Schaarste aan ruimte
DRS. A.C.P. VERSTER*
Ruimte in de zin van bruikbaar bodemoppervlak is een schaars goed. In dit artikel wordt nagegaan
welke vraag- en aanbodfactoren in de afgelopen decennia op deze vorm van ruimtegebruik van
invloed zijn geweest. Vooral technische ontwikkelingen hebben volgens de auteur een belangrijke rol
gespeeld. Voorts wordt ook ingegaan op het beleid ten aanzien van de ruimtelijke inrichting en het
beleidsondersteunende wetenschappelijke onderzoek. Voor de toekomst verwacht de auteur dat de
technologische ontwikkeling opnieuw tot grote veranderingen in het ruimtegebruik zal leiden, maar
nu vooral als gevolg van ontwikkelingen in de produktiesfeer terwijl in het recente verleden
ontwikkelingen in de consumptiesfeer voor de belangrijkste ruimtelijke veranderingen
verantwoordelijk waren.
Inleiding
Ruimteschaarste in historisch perspectief
Ruimte is een onontbeerlijk hulpmiddel voor produktie en
consumptie. Hoewel Nederland in de gunstige omstandigheid
verkeert het aanbod van het beschikbare oppervlak te kunnen
vergroten, is niet te voorzien dat de schaarste aan ruimte zal verdwijnen: als ruimte niets zou kosten, zou de vraag ernaar bijna
overal het aanbod ervan overtreffen.
Ruimte is geen homogeen goed met overal dezelfde kwaliteit
1). Enerzijds omdat er verschillen zijn in natuurlijke rijkdom en
ligging. Anderzijds omdat de meeste oppervlakte, om deze te
kunnen aanwenden voor de gewenste activiteiten, op specifieke
wijze is ingericht. De bestaande inrichting, die al dan niet adequaat is afgestemd op de te ondernemen activiteiten, is zelf dus
ook een economisch goed, en daardoor mede bepalend voor
schaarste aan ruimte.
Bodem of grond is te beschouwen als een deelbaar en privatiseerbaar goed. Ook de opbrengsten ervan zijn grotendeels te individualiseren. Daarnaast impliceert het gebruik van de bodem
echter externe effecten, zowel wegens de aard van de activiteiten
als wegens de aard van de ruimte. Het bodemgebruik van lokatie
A brengt mee dat het resultaat van de op lokatie B uitgeoefende
activiteit erdoor wordt bei’nvloed zonder dat compensatie van
het effect plaatsvindt. Naarmatede externe effecten – hetzij positief hetzij negatief – omvangrijker zijn, is de behoefte om ze te
internaliseren of te compenseren groter. Daar onderhandelingen
tussen de betrokken partijen vaak niet tot een bevredigende
oplossing leiden, zijn overheidsmaatregelen gewenst die crop
neerkomen dat de bestaande rechten over de particuliere ruimte
worden ingeperkt. Sommige vormen van ruimtegebruik ten slotte zijn in het geheel niet of nauwelijks te individualiseren, terwijl
bovendien het gebruik door de een, een gelijktijdig gebruik door
anderen niet of alleen onder bijzondere omstandigheden uitsluit. Men kan hierbij bij voorbeeld denken aan het gebruik van
pleinen, openbare gebouwen of wegen. Deze ruimte is aan te
merken als collectief goed. In het algemeen komt de inrichting en
het beheer van deze ruimte door toedoen van de overheid via het
budgetmechanisme tot stand.
Na deze begripsomschrijving willen we in dit artikel drie vragen aan de orde stellen. Welke lijnen en regelmatigheden zijn te
onderkennen in de historische ontwikkeling van de schaarste aan
ruimte in Nederland en het beleid dat gevoerd werd om de
schaarsteproblemen aan te pakken? Welke rol speelde het economisch onderzoek in het recente verleden bij de bewustwording
en aanpak van dit schaarsteprobleem? Wat mag men verwachten van de toekomstige ontwikkeling van de schaarsteproblematiek en met welke vragen zullen beleidvoerders en economische
onderzoekers worden geconfronteerd?
Oorzaken van schaarste
634
Een globaal beeld van de historische ontwikkeling van de
schaarste aan ruimte kan steun bieden voor een verantwoorde
toekomstverkenning. Veranderingen in de schaarste aan ruimte
vloeien voort uit verschuivingen in de vraag naar en het aanbod
van ruimte. Inventariseert men de factoren die de behoefte aan
ruimte bepalen dan komt men tot de volgende opsomming:
– demografische factoren (veranderingen in de omvang en de
samenstelling van de bevolking);
– technologische veranderingen (wijzigingen in de produktieen consumptieprocessen, leidend tot een ander ruimtebeslag);
– welvaartsfactoren (inkomensaanwas per capita en vooral
herverdeling van inkomen);
– maatschappelijke ontwikkelingen (veranderingen in sociale
stratificatie en in de organisatie- en bestuursstructuur van de
samenleving);
– veranderingen in individuele en maatschappelijke preferenties;
– de bestaande spreiding van bevolking en activiteiten.
Daartegenover wordt het aanbod van ruimte bepaald door zaken als:
– de hoeveelheid landoppervlak;
– bodemgesteldheid en de mogelijkheid tot exploitatie van de
bodem;
– de bestaande – historisch gegroeide — inrichting en de verandering daarin;
– de technische mogelijkheden tot landaanwinning en bodemverbetering.
Om de seculaire schaarsteontwikkeling te schetsen, zou men
vervolgens kunnen uitgaan van een eenvoudige driedeling in de
behoefte aan ruimte. In de eerste plaats ruimte als exploiteerbare
bodem; hierbij kan men denken aan land- en bosbouw en aan
delfstoffenwinning; vervolgens de behoefte aan ruimte als plat-
* Hoofd afdeling Vestigingspatronen Nederlands Economisch Instituut
en wetenschappelijk hoofdmedewerker Erasmus Universiteit. De auteur
dankt met name drs. ing. P.M. Blok en drs. I.J. Boeckhout voor hun kritische opmerkingen.
1) Hierna wordt onder ruimte vooral de beschikbare bodem verstaan;
aan andere ruimtecomponenten wordt slechts beperkte aandacht
besteed.
form voor artefacten, benodigd voor stedelijke activiteiten; niet
de bodemvruchtbaarheid staat hier centraal maar de mogelijkheid om investeringsgoederen en duurzame consumptiegoederen te installeren; en ten slotte de behoefte aan ruimte als natuurlijke omgeving, d.w.z. als verzameling van milieucomponenten
(bodem, water, lucht), geschikt voor alle ecologische functies,
die enerzijds onontbeerlijk zijn voor het voortbestaan van men-
produktie per ha en de arbeidsproduktiviteit in landbouw en industrie leidden tot een sterke groei van het inkomen per hoofd.
De goedkope winning van aardolie en de uitvinding van de explosiemotor en de rubberband 2) leidden vervolgens tot de mas-
saproduktie van auto’s en tot de aanleg van de daarvoor benodigde infrastructuur. De actieradius, d.w.z. het ruimtelijk be-
reik per tijd- en kosteneenheid, steeg hierdoor dramatisch. Om-
selijke en andere levensvormen, maar die anderzijds alleen te
dat de positieve externe effecten van stedelijke activiteiten voor-
verkrijgen zijn door het bestaande ,,natuurlijke kapitaal” – dat
niet of niet gemakkelijk door mensen geproduceerd kan worden
– te handhaven en te beschermen.
Eerst werd in de loop van de geschiedenis een schaarste voor
het eerstgenoemde doel voelbaar; daarna kwam de schaarste van
het tweede type erbij en nog later werd men zich ervan bewust
dat ook de natuurlijke ruimte een schaars goed geworden was.
