Deperiode 1973-1994
Succesen falen van
economische beleidscoördinatie
De Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde zijn dit jaar getiteld Vijftig jaar na Bretton Woods. ESB besteedt
hier aandacht aan met bijdragen over drie aspecten van de Bretton
Woods-conferentie: de internationale beleidscoördinatie, het systeem
van vaste wisselkoersen en het armoede probleem.
H J. Blommesteijn verkent de mogelijkheden voor beleidscoördinatie bij
het huidige, geliberaliseerde handels- en kapitaalverkeer.
De in 1944 gehouden Bretton Woodsconferentie was een reactie op de
neerwaartse spiraal van ‘beggar-thyneighbour’ -beleid, protectionisme,
concurrerende devaluaties, de desintegratie van het internationale monetaire stelsel en, meer in het algemeen, de chaos in het internationale
economische bestel in de jaren dertig. De conferentie moest een herhaling van deze destructieve ontwikkelingen voorkomen door voorwaarden
te scheppen voor een zo vrij mogelijk
internationaal handels- en betalingsverkeer door middel van multilaterale
gedragscodes. De bewaking van deze
codes werd opgedragen aan multilaterale instellingen. Discipline via multilaterale gedragsregels werd aldus gecombineerd met het streven naar en
handhaven van een liberale economische wereldorde.
Deze bijdrage richt zich op de internationale coördinatie van het economisch beleid t, met het accent op de
rol van de multilaterale instellingen
in de periode 1944-1994 en de uitdagingen voor deze multilaterale economische instellingen vijftig jaar na Bretton Woods.
De ontwikkeling van
internationale coördinatie
Het Internationale Monetaire Stelsel
(IMS) onderging is de halve eeuw
sinds de conferentie van Bretton
Woods een fundamentele transformatie. Mede als gevolg hiervan veranderde ook het karakter van de internationale beleidscoördinatie.
Wat het
mondiale wisselkoersstelsel betreft
worden door Szà sz twee periodes onderscheiden 2:
ESB 7-12-1994
• mondiaal stabiele wisselkoersen
tot 1973 (met de kanttekening dat
vanaf augustus 1971 de dollar niet
meer in goud convertibel was;
• het IMS werd vanaf 1973 gekenmerkt door mondiaal fluctuerende
wisselkoersen met de kanttekening
dat een wisselende groep Westeuropese landen onderling stabiele
wisselkoersen nastreven.
Als gevolg van factor a verloor het
IMF een belangrijk deel van zijn statutaire toezichtsmacht, terwijl factor b
de invloed van het Fonds op het beleid verder verminderde doordat
vooral de industriële landen toegang
kregen tot een alternatieve bron van
betalingsbalanskrediet.
Voorts konden de EU-landen in toenemende
mate een beroep doen op, in de praktijk ‘zacht’, krediet uit Brussel.
Het resultaat van deze ontwikkelingen was dat het multilaterale kader
voor ‘impliciete’ beleidseoördinatie
via regels aanzienlijk werd verzwakt.
Niettemin verwelkomden vele beleidsmakers en academici de overgang naar zwevende wisselkoersen.
Het verlies aan internationale discipline werd door velen althans in eerste
instantie, niet als een werkelijk verlies beschouwd. “One of the major
losses of the Bretton Woods System
was the loss of the disciplinary mechanism of adjustment. However,
many of us, at the outset, did not consider it aloss. On the contrary, they
welcomed it arguing that the Floating
Rate Regime would automatically
De periode 1944-1973
In de eerste periode vormde het zogenaamde Bretton Woods-stelsel van
vaste, doch aanpasbare wisselkoersen aanvankelijk het kader voor het
toezicht door het Internationale Monetaire Fonds (IMF). Dit mondiale stabiele wisselkoersstelsel vormde aldus
de basis voor economische samenwerking op basis van een multilaterale gedragscode3. Onder het Bretton
Woods-regime waren landen dus onderworpen aan duidelijke regels.
Cooördinatie van beleid kwam ‘impliciet’ tot stand doordat aanpassing van
beleid werd afgedwongen door de
toepassing van de regels door het
IMF. Desondanks werd er ook ‘expliciet’ over internationale coördinatie
van beleid nagedacht, mede doordat
voor het kemland van het IMS, de
VS, de wisselkoersrestrictie
ontbrak 4.
