Regie’s zonder grenzen:
vernieuwd beleid?
Onder de titel Regie’s zonder grenzenwerd in junidejongste nota over het
regionaal-economische beleid gepubliceerd. In deze nota wordt geconstateerd dat er sprake is van een toenemende invloed van het centrale EG-niveau en anderzijds neemt de concurrentie tussen Europese regie’s om een
deel van de veronderstelde groei-effecten te veroveren toe. Verder is de economische situatie van een aantal regio’s verbeterd. Ook dit geeft aanleiding
om het beleid te herijken. De spanning
tussen opgetreden verbeteringen en de
dreigende aantasting van de posities
speelt door de nota heen.
Hierna wordt een en ander nader
besproken. Allereerst zal een kort overzicht worden gegeven van de nota,
waarna enkele punten van commentaar
zullen worden voorzien.
Evolutie
Onder de titel ‘Evolutie in het regionaal-economisch beleid’ presenteert de
nota de aanpassingen van de doeleinden en het instrumentarium. De centrale doelstellingen zijn een geografisch
evenwichtige ontwikkeling van economische activiteiten en een zo groot mogelijke bijdrage van de regie’s aan de
nationale welvaartsontwikkeling. Daarbij geldt het uitgangspunt dat: “er verschillen zijn in produktiemilieu en/of
produktiestructuur tussen regie’s, maar
dat bedrijven en regie’s moeten opereren in een gegeven, nationaal bepaalde, sociaal-economische context. Dit
betekent dat de vrijheidsgraden voor
bedrijven en regio’s om de sociaal-economische omstandigheden waaronder
wordt geproduceerd te bei’nvloeden,
beperkt zijn”.
Een en ander houdt in dat er voor de
rijksoverheid taken zijn weggelegd om
de eventuele belemmerende werking
van deze randvoorwaarden voor bedrijven in regio’s te verminderen.
De nota geeft in hoofdstuk 2 een
overzicht van het gevoerde beleid tot nu
toe. In hoofdstuk 3 worden de economische ervaringen van de landsdelen
aangegeven (met aandacht voor enkele sub-regio’s). Hoofdstuk 4 beschrijft
de kernvragen van het toekomstige regionale beleid en hoofdstuk 5 behandelt, onder de titel ‘Het regionaal toege-
ESB 19-9-1990
spitst beleid’ vooral het instrumentarium
en de beoogde aanpassingen ervan.
Een belangrijke vernieuwing ten opzichte van vorige nota’s aangaande ons
thema is hoofdstuk 6, getiteld ‘Het landelijk beleid: de bedrijfsomgeving’. In
hoeverrediteen geslaagde innovatie is,
komt later in dit artikel aan de orde. De
nota wordt afgesloten met hoofdstuk 7,
dat in twee pagina’s een overzicht biedt
van de instrumenten, en hoofdstuk 8,
dat niet meer is dan een tabel van een
halve pagina waarin de beoogde geldelijke middelen (inclusief die van het Europees Regionaal Fonds) zijn weergegeven. Een aantal bijlagen, die nader
ingaan op enkele specifieke onderwerpen (zoals de betekenis van de bedrijfsomgeving) completeren de nota.
Wat is er nu veranderd en wat gaat
gewoon door? Zoals de nota aangeeft
is er sprake van een evolutie, maar dat
houdt ook in dat de grens tussen verschillen en continurteit niet altijd even
duidelijk is. Zo gaan de ‘kernvragen’ uit
hoofdstuk 4 sterker dan in het verleden
het geval was in op de samenhang met
andere terreinen van overheidsbeleid,
alsook op de mogelijkheden die “partnerschappen” (biz. 28) bieden. Bij dit
laatste gaat het om zowel mede-overheden als ondernemingen als partner.
Men ziet in beide partnerschappen een
fundamenteel middel voor een vernieuwd regionaal-economisch beleid.
