….
Regulerende heHingen
in discussie
DJ. Wolfson*
D
e afgelopen twee jaar hebben diverse instanties geadviseerd over een regulerende
heffing op energie. In dit artikel worden de verschillende varianten vergeleken en
de kritiek erop geanalyseerd. Met name een ‘progressieve’ heffing, zoals de WRR heeft
voorgesteld, biedt perspectief
De miljoenennota 1992 sprak van een tweesnijdend
zwaard, dat zowel het milieu als de werkgelegenheid
zou verbeteren. Daarop verschenen in rap tempo het
rapport van een stuurgroep die moest bekijken of dat
ijzer te smeden was, een rapport van de WRR, een
nadere studie van het CPB, een Europees initiatief,
een SER-advies en, op de valreep van 1993, het NMP21. Het overzicht van de discussie die daar het gevolg
van was begint met een korte uitleg over verschillende soorten heffingen. Daarna worden de diverse varianten die in de Nederlandse discussie genoemd zijn
en de kritiek daarop nauwkeurig bekeken. Hieruit
kan worden afgeleid welk perspectief er voor een
regulerende heffing op energie in Nederland resteert.
Heffingen in soorten: kleine fisconomie
Milieugerelateerde heffingen worden onderscheiden
in bestemmingsheffingen,
regulerende heffingen en
milieubelastingen. Bestemmingsheffingen
worden
geheven ter bekostiging van min of meer specifieke
milieumaatregelen.
Regulerende heffingen, daarentegen, hebben géén bekostigingsoogmerk.
De grondgedachte van de regulerende heffing is dat milieuwaarden daarmee – door de introductie van een prijs
– alsnog binnen de afweging van nut en offer gebracht worden. Een consequentie van die regulerende taak is dat de opbrengst door middel van een verlaging van andere heffingen wordt teruggesluisd naar
de private sector.
Terugsluizen is wenselijk om (1) het milieubeleid
niet te belasten met de discussie over de hoogte van
de lastendruk, (2) verborgen beleidskosten (excess
burdens) zoveel mogelijk te vermijden (daarover
straks), en (3) de inzet niet te vertroebelen dat de
regulerende heffing niet dient ter bekostiging van de
overheid, maar om tot een betere allocatie te komen.
Terugsluizen is een structurele voorwaarde om tot
een optimale tariefstelling van de heffing zelf te komen. Een verbetering van de allocatieve structuur vereist afstemming van het heffingstarief op de best mogelijke schatting van de marginale maatschappelijke
vervuilingskosten.
Daarbij moet gedragsbeïnvloeding
centraal staan, door het substitutie-effect van een
regulerende heffing te maximaliseren, onder compensatie van het inkomenseffect2.
Zo’n optimale tariefstelling wordt evenwel gemakkelijk doorkruist als de
heffing een bekostigingsfunctie
zou krijgen, want
dan wordt het een bestemmingsheffing,
waarvan het
tarief wordt bepaald door de gewenste opbrengst.
Hier ligt ook het verschil in oogmerk met een
milieubelasting of ‘ecotax’, waarin het bekostigingsoogmerk (het inkomenseffecO juist voorop staat, en
het substitutie-effect subsidiair is. Milieubelastingen
verschuiven de belastingbasis naar wat we niet willen (milieuvervuiling), om door vervanging van suboptimale belastingen te ontzien wat we wel willen
(arbeid, kapitaalvorming).
Met de hoogte van het tarief van een ecotax wordt geen optimaal milieu-effect
nagestreefd, maar een vooraf bepaalde opbrengst: de
voor het belastingplan benodigde dekking. We moe-
• De auteur is hoogleraar economie aan de sociale faculteit
van de Erasmus Universiteit Rotterdam en lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Tevens is de
auteur betrokken geweest bij de rapportages over energieheffingen van de SERen de WRR, en was hij voorzitter van
de Stuurgroep regulerende energieheffingen. Dit overzicht
is gebaseerd op een voordracht bij het afscheid van R.W.
Hommes als hoogleraar milieukunde aan de Erasmus Universiteit, en op een lezing voor de NAR/SERstudiedag over
milieu en ontwikkeling op 6 januari 1994. De auteur dankt
c.c. Koopmans voor zijn commentaar.