Dit multilaterale kader voor internationale economische samenwerking
cq coördinatie werd ingrijpend gewijzigd in het begin van de jaren zeventig, als gevolg van twee diepgaande
structurele wijzigingen in het IMS:
a. de ineenstorting van het mondiale
pariteitenstelsel in 1971-1973;
b. de vrijmaking en sterke uitbreiding van transacties op de internationale kapitaalmarkt.
1. Sommige auteurs maken een onderscheid tussen coördinatie en samenwerking. Zie H.J. Blommestein, redactie, Tbe
reality of international economie policy
coördination, North-Holland Publish Company, 1991. In deze bijdrage zal ik in beginsel geen onderscheid maken tussen
deze twee termen.
2. A. Szà sz, Het wisselkoersstelsel
in de
vijftig jaar na Bretton Woods, Vijftigjaar
na Bretton Woods, Preadviezen van de
Koninklijke Vereniging voor de Staatshuishoudkunde, 1994.
3. In Artikel Ivan de ‘Articles of Agreement’ van het IMF zijn de doelstellingen
van het Fonds verwoord. De volgende
doeleinden zijn direct relevant voor dit
betoog: (i) To promote international monetary cooperation through a permanent
institution which provides the machinery
for consultation and collaboration on international monetary problems …. (iii) To
promote exchange stability, to maintain
orderly exchange arrangements among
members, and to avoid competitive exchange depreciation. (iv) To assist in the
establishment of a multilateral system of
payments in respect of current transactions between members and in the elimination of foreign exchange restrictions
which hamper the growth of world trade …
4. ].A.H. De Beaufort Wijnholds, Vijftig
jaar na Bretton Woods: internationale aanpassing en financiering, Preadviezen van
de Koninklijke Vereniging voor de Staatshuishoudkunde, op.cit., 1994.
cure the imbalanace …,,5.Deze optie
mistische visie op de ‘beleidsaanpassende’ werking van het het zweven
bleek in de praktijk tegen te vallen.
De sterke fluctuaties van de wisselkoers compliceerden de binnenlandse besluitvoering en bevorderden het
protectionisme. Dit betekende dat de
behoefte aan samenwerking niet verdween met de overgang naar zwevende koersen.
Als reactie op de verzwakking van
de discipline in het internationale economische bestel, werd vanaf 1978 het
IMF-toezichtop het wisselkoersbeleid onderdeel van de consultaties.
Ook in 1978 kwamen de grote landen overeen om, onder leiding van
de OESO, hun beleid bij te stellen ter
stimulering van de economische
groei. Deze gecoördineerde actie faalde echter jammerlijk, mede door de
tweede olieprijsschok uit 1979. De
groei in de OESO-landen stagneerde
en de inflatie liep verder op.
De stagflatie en de teleurstellende
ervaringen met vraagstimulering uit
de jaren zeventig, leidden in het begin van de jaren tachtig tot de opvatting dat het voldoende was als elk
land naar prijsstabiliteit zou streven.
Dit zou resulteren in een convergentie van het beleid met als nevenresultaat stabieleCre)wisselkoersen. Door
sommigen werd bovendien de beleidsdisciplinerende werking van een
vrijer internationaal kapitaalverkeer
benadruké. Er zou dan ceteris paribus minder behoefte zijn aan ‘expliciete’ of directe vormen van internationale beleidscoördinatie. In de
praktijk was er evenwel onvoldoende
sprake van beleidsaanpassingen en
ook wisselkoersstabiliteit bleek illusoir. De heftige schommelingen van
de dollar in de jaren tachtig gaven
aanvankelijk de impulsen voor nauwere samenwerking tussen de grotere landenJat onder andere resulteerde in de zogenaamde Plaza- en
Louvre-akkoorden. Over het nut hiervan kan men twisten, maar het staat
vast dat coördinatie in het kader van
de G-7 heeft gefaald7. Systematische
coördinatie ontbrak en het overleg in
de G-7 had een negatieve invloed op
de rol van de multilaterale instituten,
waaronder het IMFen de OESO, bij
het bereiken van een stabieler IMS.
