Sociale politick op een tweesprong
DRS. H. G. DE GIER*
DRS. V. CHR. VROOLAND**
Sociale politiek was aanvankelijk voornamelijk gericht op het beschermen van de
werknemer tijdens het werk. Naarmate het sociale-zekerheidsstelsel zich ontwikkelde, raakte
echter de aandacht voor de arbeidssituatie op de achtergrond. Momenteel is in het
algemeen het hebben van een ongemak als zodanig bepalend voor het recht op een
sociale-verzekeringsuitkering en wordt de oorzaak ervan veronachtzaamd. Naar het oordeel van
de auteurs van dit artikel heeft dat er toe geleid dat de kosten van de economische groei die
samenhangen met toegenomen arbeidsdeling, mechanisering e.d., in belangrijke
mate zijn afgewenteld op de samenleving. De auteurs pleiten voor een koersverandering van het
sociale beleid in de richting van een ,,sociaal-georienteerde technologiepolitiek”,
die er voor moet zorgen dat met de invoering van technologische innovaties tegelijkertijd
een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan het voorkomen
van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid.
Inleiding
Het gei’ndustrialiseerde westen heeft de relatief lange
periode van stabiele economische groei ahveer enige jaren
achter de rug. De stabiliteit van de welvaartsstaat heeft
plaatsgemaakt voor arbeidsonrust, conflicten tussen werkgevers- en werknemersorganisaties en een soms verhitte
discussie over de verhouding tussen uitkeringen, lonen en
rendementen. De verdubbeling van het aantal werklozen in
een periode van ongeveer twee jaar en de doorwerking van
aanzienlijke externe kosten van de economische-groeiperiode hebben geleid tot problemen die direct of indirect
aan de arbeid zijn gerelateerd. Het meest valt op de steeds
problematischer relatie tussen arbeid, gezondheid en welzijn.
De verdubbeling van het ziekteverzuim van 4,7% in 1955
tot ruim 10% in 1980 spreekt wat dat betreft duidelijke taal.
Ook het beroep op de AAW/WAO is aanzienlijk toegenomen (121.000 werknemers in 1963, ± 650.000 in 1981).
Sinds de jaren vijftig is een aantal ontwikkelingen te
signaleren op het terrein van de kwaliteit van de arbeid.
Hierbij doet zich overigens het probleem voor dat ereigenlijk
geen goede maatstaf bestaat die inzicht geeft in die ontwikkelingen. Niettemin is inmiddels uit een reeks van sociaalwetenschappelijke onderzoekingen gebleken dat werknemers in toenemende mate problemen ervaren met de arbeidsomstandigheden en met het soort werk dat moet worden gedaan 1). Er kan worden vastgesteld dat de inhoud van veel
werk er o.a. door de sterk toegenomen arbeidsdeling, de
formalisering en de automatisering van werk, in de afgelopenjaren niet beter op is geworden. Integendeel, uit onderzoek dat is gebaseerd op volkstellinggegevens uit 1960en 1971,
blijkt dat er een kloof bestaat tussen het afnemen van de functievereisten van het aangeboden werk en het stijgen van het
onderwijs- en kwalificatieniveau van de beroepsbevolking.
Dit geldt met name voor de ,,arbeiders”. Wat betreft de
,,employees” ligt dit iets ingewikkelder. Bij hen is er niet
alleen een sterke toename van arbeidsaanbod op de lagere
niveaus, maar ook van dat op de hogere niveaus, terwijl dat
van het middenniveau in betekenis afneemt 2).
1056
Hoewel het bedrijfsleven zelf een primaire verantwoordelijkheid wordt geacht te hebben bij het voorkomen van de
maatschappelijke kosten die uit de hierboven beschreven
ontwikkelingen voortvloeien, bestaat er niettemin een algemeen aanvaarde overeenstemming in onze sociaal-economische orde over de corrigerende taak van de overheid op
deze terreinen. De overheid, bij voorbeeld door haar macroeconomische beleid, oefent im’mers ook invloed daarop uit.
De belangrijkste reden voor overheidsbemoeienis ligt echter
in het feit dat het bedrijfsleven van oudsher in gebreke is
gebleven bij het duurzaam garanderen van de bescherming
van de ,,rechten” van de werknemers bij de uitoefening van
hun werk 3).
In dit artikel wordt een poging gedaan het huidige sociale
beleid van de overheid te waarderen tegen de achtergrond
van de maatschappelijke kosten die door de sterke economische groei in het verleden zijn ontstaan. De probleemvelden die hierbij centraal staan, zijn het arbeidsmarktbeleid,
het sociale-zekerheidsbeleid en meer specifiek het onderdeel
volumebeleid daaruit, en het arbeidsomstandighedenbeleid.
Een historische terugblik op de sociale politiek is in dit kader
onontbeerlijk.
*Stafmedewerker bij het Ministerie van Sociale Zaken.
** Verbonden aan de Stichting CCOZ.
met pnderzoek op het terrein van de arbeidsbescherming.
1) Zie bij voorbeeld Sociaal en Cultured Planbureau (SCP), Sociaal
en Cultureel Rapport, ‘s-Gravenhage, 1974, 1976, 1978, 1980.
2) Zie G. J. M. Conen en F. Huijgen, De kwalitatieve structuur van
de werkgelegenheid in 1960 en 1971 (1), £Sfi, 23 april 1980, en SCP,
Sociaal en Cultureel Rapport 1980, biz. 53-59.