1. Zie Stuurgroep regulerende energieheffingen, Eindrapportage, Den Haag februari 1992; CPB, Economische gevolgen op lange termijn van heffingen op energie, werkdocument nr. 43, februari 1992; WRR,Milieubeleid: strategie,
instrumenten en handhaafbaarheid, Rapporten aan de
Regering nr. 41, april 1992; CPB, Scanning the Future, juni
1992; Europese Commissie, Voorstel tot Richtlijn van de
Raad tot invoering van een heffing op de uitstoot van kooldioxide en op het gebruik van energie, juni 1992; SER,Advies regulerende energieheffingen, februari 1993; Tweede
Nationaal Milieubeleids-plan (NMP-2J, 17 december 1993.
2. Zie DJ. Wolfson, Publieke sector en economische orde,
1988, blz. 59-63.
ten dit principiële verschil tussen milieubelastingen
en regulerende heffingen leren maken omdat je met
één instrument geen twee doelen kunt maximaliseren. (In de economische politiek kun je een zwaard
niet aan beide zijden even scherp slijpen; daar ging
de beeldspraak van het kabinet mank). Bij milieubelastingen gaat het dus niet in de eerste plaats om
een optimalisatie van milieu-effecten, maar om een
optimalisering van de belastingstructuur, waarbij de
verbetering van de milieu-effecten ‘mooi meegenomen’ is. Omdat er bij een ecotax wèl een structurele
dekking gegenereerd moet worden, zullen we die
belasting bij voorkeur op een inelastische basis leggen. Regulerende heffingen, daarentegen, zijn juist
meer effectief naarmate zij een elastische vraag ontmoeten. Dan dringen zij die vraag terug. Daarbij vernietigen ze op den duur wel hun eigen belastingbasis.
In de bestemming is dan ook een tweede verschil
gelegen tussen regulerende heffingen en milieubelastingen. Optimale regulerende heffingen hebben een
tijdelijke opbrengst: zij brengen de aanspraken op de
milieugebruiksruimte op orde door een ontbrekende
prijs te introduceren waarmee de betrokken milieuwaarde in de afweging wordt meegenom~n, en een
meer duurzaam evenwicht ontstaat (in die zin kunnen optimale heffingen geen verborgen beleidskosten veroorzaken, zo zal ik straks betogen). Milieubelastingen leiden, mits op een inelastische basis
geheven, minder makkelijk tot substitutie in het bestedingspatroon en kunnen dan ook worden ingezet
voor een meer structurele ‘ecologisering van de belastingbasis’, onder gelijktijdige verlaging van de druk
van minder gewenste lasten op bij voorbeeld arbeid.
Natuurlijk knagen ook milieubelastingen wel aan
hun belastingbasis, maar het aardige is nu juist dat
zo’n neveneffect wenselijk is, en ons niet in dekkingsproblemen brengt zolang de terugsluis in een andere
sector van de economie tot een compenserende basisverbreding leidt, bij voorbeeld door werkgelegenheidscreatie .
In dit artikel wordt zowel voor de regulerende
heffing als voor de milieubelasting uitgegaan van
een volledige terugsluis van de opbrengst, omdat de
veronderstelling van een constante of zelfs dalende
lastendruk in de Nederlandse verhoudingen thans
realistisch is, en omdat de spelregels van een fiscale
instrumentvergelijking vemisen dat we daarbij de
belastingdruk gelijk houden3. In tabel 1 zijn de drie
hier besproken fiscale instrumenten naar oogmerk en
bestemming gerubriceerd:
De energieheffing, één en andermaal
Hieronder volgt een kort begrip van de hoofdinhoud
van de belangrijkste rapporten en nota’s.
De Stuurgroep: vetplaatsingsgevaar!
