binnenland
ILLUS T RAT IE :
LOE K W
EIJTS
Risico’s van een
Nationale Hypotheekgarantie
De overheid loopt risico’s bij het ondersteunen van een
publiek waarborgfonds voor eigen woningen. Een recente
dissertatie maakt duidelijk dat het Waarborgfonds Eigen
Woningen voorlopig geen beroep zal doen op publieke
middelen.
N
Hugo Priemus
en Marja Elsinga
Hoogleraar aan de faculteit
TBM van de TU Delft,
respectievelijk senior
onderzoeker bij onderzoeksinstituut OTB van dezelfde
universiteit. Beide auteurs
waren respectievelijk
copromotor en begeleider
van Liou Cao.
100
ESB 23
ederland kent sinds 1993 het Waarborgfonds Eigen Woningen. Huishoudens
moeten voldoen aan de criteria van het
WEW: er geldt een maximale woonlastenquote en een maximale hypotheek van 250.000 euro.
Voor de huishoudens is dat erg prettig: de risico’s
verschuiven voor een deel van het huishouden
naar de overheid en de rente van de hypothecaire
lening kan relatief laag blijven. Sinds 1993 heeft
het Waarborgfonds Eigen Woningen een zeer voorspoedige groei doorgemaakt. Het aantal leningen
en het totaal gegarandeerde bedrag is gestaag
gegroeid. Een deel van de verzekerde huishoudens
heeft wel een beroep op de garanties moeten doen,
met name in economisch ongunstige tijden, maar
tot nu toe ging het steeds om beperkte, allerminst
angstaanjagende aantallen en bedragen. Nu lijkt
het alsof deze formule alleen maar winnaars kent:
de huishoudens en de hypotheekbanken, maar dat
februari 2007
is schijn. Uiteindelijk komen de risico’s bij het Rijk
en de gemeenten terecht. De vraag is hoe groot de
gecumuleerde risico’s voor Rijk en gemeenten eigenlijk zijn, hoe deze risico’s zich in de komende jaren
zullen ontwikkelen en – uiteraard – of deze risico’s
binnen de perken blijven. Het minste dat we nu kunnen vaststellen is dat niemand in Nederland thans
een idee lijkt te hebben over de feitelijke omvang
van de risico’s nu en in de toekomst.
In 2005 is dr Liou Cao aan het Massachusetts
Institute of Technology gepromoveerd op een
proefschrift waarin een methode wordt ontwikkeld om deze risico’s te becijferen. Zij past
deze methode toe op verschillende publieke
hypotheekgarantieÂsystemen, waaronder de US
Federal Housing Administration (het grootste en
oudste publieke hypotheekgarantiesysteem in de
wereld) en het Waarborgfonds Eigen Woningen.
Het belangrijkste risico dat een waarborgfonds
voor eigen woningen loopt, is de kans dat de
hypotheekgever (de bewoner) niet aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen. Deze kredietÂ
risico’s kunnen worden geanalyseerd met behulp
van econometrische modellen, stochastische
simulatiemodellen en hybride modellen die beide
genoemde modellen combineren. Liou Cao past in
dit verband stochastische simulatieÂmodellen toe
en de Value-at-Risk (VaR) methode.
Zowel de koopwoningmarkt als de hypotheekmarkt
zijn in Nederland de laatste decennia sterk gegroeid.
Tabel 1 laat zien dat Nederland in relatie tot hypoÂ
theekverstrekking binnen de Europese Unie een
bijzonder geval is. Het aandeel eigen woningen
in Nederland (54 procent) blijft achter bij het
EU-gemiddelde (65,0 procent), maar het aandeel
in Nederland stijgt gestaag. De omvang van de
hypothecaire schuld per hoofd, of als percentage
van het BNP, is in Nederland veel hoger dan in
de EU 25. Op dit punt is Nederland (97,1 procent
BNP en 29.900 euro per hoofd) zelfs koploper in
de EU 25 (Elsinga et al., 2004).
Korte geschiedenis van het
Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW)
In 1956 werd in Nederland een gemeentelijk garantiesysteem geïntroduceerd, met achtervang van
de rijksoverheid, bedoeld om de beschikbaarheid
en de betaalbaarheid van het eigenwoningbezit te
vergroten. Aanvankelijk gold deze garantie alleen
voor nieuwe koophuizen. In 1973 werd de gemeentegarantie uitÂgebreid tot koophuizen in de voorraad. In
de risico’s participeerden gemeenten en Rijk elk voor
50 procent. Deze publieke garantie leidde ertoe dat
de minimale eigen bijdrage van degene die een huis
koopt, kon dalen van 30 procent naar 10 procent.