3) Van der Does de Willebois heeft in dit verband veelzeggend opgemerkt dat met de ontwikkeling van de collectieve arbeidsovereenkomsten de meer brandbare sociaal-politieke conflictstof, te weten
de regeling van lonen en arbeidsvoorwaarden, uitdebedrijven werd
weggezogen. J. L. J. M. van der Does de Willebois in: J. Ramondt,
Personeelsbeleid in opspraak door inspraak, Alphen aan den Rijn,
1976.
Sociale politick in historisch perspectief
bescherming en ongevallenwetgeving. Later, tussen de twee
wereldoorlogen, betekende sociale politick vooral de uit-
In de moderne kapitalistische samenleving is sociale
bouw van het sociaal recht (arbeidsrecht en sociale-zeker-
overheidspolitiek niet meer weg te denken. Sinds de industriele revolutie zijn op sociaal-economisch terrein de
rol en de betekenis van de overheid geleidelijk groter en dus
ook belangrijker geworden. Dat was overigens geen proces
de sociale politick steeds breder. Het werd zelfs een vorm van
dat zich vanzelf voltrok. Pas omstreeks 1850 brak — eerst
nog alleen in kringen van intellectuelen en vooruitstrevende
ondernemers en later ook binnen de arbeidersbeweging —
het besef door dat er sprake was van een arbeidsprobleem
en een arbeidersvraagstuk. Los van het meer algemene
heidsrecht). Na de tweede wereldoorlog werd het object van
algemeen maatschappelijk beleid. Er is nl. niet meer alleen
aandacht voor de arbeiders, maar voor alle burgers. Daarnaast richt de sociale politick zich niet meer alleen op sociale
zekerheid, maar tevens op bij voorbeeld onderwijs, gezondheidszorg, volkshuisvesting, urbanisatie en welzijn 5).
Evenals bij de totstandkoming van de arbeidsbeschermen-
,,armen”probleem behoefde deze problematiek afzonderlijk
de wetgeving bestond bij de ,,uitbouw” van de sociale zekerheid lange tijd het idee dat de overheid in haar beleid niet
aandacht. Op basis van deze verandering kon, na nog
verder zou behoren te gaan dan het creeren van een vangnet
ruim twintig jaar, een begin worden gemaakt met sociale
politick. Dit beleid kreeg aanvankelijk gestalte in arbeidsbeschermende wetgeving. De eerste fase van de arbeidsbeschermende wetgeving was er op gericht de uitgesproken
wantoestanden ten aanzien van arbeid te bestrijden 4).
Men denke hierbij bij voorbeeld aan het kinderwetje van
den te leggen (in 1863 bestond ca. 4 tot 7% van de fabrieks-
in de samenleving, dat pas in werking zou treden als particuliere instanties in gebreke zouden blijven. De z.g. residuele visie op sociaal beleid die hieraan ten grondslag ligt,
vertoonde veel overeenkomst met het vroegere ,,laissez-faire”denken in de samenleving. Er wordt daarbij tevens veel belang gehecht aan de vrije-markteconomie en economische
groei.
Sedert de tweede wereldoorlog maakte de residuele visie
bevolking uit kinderen van 6 tot 12 jaar). De arbeidsbescherming heeft overigens altijd mede de werkgevers tot nut ge-
op sociaal (zekerheids)beleid plaats voor de z.g. institutionele visie. In deze visie wordt het marktmechanisme als
strekt. Deze wetgeving zorgt immers ook voor het ontstaan
leidend principe min of meer losgelaten ten gunste van de
universele dienstverlening op basis van het behoefteprincipe
en de onderlinge solidariteit 6). De sociale-zekerheidspoli-
Van Houten uit 1874, dat trachtte de kinderarbeid aan ban-
van een beter gekwalificeerde en dus meer bruikbare beroepsbevolking.
Van groot belang in deze eerste fase van de arbeidsbeschermende wetgeving was dat de overheid het aloude principe
van ,,laissez-faire, laissez-aller” had losgelaten. De weg was
daarmee vrij voor een geleidelijke overgang naar de tweede
fase in de arbeidsbeschermende wetgeving. Kenmerkend voor
wikkeld dan de overwegend grensverkennende, vangnetachtige politick op het terrein van de arbeidsbescherming
van het begin van de eeuw. Vergeleken met de overheidsbemoeienis met de arbeidsbescherming, heeft de sociale
deze — inhoudelijk relatief bescheiden — fase was het geven
van een antwoord op de vraag naar de grenzen van de toelaatbare overheidsinvloed op de werkomstandigheden. In deze
zekerheidspolitiek in naoorlogse jaren een enorme expansie vertoond. Dit werd in belangrijke mate mogelijk gemaakt door de stabiele economische groei en de brede
fase, die tot in de jaren zestig voortduurde, kwam een aan-
consensus die in de samenleving bestond ten aanzien van
tal kleinere wetten tot stand op deelgebieden van arbeids-
de prioriteit van de sociale zekerheid. De vlucht die de sociale
zekerheid nam, is ook alleszins begrijpelijk tegen de achter-
bescherming en werd de reeds bestaande kaderwetgeving
enkele malen aangepast. Vanaf de jaren dertig is aan de
groeiende stroom regelingen op het gebied van arbeidsbescherming een eind gekomen. Pas in de laatste jaren is er
sprake van hernieuwde aandacht, getuige onder meer de
recente parlementaire aanvaarding van een nieuwe Veiligheidswet (Arbowet) en de plannen voor de herziening van
de Arbeidswet 1919.
Voor de verklaring van de afnemende belangstelling voor
tiek heeft zich in de loop der tijd aanmerkelijk verder ont-
grond van de ernstige economische crisis van de jaren dertig
en de ontreddering door de tweede wereldoorlog.