De Stuurgroep regulerende energieheffingen heeft
econometrisch onderzoek gepresenteerd naar de
mogelijke gevolgen van een heffing van 50 of 100
procent op energie, en daarbij de nadruk gelegd op
de gevaren voor verplaatsing van economische activiteiten naar buiten het heffingsgebied. Daartoe werd
onder meer een heffing op alle verbruik in het hele
ESB 26-1-1994
Oogmerk
Bestemming
Bestemmingsheffing
Bekostiging
Milieumaatregelen
Regulerende heffmg
Gedragsbeïnvloeding
t.g.v. milieu
Terugsluizen
Milieubelasting
Optimaliseren
be1astingstructuur
Vervanging van suboptimale belastingen
OESO-gebied onderzocht, alsmede een nationale
Tabel 1.
kleinverbruikersheffing voor Nederland alléén. Om
Kenmerken
de uiterste waarden van mogelijke ongewenste gevol- van heffingen
gen zuiver in beeld te krijgen, werden die varianten
ceteris paribus bekeken, zonder flankerend beleid ter
beperking van verplaatsingseffecten.
Ondanks deze beperkingen waren de resultaten
opmerkelijk. Voor een heffing in het hele OESOgebied resulteerden nog steeds aanzienlijke verplaatsingseffecten naar buiten de OESO gelegen
landen, maar niettemin een zodanige dfl)k op het
energieverbruik daarbinnen, dat de heffing voor dertig procent op de energie-exporteurs werd afgewenteld. Als nationale heffing werd, om de concurrentiepositie te ontzien, een heffing op ‘non- tradeables’
onderzocht, gemodelleerd als een geplafonneerde
heffing op het ‘kleine verbruik’ van gas en elektra
van bedrijven en gezinnen, zonder vrijstelling aan de
voet. Daarmee werd ook de inelastische vraag belast,
waardoor de heffing deels een milieubelasting werd.
Deze complicatie was nodig om voldoende manoevreerruimte te genereren voor een substantiële structurele verlaging van de lasten op arbeid: er was
immers om een tweesnijdend zwaard gevraagd. Er
resulteerden 15.000 tot 40.000 nieuwe banen in de
periode tot het jaar 2000, afhankelijk van de manier
van terugsluizen. Daarna liep het banensaldo weer
terug, omdat voor 2015 volledige werkgelegenheid
was verondersteld. De concurrentiepositie werd hierbij niet noemenswaard aangetast: de beperkte kostenstijgingen voor bedrijven die het onderzoek van de
Stuurgroep liet zien (op.cit., tabel 3.7) zullen in deze
variant namelijk veelal afwentelbaar blijken op binnenlandse eindverbruikers, en zo’n afwenteling is, in
produktmarkten, nu juist de manier om de ‘vervuiler’
te laten betalen4.
Het CPB: mondialisering
Na zijn bijdrage aan het werk van de Stuurgroep (zie
noot 1) heeft het CPB vervolgens in Scanning the
Future een mondiale energieheffing onderzocht
(waarin er niets meer te verplaatsen valt). In deze
nieuwe studie veronderstelt het CPB wèl flankerend
beleid: de participatie van de ontwikkelingslanden
in zo’n heffing wordt ‘gekocht’ met extra hulp, of
afgedwongen met handelsbelemmeringen.
Dat alles
levert gunstige milieu-uitkomsten op, zonder de economische ontwikkeling noemenswaard te schaden.
Dat is veelbelovend, maar het roept natuurlijk de
3. Ibid., blz. 277-278.
4. Zie hierover het unanieme SER-advies, Nationaal Milieubeleidsplan, Den Haag, 1989, blz. 27.
vraag op hoe we eerst de Europese Unie op één rij
krijgen, vervolgens de OESO-landen, en dan de landen die zich niet kunnen veroorloven de OESO voor
het hoofd te stoten. Als we eenmaal zover zijn, dan is
de rest oplosbaar met handelspolitieke maatregelen.
