Vennootschapsbelasting
voor pensioenfondsen:
optisch bedrog
Onlangs is het Voorontwerp van wet
d.d. 10juli 1987 betreffende ..Wijziging
van het fiscale regime voor onderhoudsvoorzieningen en spaarvormen
alsmede voor verzekeraars en pensioenlichamen”
gepubliceerd.
Dit
voorontwerp heeft reeds vele reacties
uitgelokt die in versch,lIende toonaarden aan het papier zijn toevertrouwd.
Het uitbrengen van een voorontwerp
heeft dit ook tot doel. In deze bijdrage
aan de gedachtenvorming wordt de
behandeling van het voorontwerp beperkt tot de problematiek van de pensioenfondsen. De kern van dit deel van
het voorontwerp is dat pensioenlichamen onder de werking van de vennootschapsbelasting worden gebracht.
Daarvoor worden in hoofdzaak twee
argumenten aangevoerd, namelijk:
– de (vermeende) aanwezigheid van
permanente overschotten bij pensioenfondsen zoals deze tot uitdrukking komt in extra en algemene
reserves;
– de gelijke behandeling van gelijke
gevallen (fiscale neutraliteit). Dit
heeft betrekking op verzekeraars
die (ook) pensioenregelingen verzekeren en tot de belaste sfeer behoren enerzijds en pensioenfondsen die geen deel uitmaken van de
belaste sfeer anderzijds.
In dit artikel komen de volgende punten aan de orde:
1. de vermeende overschotten bij
pensioenfondsen;
2. het onderscheid tussen pensioenfondsen en particuliere verzekeraars;
3. doelmatigheidsaspecten van belastingheffing;
4. de algemeenheid van de algemene
reserve.
Vermeende overschotten bij
pensioenfondsen
..De laatste jaren valt echter bij een
aantal pensioenfondsen de tendens te
bespeuren tot het vormen van permanente overschotten, hetgeen strijdig is
met …… Dit staat te lezen in het Voorontwerp van wet dat onder andere de
subjectieve vrijstelling van de vennootschapsbelasting voor pensioenfondsen wil opheffen. Die strijdigheid geldt
1026
dan het criterium op basis waarvan in
1969 tot vrijstelling is besloten: ..pensioenfondsen maken geen winst en zo
zij al tijdelijke winst behalen wordt
deze uiteindelijk doorgegeven aan de
pensioengerechtigden” .
Wanneer is een overschot permanent: na 2 jaar, 10 jaar, 40 jaar? In het
Voorontwerp van wet wordt hiertoe
geen criterium gegeven. Evenmin
trouwens als een criterium wordt gegeven voor de vaststelling van een overschot. Of moeten wij het volgende als
criterium beschouwen: bij een pensioenfonds is sprake van een permanent overschot als gedurende x jaar
geen onttrekking aan de algemene of
extra reserve heeft plaatsgevonden?
Dit is al net zo vaag als de volgende
stelling: een aantal pensioenfondsen
voldoet niet meer aan het criterium
voor de vrijstelling; daarom stellen wij
voor de vrijstelling af te schaffen.
In het Voorontwerp wordt ‘opgemerkt’ dat de Sociaal-Economische
Raad op 26 juni 1987 het advies inzake besparingen via pensioenfondsen
en levensverzekeringsmaatschappijen heeft vastgesteld. Met deze opmerking wordt verder in de tekst niets gedaan; bovendien blijkt nergens dat de
opstellers van het Voorontwerp het advies ook hebben gelezen. Evenmin
schijnen zij het rapport Pensioenfondsen in Nederland; een modelanalyse
van het Centraal Planbureau te hebben gelezen, laat staan begrepen.
Over de vermeende overschotten bij
pensioenfondsen doet dit rapport namelijk een niet mis te verstaan boekje
open.