Op dit moment spelen alle drie de schaarstevormen een rol en ze
be’invloeden elkaar wederzijds in steeds sterkere mate.
al voortvloeien uit de bereikbaarheid van vele nuttige bestemmingen, terwijl een groot deel van de negatieve externe effecten
een gevolg is van gebrek aan armslag en privacy, vormde deze
vlucht zochten in ruime buitens in de nabijheid van de stadsmuren. Wie daartoe in staat was, combineerde de agglomeratievoordelen van de stad met het wonen in de natuur.
ontwikkeling de grondslag voor een explosieve uitdijing van stedelijke activiteiten en daardoor van de stad zelf. Daarnaast
maakten bouwtechnische innovaties, zoals de toepassing van gewapend beton en de lift, het mogelijk de druk die uitging van hoge stedelijke dichtheden op te vangen door middel van hoogbouw.
Daar de eerder gesignaleerde tendensen van bevolkingsaanwas en van compartimentering en specialisatie van produktie- en
consumptieprocessen onverminderd aanhielden, werden de
nieuwe mogelijkheden tot ruimtelijke spreiding en functiescheiding extra bevorderd. De welvaartstijging maakte het mogelijk
de wensen tot meer particuliere woonruimte per inwoner te realiseren. Tussen 1900 en 1984 steeg de bevolking van 5,1 mln naar
14,4 mln en de koopkracht per inwoner van f. 978 tot f. 10.275
per jaar (in guldens van 1975), terwijl het aantal bewoners per
woning daalde van 4,5 naar 2,9 en het aantal vertrekken per woning steeg van 2,7 naar 5,1. Het jaarlijks aantal reizigerskilometers steeg in dezelfde periode van naar schatting ca. 1.500 tot
ruim 9.500 km per jaar. Het wegvallen van inkomens- en kostenrestricties voor de ruimteconsumptie maakte ook dat verschillen
in preferenties tussen demografische en sociaal-economische
groeperingen zich via hun lokatiegedrag op grotere schaal manifesteerden. Vooral degenen met een hoger dan gemiddeld inkomen en gezinnen met kinderen verlieten de stad.
Dit verschijnsel nam zodanige vormen aan dat gesproken
werd van sociale segregatie. Aan de produktiezijde van de economie trad een ingrijpende verschuiving op in de verdeling van
het aantal werkenden over de sectoren. Het aandeel van landbouw en industrie daalde en dat van de tertiaire en vooral de
kwartaire sector steeg. Dit leidde tot nieuwe behoeften aan specifiek ingerichte produktieruimte. Daarbij komt nog dat de
bestaande stedelijke bebouwing zich onvoldoende leende tot
herinrichting overeenkomstig deze ontwikkelingen en preferentieverschuivingen. Een gevolg hiervan was de economische veroudering van de bestaande bebouwing, hetgeen de centrifugale
ontwikkeling van de stedelijke-platformruimte nog versterkte.
De pre-industriele samenleving: bodemexploitatie centraal
Het oudst bekende menselijke bodemgebruik beperkte zich
tot een zeer extensieve exploitatie door jagers, vissers en veehoudende nomaden. Pas onder invloed van de uitvinding en toepassing van land- en mijnbouwwerktuigen ontstond de intensievere
agricultuur en een systematische winning van delfstoffen. Afhankelijk van de vruchtbaarheid van de bodem waren sedentaire
agrarische samenlevingen in staat om zodanige produktieoverschotten te realiseren dat handel, nijverheid en diensten (bestuur, leger en cultuur) mogelijk werden. Deze activiteiten vergden veel minder ruimte per inwoner dan de landbouw en omdat
ruimtelijke concentratie grote externe voordelen bood (lage
transport- en communicatiekosten bij hoge dichtheid en de mogelijkheid tot het produceren van collectieve voorzieningen)
leidde dit tot pre-industriele stadsvorming op lokaties met een
produktieve bodem en langs handelsroutes (m.n. rond stapelplaatsen). De voedselopbrengst van de bodem, de beperkte
transporteerbaarheid van de bederflijke landbouwprodukten en
de hoge kosten van het transport — dat vooral was aangewezen
op menselijke en dierlijke energie — bepaalden de omvang van
de bevolking en de spreiding van de steden.
Binnen de steden werd de hoge dichtheid overigens ook als een
nadeel ervaren: tegenover de zakelijke voordelen van de compacte ruimtelijke structuur stonden ernstige congestieverschijnselen. Dit leidde ertoe dat de rijken met grote regelmaat hun toe-
De industriele samenleving: accent op de stedelijke platform-
Recente ontwikkelingen: groeiende aandacht voor de natuurlij-
functie
ke omgeving
De industriele revolutie leidde tot de toepassing van nieuwe
technieken. Grondstoffen werden op massale schaal gewonnen
richt geweest het natuurlijke milieu zodanig te beheersen en om
en verwerkt en ook de agrarische produktie per ha werd
Technische en economische activiteiten zijn er vanouds op gete vormen dat in zoveel mogelijk behoeften van de bevolking
werd voorzien. Deze inspanning is in alle tijden als nuttig erva-
drastisch opgevoerd. De bevolking kon daardoor toenemen en
deze aanwas werd vooral ingezet voor industriele activiteiten. De
transportkosten van grondstoffen, halffabrikaten en eindprodukten waren aanvankelijk nog hoog en dit leidde tot het ontstaan van industriesteden en tot een urbanisatiegolf.
Aanvankelijk werden deze steden gekenmerkt door hoge
ren. Eeuwenlang waren deze transformatietechnieken nauwelijks opgewassen tegen de weerbarstigheid en het regeneratievermogen van de natuur. De technische ontwikkeling, de bevolkingsaanwas en produktie- en consumptiestijging per hoofd gedurende de laatste halve eeuw hebben hierin fundamenteel ver-
dichtheden, ondanks het feit dat de efficiency-vergroting in de
andering gebracht. Men is zich bewust geworden van de eindig-
produktie gepaard ging met een toenemende diversificatie van
het ruimtegebruik: specifieke deelprocessen vereisten een specifiek ingerichte ruimte. De neiging om deze ruimte niet te krap te
bemeten moest echter worden afgewogen tegen de kosten van
het toegenomen aantal verplaatsingen van personen en goederen
dat door de toegenomen complexiteit en specialisatie onvermijdelijk werd. Zolang het transport wegens technische en inkomensoorzaken kostbaar en tijdrovend was, bleef het beslag van
stedelijke activiteiten op de totale ruimte betrekkelijk gering. De
kosten van afstandsoverbrugging hadden een centripetale uitwerking op de ruimtelijke structuur.
In de achterliggende eeuw is deze situatie geleidelijk maar ingrijpend gewijzigd. De technologische ontwikkeling speelde
daarbij opnieuw een essentiele rol. De stijging van de agrarische
heid van de natuurlijke rijkdommen en van het gevaar van een
onherstelbare aantasting van het regeneratievermogen van het
ESB 26-6-1985
natuurlijk (biologisch) kapitaal dat voor het voortbestaan van
de mensheid van essentieel belang is.
De gunstigste condities voor het handhaven van natuurlijk kapitaal zijn te vinden binnen bestaande of nieuw aan te leggen na-
tuurgebieden, maar ook landbouwgronden en terreinen met stedelijke bestemmingen (tuinen, plantsoenen, parken, bermen, recreatiegebiedene.d.)kunnen – afhankelijk van de wijze van be-
2) Zie b.v. K.H. Schaeffer en E. Sclar, Accessfor all; transportation and
urban growth, Baltimore, 1975.
635
heer en gebruik – in dit opzicht een belangrijke functie vervullen. Het oppervlakteaandeel van natuurlijke terreinen is sinds
transport van goederen en de interactie en communicatie tussen
personen vergemakkelijkte.