Ook in de hoofdstukken over het instrumentarium blijkt dat men hierbij
graag vernieuwing wil bereiken. Continu’fteit wordt nog wel gepredikt, maar
overal ruikt men de wens om oude instrumenten geleidelijk aan af te schaffen dan wel in werkingsgebied te verminderen. De vermindering wordt verdedigd met het argument dat voor enkele regio’s het doel is bereikt. Het regioprogramma PNL (voor Limburg) en
de IPR-programma’s voor Zuid-Limburg, Twente, Helmond en Arnhem/Nijmegen worden in een ‘overgangsregime’ geplaatst. Voorts worden nog tal
van kleinere aanpassingen aangebracht, onder andere in de IPR-percentages. Dit wekt de indruk dat de rijksoverheid
de
verantwoordelijkheid
steeds meer gaat afwentelen op de
‘mede-overheden’ en het bedrijfsleven.
Dat komt overigens ook tot uitdrukking
in de toenemende decentralisatie van
financiele middelen naar de provincies.
Tevens valt op dat er een voorkeur be-
staat voor projecten die afzonderlijk
kunnen worden beoordeeld. Dit zijn
vaak projecten die bedoeld zijn om de
infrastructuur te verbeteren. De IPR
was vooral gericht op het direct aanlokken van bedrijven om zich op bepaalde
locaties te vestigen. De nadruk op projecten daarentegen is primair bedoeld
om indirect – dus via de bedrijfsomgeving – ondernemingen aan te trekken,
dan wel om het regionale bedrijfsleven
te stimuleren.
De bedrijfsomgeving
De laatste jaren heeft het begrip produktiemilieu veeltoepassinggevonden.
Aanvankelijk richtte de aandacht zich
op het produktiemilieu van een gegeven gebied, bij voorbeeld een stadsgewest, een district van een Kamer van
Koophandel, of een gemeente. Deze
territoriale benadering dient te worden
onderscheiden van de functionele benadering, die meer verband houdt met
enerzijds de groeipooltheorie van Perroux en anderzijds bedrijfseconomische benaderingen1. Men treft nogal
veel variatie aan, hetgeen niet verwonderlijk is, gezien de problemen bij de
definiering van het begrip ‘omgeving’2.
De eenheid waarvan men uitgaat, is
het bedrijf en in de territoriale benadering het gebied. De aard van de relaties
die een onderneming met zijn omgeving onderhoudt is zeer divers. Het
meest verwant aan de bedrijfsvoering
zijn natuurlijk de marktrelaties met de
verschaffers van de produktiefactoren,
de leveranciers en de afnemers van
produkten. Daarnaast wordt de onderneming geconfronteerd met bestuurlijke en institutionele instellingen, waarbij
gedacht moet worden aan wet- en regelgeving, de fiscale structuur en de
relaties metbelangengroepen (zoals de
vakbeweging). Ten slotte onderhoudt
een bedrijf ook een culturele band met
zijn omgeving. Elke regio en elk land
heeft een eigen culturele traditie, die
van betekenis is voor het functioneren
van ondernemingen. Deze soort relaties komen tot uitdrukking in het onderwijs, in de arbeidsmotivatie, in het gevoel voor discipline en in de aard van
innovaties, maar ook in de smaak van
consumenten3.
Het verschil tussen de functionele
benadering en de territoriale benadering, waarvoor veelal het begrip produk1. J.G. Lambooy, Bedrijf en omgeving; een
complexe relatie, Geografisch Tijdschrift,
vol.24, nr. 2, 1990, biz. 121-129.
2. A.B. Dorsman en A. Huizing, Organ/saties
in het web van hun omgeving, Vermande,
Lelystad, 1989.
3. A.C.M. Jan sen, Bier in Nederlanden Belgie; een geografie van de smaak,
KNAG/EGI, NGS nr. 39, Amsterdam, 1987.