De auteurs van het rapport definiëren eerst een maatstaf ter bepaling van
een tekort dan wel overschot, te weten
het actuariële saldo. Dit actuariële saldo is het verschil tussen de actuarieel
benodigde premie en de feitelijk geheven premie. De eerste bepaalt welk
premieniveau voldoende is om de verplichtingen te dekken rekening houdend met het reeds aanwezige vermogen en de nog te ontvangen rentebaten en premiebaten. De tweede wordt
uitgaande van de wens tot een in de tijd
stabiel premieverloop uit de eerste afgeleid via een afdemping in 10 jaren;
de feitelijk te heffen premie ijlt in 10 jaren achter de actuarieel benodigde
premie aan. Omdat de laatste elk jaar
opnieuw wordt berekend ontstaat een
in de tijd golvend beeld van twee premielijnen die elkaar periodiek snijden:
een afwisselend beeld van tekorten en
overschotten dus.
Een belangrijk element in de vaststelling van de actuariële premie is de
waardering van de geldstromen met
behulp van de zogenaamde rekenrente. Uitgaande van de gedachte dat
pensioenfondsen nominale uitkeringen verzekeren is een rekenrente van
4% voor de lange termijn een redelijke
veronderstelling. Gelukkig voor de
deelnemers echter geldt inmiddels
voor de meeste fondsen dat een (gemitigeerde) eindloonregeling wordt verzekerd aangevuld met regelmatige
aanpassingen van de rechten van gepensioneerden – en soms ook van
slapers – aan prijs- dan wel looninflatie. Een veel lagere rekenrente – op
de lange termijn misschien wel negatief! – is dan voor genoemde waardering wenselijk. Vele fondsen reserveren nog steeds op basis van genoemde
4%. In hun algemene of extra reserve
stoppen zij dan de gelden die zij denken nodig te hebben voor de aanpassing van backservice en ingegane (dan
wel premievrije) aanspraken. Zouden
zij op basis van een lagere rekenrente
reserveren dan was hun benodigde reserve hoger (benodigd wil zeggen: er
staan vastgelegde verplichtingen tegenover) en hun algemene reserve
lager.
In cijfers ontstaat het volgende beeld
zoals gepresenteerd in het CPB-rapport. Gebaseerd op de rekenrente van
4% zijn de actuariële saldi licht negatief in 1974; in de loop der jaren worden
zij geleidelijk positief om in 1985 riant
genoemd te mogen worden. Bij een lagere rekenrente ontstaat een ander
beeld. In 1985 zijn de saldi dan nog
steeds negatief! Bij een rekenrente
van 2% bij voorbeeld slaat het beeld
pas om in 1987 naar een positief saldo,
hetgeen zich voortzet tot 1990. Tabel 1
laat het verwachte patroon zien van de
ontwikkeling van de actuariële saldi
voor de gezamenlijke fondsen voor de
periode 1985-2030 bij .een rekenrente
van 2%.
Tabel 1. Actuariële saldi pensioenfondsen 1985-2030 bij een rekenrente
van 2% in procenten van het bruto loon
per verzekerde
1985
1990
2000
2010
2020
2030
-1,9
3,7
-3,9
-5,2
-1,3
1,6
Bron: CPB, Pensioenfondsen in Nederland: een modelanalyse, ‘seGravenhage,
1986.
Uit tabel 1 blijkt zonneklaar dat noch
sprake is van permanente overschotten noch van permanente tekorten:
een keurig om het nulpunt fluctuerend
beeld wordt zichtbaar. Daarbij willen
wij nog op twee zaken wijzen.
1. Aan het bereiken van de positieve
saldi tegen 1990 liggen enkele uitermate gunstige, elkaar versterkende ontwikkelingen ten grondslag, te
weten een zeer lage loongroei, een
hoog nominaal rentepeil en een
zeer gunstige bestandssamenstelling.
2. Om uit een periode van tekorten te
geraken tot een situatie van overschotten is premiestijging nodig; dit
geldt zeker voor de periode tot 2010
en verder, mede in verband met de
toenemende vergrijzing. De zaak
komt alleen dà n keurig op z’n pootjes terecht als de deelnemers zo’n
premieverhoging kunnen c.q. willen opbrengen.