De concentratie van het sociale overheidsbeleid op de
sociale zekerheid leidde er toe dat de ontwikkelingen in de
sfeer van de arbeid binnen de onderneming, zelfs tot in de
jaren zeventig, buiten de aandacht van de overheid kwamen
te vallen. Dit had zowel positieve als negatieve gevolgen. De
sociale zekerheid van het individu nam ongedacht toe toen
arbeidsbescherming kunnen we op verschillende factoren
niet langer de oorzaak ervan maar het ongemak als zodanig
wijzen. In de eerste plaats was arbeidsbescherming een netelige kwestie. Indien goed geformuleerd en uitgevoerd raakt arbeidsbeschermende wetgeving de kern van de verhoudingtussen werkgever en werknemer. Ondanks de erkenningvanhaar
nut voor zowel werkgever als werknemer blijft de bescherming van de een, een beperking voor de ander. En daarmee
zonder meer als reden voor uitkering werd geaccepteerd.
Anderzijds verdween door deze z.g. monetarisering van de
sociale problematiek de aandacht voor de voor een belangrijk
deel in de arbeidssfeer gelegen oorzaken van ziekte, arbeids-
ongeschiktheid en werkloosheid. De werkelijke oorzaken
werden daardoor onvoldoende tegengegaan. Sociale politiek
behoort arbeidsbescherming tot de reeks onderwerpen
was primair symptoombestrijdend, curatief en te weinig op
waarvan het bedrijfsleven liever ziet dat de overheid zich op
die terreinen weliswaar regelend, maar terughoudend op-
preventie gericht.
Dit is niet zonder risico’s gebleken. Juist omdat de overheid door middel van het beleid met betrekking tot sociale
zekerheid en arbeidsbescherming geen directe invloed kon
stelt. Echte steun voor verregaande vernieuwing van de
arbeidsbeschermende wetgeving is er voor de overheid dan
ook decennia lang niet geweest. Overheerste in de jaren
dertig de crisispolitiek, in de jaren van wederopbouw na
de tweede wereldoorlog bestond bij weinigen de neiging de
groei van de produktie door verregaande arbeidsbescherming te bemoeilijken. De snelle groei bood trouwens een
alternatief voor arbeidsbescherming. Niet de netelige oorzaken, maar de steeds gemakkelijker te verzachten gevolgen
van sociaal ongemak werden het ,,piece de resistance” van
de sociaal-politieke aandacht. Men kan de sociale verzekering zien als keerzijde van het hiervoor aangeduide arbeidsprobleem en arbeidersvraagstuk.
Gezien in historisch perspectief was de sociale (zekerheids)politiek aanvankelijk gericht op de loontrekkende
arbeidende bevolking. Zij vormde de zwakste partij op de arbeidsmarkt en was daarom ten zeerste gebaat bij arbeidsESB 28-10-1981
uitoefenen op de produktieprocessen die in het bedrijfsleven
werden toegepast, had ze de sociale kosten van die processen
niet in de hand. Het ontbreken van een beleid op dit terrein
droeg er mede toe bij dat zich in het bedrijfsleven een vrijwel
onbelemmerde voortgang van processen van arbeidsdeling,
routinisering, mechanisering en automatisering voltrok. De
externe kosten die daaruit voortvloeiden, konden immers
4) A. Wink in: C. de Galan e.a. (red.), Humanisering van de arbeid,
Assen, 1980, biz. 173e.v.
5) Idem, biz. 8.
6) Zie o.a. Herman Deleeck e.a., De sociale zekerheid tussen droom
en daad; theorie, onderzoek, beleid, Deventer/Antwerpen, 1980,
biz. 49-50.
1057
vrijwel onbelemmerd worden afgewenteld op het stelsel van
sociale zekerheid 7). Met het inzakken van de economische
een samenhangend beleid, waarin alle aspecten met betrekking tot arbeid, arbeidsomstandigheden en arbeidsmarkt
groei en met de huidige Internationale en nationale economische herstructurering traden de problemen echter duidelijk
integraal worden benaderd, noodzakelijk is. Als we de moge-
aan het licht. Uiteindelijk bleek de verzorgingsstaat niet bij
machte de sociale kosten van de sterke economische groei op
te vangen. Te veel was de aandacht gericht op,,sociale zekerheid” en te weinig op een actief op preventie gericht sociaal
beleid.
lijkheden en onmogelijkheden van een nieuwe ,,moderne”
sociale politiek inventariseren, dan komen we tot een voor
sommigen verrassende ontdekking. Humanisering van de
arbeid kent een eigen in de wet vastgelegde doelstelling: de
bevordering van veiligheid, gezondheid en welzijn in verband
met de arbeid. Het volumebeleid ten aanzien van de sociale
zekerheid ontbeert tot op heden een zelfstandige doelstelling
De ,,moderne” sociale politick
Pas de sterk veranderde maatschappelijke en economische situatie bracht een nieuwe fase, die van de z.g.
,,moderne” sociale politick. Daarbij zijn aanzienlijke accentverschuivingen te ontwaren vergeleken met de sociale politick van het midden der jaren zestig.
In de eerste plaats is er een hernieuwde en sterk gegroeide
aandacht voor de problematiek van arbeidsomstandigheden
in de ruimste zin van het woord, die voortkomt uit het streven
naar humanisering van de arbeid. De belangrijkste op expansie van dit beleidsonderdeel gerichte sociaal-politieke daden
zijn de sedert 1976bestaandesubsidieregelingarbeidsplaatsverbetering (apv) en de totstandkoming van de Arbeidsomstandighedenwet 8). In het kader van de apv-regeling was
tot nu toe jaarlijks ca. f. 60 mln. beschikbaar voor projecten
in het bedrijfsleven. Voor 1981 is dit bedrag overigens teruggebracht tot f. 21 mln. De Arbeidsomstandighedenwet, die
de Veiligheidswet 1934 moet vervangen, verbindt voor het
eerst veiligheid en gezondheid in de bedrijven met welzijn in
verband met arbeid.