Een zeer belangrijk gevolg van deze ontwikkeling was dat de
mogelijkheid om te profiteren van de positieve externe effecten
van stedelijke activiteiten – vooral voortvloeiend uit de bereikbaarheid van vele nuttige bestemmingen – voor steeds meer
mensen beter dan ooit tevoren gecombineerd kon worden met
het vermijden van de negatieve externe effecten ervan – de als onaangenaam ervaren en met congestie gepaard gaande hoge activiteitendichtheid in de vroegere steden. Op grond hiervan kan
men stellen dat, ondanks de toegenomen bevolking, de schaarste
en interlokale wegen.
De ontwikkelingen in deze eeuw noopten de provinciale en nationale overheden hun beleid uit te breiden tot een intensieve bemoeienis met de inrichting en het beheer van ruimte voor bijna
alle maatschappelijke activiteiten. Om dit beleid te kunnen voeren en om de externe effecten, die qua spreiding, intensiteit en
reikwijdte vanuit de bronlokatie sterk zijn toegenomen, binnen
maatschappelijk aanvaardbare grenzen te houden zijn de rechten van particuliere personen en lagere overheden ten aanzien
van het beheer en de eigendom van grond ook buiten de traditionele steden geleidelijk ingeperkt.
Het besef dat een collectief ruimtebeheer nodig was, betekende echter nog niet dat er meteen een duidelijk beeld bestond van
de wijze waarop de collectieve schaarsteproblemen moesten en
konden worden aangepakt. Kenmerkend voor een overlegdemocratie is dat er uiteenlopende opvattingen over gewenst ruimtegebruik naast elkaar staan en dat deze opvattingen in de loop van
de tijd niet stabiel zijn.
De opvattingen over gewenst ruimtegebruik verschillen per
maatschappelijke groepering en veranderen in de loop van de
tijd. Zo is er een tegenstelling tussen degenen die voorstander
zijn van een rendabele exploitatie van de beschikbare ruimte waarbij het rendement volgens goede economische gewoonte
wordt berekend door de verwachte toekomstige kosten en opbrengsten te disconteren tegen de gebruikelijke discontovoeten
-, en degenen die vooral pleiten voor reservering en conserveren van het bestaande ruimtegebruik. Reservering wordt gemotiveerd door te stellen dat de discontovoeten die in een groeieconomie op de kapitaalmarkt gelden tot stand komen door rendementsoverwegingen op relatief korte termijn, terwijl het ruimtebeslag van infrastructuur en veel gebouwen betrekking heeft
op een veel langere tijdhorizon en bovendien tot in de verre toekomst invloed heeft op de inrichting van de ruimte voor andere
bestemmingen. Conservering wordt verdedigd op grond van de
wens om traditionele landschappelijke waarden (bij voorbeeld
agrarisch gebruik van de grond) te behouden. Dat dit niet altijd
terecht is, blijkt uit het groeiend besef dat juist de landbouw lang
niet in alle opzichten de milieuvriendelijke bedrijfstak is geble-
aan gebruiksruimte voortdurend is afgenomen. In de landbouw
ven die hij wel pretendeert te zijn.
nam de schaarste af omdat de per ha geproduceerde hoeveelheid
Een andere tegenstelling in de opvattingen over het ruimtegebruik heeft te maken met het ideaal van veel stedebouwers en
planologen om via de ruimtelijke af stemming van activiteiten
sociale waarden, zoals een lokaal gemeenschapsbesef, te bevorderen of in stand te houden. Daartoe zouden de inwoners van
een buurt, wijk of gemeente hun buitenshuis verrichte activiteiten zoveel mogelijk in hun woonomgeving moeten (kunnen) uitoefenen. Een bijkomend voordeel hiervan is de beperking van de
verkeersoverlast die hieruit voortvloeit. Hiertegenover staat de
opvatting dat de actieradius sterk is toegenomen en dat men de
daardoor geboden mogelijkheden om te profiteren van een betere toegankelijkheid van velerlei aantrekkelijke bestemmingen
beter kan benutten, zonder dat dit noodzakelijk leidt tot sociale
desintegratie.
De feitelijke beleidslijnen zijn per definitie resultaten van
compromissen tussen uiteenlopende voorkeuren en idealen.
Daar komt nog bij dat de ruimtelijke beleidslijnen worden opgesteld en uitgevoerd door naar functie en hierarchische positie
verschillende overheidsinstanties. De belangen die door de diverse ministeries worden behartigd, stroken niet altijd met elkaar. De beleidsvoornemens van gemeenten zijn soms tegengesteld aan die van provincies en rijk, terwijl de hogere overheden voor de uitvoering van hun voornemens vaak toch weer zijn
aangewezen op de lagere.
In de loop van de tijd is dit probleem natuurlijk onderkend en
hebben wettelijke maatregelen, overdrachten van bevoegdheden
en de instelling van talloze overlegstructuren tot een zekere
stroomlijning geleid. Men kan echter niet volhouden dat de
bestuurlijke en institutionele aanpassingen het tempo van de feitelijke ruimtelijke ontwikkeling in voldoende mate hebben bijgehouden. Men denke in dit verband slechts aan de inadequate
bestuursstructuren in grote stedelijke agglomeraties, waar de afstemming van het ruimtelijk beleid tussen centrumgemeente en
omliggende gemeenten in belangrijke mate afhangt van de goedwillendheid van de overlegdeelnemers.
Beleidsmaatregelen met betrekking tot het ruimtegebruik dra-
1900 in ons land gedaald van 19,2% naar 4,2%, terwijl de land-
bouwgrond (met een constant aandeel van 65%) wegens de intensivering van de bewerking een steeds geringere bijdrage is
gaan leveren tot het behoud van natuurlijk kapitaal. De toenemende schaarste daaraan zal in de toekomst onvermijdelijk leiden tot het opleggen van verdere restricties aan het ruimtegebruik voor agrarische en stedelijke activiteiten. Maatregelen ter
voorkoming van bodem-, water- en luchtverontreiniging en van
andere negatieve effecten op het natuurlijk kapitaal leiden op
hun beurt tot een verhoging van de kosten van dit ruimtege-
bruik. Deze kostenstijging en de gebruiksrestricties impliceren
een toenemende kwantitatieve en kwalitatieve schaarste van
gebruiksruimte.
Conclusies
De directe en indirecte drijfkracht achter alle ruimtelijke ontwikkelingen is de voortdurende toepassing van nieuwe technische vindingen, vooral in de sfeer van produktie en transport van
personen en goederen. Economische overwegingen, voortvloeiend uit schaarste aan ruimte, hebben de richting van de technologische vernieuwingen steeds sterk bepaald. Daarbij moet men
enerzijds denken aan de produktiviteitsstijging bij de bodemexploitatie (landbouw en delfstoffenwinning) en anderzijds aan de
toepassing van technieken die de opslag, conservering en het
toenam (sinds 1900 is de gemiddelde produktie per ha meer dan
verviervoudigd). De stedelijke ruimte per inwoner steeg. (Hoewel de totale bevolkingsdichtheid in Nederland steeg van 157 inwoners per km 2 in 1900 tot 424 in 1984, daalde de dichtheid per
km 2 bebouwd oppervlak sinds 1961 van 6384 naar 5049).
Hiertegenover staan echter ook ontwikkelingen die te
interpreteren zijn als een toeneming van ruimteschaarste. Het
collectief bezit aan natuurterrein is sterk afgenomen; de massale
trek uit de stad had een negatieve invloed op de door individuen
afzonderlijk nagestreefde ruimtebeleving; de bevolkingsaanwas
en de externe effecten van de toegenomen produktie en con-
sumptie leidden tot een inperking van de eigendom en gebruiksrechten van de bodem. Schaalvergroting van stedelijke produktie- en consumptieactiviteiten, het daaruit voortvloeiend toegenomen ruimtebeslag en de omvang van de investeringen benodigd voor de inrichting, hebben geleid tot omvangrijke en complexe effecten en tot een uitbreiding van in het algemeen belang
te beheren collectievegoederen. Dit bracht een intensivering mee
van de betrokkenheid van de overheid bij de ruimtelijke inrichting.