De vraag naar hypothecaire leningen nam sterk toe.
Een nadeel van het gemeentelijk garantiesysteem
was dat aanvraagprocedures wel zes maanden konden duren en dat elke gemeente zijn eigen normen
en producten hanteerde. Op de transparantie van
het systeem viel veel af te dingen.
Figuur 1 laat zien hoe het aantal verkopingen
w
 egens hypothecaire schuld (executies) na 1983
sterk steeg en in 1985 een top van 1800 executies
bereikte. Op de gemeentegarantie werd een beroep
van ongeveer 45 miljoen euro gedaan.
Begin jaren negentig startte een heroverweging van
de hypotheekgarantie. Drie punten stonden bij deze
heroverweging centraal: standaardisatie van regels,
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
-200
1975
Executies wegens hypothecaire schuld in
Nederland, 1975-2003
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1980
1985
1990
1995
2000
Aantal verkopingen met restschuld
Geclaimde verliezen
Geclaimde verliezen (x1000 euro)
Aantal verkopingen met restschuld
figuur 1
tabel 1
Statistische kerngegevens Nederland – EU 25 (2005)
Groei BNP (EU 25)
% eigenwoningbezit
Hypothecaire leningen in % BNP
Hypothecaire leningen per hoofd x € 000 (EU 25)
Totale waarde woninghypotheken € miljoen, (EU 25)
Jaarlijkse groei woningprijzen % house (Euro zone)
Hypotheek rente (Euro zone)
% EU gemiddelde
1,6
65,0
47,5
11,2
5.138.835
7,7
3,9
% Nederland
1,1
54,2
97,1
29,9
487.322
4,8
4,1
Bron: EMF, EUROSTAT, ECB, Dutch Central Bank, Het Kadaster, Nationale Centrale Bank (EMF 2006).
efficiency van het fonds en een solide kapitaalreserveÂpositie. Dit alles leidde
in November 1993 tot de oprichting van het Waarborgfonds Eigen Woningen
(WEW) door en onder supervisie van het ministerie van VROM en de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten. Het WEW is een private, non-profit organisatie, via
contragaranties gesteund door centrale en lokale overheid. Het WEW nam alle
lopende gemeentegaranties over en bijna alle gemeenten stopten met het verlenen van gemeentelijke garanties. In 1995 werd het WEW operationeel. Het WEW
betaalt de restschuld in geval van gedwongen verkoop aan de Âhypotheeknemer
en kan de schuld op de hypotheekgever verhalen (regresrecht). Als het WEW
in financiële problemen komt, verstrekt het rijk/gemeente renteloze leningen.
Gezien de achtervang van Rijk en gemeente beschouwt De Nederlandsche Bank
de Nationale Hypotheek Garantie als een overheidsgarantie. De NHG kent leningsvoorwaarden die in het hele land uniform zijn. De tarieven en voorwaarden
die het WEW hanteert, dienen elk jaar te worden goedgekeurd door het ministerie van VROM en de VNG.
Hoofddoel van het WEW is het stimuleren van het eigen woningbezit door middel van het reduceren van de barrières voor eigenwoningbezit, met name voor
huishoudens met een laag en een midden inkomen.
Het ministerie van VROM en de gemeenten verstrekken renteloze leningen in het
geval de kapitaalreserves onder het minimaal vereiste niveau zouden vallen. De
kritische grens van de fondsreserves bedraagt 1,5 maal het gemiddelde verliesniveau in de afgelopen vijf jaar.
In 1998 introduceerde het WEW de zogenaamde regresfaciliteit in geval de
restschuld niet verwijtbaar is. Deze faciliteit houdt in dat het WEW de restschuld
niet verhaalt op de hypotheekgever.
Sinds 1999 kent het WEW ook hypotheekgaranties bij de financiering van
woningverbetering. De WEW-garantie betreft 100 procent van het leningbedrag.
Kopers kunnen leningen afsluiten met een hoge loan-to-value ratio (LTV).
Soms is de LTV zelfs hoger dan 100 procent. Ook banken profiteren van de
NHG, omdat aan deze hypothecaire leningen geen solvabiliteitseisen worden
gesteld.
Het WEW mikt op huishoudens met lage en middeninkomens. In 2004 was
het maximum te garanderen bedrag 230.000 euro, inclusief alle transactiekosten (kosten koper). Deze grens geldt voor zowel de aanschaf van woningen
als de woningverbetering. Gemiddeld zorgde het WEW voor ongeveer 60.000
garanties per jaar. In 2003 werd een piek van 73.889 garanties bereikt met
een totale leningwaarde van 11 miljard euro. Het WEW groeit thans gestaag.
