Subsidie- en leningsinstrumenten
in de Gemeenschap
DRS. E. A. MANGE
Onder invloed van de economische
crisis in de jaren zeventig werd zowel het
aantal financiële instrumenten als hun
omvang aanzienlijk uitgebreid. Tevens
werd hun werkingssfeer veel gediversifieerder, ten einde de in de Gemeenschap
noodzakelijke investeringen te vergemakkelijken en gelijktijdig een recycling
van de financiële overschotten van de
olieproducerende landen te bevorderen.
In dit artikel, dat gebaseerd is op een recente studie van het Directoraat-Generaal Economische en Financiële Zaken
van de Europese Commissie I), wordt
een overzicht gegeven van de financiële
instrumenten waarover de Gemeenschap
thans beschikt.
Kwantitatieve ontwikkeling
Allereerst zijn er de financiële instrumenten die bij Verdrag werden gecreëerd: de EGKS (1952), de Europese
Investeringsbank (EIB) (1958); het Europees Sociaal Fonds (ESF) (1958). In
1964 werd de afdeling Oriëntatie van het
Europees Oriëntatie- en Garantiefonds
voor de Landbouw (EOGFL) opgericht.
Pas vanaf 1975 werd in de Gemeenschap een aantal nieuwe financiële instrumenten opgericht. De voornaamste
reden hiervoor is dat in de periode
1958-1970 de bestaande instrumenten
voldoende werden geacht o m mede de
opbouw van de gemeenschappelijke
markt te verwezenlijken.
Nadien werd evenwel de noodzaak ingezien zowel de gemeenschappelijke
markt verder in de diepte uit te breiden
als te complementeren met een verdergaande integratie op economisch en sociaal gebied. Dit leidde niet alleen tot
bijvoorbeeld het z.g. Plan Werner tot
creatie van een Economische en Monetaire Unie, maar ook (in 1972) tot een belangrijke wijziging in de mogelijkheden
van de afdeling Oriëntatie van het
EOGFL en van het ESF, toen de Raad
drie richtliinen goedkeurde 2) die het
werkelijke begin betekenden van een systematischer communautair beleid tot
aanpassing van de landbouwstructuren
als verlengstuk van het tot dan exclusieve prijs- en marktbeleid. Ook de oprichting van het EFRO moet in deze optiek
worden gezien 3).
De aanzienlijke verschuivingen, mede
ten gevolge van de eerste oliecrisis
(1973), in de internationale arbeidsverdeling (en de belangrijke algemene en
sectoriële aanpassingsproblemen die
daardoor in alle lidstaten ontstonden)
betekenden een impuls tot nieuwe communautaire initiatieven. In de eerste
plaats ging het erom middelen te vinden
om de plotselinge en aanzienlijke betalingsbalanstekorten van de lidstaten te
financieren en daardoor te voorkomen
dat de economische en monetaire divergenties in de EG groter zouden worden.
Dit leidde in 1975 tot het instellen van
een communautaire leningsmogelijkheid
tot 3 mrd. rekeneenheden (ERE) ter ondersteuning van de lidstaten bij het
overwinnen van betalingsbalansmoeilijkheden die veroorzaakt zijn door de
stijging van de olieprijzen. Twee lidstaten (Italië en Ierland) hebben hiervan
gebruik gemaakt (in 1976 en 1977), voor
in totaal 1,6 mrd. ERE 4), waarvoor de
Gemeenschap een gelijk bedrag geleend
heeft op de internationale kapitaalmarkt. Belangrijk is, dat voor het verkrijgen van deze lening de betrokken lidstaten worden verplicht economische
maatregelen te nemen die erop gericht
zijn de betalingsbalans opnieuw in
evenwicht te brengen. Deze maatregelen
worden bepaald door de Raad, o p voorstel van de Commissie.
Thans ligt opnieuw een voorstel van
de Commissie voor een nieuwe reeks
olieleningen uit te schrijven, ten einde de
lidstaten te kunnen bijstaan die door de
jongste oliecrisis zwaar getroffen werden
in hun betalingsbalans. Vermoedelij k zal
de Gemeenschap hiervoor 6 Ã 7 mrd.
ERE lenen (hoewel soms ook een bedrag
van 14 mrd. ERE genoemd wordt); de lening zal in ECU luiden, de nieuwe munt
die in het kader van het EMS werd gecreëerd.