Ruimtelijk beleid en onderzoek
Beleid
De ruimtelijke expansie van stedelijke activiteiten in onze
eeuw heeft ook gevolgen gehad voor het ovepheidsbeleid. De stedebouwkundige ordening van de ruimte bleef vroeger beperkt
tot de steden en hun directe omgeving. De stedelijke overheid alloceerde en beheerde binnen de stadsgrenzen de collectieve goederen en droeg zorg voor de internalisering en compensatie van
ontoelaatbaar geachte externe effecten van het marktproces.
Buiten de steden strekte zich de bemoeienis van de overheid met
de ruimte niet veel verder uit dan tot waterstaatkundige werken
636
gen gewoonlijk een stimulerend of een afremmend karakter. In
bet eerste geval gaat het vooral om de bevordering van de econo-
worden ook gekenmerkt door een krachtige tendens de beleidsvoorbereiding met onderzoeksresultaten te onderbouwen. Veel
mischegroei. Door de aanleg van wegen, havens, industrieterrei-
onderzoek heeft inderdaad geleid tot een kwaliteitsverbetering
nen, woningbouw of nieuwe polders wenst men via de ,,uitbreidingsplanologie” de voorwaarden te scheppen voor een gunstige
ontwikkeling van de nationale of regionale economie, of men
probeert tegemoet te kornen aan de bestaande consumptieve
vraag. Maatregelen van het tweede type zijn meer gericht op conservering en het voorkomen van ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Niet alleen blijkt dat maatschappelijke groeperingen
enoverheden bij de combinatie van beide typen maatregelen verschillende accenten plegen te leggen, men kan ook vaststellen dat
van de beleidsvoorbereiding. Anderzijds moet men ook stellen
dat niet alle onderzoek het beleid op het goede spoor heeft gezet.
Tot omstreeks 1965 had het ruimtelijk onderzoek vooral een
beschrijvend en interpreterend karakter. Het werd gekenmerkt
door een statische benadering: waargenomen verhoudingsgetal-
len en trends uit het recente verleden werden naar de toekomst
doorgetrokken en er waren weinig pogingen om de ruimtelijke
dynamiek met verklarende modeller! te onderzoeken. In het algemeen volstond men met een facetmatige benadering van het
er belangrijke verschuivingen optreden in de loop van de tijd. Zo
ruimtelijk systeem. Dit was niet zo verwonderlijk daar de intro-
droeg het ruimtelijk beleid tot in de jaren zeventig vooral een expansief karakter. Eerst stond daarbij de groei van de nationale
produktie en later ook de regionale verdeling ervan voorop. Onder invloed van de gestegen welvaart, het toegenomen autobezit
en de voortgaande bevolkingsgroei verschoof het accent later
naar een vraagvolgend beleid: de aanleg van verkeerswegen en
de bouw van grote hoeveelheden woningen, waarbij vooral de
,,uitstraling” van activiteiten uit de randstad naar perifere
landsdelen centraal stond.
In het begin van de jaren zeventig ging men ervan uit dat de
welvaartsgroei en de daaruit voortvloeiende consumptie zich ongewijzigd zou voortzetten. De groei was niet langer de bron van
zorg, maar de daardoor opgeroepen ongunstige neveneffecten.
ductie van de computer en daarmee de mogelijkheid om grote
aantallen ingewikkelde berekeningen te maken nog ontbraken.
De meeste aandacht ging uit naar de bevolkingsontwikkeling:
leeftijdsopbouw, interregionale migratie en bevolkingsspreiding. Men voorzag grote ruimtelijke allocatieproblemen tegen
het einde van deze eeuw wegens een op basis van extrapolatie
verwachte bevolkingsaanwas tot ruim 20 mln. Nederlanders.
Ontlasting van het Westen des lands en gebundelde deconcentratie naar perifere gebieden werd het devies (dat in feite een ondersteuning vormde van de in alle ontwikkelde landen gemeten
tendens 3) tot een verlaging van bevolkings- en werkgelegenheidsdichtheden in stedelijke gebieden). Men verwachtte nog een
aanzienlijke uitbreiding van de industriele werkgelegenheid en
Daarom werden de ruimtelijke beleidsvoornemens geleidelijk
van de dienstverlening en meende in het groeipoolconcept 4) een
meer gericht op een afremming van die neveneffecten. Deze ,,beheersplanologie” stond in het teken van een inperking van de
verkeersmobiliteit, geconcentreerd bouwen in groeikernen, geen
nieuwe autosnelwegen maar alleen opheffing van knelpunten
om de ruimtelijke expansie te kanaliseren of zelfs aan banden te
leggen. lets later werd daar de ,,compacte stad” als nieuwe beleidswens aan toegevoegd.
geschikt instrumentarium te hebben gevonden om deze werkgelegenheid te zamen met de bevolking evenwichtiger te spreiden
Daarna is de economische ontwikkeling echter gaan stagne-
over ons land.
Rond 1970 treedt er een verschuiving op. Achteraf moet men
vaststellen dat deze veroorzaakt is door de snelle en massale aanwas van het autobezit, waarvan men plotseling de implicaties in
alle hevigheid begint te voelen: de pas aangelegde autosnelwegen
blijken snel hun capaciteit te bereiken, in de steden is een nijpend
ren. De gevaren waartegen de beleidsvoornemens waren gericht
verminderden: het tempo van de woonsuburbanisatie daalde en
het aantal reizigerkilometers vertoonde een geringere groei.
gebrek aan parkeerruimte, de gemiddelde woon-werkafstand en
Sommigen interpreteerden deze coi’ncidentie als causaliteit: het
aanzienlijk. De behoefte aan adequaat ingerichte ruimte steeg zo
beleid had succes, de expansie was afgezwakt, en de terugkeer
naar de stad stond voor de deur. Men zou het samenvallen van
het remmend ruimtelijk beleid met de economische recessie echter ook kunnen interpreteren als een procyclische beleidsvoering
snel dat de noodzaak tot een onderlinge afstemming van ruimtebehoefte per soort activiteit onontkoombaar werd. Het onderzoek, waarbij inmiddels van de computer als hulpmiddel gebruik werd gemaakt, speelde hierop in door veelomvattende mo-
die zich in de naaste toekomst kan wreken.
dellen op te stellen, waarin de activiteiten wonen, werken, ver-
Op dit ogenblik wordt weer voorzichtig over een opleving van
de economie gesproken en deze gaat gepaard met een algemene
herschikking van prioriteiten: velen zijn bereid om nieuwe initiatieven in de produktiesfeer te nemen. Een nieuwe fase van economische groei zal weliswaar niet gepaard gaan met een aanzienlijke bevolkingsgroei, maar wel met een sterke toeneming van
het arbeidsaanbod. Op dit moment is nog niet duidelijk of de
gestegen werkloosheid daarbij gehandhaafd blijft of dat via arbeidstijdverkorting dan wel een uitbreiding van het informele
circuit dit aanbod door de markt wordt opgenomen. Onder deze
omstandigheden zal er een sterke aandrang ontstaan om de remmende elementen weer uit het ruimtelijk beleid te verwijderen en
dit beleid meer in dienst te stellen van de economische groei. Zo
gaan er weer stemmen op om de capaciteit van de weginfrastructuur uit te breiden. Ditmaal wordt deze wens niet zozeer verdedigd op grond van de verlangens van particuliere – consumptieve – weggebruikers, maar vooral op grond van de eisen die vanuit de organisatie van het produktiesysteem en de daarmee samenhangende afwikkeling van goederenstromen in toenemende
mate worden gesteld. Het is niet uitgesloten dat onder de druk
der omstandigheden het ruimtelijk beleid daardoor opnieuw een
zorging en verkeer alle een rol vervulden. Bekende voorbeelden
zijn de Integrate Verkeers- en Vervoerstudie 5). verricht voor het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat, en de Midden Randstadstudie 6) uitgevoerd in opdracht van de Rijksplanologische
de actieradius voor winkels en recreatieve voorzieningen stijgen
Dienst.