869
tiemilieu wordt gehanteerd, is dat er bij
de laatste sprake is van een extra groep
factoren, die te benoemen is als fysieke
voorwaarden voor het functioneren van
de onderneming. Onderzoekers uit de
bedrijfseconomie, met name uit de
hoek van de industriele organisatie,
hebben op dit terrein recent veel nieuwe
gedachten aangedragen. Michael Porter heeft in zijn publikaties zeer veel
bewijsmateriaal aangedragen voor de
vaak beslissende invloed die de bedrijfsomgeving heeft op het succes van
ondernemingen en bedrijfstakken: “Cities or regions are often the locus of
competitive advantage in an industry. I
have described how the city, as a locale
for a given industry, is part of the process of competition. Trade between a
city or region and others within the nation plays a parallel role to international
trade in affecting local productivity”4.
Het is dus van groot belang voor
zowel ondernemingen als regie’s en
landen om de soorten bedrijfsomgevingen te beschrijven en te begrijpen. De
aard van de relatiestructuren bepalen
voor een belangrijk deel de ontwikkelingsmogelijkheden voor bedrijven en
regie’s. Ook vanuit het perspectief van
technologic en innovaties bezien, is de
bedrijfsomgeving van grote betekenis,
zoals Roobeek aantoonde5.
Bedrijfsomgeving en beleid
De nieuwe nota over het regionaaleconomische beleid schenkt terecht
zeer veel aandacht aan de bedrijfsomgeving – zij het met name voor de territoriale variant -. Daarnaast is de bestuurlijk-institutionele inbedding belangrijk. Het gaat de rijksoverheid om
die aspecten waarop zij invloed kan
uitoefenen. De doeleinden en criteria
zijn als volgt verwoord: “De doelstelling
van een voorwaardenscheppend beleid nieuwe stijl gericht op de bedrijfsomgeving is: het mee helpen creeren
van zodanige fysieke voorwaarden
voor een internationaal concurrerend
produktie- en vestigingsmilieu, dat alle
regio’s zo goed mogelijk aan de ontwikkeling van de Nederlandse volkshuisvesting kunnen bijdragen” (biz. 48).
Daarbij wordt uitgegaan van de noodzakelijke integratie met andere beleidsonderwerpen, zoals de ruimtelijke ordening, het milieubeleid en het infrastructuurbeleid. Door de reeds vermelde
klemtoon op de internationale concurrentie wordt het beleid sterker dan voorheen toegespitst op die stedelijke gebieden die bij die concurrentie ook metterdaad kunnen meedoen. De nota
noemt natuurlijk de vier grote steden uit
de Randstad en de overige stedelijke
knooppunten (zoals die in de Vierde
nota staan vermeld). Daarnaast wordt
870
aandacht besteed aan de industriegebieden aan havens (zoals Delfzijl en
Terneuzen) en voorts aan distributieknooppunten (zoals Venlo).
Het beleid richt zich derhalve op economisch-geografische concentraties.
Vier elementen krijgen speciale aandacht:
– de directe fysieke bedrijfsomgeving;
– versterking van de internationale
concurrentiepositie;
– de effecten op het produktie- en vestigingsklimaat;
– voldoende betrokkenheid van en een
directe spin-off voor het bedrijfsleven.
Het valt op dat veel meer dan in het
verleden – door deze nieuwe nadruk op
de bedrijfsomgeving – meer aandacht
voor versterking bestaat dan voor hulp.
Dat hangt samen met het internationale
perspectief. De regionale overheden en
het regionale bedrijfsleven spelen daarbij een steeds belangrijkere rol. De nationale overheid sluit aan op eigen initiatieven, behalve indien er sprake is van
een bovenregionaal belang of extreme
zwakten in de regionale economie.
Het bestuurlijke aspect
De nota Regio’s zander grenzen is
vernieuwend, maar niet zodanig dat er
veel stimulansen vanuit zullen gaan.