Het maximale marktaandeel van het WEW zou theoretisch de helft van de
totale hypotheekmarkt in Nederland kunnen bedragen. Hiervan heeft het WEW
inmiddels de helft verwezenlijkt: de penetratiegraad van de NHG-hypotheken is
ongeveer 25 procent van de totale hypotheekmarkt.
Sinds 1995 heeft het WEW cumulatief 521.181 garanties afgesloten met een
totale waarde van 60 miljard euro. Het vermogen van het WEW bedroeg eind
2003 286 miljoen euro, waarmee het risico van alle hypothecaire leningen van
in totaal 52 miljard euro werd afgedekt. De verhouding tussen eigen vermogen
en het gegarandeerde kapitaal was in 2003 ongeveer 0,55 procent.
Bron: Liou Cao, 2005; Liou Cao, 2006.
ESB 23
februari 2007
101
Risico’s voor de overheid als gevolg van hypotheekgaranties
Liou Cao (2005) becijferde in haar dissertatie de risico’s die rijk en gemeenten
lopen ten gevolge van de hypotheekgarantie.
Een conceptueel model is opgebouwd om de relatie te schetsen tussen verschillende macro-economische omstandigheden, aangegeven door de cumulatieve
percentages restschuld (default rates) van het pakket hypothecaire leningen en de
hoeveelheid van de (publieke en private) zekerheden van de hypotheekverzekeraar.
Het model presenteert een waarschijnlijkheidsverdeling van verkopingen met
restschuld (default rates) als gevolg van de gecumuleerde betalingsproblemen
van hypotheekgevers. Daarbij worden drie omstandigheden onderscheiden:
normale economische omstandigheden, recessies en depressies. De verdeling is
scheef met een gemiddelde portfolio default rate μ. In de Verenigde Staten geldt
een gemiddelde default rate van 6 procent. In normale economische omstandigheden gelden default rates tussen 2 en 10 procent, tijdens een recessie tussen
10 en 15 procent en tijdens een depressie meer dan 15 procent.
Om kostendekkend te opereren (dus geen winst en geen verlies te maken), dient
de contante waarde van de premies even groot te zijn als de verwachte verliezen.
Commerciële hypotheekverzekeraars zijn op winst gericht en dus risicomijdend;
zij zullen hun tarief aan de veilige kant vaststellen. Omdat publieke hypotheekverzekeraars risico’s gemakkelijker kunnen en willen accepteren, zijn zij goedÂ
koper dan hun private collega’s. Een publieke hypotheekverzekeraar is kwetsbaar
voor ongunstige economische omstandigheden. De risico’s worden nog versterkt
door de relatieve kwetsbaarheid van de doelgroep: huishoudens met lage en
m
 iddeninkomens. De risico’s worden uiteindelijk gedragen door de overheid.
Voor Nederland zijn betrouwbare nationale cijfers over de hypotheekgarantie
beschikbaar sinds 1981 waardoor een analyse kon worden uitgevoerd voor de
periode 1981-2003. In deze periode kwamen drie economische stagnaties
voor: 1981-1982, 1992-1993 en 2001-2003. Voorts waren er twee perioden
van economische hoogconjunctuur: 1989-1990 en 1997-2000. In de periode
1981-2003 kwamen dus zowel gunstige, normale als ongunstige economische
omstandigheden voor.
Nederland blijkt in Europa gedurende de periode 1981-2003 het laagste niveau
van executies wegens hypothecaire schuld te hebben. Betalingsachterstanden van
meer dan 90 dagen schommelden per jaar tussen 0,25 procent en 0,75 procent,
waarbij recentelijk zich een oplopende tendens manifesteert (Fitch Ratings, 2004).
Vervroegde aflossingen (al of niet met een boeteclausule) zijn in de loop der
jaren vrij stabiel gebleken, en wel op een niveau van 5 procent tot 15 procent
(Fitch Ratings, 2004). Kenmerkend voor de Nederlandse hypothecaire leningen
is het relatief hoge aandeel leningen met een vaste rente over de looptijd van
5 tot 20 jaar. Charlier en Van Bussel (2003) bestudeerden het gedrag van
Nederlandse hypotheekgevers met betrekking tot vervroegde aflossingen en
figuur 2
Frequentieverdeling van 10.000 gesimuleerde aandelen verkopingen met
restschuld (WEW-Cohort 2003)
Frequentie
450
400
350
300
250
200
150
100
50
Aandeel verkopingen met restschuld
Bron: Liou Cao, 2005; Liou Cao, 2006.