De WRR: strategievorming
De vraag hoe we andere landen mee kunnen krijgen,
is opgepakt door de WRR, met zijn voorstel voor een
regulerende energieheffing met een vrijstelling aan
de voet voor onvermijdelijk gebruik5. Het marginale
karakter van de WRR-operationalisatie hef alleen op
het ‘vermijdbare verbruik’ is op zichzelf al aantrekkelijk. De versmalling van de heffingsbasis laat een
hoger heffingspercentage toe dan een integrale
heffing als de kleinverbruikersvariant
van de Stuurgroep, terwijl de heffing bovendien wordt geheven
over het meest elastische deel van de vraag, waar de
regulerende werking het sterkst is. Maar het belangrijkste aspect van het WRR-voorstel is wel dat de vaststelling van wat ‘onvermijdbaar’ is een dynamisch
karakter kan krijgen, door de omvang van de vrijstelling aan de voet te laten afnemen naarmate de opschaling van het beleid naar de Europese en de mondiale schaal voortgang vindt, onder de voortdurende
druk van een actieve milieudiplomatie. Aldus is de
vrijstelling het schild dat de concurrentiepositie beschermt zolang het zwaard van die milieudiplomatie
geen resultaten boekt. Met zo’n actieve milieudiplomatie wordt niet gedoeld op vrijblijvend vergaderen
op milieuconferenties, maar op een doelbewust
onderhandelingsproces
van transactie en overreding,
om anderen rekening te laten houden met het Nederlands belang. Geen steun voor Midden- en Zuid-Euro-,
pa zonder hun tegenprestatie van medewerking aan
een Europees milieubeleid, om eens iets te noemen6.
De Europese Commissie: een onnozel compromis
In diezelfde tijd kwam de Europese Commissie met
een onnozel voorstel: een degressieve heffing, met
partiële ontheffingen voor grote verbruikers, waardoor de regulerende werking afneemt in plaats van
toeneemt met de stijging van het energieverbruik.
Naar de werkelijke reden voor deze operationalisering kunnen we slechts gissen; ambtenaren van de
Commissie voeren desgevraagd aan dat een uit allocatief en dynamisch oogpunt zoveel meer voor de
hand liggende ‘WRR-heffing’ op marginaal gebruik
moeilijk uitvoerbaar zou zijn.
Veel moeilijker dan hun degressieve tarief? Dat is
niet op voorhand duidelijk. De WRR bepleit een voor
iedereen gelijk proportioneel tarief, met slechts één
beslismoment: de hoogte van de vrijstelling aan de
voet. Die vrijstelling is, op zijn beurt, bepalend voor
de uiteindelijke progressieve werking: een relatief
kleine vrijstelling werkt matig uit, een grote vrijstelling geeft een scherpe effectieve progressie aan de
marge, waar een hoge substitutie-elasticiteit een grote milieu-effectiviteit garandeert. De werkelijke reden
achter het voorstel van de Europese Commissie zal
angst zijn voor de sterke lobby van de grote werkgevers, die niet begrepen hebben dat ze beter af zijn
met een grote vrijstelling aan de voet, dan met een
even grote vrijstelling aan de top.
Het NMP-2: een aarzelend,
maar goed begin
In het NMP-2 wordt een nationale en terug te sluizen
heffing aangekondigd op het verbruik van gas en
elektriciteit waarbij voor ieder een gelijke heffingsvrije voet geldt, voor het geval dat het in (NoordWest) Europa in 1994 niet tot een energieheffing
komt. Daarmee is het WRR-voorstel overgenomen,
en gekozen voor een zuiver regulerende heffing aan
de marge van het gebruik, die ruimte biedt voor een
geleidelijke opschaling van de heffing naarmate er
meer landen meedoen. Aarzelend is de presentatie
van deze goede voornemens onder het thema klimaatverandering, alsof de C02-problematiek
onze
enige zorg is. Veel belangrijker, op de middellange
termijn, is de dreigende energieschaarste. Door dat
niet te benadrukken ontneemt het kabinet zich te
mogelijkheid om ondernemend Nederland met zijn
eigenbelang te confronteren, als enige heilzame weg
uit de ‘prisonner’s dilemma’s’ waarin de werkgevers
zich verstrikt hebben. Ik kom hier in mijn conclusies
op terug.