In de tweede plaats is er een einde gekomen aan de tot dan
toe op expansie gerichte sociale-zekerheidspolitiek. De laatste expansieve beleidsdaad was de totstandkoming in 1976
van de volksverzekering tegen arbeidsongeschiktheid (AA W).
Het beleid met betrekking tot de sociale zekerheid daarna
is gericht geweest op beperking van het beroep op en beheersing van de kosten van sociale-zekerheidsregelingen 9).
De derde verandering die in de sociale overheidspolitiek
is opgetreden, is op de lange termijn wellicht de belangrijkste. In tegenstelling tot de vroegere sociale politiek
waarin sprake was van een afzonderlijke benadering van min
of meer van elkaar los staande sociale vraagstukken, wordt
in belangrijke, recente beleidsstukken in toenemende mate de
onderlinge samenhang erkend 10). Een meer gelntegreerde
beleidsaanpak van vraagstukken als werkgelegenheid, sociale zekerheid en welzijn in verband met arbeid wordt als noodzakelijk gezien voor de oplossing van deze vraagstukken.
De noodzaak daarvan wordt overigens ingezien door alle
partijen in het sociaal-politieke veld 11).
De vraag kan worden gesteld of de hier genoemde accentverschuivingen in het overheidsbeleid (en in het bijzonder de
erkenning van de samenhang tussen belangrijke sociaalpolitieke vraagstukken) ook leidt tot een aanpak die de oplossing van deze vraagstukken werkelijk naderbij brengt.
zoals die in de Arbeidsomstandighedenwet t.a.v. de humanisering van de arbeid is geformuleerd. Een en ander heeft ertoe
geleid dat het volumebeleid:
,,nauw dient aan te sluiten bij het algemene beleid, dat is gericht op
het wegnemen van discrepanties tussen vraag en aan bod op de
arbeidsmarkt en het algemene beleid dat is gericht op verbetering
van de arbeidsomstandigheden en het arbeidsklimaat. Van een
stringente afbakening kan daarbij niet worden gesproken. Er treedt
een vervlechting op van het sociale-zekerheidsbeleid enerzijds en het
werkgelegenheids-, het arbeidsvoorzienings- en het arbeidsomstandighedenbeleid anderzijds. De vervlechting noopt tot een benadering
van het volumebeleid vanuit gelntegreerde beleidsdoelstellingen” 12).
Bekijkt men deze doelstellingen en de verbindingen met
andere onderdelen van het sociale beleid, dan blijkt van een
belangrijke beperking sprake te zijn. In de nota Volumebeleid
wordt daarop overigens herhaalde malen gewezen. Er wordt
opgemerkt dat het welslagen van het volumebeleid in zeer
belangrijke mate afhankelijk is van het beschikbare aantal
arbeidsplaatsen en de verdeling daarvan 13). Noch het beleid
met betrekking tot humanisering van de arbeid, noch het
volumebeleid worden in de ,,moderne” sociale politiek geacht daaraan een fundamentele bijdrage te leveren. Dat behoort in ons land van oudsher tot de doelstellingen van het
algemene economische beleid, waarvan de hoofdlijnen en uitgangspunten voor het laatst werden vastgelegd in de nota
Bestek ’81.
Humanisering van de arbeid en volumebeleid kunnen meer
in het bijzonder sedert enige tijd worden beschouwd als
facetten van het op selectiviteit gerichte algemeen-economische structuurbeleid 14). Maar dat is eng gei’nterpreteerd
in de zin dat het streven naar humanisering van de arbeid en
volumebeleid zich binnen de smalle marges van de sociale
politiek dient af te spelen, althans voor zover het is gericht op
het terugdringen van ,,vermijdbaar verzuim en onnodige
werkloosheid”.
Wat betreft het arbeidsmarktbeleid onderscheidt de Nota
knelpunten op de arbeidsmarkt drie knelpunten:
a. knelpunten aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt, zoals
segmentering, het niveau van de aangeboden arbeid, de
kwaliteit van de arbeidsomstandigheden, de arbeidsvoor-
7) Fritz Bohle, Humanisierung der Arbeit und Sozialpolitik, Kolner
Zeitschrift fur Soziologie und Sozialpsychologie, jg. 19, 1979, biz.
290-324; V. Chr. Vrooland, Ontwikkelingen en structuur van de
sociale verzekering in Nederland, lezing Stichting CCOZ, Amster-
Het volumebeleid
De contouren van de ,,moderne” sociale politiek worden
overheerst door de discussie over een aspect: het volumebeleid. Op zich zelf is dat begrijpelijk. Het verdelen van
,,armoede” is immers veel moeilijker dan het verdelen van
welvaart. Wij zullen in dit artikel evenwel bekijken of achter
de sluier van de huidige discussie mogelijk een weg is te ontdekken die tot een vruchtbaarder discussie en naar een minder somber toekomstbeeld leidt.
Zoals in het voorgaande is gesteld, kan een meer op preventie gericht sociaal beleid een basis bieden voor restrictief beleid ten aanzien van de sociale verzekering. Als meest hoopgevende factor voor het tot stand komen van ,,moderne”
sociale politiek hebben wij genoemd het groeiend inzicht dat
1058
dam, September 1980.
8) Zie H. G. de Gier, Making work more human?, Beleid en maat-
schappij, 1978, nr. 10, biz. 263-272, 1980, nr. 3-4, biz. 101-108; Ad
Geers, Zulks ter bevordering van menswaardige arbeid, Intermediair,
27 februari 1980, biz. 1-10.
