Toch liever weI!
Liever niet, zegt een meerderheid van de SER tegen de belastinghervormingsvoorstellen van de commissie-Stevens. Zij acht de prijs te hoog.
Maar de auteurzou ergraag de twee miljard gulden die gemoeid zijn
met de aangekondigde btw-verlaging voor inzetten.
Op 3 juli 1991 bracht de zogenoemde commissie-Stevens rapport uit
over mogelijkheden voor hervorming van de Nederlandse loon- en
inkomstenbelasting . De commissie
stelde bij haar werkzaamheden drie
V’s centraal: verlaging van de marginale tarieven, budgettair neutraal te
financieren door verbreding van de
heffingsgrondslag, mede ten dienste
van een verdergaande vereenvoudiging van ons belastingstelsel. Blijkens de regeringsverklaring van enkele maanden later wilde het
kabinet de voorstellen op hoofdlijnen overnemen. De opstellers van
de Miljoenennota 1992 gingen ervan
uit dat het definitieve regeringsstandpunt en de gebruikelijke adviezen al
in het najaar van 1991 op tafel zouden liggen, zodat de benodigde wetgeving voortvarend tot stand zou komen2.
Dit tijdschema, mikkend op invoering van V3-wetgeving met ingang
van 1 januari 1994, bleek al spoedig
veel te ambitieus. Op 7 oktober van
het vorig jaar vroeg het kabinet advies over het rapport-Stevens aan
een heel rijtje instanties: de SociaalEconomische Raad, de Stichting van
de Arbeid, de Emancipatieraad, de
Ziekenfondsraad en de Voorlopige
Raad voor het Ouderenbeleid. Het
valt op, dat het kabinet aan deze instanties geen oordeel vroeg op basis
van een gedetailleerd uitgewerkt regeringsstandpunt. De adviesorganen
moesten hierdoor hun opvatting geven over de hoofdlijnen van de voorstellen in het rapport-Stevens zelf.
Op 19 juni 1992 verklaarde een grote meerderheid van de SER zich tQgen invoering van de voorstellen
van de commissie-Stevens . Kort gezegd acht de SER het sop de kool
niet waard. De beoogde doelstellingen, vermindering van de marginale
druk en verdergaande vereenvoudiging van de loon- en inkomstenbelasting, zouden niet of nauwelijks
worden bereikt. En dat, terwijl vol-
gens de SER aan veel Stevens-voorstellen aanzienlijke bezwaren kleven. Vertegenwoordigers van de ondernemersorganisaties voor het
midden- en kleinbedrijf en van de
drie centrale landbouworganisaties
hebben eveneens oog voor die bezwaren, maar zij vinden het belangrijker dat de voorstellen van de commissie-Stevens kunnen leiden tot
een substantiele verlichting van de
vooral voor het midden- en kleinbedrijf zo hoge druk van de administratieve lasten. Zij dringen daarom aan
op een nadere uitwerking van de
voorstellen met het oog op een zo
spoedig mogelijke invoering.
Dit beknopte artikel beoogt de ESBlezer in staat te stellen zich een oordeel te vormen over de ‘prijs’ van belastinghervorming na Oort. Is die te
hoog, of niet?
Onmogelijke opdracht
In zekere zin zadelde het kabinet de
commissie-Stevens destijds op met
een onmogelijke opdracht. Het budgettaire offer door een verlaging van
het tarief van de loon- en de inkomstenbelasting (IB) met slechts een
punt loopt dadelijk in de miljarden
guldens. Om blijvend in de sfeer van
deze heffing langs budgettair neutrale weg te kunnen komen tot een
enigszins aansprekende verlaging
van de tariefpercentages, dient het
mes te worden gezet in vele door
contribuabelen gekoesterde aftrekposten en vrijstellingen. Elk van die
grondslagverbredingen roept verzet
op. Soms zijn die bedenkingen begrijpelijk. Bij een budgettair neutrale
operatic die zich beperkt tot de IB is
het echter van tweeen een. Of aftrekposten blijven in stand, en dan kan
het tarief niet omlaag. Of de ongetwijfeld aanwezige bezwaren van
grondslagverbreding worden aanvaard, in het belang van tariefverlaging en grotere eenvoud.
De negen onafhankelijke leden van
de commissie-Stevens, benoemd op
voordracht van beide regeringspartijen en de twee grootste oppositiepartijen, hebben na rijp beraad welbewust gekozen voor lagere tarieven.