Uitdagingen
De belangrijkste dimensies van de
realiteit van de internationale beleids-
coördinatie, waarbinnen gewenste
verbeteringen gerealiseerd kunnen
worden, zijn:
• Het voorkómen of reduceren van
negatieve externe effecten van het
binnenlands economisch beleid.
Het Bretton Woods-stelsel en het
EMSkunnen als reacties worden
beschouwd op de negatieve ‘spillovers’ van het beleid van derden.
In de praktijk moeten deze externe
effecten als groot genoeg worden
ervaren om tot een serieuze poging tot samenwerking te besluiten
(een ‘echte’ crisis blijkt in veel gevallen noodzakelijk te zijn).
• De politieke bereidheid om internationale verplichtingen aan te gaan.
In zijn Preadvies ziet Szà sz dit als
de belangrijkste reden voor het uitblijven van een hervorming van
het IMS(en dus van het internationale coördinatieproces), ondanks
de bezwaren van de huidige situatie van fluctuerende wisselkoersen.
“Geen internationale verplichting,
hoe hard of hoe zacht ook geformuleerd, kan op den duur betekenis hebben indien de belangrijkste
landen niet bereid zijn internationale verplichtingen te aanvaarden als
een externe beperking op hun interne beleid”s.
• Internationale verschillen in politieke- en andere instituties. De geloofwaardigheid van internationale
akkoorden kan worden ondermijnd wanneer een of meerdere
landen zich vanwege de politiek,
cultuur of andere institutionele factoren alleen ‘zwak’ kunnen binden. Budgettair beleid is hier een
voorbeeld van9. Echter, ook een situatie waarin de onafhankelijkheid
van centrale banken sterk verschilt, kan tot problemen leiden bij
het maken van afspraken over
en/of de uitvoering van wijzigingen in het monetaire beleid. Problemen als gevolg van deze verschillen zullen groter zijn wanneer
er sprake is van ad hoc of discretionaire coördinatie in plaats van
multilaterale samenwerking met regels die voor allen gelden.
• Verschillen in economische beleidsvisie. Belangrijke complicaties voor
internationale afspraken ontstaan
als, bij voorbeeld, de Amerikanen
de nadruk leggen op stimulering
van de economische groei in Europa en Japan, terwijl de Europeanen grotere wisselkoersstabiliteit
(vooral van de dollar) wensen.
Ook verschillen van mening over
de werking van beleidsinstrumenten kunnen een belemmering zijn
bij samenwerking of coördinatie.
Dit laatste hangt m.i. nauw samen
met gebrek aan wetenschappelijke
kennis over de wereldeconomielO
Hoe te coördineren?
Deze dimensies bepalen tot op grote
hoogte of er wordt samengewerkt, en
in welke vorm. De omvang van externe ‘spillovers’ blijkt in veel gevallen
internationaal overleg uit te lokken
(bij voorbeeld de Mexicaanse schuldencrisis in 1982 en de instorting van
de aandelenkoersen op de beurs van
New York op 19 oktober 1987 werden als voldoende dreigend ervaren
om tot internationale afspraken te komen). Vervolgens hangt het met
name van de politieke bereidheid af
wat voor soort afspraken worden gemaakt. Politieke bereidheid hangt
nauw samen met het politiek zwaarwegende punt van de nationale soevereiniteit. Dit verklaart waarom onder meer de Verenigde Staten de
voorkeur geeft aan het (relatieO vrijblijvende overleg in de Groep van Zeven. Dit is betreurenswaardig, aangezien de G-7 zonder mandaat van
International policy barmonization: experiences we gained and
tbe lessons we learned, Paper presented at
5. T. Gyohten,
the Lugano International Banking Symposium, Lugano, Switzerland, 1988.
6. Zie bij voorbeeld H. Blommestein, H.
Hoogervorst en A. Deckers, Europese monetaire stabiliteit en beleidssymmetrie,
ESB, 18 november 1987; H. Blommestein
en A. Tulp, Naar een geliberaliseerd internationaal verkeer van kapitaal en diensten, Bank- en effectenbedrijf, nov. 1987.