9) Bestek ’81. Hoofdlijnen van hetfinanciele en sociaal-economische
beleid voor de middellange termijn, ‘s-Gravenhage, juni 1978.
10) Nota Volumebeleid, Tweede Kamer der Staten Generaal,zitting
1979-1980, 15650; Nota knelpunten op de arbeidsmarkt, Tweede
Kamer der Staten Generaal, zitting 1979-1980, 15 960; Wetsontwerp
Arbeidsomstandigheden, Tweede Kamer der Staten Generaal,
14497.
11) FNV, Weerwerk, maart 1979; idem, Beter werk, oktober 1980;
en RCO, Over arbeidsduur, 1980.
12) Nota volumebeleid, biz. 25.
13) Idem, biz. 1, 7 en 23.
14) Economische structuurnota (nota Selectieve Groei), ‘s-Gravenhage, 1976, hfst. 3 en 4; WRR, Plaats en toekomst van de Nederlandse Industrie, ‘s-Gravenhage, 1980, hfst. 4 en 6.
waarden, het personeelbeleid e.d.;
b. knelpunten aan de aanbodzijde, zoals niveau, opleiding en
ervaring van werknemers, persoonlijke belemmeringen,
eisen die ten aanzien van arbeidsplaatsen worden gesteld,
scholingsbereidheid, mobiliteit e.d.;
c. knelpunten in de institutionele systemen en het allocatiemechanisme. Deze hebben betrekking op knelpunten als de
invloed van de hoogte van sociale-zekerheidsuitkeringen
op het arbeidsmarktgedrag, problemen bij de coordinatie
van sociale zekerheid en arbeidsvoorziening, belonings-
structuren, per sector verschillende pensioenvoorzieningen, problemen bij de arbeidsbemiddeling e.d.
Ten aanzien van alle drie soorten knelpunten worden
oplossingen aangedragen, waarbij de meest ingrijpende betrekking hebben op de aanbodzijde van de arbeidsmarkt 15).
Zo worden onder meer genoemd scholingsmaatregelen, aan-
scherping van het begrip passende arbeid, aanpassing van
uitkeringsniveaus en bevordering van de mobiliteit.
Opmerkelijk is daarbij dat de ,,actuele knelpuntenproblematiek” evenals het volumebeleid en het humaniseringsbeleid wordt geplaatst tegen de achtergrond van de rand-
voorwaarde beschikbaarheid van arbeidsplaatsen. Het arbeidsmarktbeleid is in de eerste plaats gericht op het beter laten
functioneren van de arbeidsmarkt 16). Vervulling van moeilijk vervulbare vacatures en de opheffing van kwalitatieve
onevenwichtigheden op de arbeidsmarkt moeten daaraan
een bijdrage leveren. Opgemerkt dient te worden dat een
directe koppeling van het arbeidsmarktbeleid met het beleid
schiktheid, groeiend ziekteverzuim of langdurige arbeids-
ongeschiktheid, groeiend ziekteverzuim of langdurige arbeidsongeschiktheid. Men hoeft geen econoom te zijn om te
sociaal en economisch potentieel verloren gaat. De politicus
Rietkerk heeft wel eens gezegd dat het, afgaand op het toenemend aantal WAO-ers, lijkt alsof er recent een kleine oorlog heeft gewoed in Nederland. Beziet men de omvang van
het probleem, dan kan men het gewicht van die conclusie
nauwelijks onderschatten.
Erkend moet worden dat de ,,moderne” sociale politiek
is ontstaan in de nadagen van de verzorgingsstaat. Zij kan
daarom niet fungeren als de meest geeigende sociale politiek, die tevens een fundamentele bijdrage levert aan het
herstel van de economische groei en aan de oplossing van
de economische crisis. De moderne sociale politiek kan dan
ook in feite niet meer zijn dan een overgangsbeleid waarin de
aanpassingselementen vooralsnog overheersen.
Op basis van het voorgaande kan worden gesteld dat een
doorbraak pas mogelijk is als in de toekomst de sociale politiek niet meer los wordt gevoerd van een algemeen en een
sectoraal werkgelegenheidsbeleid, maar in nauwe samenhang daarmee komt te staan. Pas dan krijgt de sociale politiek weer een dubbel karakter: het is dan zowel van waarde
voor de werknemers als van waarde voor de economische
structuur. Welzijn en produktiviteit behoren daarbij voortaan niet meer elkaars traditionele tegenpolen te zijn, maar
dienen beide een bijdrage te leveren aan de modernisering
van de economische structuur en dus aan de oplossing van de
huidige economische crisis.
dat is gericht op het behoud en het scheppen van arbeidsplaatsen, het algemeen economische beleid c.q. het werkgelegenheidsbeleid ontbreekt.
Tegen de achtergrond van de eerder genoemde randvoor-
Een sociaal-georienteerde technologiepolitiek
waarde en het, ten tijde van het verschijnen van de Knelpuntennota, nog relatief grote aantal openstaande vacatures
(65.000), lijken de voorgestelde oplossingen redelijk. Inmid-
duid als een ,,sociaal-georienteerde technologiepolitiek”. Van
dels is het echter ruim twee jaar later. Het aantal openstaande
aanvragen is gedaald tot ± 27.000 en het aantal geregistreer-
de werklozen is toegenomen tot ± 400.000. Plaatsingsbevorderende maatregelen die zijn gericht op beiinvloeding
van het arbeidsaanbod lijken derhalve op dit moment minder
voor de hand te liggen dan bij voorbeeld werkverruimende
maatregelen. De randvoorwaarde van het niet bei’nvloeden
van het algemeen-economische beleid van de drie in dit
artikel behandelde beleidsterreinen komt daarbij wel heel
duidelijk naar voren.