Het voordeel van het integrate karakter en de consistentie
waardoor deze modellen gekenmerkt werden bleek na verloop
van tijd echter niet op te wegen tegen belangrijke nadelen. Bij
nader toezien blijken ze vooral een samenstel te zijn van empirisch waargenomen statistische samenhangen die weinig van
doen hebben met causale verbanden: er was dus geen garantie
dat de gevonden relaties op langere termijn golden, terwijl ze
zich moeilijk leenden voor instrumentele beleidstoepassingen.
Een ander bezwaar bleken de enorme aantallen gegevens die nodig zijn om de modellen te kunnen schatten en voor vooruitberekeningen te kunnen inzetten. Ten slotte bleek dat deze analysemiddelen op het ruimtelijk schaalniveau van gemeenten en kleine regie’s, d.w.z. het niveau waarop een groot deel van de ruimtelijke plannen georienteerd is, zeer slecht voldeden. De beteke-
procyclisch karakter zal vertonen. De vraag rijst dan of zulke
onontkoombare slingerbewegingen op de lange termijn sommige ongewenste effecten onbedoeld wellicht eerder bevorderendan afremmen.
Onderzoek
Dat de ruimtelijke beleidsuitoefening niet altijd adequaat is
mag men echter niet alleen toeschrijven aan politieke, institutionele en conjuncture^ oorzaken. De afgelopen vijfentwintig jaar
ESB 26-6-1985
3) Veel aandacht trokken destijds de studies van Colin Clark, o.a. sa-
mengevat in diens bekende artikel: Urban population densities, Journal
of the Royal Statistical Society, jg. 114, 1951, biz. 490-496.
4) Vgl.O. Vanneste, Het groeipoolconcept en de regionaal-economische
politiek, Brugge, 1967.
5) Nederlands Economisch Instituut, Integrate Verkeers-en Vervoerstudie, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1972.
6) Colin Buchanan and Partners, Adviesbureau Arnhem BV en Grontmij NV, Midden Randstad Study, 1976.
637
nis van de integrale studies voor de praktijk van de ruimtelijke
Huidige en toekomstige ontwikkelingen
ordening lag vooral in het schokeffect dat het daaruit oprijzende
Bij de bespreking van de historische ontwikkeling van het
toekomstbeeld teweegbracht.
Tussen 1970 en 1980 verschoof het accent van een expansief
naar een op beheersing gericht planologisch beleid. Het onderzoek, niet langer integraal van opzet, haakte op verschillende
dellen met betrekking tot woon-werkverkeer, winkelgedrag en
verhuisgedrag in zwang, terwijl grote aandacht werd besteed aan
ruimtegebruik is vastgesteld dat technologische vernieuwingen
en de mate waarin ze leiden tot economische rendementsverbetering daarbij steeds een centrale en grotendeels autonome rol hebben gespeeld. Het ligt dus voor de hand om bij een toekomstverkenning ten aanzien van het ruimtegebruik aandacht te schenken
aan deze factoren, zeker nu de bevolkingsgroei als schaarstebepalende factor in de meeste ontwikkelde landen aan betekenis inboet. Ogenschijnlijk werden de ruimtelijke veranderingen in de
laatste 25 jaar vooral bepaald door de massale verspreiding van
technische vindingen in de consumptiesfeer. De toegenomen
welvaart leidde via het autobezit tot een vergroting van de actie-
woonvoorkeuren en woonbehoeften. Ook hier bleken proble-
radius, de woonruimte per inwoner nam toe, de mogelijkheid tot
men te ontstaan bij pogingen om de resultaten in de beleidssfeer
opslag en bewaren van bederfelijke consumptiegoederen steeg,
te gebruiken. De modellen beschreven alleen de vraagzijde van
waardoor de frequentie van het winkelgedrag daalde en de per
de ruimtelijke markten, zij hielden onvoldoende rekening met de
interpersonele aspecten van het keuzegedrag en ze hadden als belangrijkste bezwaar dat ze zich slecht leenden voor het maken
winkeltrip gekochte hoeveelheden toenamen. Het onderwijsniveau nam toe en daardoor de kwaliteit van het arbeidsaanbod.
Het massale karakter van deze processen in de consumentensector van de samenleving bepaalde de meest in het oog springende
manieren daarop in. Zo was er sprake van een groeiende be-
langstelling voor de verklaring van het ruimtelijk gedrag van individuele consumenten. Om na te kunnen gaan of en in hoeverre
bepaalde beleidsinstrumenten, gericht op het afremmen van ongewenste tendensen, via gedragsreacties bij individuele actoren
op macro-schaal effect sorteren, kwamen individuele keuzemo-
van vooruitberekeningen (terwijl opdrachtgevers juist op dat
terrein vaak resultaten verwachtten). Niettemin moet men
vaststellen dat op dit terrein belangrijke successen zijn geboekt.
ruimtelijke veranderingen.
het ongemak van afstandsoverbrugging afwegen tegen de be-
De aandacht voor het effect van innovaties in de produktiesfeer op de ruimtelijke ontwikkelingen bleef daardoor wat op de
achtergrond. Bij de ruimtelijke beleidsvoorbereiding bleef de
belangstelling voor de produktieve sector vaak beperkt tot de
schikbare ruimte en de attractieve kenmerken van hen ter be-
zorg voor het terugdringen van milieu-overlast, aandacht voor
Studies van dit type maakten het bij voorbeeld mogelijk te kwantificeren hoe individuen en huishoudens de tijd- en geldkosten en
schikking komende alternatieve woon-, winkel- en werkbestem-
kantoorlokaties ten behoeve van de groeiende kwartaire sector
mingen 7).
en pleidooien voor kleinschalige bedrijfsvoering. Op dit moment is daar de zorg bijgekomen die ten gevolge van de economi-
In dezelfde periode kwamen vanuit de economische wetenschap en met name vanuit de welvaartstheorie, de kostenbatenanalyse en aanverwante evaluatiemethoden tot volledige
ontplooiing. Deze onderzoekmethoden zijn er expliciet op gericht de invloed van externe ef fecten van zeer uiteenlopende pro-
jecten en activiteiten op het maatschappelijk welzijn van de samenleving te waarderen. Het spreekt vanzelf dat de methode
uitermate bruikbsar is om de vele neveneffecten van de verschillende typen ruimtegebruik te onderzoeken. De afgelopen vijftien jaren zijn kosten-batenanalyses uitgevoerd voor de afwe-
ging van havenbestemmingen tegen natuurbestemming (Balgzandproject 8)), voor de beoordeling van inpolderingsprojecten
(Markerwaard 9)). kustuitbreiding Hoek van
Holland-
Scheveningen 10)), voor de afweging van recreatie- en natuur-
bestemmingen van terreinen, en voor de maatschappelijke waardering van woningbouwlokaties (Moet men nieuwe woningen
bouwen op lokaties die direct grenzen aan bestaande stedelijke
bebouwing of in groeikernen 11), resp. op beschikbare terreinen
in bestaande steden? 12)). De aanpak kon in de loop van de tijd
worden verfijnd door de toepassing van multi-criteria-analyses,
die het mogelijk maken de gevoeligheid van projecten te onderzoeken voor het gewicht dat men hecht aan de niet op geld waardeerbare aspecten ervan. Een andere verfijning werd gevonden
in de door L.H. Klaassen gei’ntroduceerde schaduwprojectmethode 13), waarbij de sociaal-economische nadelen van het verdwijnen van een natuurgebied gewaardeerd worden op de kosten
van aanleg en inrichting van een vervangend natuurgebied elders
van gelijke ecologische kwaliteit.