De conclusie uit het bovenstaande is
dat overschotten bij de fondsen als
totaal wel degelijk van tijdelijke aard
zijn; bovendien worden tijdelijke overschotten ‘netjes’ afgewisseld door tijdelijke tekorten. Van de stelling uit het
Voorontwerp van wet met betrekking
tot de aanwezigheid van permanente
overschotten is in algemene zin geen
sprake. Mocht dit voor een enkel fonds
wel het geval zijn, dan is naar onze mening de financiering van dat fonds
en/of de door dat fonds gevoerde regeling aan herziening toe en niet de subjectieve vrijstelling van de pensioenfondsen.
Pensioenfondsen en
particuliere verzekeraars
In het Voorontwerp van wet wordt
gesteld dat uit hoofde van een fiscaal
neutrale behandeling van pensioenfondsen en verzekeraars de pensioenfondsen in de belaste sfeer moeten
worden gebracht. Immers, verzekeraars die pensioenregelingen verzekeren worden voor hun overschotten
aangeslagen, terwijl de voorgestelde
behandeling van de egalisatiereserve
bij verzekeraars er toe leidt dat nog
slechts ten laste van de belaste winst
reserves voor algemene risico’s Kunnen worden gevormd.
De beoogde gelijke behandeling van
pensioenfondsen en verzekeraars berust ons inziens op een verkeerde interpretatie van beider positie. De verzekeraars hebben als basis voor hun
draagvlak de beschikking over risicodragend vermogen dat door aandeelhouders is ingebracht. Zeker tijdens de
opbouwperiode van een verzekeringsbedrijf is zo’n risico-paraplu van grote
betekenis. Indien eenmaal grote portefeuilles zijn opgebouwd wordt voor een
belangrijk deel daarbinnen een draagvlak voor risico’s gevonden. De aandeelhouders verlangen uiteraard een
adequate vergoeding voor het ingebrachte risicoyermogen en dus zal in
de baten van de verzekeraar deze vergoeding moeten zijn begrepen. Er zal
dan ook in de in rekening te brengen
premies een winstopslag zijn opgenomen. Daarnaast geeft belegging van
het ingebrachte vermogen ook opbrengsten.
Bij pensioenfondsen en meer in het
bijzonder bedrijfspensioenfondsen is
sprake van een andere situatie. Op
ESB 28-10-1987
grond van beslissingen van werkgevers en werknemers werden voor grote
groepen deelnemers – in principe
voor een gehele bedrijfstak – pensioenen en nabestaandenvoorzieningen verzekerd door het creëren van
pensioenlichamen waarin daartoe
strekkende vermogens worden opgebouwd. Op bedrijfstakniveau vindt derhalve financiering van een pensioenregeling plaats ongeacht mogelijke
verzwarende omstandigheden zoals
minder gunstige instroom. De solidariteit tussen de bedrijfstakgenoten
vormt een belangrijk aspect waarmee
bij de financiering wordt rekening gehouden. De totstandkoming van een
bedrijfspensioenfonds betekent dat
een voldoende draagvlak voor de risico’s aanwezig wordt geacht. Aandeelhouders die bereid zijn risicovermogen
in te brengen zijn niet nodig. De risicoelementen zijn alle begrepen in de premies die door de deelnemers moeten
worden opgebracht. Daarop is dan ook
de reservering en het treffen van voorzieningen afgestemd.
Deze ongelijke situatie rechtvaardigt
ons inziens een verschil in fiscale behandeling. De door de opsteller van
het Voorontwerp voorgestane gelijke
behandeling miskent het verschil in de
bron waaruit het risicovermogen vloeit
en de daarmee samenhangende toerekening van eventuele resultaten. Waar
bij de verzekeraar gelden aan het voorzieningencircuit worden onttrokken
ten behoeve van de aandeelhouders is
hiervan bij bedrijfspensioenfondsen
geen sprake; de gelden hebben enkel
en alleen (uitgesteld) pensioeninkomen als bestemming.