7. Bij voorbeeld, de (impliciete) verplichtingen voortvloeiende
uit het Louvre-akkoord wordt wel eens genoemd als een
van de factoren achter het onverstandige
(te ruime) monetair beleid van een aantal
deelnemers. Bij voorbeeld, het Japanse
monetaire beleid was te ruim in de ‘bubble’-periode 1987-89; Zie, bij voorbeeld,
).A.H. De Beaufort Wijnholds, op.cit.,
1994; H.O.C.R. Ruding, Het IMF en de
banken, Preadviezen van de Koninklijke
Vereniging voor de Staatshuishoudkunde,
op.cit., 1994; en E. Van Lennep, in: H.).
Blommestein (red.), 1be reality of interna-
tional economie policy coordination,
North-Holland Publish Company, 1991.
8. A. Szasz, op.cit., 1994, blz. 91.
9. H.). Blommestein (red.), op.cit., 1991.
10. H.O.C.R.Ruding,
Extemal imbalances:
causes, consequences
and cures, in: W.
Eizinga et al. (red.), 1be questfor national and global economie stability, Kluwer
Academie Publishers, 1988.
andere landen of multilaterale instituties opereert en weinig succesvol is
in haar streven naar een stabieler
IMS.Bovendien holt de G-7 het overleg in de multilaterale fora uit, terwijl
er ook sprake is van een bedenkelijke politiseringstendensll. Ook Polak
concludeert in zijn Praeadvies dat effectieve beleidscoördinatie door de G7 is mislukt. “De G-7 is niet het forum
waar het beleid van Canada, Frankrijk, Italië of het Verenigd Koninkrijk
serieus besproken wordt. In de praktijk kwam peer pressure neer op een
andere Engelstalige sport: arm twisting, uitgeoefend (met of zonder succes) door de Verenigde Staten op Japan en Duitsland,,12.
Tegen deze achtergrond is het wenselijk, o.m. in navolging van Solomon
en Ruding, dat de activiteiten van de
G-7 multilateraal worden ingebed (Ã
la de Groep van Tien en Werkgroep
3 van de OESO) in de multilaterale
economische instituten (vooral het
IMFen de OESO)13.Hierbij kan ook
aan de optie worden gedacht om de
G-7 op te heffen en de G-IO te herstructureren door een aantal (kleinere) G-IO-landen een roterende zetel
te geven. Eventueel kunnen op termijn de ‘vrijkomende’ zetel(s) aan
een of meerdere grote ’emerging market economies~worden gegeven. Dit
impliceert dat de leiders van de grote
landen grotere bereidheid moeten
vertonen multilaterale verplichtingen
op zich te nemen, en de multilaterale
instituties een actievere rol moeten laten spelen.
Wat te coördineren?
Naast de vorm van internationale samenwerking en coördinatie is het
van belang een antwoord proberen
te geven wat in de nabije toekomst
meest waarschijnlijke belangrijkste
aandachtsgebieden zullen zijn.
Een eerste beleidsterrein wordt gevormd door de bezwaren van het huidige stelsel van zwevende wisselkoersen:
• de afwezigheid van externe discipline via de wisselkoersdoelstelling naar het interne beleid;
• de verleiding om de wisselkoers
als breekijzer bij handelsonderhandelingen te hanteren;
• situaties met overgewaardeerde
munten kunnen op den duur protectionisme uitlokken;
• de negatieve invloed van wisselkoersonzekerheid op handel en investeringen;
ESB7-12-1994
• een mogelijk inflatoire ‘bias’ van
het stelsel doordat de gemakkelijke toegang tot internationaal krediet onder het huidige stelsel ertoe
kan bijdragen dat beleidaanpassingen worden uitgesteld.
Deze bezwaren zijn evenzovele
argumenten om proberen samen te
werken in een mondiaal stelsel met
(zachte of harde) wisselkoersdoelstellingen, bij voorkeur in een multilateraal kader. Helaas is de politieke
bereidheid van met name Amerika
hiertoe gering. Deze ‘patstelling’ kan
wellicht alleen worden doorbroken
door een ernstige crisis in het IMS.