De verschuiving van de aandacht van expansie naar beheersing van het ruimtelijk systeem, en van een pure beschrijving van
opeenvolgende momentopnamen naar een verklaring van de
processen, bracht mee dat de traditionele blauwdrukplanning
(met als doel een min of meer complete situatieschets voor een
bepaald tijdstip in de toekomst, bij voorbeeld het jaar 2000)
plaats maakte voor de zogenaamde procesplanning. Daarbij ligt
de nadruk op de wijze waarop de beleidsdoeleinden gedurende
de planningsperiode stap voor stap kunnen worden verwezenlijkt. De dynamiek van het systeem komt daarbij meer in de aandacht te staan. Dataverzameling en -verwefkfng”worden vooral
gericht op het signaleren van marginale veranderingen en op de
analyse van de oorzaken die ten grondslag liggen aan gewenste
en gerealiseerde ontwikkelingen. Voor diverse beleidsterreinen
worden informatiesystemen opgezet met een controlefunctie die
het in beginsel mogelijk maakt uit de discrepantie tussen wensen
en realisatie conclusies te trekken over de effectiviteit van
beleidsinstrumenten.
638
sche recessie voortvloeit uit de omvangrijke (maar waarschijnlijk tijdelijke) overschotten aan bedrijfsterrein en de daarmee
verbonden kapitaallasten voor de lagere overheid.
Intussen zijn in de produktiesector tal van vindingen in een zo-
danige fase van toepassing gekomen dat onderzoek naar de toekomstige implicaties voor de ruimtelijke ordening dringend gewenst is 14). Men dient daarbij onderscheid te maken tussen
technologische veranderingen in de produktie zelf en die in het
goederenvervoer en dienstenverkeer. Grote industriele bedrijven
zijn uit op een stabiel produktieniveau, handhaving van het
marktaandeel en hoge rendementen. Daartoe proberen ze
schaalvoordelen te realiseren en zijn ze geneigd de minst profijtelijke produktieonderdelen af te stolen evenals bedrijfsonderdelen waarvan de produktie sterke fluctuaties ondergaat wegens
conjuncturele of seizoenschommelingen en modetrends. Bovendien zijn ze er op uit zich daar te vestigen waar de produktiefactoren het best of het goedkoopst zijn. De mogelijkheid om deze
doelstellingen te realiseren wordt echter beperkt door neven-
voorwaarden, zoals bij voorbeeld de ondeelbaarheid van bepaalde produktieprocessen en de noodzaak om wegens tran-
7) Zie b.v. A.C.P. Verster, Woon- en werkplaatsverandering in de
noordvleugel van de Randstad, NEI, Rotterdam 1983; id., Woonwerkrelaties in West-Nederland 1975-1979, Samenvatting, Rotterdam
1985; P.M. Blok en J. Vogelaar, Kwijt aan mobiliteit, een onderzoek
naaruitgaven van huishoudens aan verkeeren vervoer, NEI, Rotterdam
1985.
8) NEI en Rijksinstituut voor Natuurbeheer, Een haven op het Balgzand?, Rotterdam/Arnhem, 1978.
9) Economische analyse van de ontwikkeling van het Markerwaardge-
bied, Rijkswaterstaat, Lelystad, 1983.
10) I.J. Boeckhout en J.M.C. Vollering, Maatschappelijke kostenbatenanalyse van een mogelijke kustuitbreiding tussen Hoek van Holland en Scheveningen,fase I, NEI, Rotterdam, 1985.
11) R.E. van der Horst en J.A. van der Vlist, Kosten van stedelijke bebouwing. Deprijs van een waning, NEI, Rotterdam, 1982.
12) O.M. Vries, K.M. Bekkering en Y.M. Koot, Stadsvernieuwing en
groeikernen, financiele gevolgen voor de overheid, SEO, Den Haag,
1984.
13) L.H. Klaassen, Economic and social projects with environmental repercussions: a Shadow Project approach, Regional and Urban Economics, 1973.
14) Dat hierin verandering komt blijkt onder meer uit het onlangs gepubliceerde jaarverslag 1974 van de Rijks Planologische Dienst, dat een
overzichtelijk hoofdstuk bevat over de relatie tussen technologie en ruimtelijke ordening.
sport- en communicatiekosten in de directe nabijheid van afzetmarkten te zitten.
De voortschrijdende technologische ontwikkeling impliceert
Standaardisering van (half)produkten, rationalisatie en een op
gang komende robotisering van produktieprocessen leidden tot
een toenemende mogelijkheid om de produktie steeds verder
naar afzonderlijke bedrijfsonderdelen op te splitsen. De op gro-
slechts stellen dat de comparatieve vestigingsvoordelen van regio’s (wereldwijd en op Europese schaal) een belangrijkere rol
zullen gaan spelen bij de lokatiekeuze van bedrijfsonderdelen.
Op continentale schaal maakt de bereikbaarheid vaak niet zoveel meer uit, gegeven de kwaliteit van het wijdvertakt Europees
netwerk van autosnelwegen. Wat wel steeds meer invloed krijgt
op het vestigingsgedrag is de aanwezigheid van internationale
vliegvelden en het afwikkelingsniveau van het goederen- en
nu dat deze nevenvoorwaarden voortdurend zwakker worden.
te schaal vervaardigde standaardprodukten vergemakkelijken
dienstenverkeer binnen de regio waar men uiteindelijk
het transport. De verpakkings- en transporttechnologie zelf
maakt echter ook belangrijke veranderingen door. Containervervoer, duwvaart, pijpleidingen, specifieke overslaginstallaties
en transportmiddelen brachten met zich mee dat transporten
neerstrijkt. Het afwikkelingsniveau is bepalend voor de flexibiliteit en de efficiency van het hele regionale produktiesysteem. De
ruimtelijke spreiding van activiteiten binnen zo’n regio stelt
steeds hogere eisen aan de kwaliteit en de betrouwbaarheid van
over lange afstanden aanzienlijk goedkoper werden. De eis van
goederenstromen omdat de toenemende procesbeheersing een
ruimtelijke marktgebondenheid kwam geleidelijk aan te verval-
steeds nauwkeuriger afstemming zal vergen van goederenstro-
len. De voortschrijdende ontwikkeling van de ,,telematica”
men op produktieprocessen. De moderne communicatie- en
zorgt er bovendien voor dat de mogelijkheden tot ruimtelijke
transporttechnieken maken immers in beginsel door een uitge-
opsplitsing van concernonderdelen die rationalisering en robotisering bieden, niet langer belemmerd worden door de onmoge-
kiende logistiek een sterke reductie mogelijk van de voorraad-
vorming, hetgeen enorme kostenbesparingen meebrengt. De
mogelijkheid om zulke besparingen te realiseren is echter afhankelijk van de verkeersafwikkeling. Goede interregionale transportmogelijkheden binnen de potentiele produktieregio’s zullen
lijkheid om via telecommunicatiemedia adequate informatie uit
te wisselen. Het gevolg hiervan is dat grote bedrijven steeds minder afhankelijk zijn van de afstand tot hun markten en van afstanden tussen hun samenstellende delen en dat hun gestandaardiseerde (half)produkten over steeds grotere afstanden worden
vervoerd.