Doelmatigheidsaspecten
Het handhaven of creëren van een
doelmatige situatie vormt bij de keuze
van fiscale regimes een belangrijk
punt. Gezien de doelstellingen en de
inhoud van het Voorontwerp kunnen
ons inziens enige zeer kritische kanttekeningen bij de doelmatigheid van de
voorstellen worden geplaatst. Staatssecretaris Koning heeft onlangs benadrukt dat de voorstellen niet zijn bedoeld om de belastinginkomsten van
het rijk te verhogen. Gezien het streven van het kabinet om de druk van de
collectieve lasten te stabiliseren en zo
mogelijk te verlagen, ligt het in de rede
dat extra belastingopbrengsten zullen
worden aangewend voor een verlaging
van de tarieven van de loon- en inkomstenbelasting.
Zoals uit diverse publikaties blijkt ligt
de financiering van de basis-oudedagsvoorziening in de vorm van de
AOW in de toekomst moeilijk. De
commissie-Drees, ingesteld door de
minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, heeft recent haar rapport
uitgebracht, waaruit blijkt dat verlaging
van de basisvoorziening, verhoging
van de pensioengerechtigde leeftijd en
verhoging van de premies noodzake-
lijk zijn. Verlaging van de basisvoorziening zou kunnen betekenen dat de
pensioenfondsen hiervoor compensatie gaan bieden, aangezien zij veelal
een pensioen verzekeren dat op een
bepaalde wijze aan het eindloon is gekoppeld, daarbij ervan uitgaande dat
een basisgedeelte door de overheid is
verzekerd.
Door eventuele belastingopbrengsten nu reeds te bestemmen voor verlaging van de loon- en inkomstenbelasting wordt wellicht tegemoet gekomen aan het korte-termijndenken van
de regeringscoalitie, maar de financieringsproblematiek van een groot goed
als de AOW wordt op toekomstige generaties afgewenteld. Ons inziens is
het maatschappelijk gewenst dat, indien de plannen doorgaan, eventuele
belasting baten binnen het financieringscircuit van de oudedagsvoorziening worden aangewend. Zo kan bij
voorbeeld worden gedacht aan het
Fonds Voorheffing Pensioenverzekering. Tevens moet worden bedacht dat
de belasting over de baten van het
(bedrijfs)pensioenfonds opgebracht is
uit premies, die moeten worden beschouwd als onderdeel van de arbeidsvoorwaarden die tussen werkgevers
en werknemers zijn overeengekomen.
Indien ter voorkoming van belastingbetaling de fondsen zoals de minister
suggereert hun premies zouden verlagen, ontstaan voor de deelnemers lagere fiscaal aftrekbare pensioenpremies. Het gevolg is hogere loon- en inkomstenbelasting, waarvoor dan de
verlaging van de tarieven compensatie
kan bieden. Deze algemene tariefsverlaging veroorzaakt indirect een inkomensoverheveling.
Een ander element van doelmatigheid houdt verband met het treffen van
voorzieningen voor de financiële gevolgen van wisselvallige omstandigheden waar het verzekerings- of pensioenbedrijf rekening mee moet houden. De staatssecretaris vindt dat er
geen plaats meer is voor vermogensbestanddelen met het karakter van de
bij verzekeraars bekende egalisatiereserve. Hij stelt dat boven bedoelde factoren verdisconteerd moeten zijn in de
premieberekening. Dit op zich juiste
standpunt heeft dan wel gevolgen voor
de reserveringsgrondslagen. De fiscus
zal voor de berekening van het belastbare inkomen een reservering dienen
te accepteren die afwijkt van de klassieke 4%-reserve voor opgebouwde
aanspraken.
In dit verband moet worden bedacht
dat (bedrijfs)pensioenfondsen veelal
geïndexeerde of eindloongebonden
pensioenen verzekeren, waarbij elementen als rente-ontwikkeling en loon/prijsinflatie een grote rol spelen. Een
hechte financiering vergt dat met toekomstige ontwikkelingen van deze
grootheden rekening wordt gehouden.
Dit is te zien als de concretisering van
het beginsel van goed koopmansgebruik in de situatie voor pensioenfondsen.