Economische gevolgen
Voor iedere heffing op gezinnen geldt dat het energiegebruik binnen inkomensgroepen
sterk verschilt
naar woonsituatie en leefstijl. De verschillen tussen
inkomensgroepen
zijn gering. Dat is een gelukkige
omstandigheid, want daardoor komen we niet in verleiding om inkomensafhankelijke
vrijstellingen te
geven, met de daaraan verbonden armoedeval7. Het
probleem is immers niet de verschillen in inkomen,
maar de verschillen in woonsituatie. Dit pleit voor
het kabinetsvoorstel van een voor iedereen gelijke
vrijstelling aan de voet, want het gaat nu juist om
het uitlokken van aanpassingen in de leefstijl. Die
moeten we vooral niet doorkruisen met een tegemoetkomend beleid. Wel zou overwogen kunnen
worden daarbij iets aan de kinderbijslag te doen,
want kinderrijke gezinnen hebben natuurlijk een
hoger ‘onvermijdbaar gebruik’ dan dinkies (dual
income – no kids). Kortom, verschillen in energieverbruik binnen inkomensgroepen
kunnen op termijn
substantieel worden teruggebracht, en dat is op zichzelf al pure winst voor de beoogde energiebesparing.
Voor bedrijven lijkt het allemaal wat ingewikkelder te liggen, maar ook dat wordt vaak overdreven.
Van de ongeveer 250.000 vestigingen in het middenen kleinbebrijf gebruikt meer dan 99% alleen energie
voor verwarming, verlichting, of lichte krachtopwekking. Voor deze bedrijven is de vrijstelling aan de
voet eenvoudig te berekenen naar welke gemeenschappelijke grondslag we maar willen (vloeroppervlak, kubieke inhoud, omzet, toegevoegde waarde),
5. Wat onvermijdelijk is hangt af van de stand van de techniek, en van de mate van internationale beleidscoördinatie
waarmee het beleid kan worden gevoerd.
6. Zie ook hiervoor WRR, op.cit., blz. 166 en 177.
7. Anderzijds kan een heffingsvrij verbruik wel bijdragen
aan het mitigeren van de negatieve inkomenseffecten
voor
de laagste inkomens, zo blijkt uit de jongste studie van het
CPB, Effecten van een kleinverbruikersbeffing op energie
bij lage en hoge prijsniveaus, werkdocument no. 64, december 1993.
genormaliseerd op basis van, pak weg, het gemiddelde energieverbruik van de ‘beste’ 10% van de bedrijven uit een daartoe te trekken steekproef. De overige
bedrijven, die niet in dit patroon passen omdat ze
veel kracht opwekken, thermisch bezig zijn of energie als ‘feedstock’ gebruiken, kunnen een aanvullende vrije voet vragen, hetzij als groep (bij voorbeeld
als steenbakkerijen, wederom op basis van de ‘beste
bedrijven’), hetzij als individueel (groot)bedrijf. Die
vrijstellingsregeling kan onderdeel zijn van een convenants.
Het is niet duidelijk waarom deze oplossing ingewikkelder of fraudegevoeliger zou zijn dan het voorgestelde Europese systeem van degressieve tarieven,
wèl dat zij effectiever is. Bovendien is de maatschappelijke aanvaarding, en daarmee de legitimiteit, gebaat bij het vermijden van heffingen op het inelastische deel van de energievraag, en een meer gelijke
behandeling van belastingsubjecten
op basis van een
‘evenredig nutsoffer’: iedereen wordt immers geprikkeld om zich bij voortduring naar ‘best practical
means’ te gedragen, waardoor efficiëntie, effectiviteit
en legitimiteit ook in de tijd hand in hand gaan.
In zijn in noot 1 genoemde advisering heeft de
SER unaniem bepleit dat de regering de mogelijkheden van de WRR-operationalisatie zou onderzoeken, en na zou gaan in hoeverre daarvoor in Brussel
belangstelling gewekt kan worden. Nu de regering
deze voorstellen zelf heeft overgenomen, is er een
nieuwe kans om de beoogde Europese heffing efficiënt in te richten.