Het is juist op dit punt dat zich conflicten in de beleidsvoering
zullen voordoen als de economische opleving zich voortzet. Het
Over de gesignaleerde ontwikkelingen bestaat nog niet veel
industrie- en werkgelegenheidsbeleid vraagt om een ruime in-
daarom in de toekomst belangrijke lokatiefaktoren blijken.
systematische documentatie 15), maar dat komt omdat ze nog in
frastructurele capaciteit, terwijl het verkeersbeleid er de afgelo-
hun beginfase verkeren. Men mag er echter van uitgaan dat ze de
pen jaren juist op was gericht een toename van woon-werkver-
internationale spreiding van activiteiten en daarmee de schaarste
aan stedelijke ruimte diepgaand zullen bemvloeden. De mogelij-
keer en van ,,consumptieve” verkeersbewegingen te voorkomen
door te streven naar een verlaging van het afwikkelingsniveau.
Het moment lijkt aangebroken om aan de macro-economische
betekenis van het verkeers- en vervoersysteem hernieuwde aandacht te schenken en om de eenzijdig consumptiegerichte benadering te vervangen door een beleid waarin de doelstellingen van
ke implicaties worden iets duidelijker als men zich realiseert dat
de traditionele stelling dat onze samenleving van een industriele
naar een postindustriele zou gaan, waarin de consumptie van
diensten de consumptie van goederen geleidelijk gaat domineren, wordt aangevochten. In plaats daarvan wordt de stelling
verkondigd dat de empirisch waargenomen groei van de werkgelegenheid in de dienstensector niet een consumptieve verschuiving weerspiegelt van goederen naar diensten, maar een gevolg is
van de toenemende specialisatie en arbeidsverdeling binnen gro-
de verschillende soorten verkeer, die op dezelfde infrastructuur
zijn aangewezen, beter ge’integreerd worden 16).
Een grotere aandacht voor de produktiezijde van de samenleving is van belang om na te gaan welke kans Nederland maakt
om in de toekomst als vestigingsplaats te worden gekozen voor
te ondernemingen. De sterke groei van de dienstensector is voor
respectievelijk hoofdkantoren, regionale kantoren of produk-
eengroot deel toe te schrijven aan diensten gericht op de produktie van complexe eindprodukten die juist bestemd zijn om de traditionele consumentgerichte diensten overbodig te maken en deze te vervangen door ,,zelfbedienings”-goederen. Hieruit volgt
tiebedrijven van internationale bedrijven en daardoor voor de
daaruit af te leiden activiteiten in toeleverende bedrijven. In een
dynamische wereld waarin de geografie van politieke zwaartepunten geleidelijk verandert en waarin infrastructuur en de
daarmee verbonden informatie- en vervoersystemen zich voortdurend aanpassen is vermetel vertrouwen in historische voorde-
dat de werkgelegenheidsaanwas in de dienstensector in Neder-
land niet moet worden beschouwd als een soort natuurverschijnsel gebonden aan de finale vraag van consumenten dat zich in de
toekomst ongewijzigd zal voortzetten, maar eerder als een ontwikkeling die tot nu toe paste in de strategic van grote concerns.
Zodra de bovenvermelde randvoorwaarden voor hun vestigings-
beleid veranderen, zullen deze niet aarzelen beslissingen te nemen die meer overeenstemmen met hun doelstellingen.
Natuurlijk nemen de grote bedrijven lang niet alle werkgelegenheid voor hun rekening. De neiging om zich te concentreren
op te standaardiseren produktie en op goederen met een stabiel
afzetpatroon, impliceert dat ze zich omringen met grote groepen
toeleveraars en zelfstandige onderaannemers die enerzijds speci-
alistische werkzaamheden verrichten (b.v. op het management
georienteerde dienstverlening) en anderzijds eenvoudige functies vervullen (onderhoudswerkzaamheden, toelevering van onderdelen e.d.). Het netwerk van de grote internationale bedrijven impliceert dus dat op de knooppuntlokaties een weelderige
ondergroei van kleine bedrijven ontstaat, die afhankelijk zijn
van de grote en van elkaar. De bescheiden produktieomvang van
deze bedrijven en de omstandigheid dat hun produktie veelal gepaard gaat met een bijbehorende dienstverlening op lokatie (in-
len, zoals een grote haven, veel transportondernemingen en een
relatief groot aantal internationals van Nederlandse origine,
geen goed richtsnoer 17). Welke regio’s en lokaties binnen Nederland in de toekomst het meest in aanmerking komen, moet
dan ook telkens opnieuw bezien worden 18).
Een opleving van de economie zal echter ook de druk vanuit
de consumptiesector op het ruimtegebruik weer doen toenemen.
In tegenstelling tot de ontwikkelingen na 1960 zal men daarbij
rekening moeten houden met enkele gewijzigde omstandigheden. Door het toegenomen arbeidsaanbod en een voortdurende
arbeidsrationalisatie aan de vraagkant is het werkloosheidsprobleem ontstaan. Daarnaast zal de toekomstige consumptie be-
15) Vgl. A. Toffler, The third wave, New York, 1980; J.H. Simmie,
Beyond the industrial city?, Journal of the American Planning A ssociation, jg. 49, 1983, biz. 59-84; I.J. Boeckhout, F.W. WinterwcrpenG.R.
de Wit, Technologische vernieuwing en regionale ontwikkeling in Nederland, NEI, Rotterdam, 1984; P.O. Pederson, Communication and spatial interaction in an era of advanced technology, Esbjerg, 1984.
stallateurs, schoonmaak- en onderhoudsbedrijven enz.) bete-
16) Vgl. J. Vogelaar, Economische effecten
kent dat ze, in tegenstelling tot de grote, worden gekenmerkt
door een grote afstandsgevoeligheid. Veranderingen in het lokatiepatroon van grote bedrijven, zullen dus van invloed zijn op de
spreiding van hun toeleveraars.
De betekenis die de toenemende vestigingsvrijheid van grote
ondernemingen en de stijging van het lange-afstandsvervoer van
goederen hebben voor het ruimtegebruik in Nederland, zal pas
geleidelijk blijken en moet nader worden onderzocht. Men kan
voerbeleid, NEI, Rotterdam, 1985.
ESB 26-6-1985
van het verkeers- en ver-
17) Vgl. L.H. Klaassen in zijn rede ,.Rotterdam, een stad in transitie”,
gehouden op 4 juni 1985 ter gelegenheid van de toekenning door het gemeentebestuur van Rotterdam van de Van Oldenbarneveltpenning.
18) Zie in dit verband bij voorbeeld: Nederland als stapelplaats, NEI,
Rotterdam, 1983; G.G.J.M. Poeth en H.J. van Dongen, Rotterdam of
denoodzaak van een infrastructuur voor informatie, Delft, 1984; M.W.
de Jong en J.G. Lambooy, De informatica-sector centraal. Perspectie-
ven voor de Amsterdamse binnenstad, Amsterdam, 1985.
639
paald worden door veranderde demografische omstandigheden:
veroudering van de bevolking, een stationaire leeftijdsopbouw
en een meer gediversifieerde huishoudensstructuur.
Als een volledige inschakeling van de zich aandienende beroepsbevolking alleen kan worden bereikt via arbeidstijdverkor-
ting of deeltijdarbeid zal het tempo waarin door technische en
economische ontwikkelingen het inkomen per werkende toeneemt, enigszins stagneren, hoewel het inkomen per hoofd en
per huishouden kan toenemen. De vraag rijst of het ruimtebeslag per werkende op de produktielokatie niet zal dalen. Sommigen wijzen erop dat arbeidstijdverkorting, wegens de grotere
mogelijkheid van ploegenarbeid, tot een intensiever gebruik van
kapitaalgoederen kan leiden 19). Bij produktiebedrijven is dat
waarschijnlijk mogelijk. Een andere oorzaak van verminderde
ruimtebehoefte bij deze bedrijven is gelegen in de eerder besproken beperking van de noodzakelijke voorraden grondstoffen en
eindprodukten. Of een dergelijk verschijnsel ook bij kantoorac-
tiviteiten op massale schaal te verwachten is, is minder duidelijk.