Daarbij speelde de Europese dimensie een doorslaggevende rol. Mede
in dat licht is ons IB-tarief te hoog.
Het bestaande tarief kent drie schijven, die thans worden afgerekend tegen 38,5%, 50% en 60%4. De commissie-Stevens stelt een twee-schijventarief voor. Het basistarief, toegepast
op de verlengde eerste schijf, kan
met 2,5 punt omlaag tot 36%. Het
meerdere inkomen wordt belast tegen het met vijf punten verlaagde
toptarief van 55%. De eenvoud van
het tarief wordt verder bevorderd
door halvering van het aantal tariefgroepen (tot drie). Onderdeel van
het tariefvoorstel was verder vervanging van de huidige heffingvrije som
(basisaftrek) door een heffingskorting die voor alle contribuabelen dezelfde belastingbesparing oplevert.
De voorgestelde tariefverlagingen
zijn substantieel, in aanmerking nemende dat de operatic de schatkist
geen geld kost. Dekking (ter grootte
van 10,5 miljard gulden) wordt gevonden, doordat sommige aftrekposten vervallen. Hiermee rekening houdend, becijfert het Centraal Planbureau een gemiddelde verlaging van
het marginale tarief met 1,6 punt .
Contribuabelen houden van een bruto inkomensverbetering met honderd gulden door Stevens dus netto
gemiddeld/ 1,60 meer over (zonder
lasten voor de schatkist). Dit resultaat is bescheiden, maar niet onbelangrijk, gezien het feit dat de marginale druk in de jaren tachtig daalde
met ten hoogste vijf tot zes punten .
Een verdere verlaging van de marginale druk, hoe bescheiden ook, lijkt
van belang voor een betere werking
van de arbeidsmarkt en de nationale
economic, terwijl ons toptarief op
vergelijkbare hoogte zou komen met
dat in het omringende, concurrerende buitenland (Belgie: 55%; Duitsland: 53%; Frankrijk: 56,8%).
1. Rapport van de Commissie voor de Belastingherziening, Graag of niet, Den
Haag, SOU Juridische & Fiscale Uitgeverij, 1991.
2. Miljoenennota 1992, biz. 48.
3. SER, Advies herziening belasting- en
premieheffing, Den Haag, 1992.
4. Het tarief van de eerste schijf omvat
mede de premies voor de volksverzekeringen (25,55%).
5. Zie bijlage 9 van het Advies herziening
belasting- en premieheffing van de SER.
6. Zie Graag of niet, biz. 29.
Het arbeidsaanbod (van vrouwen)
Bezwaren van de SER
neemt volgens een simulatie van het
De SER steunt de doelstellingen van
de herziening van het belasting- en
premiestelsel. De Raad constateert in
zijn advies dat weliswaar sprake is
van een “niet verwaarloosbare” verlaging van de marginale druk, maar hij
acht de macro-economische gevolgen hiervan “niet betekenisvol”. De
structurele sociaal-economische
winst van de voorstellen zal naar het
oordeel van de SER niet groot zijn.
Wat betreft de beoogde vereenvoudiging van het stelsel lijken vooral kleinere bedrijven met een niet-geautomatiseerde administratie met de
voorstellen te zijn gebaat. Vervolgens besteedt het SER-advies uitgebreid aandacht aan de bezwaren die
aan de voorstellen kleven. Deze nadelen zijn uiteraard ook door de
commissie-Stevens onderkend en
doorgaans reeds in haar rapport vermeld.
De meerderheid van de raad heeft
onoverkomelijke bezwaren tegen de
belangrijkste maatregelen ter financiering van de voorgestelde tariefverlaging. Vooral de afschaffing van de
aftrekbaarheid van de werknemerspremies voor Ziektewet, WAO en
WW zou afbreuk doen aan de consistentie van het fiscale stelsel. Verder
waarschuwt de raad ervoor dat het
afschaffen van het reiskostenforfait
en het belasten van reiskostenvergoedingen negatieve gevolgen kan
hebben voor de werking van de arbeidsmarkt en risico’s heeft voor het
beloop van de loonkosten. Afwenteling van lastenverzwaringen door extra inkomenseisen valt inderdaad
niet uit te sluiten. Voor de grote
meerderheid van de belastingplichtigen blijven de inkomensgevolgen
van de Stevens-voorstellen center beperkt van omvang. Slechts 11% van
de contribuabelen ziet blijkens geactualiseerde berekeningen van het Ministerie van Financien zijn koopkracht met meer dan vijf procent
toe- of afnemen (bij de oorspronkelijke Oort-voorstellen was dat 16%).