De kritiek
De bezwaren tegen regulerende milieuheffingen zijn
zowel uit de politieke als uit de academische hoek
gekomen. In de politieke hoek verdedigen de werkgevers hun vermeende belangen met een intellectueel weinig overtuigende campagne tegen een nationale heffing. Na jaren van lobbyen voor deregulering
en een meer marktconform beleid wordt, nu dat dichterbij komt, teruggegrepen op een meer agnostische
belangenbehartiging:
het ontkennen van de uitgangspunten van het beleid en van het onderzoek dat daar
aan ten grondslag ligt. Geroepen wordt dat de belastingdruk niet mag stijgen – dat is ook niet de bedoeling, zie boven – en dat een heffing slecht zou zijn
voor de concurrentiepositie
en de werkgelegenheid
dat is zij niet, zeker niet in de nu gekozen vorm, zie
alweer boven. Vergeten wordt dat een heffing noodzakelijk is om de prisoner’s dilemma’s te doorbreken
die een anticipatie op hogere energieprijzen in de
weg staan, en om het Europese overleg op gang te
krijgen. In plaats van zich gelukkig te prijzen dat
daartoe een operationalisatie wordt gekozen die zo
min mogelijk pijn doet, graaft men zich in.
In de academische hoek heeft een aantal auteurs
zonder adequate empirische modelspecificatie getracht aannemelijk te maken dat het allemaal niets
kon zijn, omdat energieheffingen hoe dan ook de
arbeidskosten verhogen en verborgen beleidskosten
met zich mee brengen9. In hun algemeenheid zijn
beide beweringen onjuist. Wat er gebeurt met de
arbeidskosten hangt af van (1) de mate waarin de
E5B 26-1-1994
opbrengst van de heffing wordt aangewend voor
wigverkleining en (2) de mate van afwenteling van
de per saldo resulterende druk op de lonen. En die
afwenteling hangt weer af van (3) de elasticiteit van
het arbeidsaanbod en (4) de afspraken in het arbeidsvoorwaardenoverleg
(een aspect dat moeilijk mee te
nemen valt in de uit de Verenigde Staten overgewaaide neo-klassieke modellen, die geïnspireerd zijn op
een minder geïnstitutionaliseerde
arbeidsmarkt). De
laatste twee variabelen hangen nauw samen, want in
een krappe arbeidsmarkt zijn geen matigingsafspraken te maken.
Modellen moet je expliciet en consistent specificeren, liefst op basis van relevant empirisch onderzoek.
De in de noten 9-11 bedoelde auteurs zijn niet altijd
helder over de herkomst van hun specificaties (niet
zo helder als de eerder genoemde Stuurgroep, die
specificeerde op basis van eigen onderzoek naar de
Nederlandse situatie), maar lijken een ‘regelresistente’ sociale zekerheid te veronderstellen (als in het
CPB-scenario ‘European Renaissance’), die een activerend arbeidsmarktbeleid
in de weg staat. De arbeidsmarkt blijkt daarentegen neo-klassiek gemodelleerd
(als in ‘Balanced Growth’, een ander CPB-scenario)lO.
Interessanter is het beroep op verborgen beleidskosten, dat bij nader inzien berust op een petitio principii. In de welvaartstheorie laat het ‘excess burdentheorema’ zien hoe een allocatief evenwicht in een
volkomen marktmechanisme door belastingheffing
wordt verstoord. Bij regulerende heffingen gaat het
evenwel om de omgekeerde beweging. Daar vullen
we een ontbrekende markt in, om een bestaande
onvolkomenheid als het proletarisch winkelen in
milieuwaarden te corrigeren. In zo’n welvaartstheoretisch perspectief kà n het internaliseren van externe
effecten geen verborgen beleidskosten opleveren,
althans niet zolang we de opbrengst terugsluizenll
Bestaande verborgen beleidskosten (impliciete subsidies op vervuiling) worden door de heffing juist zicht-
8. Zie WRR, op.cit., blz. 171. De vrijstelling wordt dan afgestemd op de ijkpunten van het convenant, wat extra rechtszekerheid geeft voor het bedrijfsleven.
9. Zie bij voorbeeld L. Bovenberg en 5. Cnossen, Fiscaal
fata morgana, ESB, 4 december 1991, blz. 1200-03.
10. D.). Wolfson, De instrumentatie van het milieubeleid, in
K.L. Bangma en H. de Groot, Milieubeleid en overheidsuitgaven, 1992, blz. 25-35. In hun Environmental Taxation
and Labor Market Distortions, CentEr, 1992, veronderstellen Bovenberg en de Mooij dat alle produkten ‘tradeable’
zijn (ten onrechte in de kleinverbruikersvariant),
en dat de
factor arbeid de last van de heffing niet uit de loonruimte
laat komen (in weerwil van de afspraken dienaangaande).