Een en ander hangt ook samen met de wijze waarop arbeidstijdverkorting gefntroduceerd wordt: korter werken per dag of minder dagen per week, resp. minder werken per jaar. De beantwoording van deze laatste vraag heeft ook implicaties voor de afstemming van woonlokatiegedrag, hoewel ook deze niet geheel
duidelijk zijn. Gaat men dagelijks korter werken dan kan dit zo-
wel tot uitdrukking komen in de bereidheid om langer te reizen
zeer veel consumenten bereikbare lokaties. Voor niet gestandaardiseerde goederen, in de selectie en aanschaf waarvan men
op zich zelf genoegen ondervindt, lijkt de ambiance van de oude
(binnen)steden vooralsnog een geschikte lokatie.
Men mag dus rekenen op een verdere uitbreiding van de stedelijke platformruimte en vooral op een verdere herstructurering
van de ruimte die reeds als zodanig in gebruik is. Hoe deze herstructurering precies plaatsvindt is nog onduidelijk. Voor een
deel is de ruimtelijke neerslag ervan via beleid te sturen, maar het
succes van dit beleid is mede afhankelijk van een permanente onderzoeksinspanning, gericht op in de samenleving aanwezige
tendensen en op de aansluiting van instrumenten en maatregelen
bij bestaande en nieuwe gedragsvoorkeuren.
Behalve de zich verder uitbreidende stedelijke ruimte, die bij
een efficient beleid overigens kan leiden tot een behoeftebevredi-
ging die groter is dan de behoeftestijging, zal ook het bodemgebruik in de landbouw in te toekomst problemen blijven geven.
De discrepantie tussen het agrarische bodemgebruik en de ecologische waarde van bodem, lucht en water zal door voortgaande
rationalisatie blijven toenemen. Dit verplicht de beleidvoorbereiders ertoe via maatschappelijke evaluatiestudies de negatieve
externe effecten van een ge’intensiveerd agrarisch bodemgebruik
af te wegen tegen de economische prive-belangen van de landbouwer. De kosten van grootschalige inpolderingsprojecten als
de Markerwaard zouden moeten worden afgewogen tegen de
naar het werk, en dus verder te gaan wonen, als in een grotere
kosten van het voorkomen van een sluipende aantasting van eco-
weerstand om veel reistijd op te offeren voor de kortere werktijd. Wanneer men minder dagen gaat werken, kan dit een sti-
logische waarden.
mulans vormen voor meer verblijfsrecreatie of tweede woning-
ruimtegebruik in de nabije en verre toekomst zeker niet gemak-
bezit.
De neiging tot een grotere ruimteconsumptie per hoofd zal bovendien worden gevoed door de hiervoor (in de tweede paragraaf) genoemde tendensen die hun verzadigingsniveau nog niet
bereikt hebben. Het autobezit neemt nog toe en hoewel de woonruimteconsumptie per persoon in de naaste toekomst wellicht
kelijker is op te lossen dan in het verleden het geval was. Technologische veranderingen, leidend tot verdere schaalvergroting van
produktie- en consumptieverschijnselen, en verstrengeling van
zeer verscheiden activiteiten maken een integraal planningspro-
Uit dit alles volgt ten slotte dat de problematiek van het
ces steeds meer noodzakelijk. Het ruimtelijk beleid vormt een
stijging ook hier nog wel leiden tot een groter ruimtebeslag per
aspect van dit proces. Ordening van schaars beschikbare ruimte
is immers slechts een van de middelen waarmee men moet proberen het maatschappelijk welzijn te vergroten. Regels betreffende
persoon. De geringe bevolkingsgroei die voor de toekomst wordt
voorzien, zal de behoefte aan ruimte voor wonen en voorzienin-
het ruimtegebruik dienen ertoe het maatschappelijk gedrag van
individuen en groepen niet alleen langs directe, maar ook vooral
gen echter minder spectaculair doen toenemen dan voorheen.
langs indirecte weg, d.w.z. door stimulering en ontmoediging, te
Vraagt men zich af waar die extra ruimte kan worden gecreeerd,
be’invloeden. Om doeltreffende regels te formuleren en ze te
minder sterk zal groeien dan in het verleden, zal een welvaarts-
dan moet men rekening houden met de mogelijkheid dat de
kunnen doorvoeren is het in de eerste plaats nodig de bestaande
bestaande steden in een groter aandeel ervan voorzien dan in het
inzichten in de ruimtelijke verwevenheid van woningmarkten,
recente verleden. De oorzaak is niet zozeer gelegen in het beleidsconcept van de ,,compacte stad”, als wel in de omstandigheid
dat in de steden inmiddels veel technisch en economisch verouderde bedrijfs- (en woning)terreinen liggen die niet langer in aan-
arbeidsmarkt, kapitaalmarkt, het transportsysteem en hun invloed op het milieu te vergroten 20). Dit betekent dat men mag
verwachten dat de huidige trend in het beleidsgericht onderzoek
dat – na de desillusie over de wellicht prematuur tot ontwikke-
merking komen voor bedrijfsvestiging. Nieuwbouw van wonin-
ling gebrachte grootscheepse modelstudies — zich vooral richt
gen op deze terreinen hoeft bovendien wat kwaliteit betreft niet
onder te doen voor de standaardbouw in veel buitenwijken en
op de beschrijving van deelsystemen, op den duur zal worden
aangevuld met nieuwe pogingen tot een integrale benadering.
forensengebieden. Of men de ruimteconsumptie kan beperken
door ook per buurt of wijk in hogere dichtheden te bouwen,
Voordat de verwevenheid van de verschillende processen in bevredigend te valideren deelmodellen kan worden weergegeven
staat te bezien. Het verleden heeft aangetoond dat de ideaalcon-
moet echter nog een lange weg door planners en onderzoekers
worden afgelegd.
cepten van planners, willen ze op langere termijn succesvol zijn,
voor een belangrijk deel moeten aansluiten bij de gedragsvoor-
A.C.P. Verster
keuren van degenen voor wie ze plannen. Ook moet men beseffen dat de bereidheid van sommige groepen om zeer geconcentreerd te wonen gepaard kan gaan met een relatief grote ruimteconsumptie in de vrije tijd: ruimte extensieve verblijfsrecreatie
en verre vakantiereizen. Als het besteedbaar inkomen het toelaat
wordt er dus wellicht volledige compensatie gezocht wat het
ruimtegebruik betreft.
Ook wat de consument gerichte diensten betreft zal de
bestaande trend zich waarschijnlijk voortzetten. Er is op gewezen dat dit zal leiden tot een drastische reductie van diverse soor-
ten traditionele dienstenfuncties. Voor zover mogelijk zullen deze diensten worden gesubstitueerd door complexe, gemakkelijk
vervangbare goederen, die de doe-het-zelf cultuur bevorderen.
Detailhandelvoorzieningen zullen, wat het aanbod van standaardprodukten betreft, een verdere rationalisering van het
dienstbetoon te zien geven. Het is niet ondenkbaar dat binnen
afzienbare tijd nieuwe communicatiemedia voor veel artikelen
tele-shopping voordelig maakt doordat tijdbesparing voor de
del. Beschouwing over economische politiek, SMO-boek, Den Haag,
1983.
consument gepaard gaat met efficienter voorraadbeheer voor
20) L.H. Klaassen en J.H.P. Paelinck, Ruimtelijke ordening; een voor-
grote detailhandelsvestigingen, die zich zullen vestigen op voor
lopige oplossing, ESB, 30 april 1975, biz. 421 -425.
640
19) J.H.P. Paelinck, Waar het om gaat in de toekomst, in: Doelen mid-