102
ESB 23
februari 2007
5,95%
5,60%
5,25%
4,90%
4,55%
4,20%
3,85%
3,50%
3,15%
2,80%
2,45%
2,10%
1,75%
1,40%
1,05%
0,70%
0,35%
0,00%
0
stelden vast dat in 2001 18 procent van de nieuwe
hypotheken was ingezet als herfinanciering van
bestaande hypothecaire leningen.
Gebaseerd op een aantal aannamen in het model
van Cao zijn de volgende modelresultaten te
extraÂheren. Met een Monte Carlo simulatie is een
frequentieverdeling van 10.000 gesimuleerde
aandelen verkopingen met restschuld van het
WEW-cohort 2003 bepaald (figuur 2).
Figuur 3 presenteert de waarschijnlijkheidsverdeling van de jaarlijkse aandelen verkopingen met
restschuld van het WEW (30-jarige leningen; 19811984). Drie verschillende economische omstandigheden worden onderscheiden: goede, normale en
slechte performance. De verschillen in frequentieverdeling tussen de drie onderscheiden leningtypen
(rentevaste periode 10, 15, respectievelijk 30 jaar)
blijken niet erg groot te zijn. De hoogste frequenties
nemen we waar in de range van 0 procent – 3 procent winstgevendheid. De gemiddelde winstmarge
is –0,2 procent, hetgeen mede is te verklaren uit de
beschouwde periode 1981-1994 die met een economische recessie begon (1980-1983).
Tussen 1995-2003 werden 511.244 hypotheken
gegarandeerd, waarvan er slechts 566 (= 0,11 procent) tot executie leidden. Het slechtste jaar, 2001,
leverde 0,22 procent executies op. Al met al wist
het WEW in de periode 1995-2004 een kapitaalÂ
reserve van 247 miljoen euro op te bouwen.
Op basis van een meerjarige netto-contante waardeanalyse, kan de spreiding van overheidsverplichtingen
in verband met de Nationale Hypotheek Garantie worden becijferd. Het best passende model blijkt te zijn:
Cohort aandeel verkopingen
met restschuld (t) =
0,003 + 0,678 * cohort
aandeel verkopingen
met restschuld (t-1) +
0,050 * korte termijn
R2 = 0,83
rentevoet
De meerjarige analyse laat zien dat onder de huidige
stabiele economische situatie het 2003-cohort en
de opvolgende cohorten naar verwachting een positief
overschot van 55 miljoen euro in de komende zes
jaar zullen genereren, en 167 miljoen euro voor de
komende tien jaar. De gemiddelde winstmarge is
0,55 procent voor de eerste zes jaar, en 1,67 procent
voor de eerste tien jaar. De kans op netto verliezen
in de eerstkomende zes jaar is 25 procent, en over
de eerstÂkomende tien jaar 11 procent. Als de recessie 1981-1983 opnieuw zou plaatsvinden, zou dat
ongeveer 210 miljoen euro gecumuleerde verliezen
voor het WEW opleveren.In de analyse moet wel
onderkent worden dat recentelijk de feitelijke situatie
riskanter is geworden dan werd aangenomen op basis
van de traditionele annuïteitenhypotheken. De beleggingshypotheken en de aflossingsvrije hypotheken
zijn in de afgelopen jaren populair geworden en zijn
veel riskanter.
Kans op verkoping met restschuld
figuur 3
Waarschijnlijkheidsverdeling jaarlijkse
aandelen verkopingen met restschuld
WEW: 30 jarige leningen, 1981-1994
0,35
0,3
0,25
goede performance
normale performance
slechte performance
0,2
0,15
0,1
0,05
0
1
3
5
7
9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29
jaar 1-30
Bron: Liou Cao, 2005; Liou Cao, 2006.
Vergelijking WEW – Federal
Housing Administration (FHA)
De uitkomsten van de becijferingen van Liou Cao
(2005) voor het Waarborgfonds Eigen Woningen
krijgen extra reliëf als deze worden vergeleken met
de uitkomsten van een vergelijkbare exercitie voor
de Federal Housing Administration: de Amerikaanse
evenknie van het WEW.De gesimuleerde aandelen
verkopingen met restschuld van het Cohort 2003
zijn +1,23 procent voor het WEW, en 9,2 procent
voor de FHA. De winstgevendheid bij het gemiddelde
aandeel verkopingen met restschuld is –0,22 procent
voor het WEW, maar +0,85 procent voor de FHA.