Des te verbluffender is ‘Het aangescherpte tweesnijdend
zwaard’ van Bovenberg en Keuzenkamp, in ESB van 10
maart 1993, blz. 134-36. In dat jaar werd n.b. een integrale
milieuheffing ingevoerd, maar niet afgewenteld. Zie ook P.
Boot, Het tweesnijdend zwaard, ESB, 3 maart 93, blz. 211.
11. Als terugsluizen belastingdistorsies
vermindert in het
bestaande (onvolkomen) systeem, dan resulteert een meer
volkomen markt; de ontbrekende mark is gevonden, met
als welvaartswinst (excess benefit) een beter gebruik van
milieuwaarden. Bovenberg en Van der Ploeg miskennen dit
in hun Environmental Policy, Public Finance and the Labour Market in a Second-Best World, CentEr, 1992. Omdat
een milieuheffing ‘imposes a cast in terms of private utility’
(blz. 26), denken ze dat er een ‘excess burden’ in het spel is.
baar gemaakt door de vervuiler te laten betalen voor
de maatschappelijke kosten van zijn handelen.
Voor het individuele bedrijf dat méér heffing betaalt dan het aan belasting terug krijgt leveren milieuheffingen uiteraard wèl bedrijfseconomische
kosten
op, want het op orde brengen van een allocatie die
milieulasten op de gemeenschap afwentelt kost de
vervuilers per saldo geld, ja. Dat is echter geen excess-burden of allocatieprobleem, maar een verdelingsprobleem, dat pijnlijke vragen op kan roepen,
zoals: is het fair om varkensfokkers eerst WIR-premie
te geven en al een paar jaar later af te knijpen, of
hoort daar een overgangsregeling bij, als afkoop van
de beoordelingsfouten
die het beleid in een eerder
stadium gemaakt heeft? Behoeft het adagium ‘de
vervuiler betaalt’ in zulke gevallen geen nuancering?
Vraag dà t dan, en vertel niet de onzin – zo zeg ik
dan maar weer tegen de werkgevers – dat het milieubeleid ten koste gaat van de economische ontwikkeling, want dat is strijdig met het door hen wel onderschreven gedachtengoed van Porter. Waarom dat
gebeuzel? Omdat consistentie in beleid altijd onder
vuur ligt van deelbelangen, denk ik12.
Conclusies
Het CPB houdt voor de komende vijfentwintig jaar
rekening met een aanzienlijke stijging van de reële
energieprijzenl3. Op het eerste gezicht lijkt dat moeilijk voorstelbaar, in het licht van de recente slapte op
de oliemarkt. Maar dagnoteringen zijn misleidend; zij
leiden de aandacht af van de onderliggende structurele verhoudingen tussen vraag en aanbod op middellange termijn; die zijn verontrustend, en tastbaarder
nog dan de C02-problematiek
waarop het NMP-2
zich concentreert. De verwachting van een op middellange termijn sterk stijgende olieprijs ontleent zijn
plausibiliteit aan het feit dat de winbare energiereserves voor de komende decennia grofweg gegeven
zijn, en de vraag zich naar verwachting sneller zal
ontwikkelen dan het beschikbare aanbodl4. Door op
deze ontwikkeling vooruit te lopen kan Europa inlopen op Japan (dat al veel energie-extensiever
is) en
haar voorsprong op de VS vergroten. En dat vooruitlopen op toekomstige prijsverhogingen moeten we
nu doen, zolang de marktconstellatie zo is dat de olieproducenten geen vuist kunnen maken.