Wat is nu de betekenis van de ,,moderne” sociale politick
voor de aanpak van maatschappelijke vraagstukken als de
langdurige werkloosheid, toenemend ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid? Nadere beschouwing van de ,,moder-
ne” sociale politick laat zien dat deze zich in enkele belangrijke opzichten heeft losgemaakt van de naoorlogse sociale
politick tot het begin van de jaren zeventig en tegelijkertijd
ook enkele kenmerken vertoont van het meest geeigende
toekomstige sociale beleid. Zo is de hernieuwde gemtegreerde
aandacht voor arbeidsomstandigheden een duidelijk winstpunt ten opzichte van het verleden. Het vormt een begin van
een in de eerste plaats op preventie gerichte sociale politick,
waarbij de mogelijkheid aanwezig is dat ook de vraagkant
Het door ons voorgestane sociale beleid kan wordenaange-
een in hoofdzaak reactieve sociale politiek zal het sociale overheidsbeleid moeten uitgroeien tot een in de eerste plaats
preventieve sociale politiek die een fundamentele bijdrage
kari leveren aan de oplossing van de problematiek van werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid. Ook de verbinding van de produktiviteitsdoelstelling met de welzijnsdoel-
stelling is een essentiele voorwaarde voor een sociaalgeorienteerde technologiepolitiek. Dit beleid zal zich moeten
richten op het bereiken van produktiviteitsverbeteringen
door middel van technologische innovaties in samenhang
met sociale innovaties. Het uiteindelijke doel is modernisering van de nationale economische structuur. Op macroeconomisch niveau kan daaraan een bijdrage worden geleverd door de onderling nauw met elkaar samenhangende
terreinen van sociale politiek rechtstreeks te koppelen aan
het werkgelegenheidsbeleid.
Het hier bedoelde werkgelegenheidsbeleid dient overigens
niet beperkt te blijven tot een generiek beleid, maar moet ook
gestalte krijgen in een meer specifiek sectoraal en regionaal
structuurbeleid 17). Technologische vernieuwing speelt bij
dit alles een cruciale rol, maar moet zich voltrekken binnen
het raam van een sociaal beleid dat is gericht op preventie
van maatschappelijke kosten. Evenals in het verleden dient
de overheid daarnaast een keynesiaans vraagbeleid te voeren,
van de arbeidsmarkt op een reelere wijze wordt bei’nvloed.
Ook de erkenning dat vraagstukken op het terrein van de
sociale zekerheid, het arbeidsmarktbeleid en het arbeids-
omstandighedenbeleid met elkaar samenhangen en dat derhalve een gei’ntegreerde aanpak noodzakelijk is, betekent een
aanzienlijke vooruitgang ten opzichte van het verleden.
Toch is er blijkbaar nog geen sprake van een structurele
doorbraak naar een doeltreffender sociale politick. Vergeleken met de arbeidsbescherming en de sociale politick zoals
we die hebben beschreven, is de moderne sociale politick
namelijk iets wezenlijks kwijtgeraakt: het dubbele karakter
is verdwenen. De uitstoot van arbeid is zo groot dat het handhaven van arbeidscapaciteit, opleidingsniveau en beroepservaring minder belangrijk lijkt dan blijvende arbeidsongeESB 28-10-1981
15) Nota knelpunten op de arbeidsmarkt; C. van Ewijk e.a., Economisch beleid uit de klem, Amsterdam 1980, deel III, biz. 157-215;
Jos van Meeuwen, Knelpunten op de arbeidsmarkt en de sociale
zekerheid. Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, december 1980
biz. 5-32.
16) Nota knelpunten op de arbeidsmarkt, biz. 7 e.v.
17) Zie Bestek ’81; WRR, op. cit.; Regeringsstandpunt inzake het
WRR-rapport „Plaats en Toekomst van de Nederlandse Industrie”,
‘s-Gravenhage, 1980.
1059
zij het evenwel met e6n verschil: het moet een beleid zijn
dat zich ten voile rekenschap geeft van nieuwe technologieen
welzijn tegenstrijdig geacht en wordt de mate van overheids-
als de micro-elektronica 18).
afgewezen. Met twee, op ons land betrekking hebbende voorbeelden, kan echter het tegendeel worden aangetoond.
Het beroep op de werkloosheidsregelingen (WW, WWV
en RWW) is de laatste jaren in ons land sterk toegenomen.
Voor een succesvolle sociale politick is vereist dat ook veel
belang wordt gehecht aan inspanningen op het terrein van
onderzoek en ontwikkeling, de aard van de te produceren
bemoeienis met de particuliere sector als onaanvaardbaar
goederen en diensten en op de economische relaties met de
Een belangrijke vraag in dit verband is of humanisering van
ontwikkelingslanden.
Resumerend is de voorgestelde sociaal-georie’nteerde tech-
de arbeid bij de noodzakelijke beheersing van het beroep op
deze regelingen een rol van betekenis kan vervullen.
nologiepolitiek een planmatige crisisbestrijdingspolitiek
waarin het hervormingskarakter van de sociale politick ten
Vanuit de benadering van een ,,moderne” sociale politick
kan dit slechts in beperkte mate het geval zijn. Verbetering
van de kwaliteit van de arbeid kan immers ,,slechts”een bijdrage leveren aan het opheffen van discrepanties op de
arbeidsmarkt wanneer vraag en aanbod niet meer voldoende
tijde van de verzorgingsstaat behouden blijft. Het voorgestelde beleid houdt een voortdurende erkenning in van de
tweezijdige relatie tussen de particuliere en de collectieve
sector 19).