Nadat de SER in grote meerderheid
de voorstellen van de commissie-Stevens heeft verworpen, constateert
de raad met spijt dat het moeilijk is
om binnen het stelsel een andere financiering voor tariefverlaging te
vinden. En daar laat men het bij.
Centraal Planbureau door de Stevens-voorstellen op den duur met
tienduizend arbeidsjaren extra toe.
Ter vergelijking: het voorstel van de
WRR om de basisaftrek niet langer
overdraagbaar te maken (van de
niet-verdienende naar de alleenverdienende partner) levert slechts
tweemaal zoveel extra arbeidsaanbod op, maar leidt tot grote koopkrachtverliezen voor sociale minima
zonder kinderen7. Wel maken de
Stevens-voorstellen het voor vrouwen fiscaal onaantrekkelijker om
heel kleine banen te nemen. Het
verruimde arbeidsaanbod is hierdoor afkomstig van minder individuen. Voor het overige zijn de
(macro-)economische gevolgen van
de voorstellen gering.
De te bereiken vereenvoudigingswinst is op een groot aantal punten
aanzienlijk, zoals de SER met zoveel
woorden erkent. Vereenvoudiging
moet vooral worden bekeken uit het
standpunt van de doelgroep. Voor
de commissie-Stevens bestond die
vooral uit de kleine werkgever en de
burger. Een belangrijk onderdeel
van de Oort-voorstellen was destijds
de uniformering van de grondslag
van de inkomstenbelasting en die
van de premieheffing voor de volksverzekeringen. Als logisch vervolg
bevat het rapport van de commissieStevens voorstellen voor uniformering van enerzijds de grondslag van
de premieheffing voor de loondervingsverzekeringen (WAO, WW en
ZW) en anderzijds die van de loonheffing (loonbelasting plus premies
voor de vier volksverzekeringen).
Een heffingsgrondslag, afdracht aan
een instantie (de belastingdienst),
een geldstroom en een rechtsgang
leiden in de visie van de commissie
tot verlichting van de administratieve lasten van het bedrijfsleven en
voor de burger tot een veel begrijpelijker loonstrookje. De commissieStevens schatte de besparing op de
kosten die het bedrijfsleven voor de
collecterende functie maakt op ten
minste honderd miljoen gulden per
jaar8. Het is daarom niet verwonderlijk, dat juist vertegenwoordigers van
het midden- en kleinbedrijf zich in
de SER, alles afwegend, ten gunste
van de voorstellen uitspraken. Over
de omvang van de haalbare vereenvoudigingswinst bestaat overigens
onzekerheid. Daarover zal het Economisch Instituut voor het Middenen Kleinbedrijf begin juli rapport uitbrengen.
ESB 1-7-1992
Aftrekbaarheid premies
Ik ga kort in op het bezwaar dat de
SER koestert tegen een hoeksteen
van de Stevens-voorstellen, te weten
het vervallen van de aftrek van de
werknemerspremies voor de loon-
dervingsverzekeringen. Zonder deze
hoeksteen ontvalt de kern aan de
voorstellen van de commissie-Stevens: het schrappen van deze post
levert ruwweg twee derde van de in
totaal benodigde budgettaire dekking op. Bovendien komt alleen
door het vervallen van deze aftrekpost uniformering van de grondslag
van loonheffing en premieheffing
voor de loondervingsverzekeringen
binnen bereik.
De SER oordeelt dat het voorstel
leidt tot een fundamentele inbreuk
op een fiscale hoofdregel. Volgens
de gangbare fiscale leer zou beeindiging van de premie-aftrek moeten
leiden tot onbelastbaarheid van de
uitkering. De commissie-Stevens
gaat er center van uit dat WAO-, WWen ZW-uitkeringen belast blijven,
ook na het vervallen van de premieaftrek. Zij motiveert haar voorstel
door te wijzen op het publiekrechtelijke karakter van verplichte regelingen van sociale zekerheid. Premies
zijn in wezen belastingen. Belastingen zijn geen aftrekpost, terwijl daaruit bekostigde overdrachten in beginsel zijn belast (bijstand), maar soms
uitsluitend op praktische gronden
onbelast blijven (huursubsidie). De
commissie-Stevens wijst voorts op
een precedent. Toen bij de Oort-operatie de aftrekbaarheid van de premies volksverzekeringen verviel,
heeft niemand ervoor gepleit om de
AAW-, AOW- en de AWW-uitkeringen voortaan belastingvrij te maken.