Verder leidde de energiecrisis tot het
bewustzijn van een te grote afhankelijkheid en kwetsbaarheid van de Gemeenschap van aardolie: in het kader van het
gemeenschappelijk energiebeleid werd
daarom besloten meer nadruk te leggen
op kernenergie, wat in 1977 resulteerde
in de invoering van Euratomleningen ter
financiering van kerncentrales.
De aanhoudende economische stagnatie en de toenemende economische
divergentie tussen de lidstaten sinds
1975, leidde in 1978 na lange discussie,
tot het Nieuw Communautair Instrument (Ortoli-faciliteit), ten einde gestalte
te geven aan de communautaire prioriteit de investeringen te bevorderen die
bijdragen tot een toenemende convergentie en integratie van het economisch
beleid van de lidstaten. Prioritair zijn de
leningen voor investeringen in de sectoren energie, industrie en infrastructuur.
In het basisbesluit (Vo. 781870 van 16
oktober 1978) is het maximumbedrag
aan op te nemen leningen vastgesteld op
I mrd. ERE. Voor elke tranche leningen
dient de Raad een uitvoeringsbesluit te
nemen, waarbij bepaald wordt o p welke
gebieden leningen kunnen worden verstrekt, terwijl bovendien richtlijnen
worden gegeven. In 1979 werd een eerste
tranche van 500 mln. ERE vrijgegeven
(door de EIB), waarna de Commissie
leningen opnam in naam van de Gemeenschap en die gegarandeerd zijn
door de algemene EG-begroting. De
leningsoperaties leidden evenwel niet tot
begrotingslasten voor de Gemeenschap,
daar alle kosten gedragen werden door
de uiteindelijke leningsnemers. Ca. 280
mln. ERE werd in 1979 door Italië,
Groot-Brittannië en Ierland opgenomen, waarvan ruim 60% voor energie-investeringen en het resterende gedeelte
voor infrastructuurprojecten.
De meest recente communautaire financieringsvorm zijn de in het kader van
het Europees Monetair Stelsel 5) door de
Raad o p 3 augustus 1979 ingestelde rentesubsidies op communautaire leningen
(3% gedurende 5 jaar). De subsidies zijn
voorbehouden aan de minst welvarende
lidstaten die ,,daadwerkelijk en ten
volle” aan het EMS deelnemen. Bovendien moeten de voorgestelde projecten
passen in het kader van indicatieve programma’s die alle betrokken lidstaten
opstellen.
Kwalitatieve ontwikkeling
Samen met de uitbreiding van het aantal financiële instrumenten van de Gemeenschap kwam er ook een uitbreiding
van hun technische interventiemogelijkheden. In de eerste plaats betreft dit de
omvang van de gemobiliseerde middelen: de voor de diverse structurele fondsen (Oriëntatie, Sociaal Fonds en
I) De leningsinstrumenten in het kader van
de financiële instrumenten van de Gemeenschap, Europese Economie, nr. 6, 1980,
blz. 81-100.
2) De richtlijnen 721 159, 721 160 en 721 161
FFG
3) Zie in dit verband: E. A. Mangé, Naar een
gemeenschappelijk regionaal beleid, ESB,
12 oktober 1972.
4) 1 E R E = f. 2.75 = 40.25 B.fr.
5) Tevens moet in dit verband worden gewezen op de aanzienlijke middelen o p zeer korte,
korte en middellange termijn die aan de lidstaten ter beschikking kunnen worden gesteld in
geval van betalingsbalansmoeilijkheden.
EFRO) voorziene middelen o p de begroting stegen van 370 mln. ERE in 1973, tot
930 mln. ERE in 1975 en 2.230 mln. ERE
in 1979; gedurende deze periode stegen
de verstrekte communautaire leningen
van 980 mln. ERE tot 3.385 mln. ERE.
Een tweede ontwikkeling betreft de
klaarblijkelijke tendens om de begrotingsmiddelen meer en meer voor het
toekennen van rentesubsidies o p bepaalde leningen aan te wenden: daar waar dit
voordien alleen in het kader van de
EGKS-begroting mogelijk was, werden
in 1979, in het kader van de reeds verstrekte communautaire leningen (betalingsbalansmoeilijkheden en.Ortoli-faciliteit), specifieke middelen uitgetrokken
voor twee aan het EMS deelnemende
minder welvarende landen (Italië en lerland). Ook de mogelijkheden van het
EFRO werden in die zin verruimd: naast
een belangrijke stijging van de werkmiddelen van dit Fonds, werd in 1979 eveneens voorzien in een quotavrije afdeling,
die 5% van de totale middelen omvat en
tot doel heeft specifieke communautaire
leningen voor regionale ontwikkeling
mogelijk te maken; dit in tegenstelling
tot de quota-afdeling, die alleen aanvullende steun verleent aan sommige nationale investeringsprojecten in bepaalde
regio’s. Tevens kan het EFRO rentesubsidies toekennen o p EIB-leningen en
communautaire leningen voor betalingsbalansmoeilijkheden. In 1979 werd
deze financieringsvorm voor het eerst
toegepast.