Het concept voor een nieuw sociaal beleid vertoont op punten gelijkenis met o.a. de benadering van de WRR in het rapport Floats en toekomst van de Nederlandse Industrie 20), en
met de opvattingen van ex-minister Albeda, waar hij stelt dat:
,,loonmatiging en bezuiniging alleen, zonder de technische,
economische, maar ook de sociale revolutie die de elektro-
op elkaar passen. In een tijd van toenemende werkloosheid,
zoals nu, verdwijnt dit conjuncturele ,,sturingselement” van
het humaniseringsbeleid al snel naar de achtergrond.
Immers, discrepanties op de arbeidsmarkt verdwijnen dan
goeddeels door de afnemende vraag naar arbeid. Toch moet
er juist dan voor worden gewaakt dat het kind niet met het
badwater wordt weggegooid. Humanisering van arbeid kan
nica en de informatica betekenen (…) niet kan leiden tot de
namelijk ook in meer structurele zin, zoals werd betoogd,
oplossing van de huidige sociaal-economische crisis” 21). Wat
echter ontbreekt in de opvatting van zowel de WRR als die
van Albeda, is de structurele koppeling van het door hen
een bijdrage leveren aan de bestrijding van werkloosheid en
dus ook aan het welslagen van het volumebeleid.
Verbetering van werkomstandigheden (in enge zin) alleen
betekent voor de werkloosheid geen directe oplossing. De
voorgestane werkgelegenheidsbeleid met sociale politick.
Humanisering van de arbeid, maar ook volumebeleid in de
sociale-verzekeringssector worden hoogstens als ,,facetten”
van een dergelijk beleid beschouwd. Het streven van de overheid naar volledige werkgelegenheid en volwaardige arbeid
bij voorbeeld, kan op deze wijze niet worden gerealiseerd.
Er kan immers niet worden verwacht dat met zo’n beleid
de sociale kosten die groeistimulering met zich brengt,
zullen kunnen worden voorkomen. Dat houdt in dat zowel de kwaliteit van het werk onder druk zal blijven staan,
de arbeidsmarkt niet optimaal, of op den duur zelfs maar
redelijk kan functioneren en ook dat het beroep op de sociale
zekerheid, in het bijzonder op de werknemersverzekeringen,
groot blijft. Daarentegen kan een sociaal-georie’nteerde
technologiepolitiek juist aan de kostenkant een fundamen-
tele bijdrage leveren waardoor zowel volledige als volwaardige arbeid bereikbare beleidsdoelstellingen worden.
Een praktische aanzet tot een sociaal-georie’nteerde technologiepolitiek in de hier bedoelde zin, kan sedert ongeveer
1973 worden aangetroffen in de Duitse Bondsrepubliek 22).
De relatief vroege orie’ntatie van de Duitse vakbeweging op
humanisering van de arbeid, gecombineerd met een daarvoor
ontvankelijke, politick duurzame regeringscoalitie van
SPD en FDP hebben in de Bondsrepubliek geleid tot een
omvangrijk staatsprogramma ,,zur Humanisierung des
Arbeitslebens”. Daarbij werd vanaanvangaf eenzeerdirecte
meer structurele bijdrage die humanisering van de arbeid
kan leveren, zal in het bijzonder binnen ondernemingen gestalte dienen te krijgen. Tot nu toe worden veelal eerst nieuwe
machines in een bedrijf geplaatst en vinden aanpassingen
van de produktietechnologie en de organisatie van het werk
overeenkomstig de traditionele Tayloristische principes
plaats. In het kader van een sociaal-georie’nteerde technologiepolitiek zal deze gang van zaken tot het verleden behoren. De werknemers die er later mee moeten werken, behoren reeds in de ontwerpfase bij de ontwikkeling van nieuwe
aan hen ,,aangepaste” machines en technologieen te worden
betrokken. Daarbij moet dan in sterke mate gebruik worden
gemaakt van hun kennis en inzicht in arbeidssituaties. Het
gevolg is dat door de preventieve aanpassingen (o.a. door
middel van werkherstructurering) een flexibeler arbeidsorganisatie en produktietechnologie ontstaan waardoor
ondernemingen effectiever kunnen inspelen op marktverstoringen en veranderingen in (internationale) concurrentieverhoudingen. Uiteindelijk zal aldus een belangrijke bijdrage
kunnen worden geleverd aan de doelstellingen van een hogere
arbeidsproduktiviteit en beter werk en meer welzijn 25).
De overheid kan een ontwikkeling in deze richting bevorderen door middel van wetgeving, versterkte onderzoekinspanningen e.d. Als eerste praktische en onmisbare aanzetten hiertoe kunnen onder meer worden genoemd de
relatie gelegd tussen technologische ontwikkeling, innovatie
en humanisering van de arbeid. Het bijzondere vande Duitse
situatie is dat voor het eerst in de geschiedenis een doelbe-
wuste ,,economisering” van het concept humanisering van
de arbeid plaatsvond. Daardoor kwamen niet alleen verbeteringen tot stand op het terrein van kwaliteit van arbeid
en arbeidsomstandigheden, maar werd ook de produktiviteitsontwikkeling in het bedrijfsleven op een kwalitatief
hoger plan gebracht 23). De moderniseringsstrategie was en
is er nog steeds op gericht de negatieve gevolgen die ontstaan
door te snelle, te rigoureuze toepassing van technologische
vernieuwingen, te voorkomen met een breed opgezet en met
collectieve middelen gefinancierd humaniseringsprogram-
ma 24). Een nadere bestudering van de ,,sozial orientierter
Technologiepolitik” lijkt voor een diepgaander invulling
van een vergelijkbaar beleid voor ons land niet geheel on-
belangrijk.