In dat opzicht is het ‘leiderschap’ van Economische Zaken teleurstellend15. Het grote belang van het
nemen van een concurrentievoorsprong
door een tijdige aanpassing aan veranderingen die hoe dan ook
op je af komen, is immers een centrale gedachte in
het werk van Porter, dat model gestaan heeft voor de
beleidsnota Economie met open grenzen van minister Andriessen16. Een bijkomend voordeel van op
grote schaal doorgevoerde energieheffingen is dat de
resulterende verbruiksdaling de afbronprijzen van de
olie-exporteur drukt; hiermee kunnen netto energieimporteurs, waaronder de armste landen in de Derde
Wereld, hun ruilvoet beter handhaven17. Pikant is in
dit verband dat ook de Verenigde Staten een netto
importeur van olie zijn, en dus baat hebben bij een
relatieve ruilvoetverbetering in hun energierekening.
Voeg daarbij dat de Anlerikaanse industrie niet zit te
wachten op een verdere technologische achterstand
ten opzichte van Europa en Japan, en het wordt duidelijk dat een geleidelijke mondialisering van de energieheffing ook een Anlerikaans belang is.
Goed gestructureerde regulerende heffingen leggen milieulasten op de schouders van de vervuiler of
de oligopolistische energie-aanbieder.
Daarnaast kunnen zij, bij een zorgvuldige vormgeving van de terugsluis en een goed gebruik van het maatschappelijk
draagvlak, gunstige neveneffecten hebben op de
werkgelegenheid,
binnen een participatiebevorderend arbeidsmarktbeleid.
Een dergelijke conclusie geldt eveneens voor een
ander ‘tweesnijdend zwaard’ dat tot dusver grotendeels aan de aandacht ontsnapt is: naarmate we er in
slagen energieheffingen door te voeren op een meer
internationale schaal, komt er (1) terugwenteling op
gang naar de energieproducenten,
en (2) halen we
de ontwikkeling van schone en energiebesparende
technologie naar voren. Dat is van groot belang voor
een evenwichtige mondiale ontwikkeling. De terugwenteling houdt de energierekening van de Derde
Wereld enigermate betaalbaar, wat helpt om ‘ongewenste verplaatsingseffecten’
van mensen te beheersen. De technologische ontwikkeling die de heffing
zal uitlokken, leidt op zijn beurt weer tot grotendeels
endogene kennisoverdracht
aan de ontwikkelingslanden, helpt daar hun ‘vuile’ ontwikkelingsfase schoner
te maken, en vermindert alleen daardoor al de opwaartse druk op de energieprijzen waar ook hier
niemand op zit te wachten.
Kortom, het wederzijds eigenbelang van de industriële en de Derde Wereld is op afroep beschikbaar,
voor wie niet beuzelt, maar vooruitdenkt – en durft
te ontsnappen uit de prisoner’s dilemma’s van de status quol8. Evenwichtsmodellen
zijn, ook naar de toekomst toe, uiterst waardevolle hulpmiddelen om dit
soort samenhangen in beeld te brengen, zolang we
er geen ongespecificeerde
sprookjes mee vertellen,
en oog hebben voor de institutionele randvoorwaarden die de uitkomst mede bepalen.
D.J. Wolfson
12. Zie ook WRR, op.cit., blz. 82- 83 en 114-118.
13. CPB, Nederland in drievoud, 1992, blz. 263.
14. Azië en Zuid-Amerika zitten op een hoog groeipad. Wie
tegen deze achtergrond de problematiek van de energieschaarste ‘niet zo urgent’ noemt (Boot, art. cit., blz. 211),
heeft erg veel uit te leggen. 1be Economist van 18 september 1993 waarschuwt al voor een nieuwe oliecrisis.
15. In de 170 bladzijden dikke Vervolgnota Energiebesparing van 21 december 1993 heb ik één zinnetje over de
Europese energieheffing kunnen vinden.
16. Tweede Kamer, 21670, nr. 1/2, september 1990. Zie verder M.E.Porter, The Competitive Advantage of Nations,
1990; S. Schmidheiny e.a., Changing Course, A Global Business Perspective on Development and the Environment,
1992, blz. 39, en DJ. Wolfson en c.c. Koopmans, Aanpassen of achterblijven, E5B, 9 september 1992, blz. 861-63.
17. Eindrapportagevan de Stuurgroep, op. cit., blz. 70-72.
18. D.]. Wolfson, Milieubeleid en internationale economische verstrengeling, in].]. Kremers (red.), Inspelen op
Europa, Schoonhoven 1993, blz. 321-336.