Het vernieuwende zit, behalve in de
orientatie op de bedrijfsomgeving en de
internationale positie van regio’s, ook in
tal van verminderingen van middelen
voor hulp en in een grotere aandacht
voor versterking van economisch-geografische concentraties. De bestuurlijke
problematiek wordt meer dan voorheen
bij het beleid betrokken. Met enigszins
verholen instemming wordt verwezen
naar de rapporten van de commissieMontijn en van de Raad voor het Binnenlands Bestuur. Daarin staat onder
meer dat de regionaal-economische
ontwikkeling van de economisch-geografische concentraties wordt gediend
met een betere afstemming van de bestuurlijke structuur op de versterkte internationale concurrentie. Vooral in verband met de toenemende decentralisatie van de uitvoering van het regionaal
beleid is aandacht voor de bestuurlijke
organisatie van wezenlijke belang. Zoals op biz. 51 wordt gesteld: “Daar waar
sprake is van projecten die de gemeentegrenzen overschrijden, zijn bestuurlijke samenwerking en een effectieve bestuurlijke structuur van groot belang.
Indien voor het bestuur in stedelijke gebieden nieuwe regionale vormen worden geVntroduceerd, zal daarmee dan
ook bij de uitvoering van de regeling
vanzelfsprekend rekening worden gehouden”.
Vervolgens blijft de nota echter vrij
neutraal. Kennelijk wordt het tere punt
van de bestuurlijke verandering op regeringsniveau nog niet tegen de – zeer
gevoelige – schenen van de verouderde provinciate en gemeentelijke structuren doorgeduwd. De nota laat het bij
vaagheden als: “Bij voorkeur wordt de
selectie (van projecten – JGL) zoveel
mogelijk op regionaal niveau voorbereid” (biz. 51). Hoe dat moet en door wie
is niet duidelijk. Wel wordt op biz. 47
gesteld: “In de praktijk is gebleken dat
vanuit regio’s wordt gehecht aan een
klankbord en visie vanuit het regionaaleconomisch beleid op de eigen beleidsontwikkeling en aan een praktische samenwerking bij voor hun economische
structuur relevante projecten”. Maar
welke
regionale
eenheden
de
gesprekspartner moeten zijn, met
name in het westen en zuiden, zal men
zich bij Economische Zaken ook wel
eens met wanhoop afvragen. Het is
hoog tijd dat de bestuurlijke structuur
hoog op de politieke agenda van de
Haagse politiek wordt geplaatst. De typisch Nederlandse zucht naar compromissen zal ook wel verhinderen dat er
ooit een efficiente structuur komt. De
Europese ontwikkeling en het Europese Regionale Fonds (ERFO) zullen dan
ook wel voornamelijk door diverse gemeenten worden gebruikt voor de onderlinge concurrentie.
Besluit
In Nederland is het regionale beleid
– dat toch al niet op de eerste plaats
stond – nu enigszins uit de aandacht
verdrongen door milieubeleid en ruimtelijk beleid. Dat zou de suggestie kunnen wekken dat er geen belangrijke
zaken in het geding zijn. Hettegendeel
is echter het geval. Meer dan ooit is het
nodig om de economische krachten in
alle regio’s in Nederland optimaal te
benutten.
De nieuwe nota gaat met de bestuurlijke en overige rand voorwaarden elegant om, maar de indruk blijft bestaan
dat er toch te weinig stimulansen worden geboden om de bedrijfsomgeving
van de diverse regio’s en van Nederland als totaal internationaal concurrerend te maken. In die zin is Regio’s
zonder grenzen slechts een begin voor
een voortgaande vernieuwing.
J.G. Lambooy
De auteur is verbonden aan het Economisch-Geografisch Instituutvande Universiteitvan Amsterdam.
4. M. Porter, The competitive advantage of
nations, MacMillan, Londen, 1990, biz. 791.
5. A.J.M. Roobeek, Een race zonder einde,
VU-uitgeverij, Amsterdam, 1988.