De SER verwerpt deze redenering,
met als argument dat loondervingsverzekeringen sterker dan de genoemde regelingen zijn gebaseerd
op het equivalentiebeginsel (evenredigheid van premie en aanspraak).
Dat zou ertoe nopen vast te houden
aan de fiscale hoofdregel: premie
niet aftrekbaar, dan uitkering vrij. De
SER stelt terecht dat publiekrechtelijke loondervingsregelingen meer op
particuliere verzekeringen lijken dan
sociale voorzieningen en de volksverzekeringen, maar de slotconclusie van de raad lijkt toch vooral een
kwestie van appreciatie. De commissie-Stevens benadrukt dat het bij
deze premies gaat om gedwongen,
collectieve betalingen. Dan behoeft
tegenover de belastbaarheid van de
7. WRR, Een werkend perspectief, Den
Haag, SOU uitgeverij, 1990, biz. 217-229.
8. Zie in dit verband ook de verklaring
van Centraal Beheer, dat de salarisadministratie voert voor vele tienduizenden
werknemers, opgenomen in Graag of
niet, biz. 302.
uitkeringen geen aftrek van de premies te staan. Zo is het sinds Oort
ook gesteld met de premies voor de
volksverzekeringen. De commissieStevens trekt deze ontwikkelingslijn
door, redenerend vanuit de gecombineerde doelstellingen van maximale
grondslagverbreding en zo groot mogelijke vereenvoudiging. De SER redeneert veeleer vanuit de status quo.
Slot
Ik vat samen. Een verlaging van ons
te hoge toptarief van de IB is alleen
mogelijk in samenhang met een verlaging van de overige tariefpercentages. Anders ketst de belastinghervorming af op onaanvaardbaar geoordeelde gevolgen voor de inkomensverdeling. Een tariefverlaging over
de gehele linie vergt zoveel budgettaire middelen, dat financiering
mede door grondslagverbreding onvermijdelijk is. De commissie-Stevens heeft een variant van belastinghervorming gepresenteerd, waarvan
de inkomensgevolgen zo evenwich-
tig mogelijk over inkomensklassen
en sociaal-economische groepen zijn
gespreid. Hierdoor daalt het toptarief met vijf punten, het basistarief
met 2,5 punten. De voorstellen brengen een aanzienlijke vereenvoudiging, zowel voor de burger (werknemer) als met name voor kleinere
inhoudingsplichtige werkgevers.
Hiervoor moet een hoge prijs worden betaald. Niet zonder reden koos
de commissie als titel voor haar rapport Graag ofniet, omdat de voorgestelde ingrepen (veel minder aftrekposten) niet bepaald tot de verbeelding van de gemiddelde belastingbetaler spreken.
Inderdaad zijn de gevolgen in termen van extra arbeidsaanbod (tienduizend arbeidsjaren extra) en verlaging van het gemiddelde marginale
tarief (met 1,6%) bescheiden, maar
dat kan ook niet anders binnen de
strakke randvoorwaarden die het kabinet aan de commissie-Stevens had
meegegeven. Persoonlijk acht ik belastinghervorming op basis van de
Stevens-voorstellen nog steeds de
moeite waard. Om de pijn van de
operatic te verdoven, moet er zalf
op de wonden die ontstaan door onbedoelde koopkrachtverliezen. Voor
de Oort-operatie bleek uiteindelijk
ongeveer vier miljard gulden ‘smeergeld’ beschikbaar (al had een deel
van die middelen wat mij betreft beter kunnen worden gebruikt voor
een versnelde reductie van het financieringstekort van het Rijk). Ook een
eventuele Stevens-operatie kan niet
zonder smeergeld. Zou de bijna
twee miljard gulden die op jaarbasis
is gemoeid met de thans aangekondigde btw-verlaging niet beter kunnen worden gebruikt om snel de
voorstellen van de commissie-Stevens in te voeren?
C.A. de Kam
De auteur is hoogleraar Algemene Economic aan de Rijksuniversiteit Groningen
en vice-voorzitter van de vroegere commissie-Stevens.