Ten slotte dient nog te worden gewezen op een belangrijk verschil tussen
de EGKS en de EIB enerzijds en de andere financieringsinstrumenten anderzijds. De bevoegdheden van de EGKS en
de EIB inzake het opnemen en verstrekken van leningen zijn expliciet in de
Verdragen vastgelegd, evenals de structuur van hun kapitaal en reserves. Zo
mogen bijvoorbeeld de door de EIB verstrekte leningen en garanties 250% van
het geplaatste kapitaal niet te boven
gaan. Dit is niet het geval voor de andere
instrumenten: voor de in dit kader opgenomen leningen geldt geen bankgarantie, maar staat de Gemeenschap als zodanig borg. O p de algemene begroting
van de Gemeenschap wordt daartoe een
specifieke begrotingslijn gehanteerd, die
momenteel slechts van een ,,pro memorie” is voorzien, d.w.z. dat kredieten niet
permanent geblokkeerd zijn, maar alleen
de begrotingsstructuur is voorzien voor
het geval middelen nodig zouden kunnen
zijn.
De ontwikkeling naar financieringvan
de EG-begroting door eigen middelen in
de periode 1975-1979 is uiteraard niet
vreemd aan deze nieuwe leningtechniek,
die het de Gemeenschap mogelijk heeft
gemaakt meer toegang te krijgen tot de
kapitaalmarkten. Dit blijkt duidelijk uit
de stijging van de door de EG opgenomen leningen: van 100 mln. ERE in 1954
tot 871 mln. ERE in 1973 en 3.605 mln.
ERE in 1979. In dit laatste jaar bedroeESB 5-1 1-1980
gen de uitstaande opgenomen leningen
14,7 mrd. ERE, tegenover 3,5 mrd. in
1975 en slechts 212 mln. in 1958. Opmerkelijk is wel dat, per eind 1979, ca.
43% van de netto som van de uitstaande
leningen in dollars luidde en slechts
24% in DM. Vervolgens komt de Zwitserse frank met 8%, de Franse frank en
de gulden met elk 6%, de Belgische frank
met 4%, d e Luxemburgse frank met 3%
en de lire en het pond sterling met I%.
Toepassing
Er zijn dus twee soorten financiële
tussenkomsten 6): enerzijds subsidies
vanwege het ESF, het EOGFL en het
EFRO, die door de Commissie uit begrotingsmiddelen worden verstrekt;
anderzijds leningen van de . EIB, de
Euratom en de Commissie, die gefinancierd worden door op de kapitaalmarkt
opgenomen leningen. Alleen de EGKS
verstrekt zowel leningen als subsidies.
Hun verschil is belangrijk. Vormen de
subsidies een werkelijke en niet terug te
betalen bijdrage tot de financiering van
nationale projecten (zij het onder bepaalde voorwaarden en tot een bepaald
bedrag), de leningen bevatten over het
algemeen geen steun: de ontvanger geniet alleen het voordeel dat hij de be-
Deze rubriek wordt verzorgd door
het Europa Instituut van de
Rijksuniversiteit Leiden
schikking krijgt over middelen tegen
gunstige voorwaarden.
De schakel tussen de twee typen financiële instrumenten wordt gevormd door
de rentesubsidies van het EGKS en het
EFRO en die in het kader van het EMS.
Met uitzondering van die van de EGKS
zijn de rentesubsidies een vrij recent verschijnsel. Er bestaat evenwel een duidelijke tendens, gezien de steeds grotere
budgettaire beperkingen voor de andere
steunvormen, om deze financieringsvorm meer en meer aan te wenden voor
het stimuleren van de investeringen inde
lidstaten.
In de periode 1975-1979 werd door de
Gemeenschap voor 7.333 mln. ERE uit
de Fondsen aan de lidstaten verstrekt
(zie tabel I), waarvan 39% door het
EFRO, 38% door het ESF en 23% door
het EOGFL. Italië ontving 31,596,
Groot-Brittannië 23,8%, Frankrijk 16.5%
en Duitsland 10.6%. België en Nederland ontvingen respectievelijk 2.1% en
2,5%.