Twee voorbeelden
Traditioneel worden de doelstellingen produktiviteit en
1060
18) Christopher Freeman, Governementpoliciesfor industrialinnovation, Londen, 1978, biz. 14-16.
19) Ook Weeda wees hierop onlangs; A. Weeda, Planning als veranderingsstratiegie, Socialisme en Democralie, februari 1981,
biz. 75-81.
20) WRR, op. cit.
21) W. Albeda, Matigen en bezuinigen alleen zijn niet voldoende,
NRC Handelsblad, 21 februari 1981.
22) Zie P. Auer, B. Penth en P. Tergeist, Humanisierung der Arbeit
zwischen Staat und Gewerkschaft, Berlijn, 1980; Willi Pohler (red.)
… damit die Arbeit menschlicher wird. Fu’nf Jahre Aktionsprpgramm Humanisierung des Arbeitslebens, Bonn, 1979; H. G. de
Gier, Economische crisis en humanisering van de arbeid, ESB, 1980,
biz. 912-916.
23) Pohler, op. cit., biz. 21 e.v.
24) Idem, biz. 139.
25) Zie L. U. de Sitter, Productie-organisatie en arbeidsorganisatie
in sociaal-economischperspectief; kanttekeningen random hel vraagstuk van de kwaliteit van de arbeid en organisatie, Technische Hogeschool Eindhoven, Eindhoven, 1977; Jac. Christis e.a., Techniek,
organisatie, arbeidsmarkt, Nijmegen, maart 1980, biz. 80e.v.; L. U.de
Sitter, Op weg naar nieuwe kantoren enfabrieken, Deventer, 1981.
Arbeidsomstandighedenwet, die kort geleden door het
parlement werd aanvaard, de subsidieregeling arbeidsplaatsverbetering en de gelden die beschikbaar worden gesteld in het kader van het innovatie- en werkgelegenheidsbeleid (voor de oprichting van centra voor micro-elektronica,
WIR-premies e.d.)
die zeer wel kan bijdragen aan de vernieuwingskracht van
het Nederlandse bedrijfsleven in het algemeen…” 26).
Conclusie
en het gebruik van technische voorzieningen voorgehandicapten zowel in de leef- als in de werksfeer. De vraagontwikkeling op dit terrein wordt in sterke mate door de overheid
Nadere bestudering van de Duitse ervaring, maar zeker
ook een stimulering van de aanzetten en ontwikkelingen op
het terrein van de arbeidsomstandigheden zoals die in in dit
artikel zijn beschreven, kunnen een effectief, op preverentie
Het tweede voorbeeld heeft betrekking op de ontwikkeling
beinvloed. In het kader van b.v. de AAW en de AWBZ kun-
gericht sociaal overheidsbeleid naderbij brengen 27). Uitein-
nen gehandicapte burgers, waaronder werknemers, een beroep doen op kosteloze verstrekkingen. Als bovendien onder-
delijk zal een sociaal-georienterde technologiepolitiek een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de oplossing van de
nemingen in de nabije toekomst door de Wet Arbeid Gehandicapte werknemers (WAG) zullen worden verplicht 5% van
him werknemersbestand uit gehandicapten te laten bestaan,
zal dit ook kunnen leiden tot een verdere vraagstimulering.
Voor een sociaal-georienteerde technologiepolitiek is dit
een niet onbelangrijk beleidsterrein. Het gaat immers om
welzijnsbevordering van gehandicapten door middel van
maatschappelijk nuttige produkten en om innovatie-activiteiten die kunnen leiden tot aanzienlijke produktiviteitsverbeteringen.
De overheid kan ook hier een belangrijke sturende en
stimulerende rol spelen. Van belang is dat dit ook al enigszins werd onderkend in de Innovatienota. Er wordt in deze
nota onder meer het volgende opgemerkt: ,,Het formuleren
van een gericht innovatiebeleid op dit terrein kan tegemoet
komen aan de ree’le behoeften van gehandicapten om zo
zelfstandig mogelijk aan het maatschappelijk leven te kunnen
deelnemen”, en ,,Indien het overheidsbeleid ten aanzien van
technologische vernieuwing in de gezondheidszorg (…) tot
uitdrukking kan komen in indicaties voor een effectieve en
innovatieve marktvraag, zal er een situatie kunnen ontstaan
economische crisis en derhalve aan een verbetering van de
ESB 28-10-1981
kwaliteit van het bestaan. Kortom, in tegenstelling tot de
,,moderne”, overwegend restrictieve sociale politick zal de
derde fase in de naoorlogse sociale politick een beleid kunnen
zijn met een in hoofdzaak hervormend karakter 28).
Erik de Gier
Vincent Vrooland
26) Nota innovatie; het overheidsbeleid inzake technologische verandering in de Nederlandse samenleving, ‘s-Gravenhage, oktober
1979, biz. 158-159.
27) Bij dit laatste kan worden gedacht aan een dwarsverbinding
van humaniseringsbeleid en het beleid dat is gericht op produktie
en gebruik van technische voorzieningen. De WAG en de Arbo-wet
bieden daarvoor uitstekende aanknopingspunten. Bovendien wordt
in beide gevallen gebruik gemaakt van min of meer identieke of verwante technologieen.
28) Daarmee dient tevens te worden voorkomen dat al te conservatieve tendensen bij de ,,crisisbestrijding” de overhand krijgen.
Zie in dit verband J. K. Galbraith, Het conservatieve offensief,
Haagse Post, 17 januari 1981 en J. van den Doel, Nieuw Rechts,
ESB, 21 januari 1980, biz. 55.
1061