Een tweede aandachtsterrein hangt
samen met het sterk toegenomen internationale kapitaalverkeer. Recente
ervaringen met het EMSbevestigen
dat een vrij(er) kapitaalverkeer het
moeilijker (maar niet onmogelijk)
maakt om een stelsel met vaste(re)
wisselkoersdoelstellingen te handhaven. Met andere woorden, een vrijer
internationaal kapitaalverker vermindert niet a priori de wenselijkheid om
te zoeken naar een politiek aanvaardbaar mondiaal stelsel met wisselkoersdoelstellingen. Wel lijkt het aannemelijk dat wisselkoersdoelstellingen
‘zachter’ dienen te worden geformuleerd dan in een stelsel met restricties
op met name kort kapitaal. Voorts
werd in het bovenstaande al opgemerkt dat de beleidsdisciplinerende
werking van een vrijer internationaal
verkeer in de praktijk sterk tegenvalt.
Het is blijkbaar niet zo dat ernstige
macro-economische onevenwichtigheden en sterke wisselkoersschommelingen kunnen worden
voorkomen. Wel kan een vrijer kapitaalverkeer een beleidskentering stimuleren. Bij voorbeeld, sterke kapitaalexport kunnen de autoriteiten via
diverse kanalen onder druk zetten:
een betalingsbalanscrisis, neerwaartse druk op een valuta, zorgen over
de ‘rating’ van de externe schuld, enzovoort. Anderzijds vindt de beleidsdisciplinerende werking meestal in
een erg laat stadium en erg abrupt
plaats. Bovendien hebben de internationale financiële markten in veel gevallen ook uitstel van de noodzakelijke beleidsaanpassing mogelijk
gemaakt, waardoor de omvang van
de benodigde beleidscorrectie groter
werd.
Een laatste argument waarom een
vrijer internationaal kapitaalverkeer
niet a priori d6 behoefte aan internationale samenwerking vermindert,
betreft het inzicht dat een vrijer kapitaalverkeer de externe effecten of
‘spillovers’ van het binnenlands economisch beleid kan versterken. Bij
voorbeeld de tendens van ondernemingen om internationaal te opereren vergroot de kans van frequentere
fluctuaties van wisselkoersen en lopende rekeningen. Het lijkt dus zeer
aannemelijk dat per saldo een vrijer
kapitaalverkeer een intensievere multilaterale samenwerking wenselijk
maakt.
Een derde aandachtsterrein betreft
struetuurproblemen samenhangende
met het functioneren van markten, zoals de arbeidsmarkt, de landbouwpolitiek, belastingbeleid, etc. Deze z.g.
supply-side factoren hebben niet
alleen een micro-economische dimensie. Het inzicht is gegroeid dat microeconomische problemen het macroeconomische beleid kunnen
ondermijnen (bij voorbeeld de gevolgen van langdurige werkloosheid
voor het budget). Voorts kunnen
structurele hervormingen op de arbeids- en goederenrnarkten de wisselkoersstabiliteit bevorderenl4. Internationale samenwerking op het terrein
van het belastingbeleid is voorts van
groot belang voor het voorkomen
van internationale externe onevenwichtigheden en negatieve ‘spillover’
effecten. “The harmful effects of tax
competition ….make a strong case for
a coordination of government policies”.
DJ. Blommestein
De auteur is werkzaam bij de Organisatie
voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) in Parijs en is tevens verbonden als hoogleraar economie aan de
Universiteit Twente. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
11.].]. Polak, International policy coordination and the function of the International Monetary System – a search for realism, in: H.]. Blommestein, op.cit., 1991.
12. R. Solomon, Comments on:]. van Lennep, 1991, Institutional aspects of international economie policy cooperation and
coordination, in: H.]. Blommestein (red.),
op.cit., 1991; H.O.C.R. Ruding, op.cit.,
1994.
13. A. Szà sz, op.cit., 1994;].A.H. De Beaufort Wijnholds, op.cit., 1994.
14.]. Shafer, Structural reform in the process of international policy cooperation,
in: H.]. Blommestein (red.), op.cit., 1991.