De uitkomst voor het WEW is opmerkelijk: als het
historische aandeel verkopingen met restschuld
ook voor de toekomst zou gelden, zou het WEW de
verliezen niet kunnen dekken. Vermoedelijk worden
de resultaten in het verleden negatief beïnvloed
door de periode vóór 1995 toen de gemeenten – elk
op hun eigen wijze – hypotheekgaranties verstrekten.
Vermoedelijk werden de garantievoorwaarden toen in
de praktijk door de bemiddelende organen soms strikter en soms minder strikt toegepast dan thans door
het WEW gebeurt. Als het aandeel verkopingen met
restschuld blijft fluctueren tussen 0,1 en 0,2 procent, zoals na 1995 het geval is, kan een positieve
winstmarge van +0,2 procent worden verwacht.
Tabel 2 laat zien dat de economische perspectieven
over een periode van zes of tien jaar voor zowel
WEW als FHA gunstig zijn. Hierbij zijn de cijfers voor
de FHA overigens wel veel hoger dan die voor het
WEW. Voor het WEW is de kans dat over een periode
van zes jaar verlies wordt geleden 14 procent hoger
is dan over een periode van tien jaar. Zowel FHA als
WEW kunnen op langere termijn beter tegen een
stootje dan op kortere termijn.
Conclusie
Zelfs als het slechtst denkbare geval (worst case
scenario) zich zou manifesteren (negen jaar
hoge aandelen verkopingen met restschuld in de
Verenigde Staten, 1980-1988, respectievelijk
herhaling van de periode 1981-1983 in Nederland),
zouden noch het WEW noch de FHA een beroep
tabel 2
Vergelijking model-resultaten WEW en FHA, 2003 cohort
2003 cohort
WEW
1,23%
FHA
9,2%
-0,22%
+0,85%
0,7%
43 percentiel
13,1%
82 percentiel
0,55%
7,08%
75 percentiel
1,67%
97 percentiel
10,06%
89 percentiel
Gemiddelde aandeel verkopingen met restschuld
(simulatie)
Winstgevendheid bij gemiddelde aandeel
verkopingen met restschuld
Break-even aandeel verkopingen met restschuld
Break-even percentiel aandeel verkopingen met
restschuld
Meerjarige analyse
Gemiddelde winstgevendheid over zes jaar
(cumulatief)
Break-even percentiel over zes jaar (cumulatief)
Gemiddelde winstgevendheid over tien jaar
(cumulatief)
Break-even percentiel over tien jaar (cumulatief)
Worst Case scenario
Herhaling negen relatief slechte jaren;
winstgevendheid over één jaar
Herhaling recessie 1981-1983; winstgevendheid
over één jaar
99 percentiel
-6,2%
-2,1%
Bron: Liou Cao, 2005; Liou Cao, 2006.
hoeven te doen op de publieke achtervang. De FHA zou dat 22 jaar kunnen volhouden, het WEW slechts 3,5 jaar. Hoewel de analyse op basis van het model van
Liou Cao (2005; 2006) op vele aannamen is gebaseerd en de referentiecijfers in
Nederland zeer beperkt zijn, lijkt de belastingbetaler in Nederland zich voorlopig
geen zorgen te hoeven maken over de hypotheekgarantie van het Waarborgfonds
Eigen Woningen, zolang de toepassing van riskante hypotheektypen binnen de
perken blijft.
Nu het nieuwe kabinet zelfs geheel afziet van het voorbereiden van wijzigingen in
de fiscale behandeling van de eigenwoningbezitter, blijven de conclusies nog wel
even van kracht.
Literatuur
Charlier, Erwin en Arjan van Brussel (2003) Prepayment
Behavior of Dutch Mortgagors: An Empirical Analysis, Real
Estate Economics, 31 (2), 387-408.
Elsinga, Marja, Peter Neuteboom, Femma den Breejen
en Johan Conijn (2004) Government Guarantees in the Rental
and Owner-Occupied Sector: an International Comparison 2004,
Zoetermeer (Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen).
European Mortgage Federation (EMF), 2006, Hypostat 2005.
A review of Europe’s Mortgage and Housing Markets, Brussel (EMF).
Fitch Ratings (2004) Dutch RMBS Default Model 2004, Criteria
Report of Fitch ratings.
Liou Cao (2005) The Feasibility and Functioning of Public Mortgage
Insurance Models: An International Comparison, Cambridge (Mass),
PhD-dissertation MIT, May.
Liou Cao (2006) The Feasibility and Functioning of Public Mortgage
Insurance Models: An International Comparison, Zoetermeer
(Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen).
ESB 23
februari 2007
103