Van het totale bedrag aan leningen
dat in 1975-1979 aan de lidstaten werd
verstrekt (12.244 mln. ERE) kwam ruim
60% van de EIB en 33% van de EGKS.
De andere vormen (Euratom en Ortolifaciliteit) hadden slechts een beperkte
omvang (nl. respectievelijk 320 en 277
mln. ERE). Bijna 34% van de verstrekte
leningen ging naar Groot-Brittannië,
31% naar Italië, 15% naar Frankrijk en
9% naar Duitsland. België en Nederland
ontvingen respectievelijk 2,7% en 1,2%
van de leningen in die periode.
Ten slotte moet nog gewezen worden
o p de rentesubsidies, die in de periode
1975-1979 332 mln. ERE bedroegen:
200 mln. in het kader van het EMS,
120 mln. vanwege de EGKS en 12 mln.
vanwege het EFRO. Dit mag weinig lijken in vergelijking met de verstrekte
subsidies en leningen, maar dit komt
doordat twee mogelijkheden (EMS en
EFRO) pas in 1979 van kracht werden.
Nochtans is hun stijging opmerkelijk:
van 3 mln. ERE rentesubsidies in 1968
tot 260 mln. ERE in 1979; of alleen in
het kader van de EGKS: van 3 mln.
ERE in 1968 tot 47.2 mln. ERE in 1979.
Besluit
Vanuit macroeconomisch oogpunt
lijkt de betekenis van de financiële in-
6) Voor een gedetailleerde beschrijving, zie
Europese Economie. op. cit.
Tabel. Ontvangen bedragen per lidstaar, communautaire fondsen en leningen,
1975-1979 (mln. ERE)
Fondxn
l.eningen a)
.SF EOCFI. EFRO EGKS E M S Totaal
Helgit ……………
Denemarken
Duitsland …………
Frankrtjk …………
Ierland …………..
Italie …………….
I.uxemburg
Vederland ………..
Vcren~gdKoninkrijk
Rentesubsidies ten lastc
van de begroting ….
………
……….
..
53
M
255
496
204
885
I
65
769
72
63
3×2
330
I16
395
4
82
271
35
34
179
435
I82
1.136
3
41
781
I60
Ihl
X16
1.261
502
2.416
X
IK8
1.821
‘ i EGKS
2.1
2.1
10.6
16.5
6.5
31.5
0.1
2.5
23.8
EIH EuraLom
I28
149
37
IXI
742
232
653 1.097
15
545
726 2.918
95
113
30
1.575 2.41 1
51
111
X
X
70
NCI lotaal
328
218
1.085
I X38
X7
M7
X5 3.799
95
143
105 4.09 1
Totaal
a) Excluieà de specifieke communautaire leningen i v.m. overwinning van hetalingrhalan*rnoeilijkhcdcn,
9ron: dienbten van de Commissie.
1;
2.7
1.8
8.9
15.0
5.3
31.0
0.8
1.2
33.4
strumenten van de Gemeenschap zeer
gering: in 1979 maakte het totaal van de
aan de lidstaten ter beschikking gestelde
middelen slechts 0,3% van het BBP van
de EG uit. Dit cijfer geeft evenwel geen
juiste indruk van hun belang 7). In de
eerste plaats is er een sterke geografische concentratie op Groot-Brittannië
en Italië, die respectievelijk 28,6% en
3 1% van de verstrekte middelen ontvingen. Indien bovendien rekening wordt
gehouden met het aandeel van Ierland in
het BBP van de Gemeenschap (0,6%) is
er ook naar dat land sprake van een
aanzienlijke transfer (5,9% van de totale
middelen).
Ook is er een aanzienlijke reële groei
van de financiële middelen: in 1979 was
in reële termen het totale bedrag van de
leningen t.o.v. 1970 verviervoudigd.
Tevens is een belangrijke sectoriële verschuiving opgetreden: ging in 1970 ca.
11% van de leningen naar de energiesector, in .l979 was dit reeds meer dan
d e helft.
Ten slotte moet nog worden gewezen
o p een recente aanzet tot wijziging in het
beheer van de middelen, namelijk te komen tot een grotere doeltreffendheid en
coherentie van de communautaire interventies door:
een elkaar onderling versterkende in-
zet van de diverse instrumenten ten
behoeve van de als prioritair beschouwde activiteiten en regio’s (bijvoorbeeld voor Napels en Belfast);
een betere coördinatie en programmering van de communautaire, nationale
en lokale financiële maatregelen om
het multiplier-effect van de communautaire financiering te verstrekken.
E. A. Mangé
7) Idem, blz. 89