Ten slotte wordt hier nog gewezen
1027
op de kostenverhoging die zal optreden als gevolg van de extra eisen die
aan de administratieve organisatie
worden gesteld, de aan te trekken fiscale deskundigen en de communicatie
met de fiscus over de grondslagen die
bij de vaststelling van het belastbare
inkomen moeten worden gehanteerd.
Hiervan zal een opwaartse druk op de
premiehoogte uitgaan, terwijl het effect van de belastingheffing naar verwachting gering zal zijn.
Boe algemeen is de
algemene reserve?
Zoals wij in het bovenstaande al hebben uiteengezet zijn de argumenten
welke zijn aangedragen om de subjectieve vrijstelling voor pensioenfondsen
af te schaffen ondeugdelijk. Bovendien zetten wij grote vraagtekens achter de doelmatigheid van de afschaffing. Dus géén argumenten maár toch
afschaffing; zien wij soms iets over het
hoofd? Of heeft de minister een ander,
niet genoemd argument op het oog als
hij spreekt over de fiscale neutraliteit
tussen pensioenfondsen en verzekeraars? Het blijft nog even gissen, net
zo goed als het gissen blijft naar de
vraag “wanneer je het als fonds in de
ogen van de minister goed doet, dat wil
zeggen overeenkomstig het criterium
achter de vrijstelling”. We zijn hierop
al ingegaan, maar komen er ter afronding nog even op terug in verband met
een zinsnede uit de toespraak van de
staatssecretaris van Financiën op het
onlangs gehouden seminar Ondernemend verzekeren. De staatssecretaris
zei daar: “De wisselvalligheden van
het verzekeringsbedrijf … worden immers verdisconteerd in de premieberekening …”. Betekent dit dat elk fonds
dat z’n algemene reserve door middel
van inschatting van de onzekere toekomst omzet in een voorziening verzekeringstechnische verplichtingen en
ook z’n premieberekening uitbreidt
met grondslagen ter zake van die onzekere toekomst, het goed doet? Of
stelt de minister bij wet vast welke
lange-termijnrisico’s, wel en welke niet
in de premieberekening en het daaruit
resulterende doelvermogen mogen
worden opgenomen althans vi’lnuit fiscaal oogpunt? De minister zou alvorens een beslissing te nemen ter zake
van de afschaffing van de vrijstelling
de discussie moeten aangaan over de
vraag welke grondslagen voor de premieberekening fiscaal aanvaardbaar
zijn en wie dat bepaalt.
Vooralsnog zijn wij van mening dat
hét argument achter de afschaffing
van de subjectieve vrijstelling: het niet
meer voldoen aan het gestelde criterium van geen of slechts tijdelijke
winst, slechts berust op een presentatieverschil van de algemene of extra
reserve. Voor een zeer groot gedeelte
hoort deze reserve thuis bij de voorziening verplichtingen voor zeer normale
pensioentechnische risico’s: rente1028
ontwikkeling, loonontwikkeling en bestandsontwikkeling. Daarbij kan een
verzekeraar zijn bestand beïnvloeden,
een verplicht gesteld bedrijfspensioenfonds niet: de. ontwikkeling van de
werkgelegenheid bepaalt de in- en uitstroom.
Diverse pensioenfondsen in Nederland zijn reeds overgegaan – of zullen
dat op korte termijn gaan doen – op
een financieringssysteem waarbij genoemde risico’s onderdeel worden van
de premieberekening en het daarmee samenhangende doelvermogen.
Daarmee maken zij het overgrote deel
van hun algemene reserve hard. Door
verv01gens het aanwezige vermogen
weer als uitgangspunt te nemen voor
de premieberekening worden behaalde resultaten automatisch in premiebijstelling vertaald. Zij doen dat om de
huidige generatie deelnemers voor deze risico’s te vrijwaren en niet afhankelijk te laten zijn van de bereidheid van
toekomstige generaties een premieverhoging ten gevolge van deze risico’s op te brengen.
p .S. van den Berg
J.B. Tameras
Beide auteurs zijn werkzaam bij Pensioenfonds PGGM.