Zure regen

Zure regen
Zure regen leidt tot een miljardenschade. Een neo-klassieke economische benadering
waarin marktprijzen de allocatie bepalen, blijkt geen adequaat sturingsmechanisme op
te leveren om dit milieuprobleem aan te pakken. Een duurzame ontwikkeling is alleen
mogelijk door ecologische randvoorwaarden te stellen aan de allocatie van
produktiefactoren. De officiele opstelling van de overheid is hier ook op gericht. In de
praktijk is echter nog steeds sprake van een neo-klassieke belangenafweging.

DR. J. VAN DER STRAATEN”
Voor 1980 werd de term zure regen nauwelijks gebruikt.
Men sprak meestal over luchtverontreiniging. Er trad hierdoor schade op in de vorm van corrosie van materialen en
bouwsteen; bovendien veroorzaakten lokale en tijdelijk
hoge concentrates van verontreinigende stoffen schade
aan de volksgezondheid. Voor 1980 stond hetterugdringen
van de uitworp van SOa (zwaveldioxyde), dat vooral effect
heeft op de volksgezondheid, centraal in het beleid. Door
hoge schoorstenen te bouwen ter bestrijding van de luchtverontreiniging werd de verzuring over een steeds groter
deel van Europa uitgesmeerd. Toen de bossterfte in WestDuitsland en later in andere landen van Europa zich manifesteerde, werd de bestrijding van de uitworp van NOX
(stikstofoxyde) en NHs (ammonia) belangrijker . Luchtverontreiniging veranderde van een volksgezondheidsprobleem in een ecologisch probleem.

verzurende stoffen worden gemeten in zuurequivalenten
per hectare per jaar. Rond 1980 werd de totale neerslag in
Nederland geschat op 6.000 zuurequivalenten per hectare
per jaar; daarvan was 46% afkomstig van SOs, 22% van
NOX en 32% van NHs3. In 1980 bedroeg de totale uitworp
9400 zuurequivalenten per hectare per jaar. Vanaf 1980 tot
1988 is de depositie van verzurende stoffen in Nederland
met ongeveer 10% afgenomen. De vermindering van de
uitworp van SO2 speelt hierbij de grootste rol.
SOg en NOX worden over grote afstanden getransporteerd, terwijl NHs grotendeels in de directe omgeving van
de emissiebron neerslaat. Het gevolg is dat ongeveer 75%
van de NOX- en SO2-emissie uit het buitenland komt. Van
de NHs-emissie komt echter 75% uit Nederland zelf. Hiertegenover staat dat ongeveer 70% van de in Nederland
geemitteerde stoffen in het buitenland neerslaat.

Emissies en emittenten

Effecten en schade van zure regen

Bij zure regen gaat het zowel om vaste deeltjes als om
neerslag in de vorm van regen, sneeuw en hagel. De eerste
vorm is voor tweederde van de ‘zure regen’ verantwoordelijk, de laatste vorm neemt eenderde voor haar rekening.
De verzurende stoffen zijn zwaveldioxyde, stikstofoxyde en
ammoniak. De eerste twee gaan met het water in de lucht
een chemische reactie aan, waarbij zuur wordt gevormd.
De SOa-uitworp ontstaat als zwavelhoudende brandstof
zoals olie en kolen wordt verbrand. De vorming van NOX
vindt plaats bij verbrandingsprocessen, waarbij de in de
lucht aanwezige stikstof wordt geoxydeerd tot stikstofoxyden. Ammoniak komt vrij bij de dierlijke mest in de intensieve veehouderij. Ammoniak is een base. Via chemische
processen kan het in een zuur worden omgezet.
Adema geeft het volgende overzicht van de herkomst
van geemitteerde stoffen2:
NHs: veebedrijven 80-90%;
NO2: verkeer 55%, elektrische centrales en verwarming 16%;
SO?, procesindustrie 50%, elektrische centrales 36%.
De laatste tijd komt men steeds meer tot de overtuiging
dat ook koolwaterstoffen een rol spelen, evenals de ozon
die onder invloed van zonlicht wordt gevormd als veel
verontreinigende stoffen in de lucht aanwezig zijn. De

864

Zure regen heeft effect op:
aantasting en sterfte van bossen;
verzuring van oppervlaktewateren met gevolgen voor de
er in levende planten en dieren;
aantasting van menselijke gezondheid;
schade aan cultuurmonumenten, archieven en materialen;
bei’nvloeding van de bodemgesteldheid in natuurgebieden met als gevolg het verdwijnen of verminderen van
plante- en diersoorten;
aantasting van de kwaliteit van het grondwater;
schade aan en opbrengstreductie van gekweekte gewassen.
* De auteur is verbonden aan de Faculteit der Economische
Wetenschappen van de Katholieke Universiteit Brabant. Het artikel is gebaseerd op zijn proefschrift: J. van der Straaten, Zure
regen, economische theorie en het Nederlandse beleid, 1990.
1. S. Zwerver, M. Bovenkerk en P. J. Mak, Verzuring: nationals en
Internationale ontwikkelingen, in: E.H. Adema en J. van Ham
(red.), Zure regen, oorzaken, effecten en beleid, 1984.
2. E.H. Adema, Inleiding op het symposium Zure Regen, in: E.H.
Adema en J. van Ham (red.), Zure regen, oorzaken, effecten en
beleid, verslag van een symposium in Den Bosch, 1984.
3. Ministerie van VROM en Ministerie van Landbouw en Visserij,
Verzuring door atmosferische depositie, Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984,18.225, nr. 1.

Met is moeilijk een goed inzicht te verkrijgen in de schade
die als gevolg van zure regen optreedt. In de eerste plaats
treden allerlei complicaties op van natuurwetenschappelijke aard. Er doet zich het probleem voor dat zure regen
effecten heeft die niet in geld uitdrukbaar zijn. Hoe zou men
bij voorbeeld de schade aan de volksgezondheid en de
schade als gevolg van bossterfte kunneh kwantificeren?
Het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer heeft een schatting gemaakt die is weergegeven in tabel 1.
De te verwachten schade bij ongewijzigd beleid wordt
geschat op /350-1.100 miljoen. Uit recent onderzoek blijkt
echter dat de gehanteerde cijfers voor de landbouwsector
onjuist zijn. Van der Eerden e.a. berekenen een schade als
gevolg van opbrengstreductie van gewassen van / 550600 miljoen per jaar4. Als we ervan uitgaan, dat de huidige
schade ongeveer overeenkomt met de gegevens uit de
tabel ontstaat een berekende schade van een tot anderhalf
miljard gulden per jaar. Men dient zich daarbij te realiseren,
dat enkele zeer belangrijke posten niet gekwantificeerd
kunnen worden en dus in de berekeningen buiten beschouwing blijven.
Als gevolg van produktie en consumptie treedt door
middel van zure regen elders een aanzienlijke schade op.
Bestrijding van deze schade leidt enerzijds tot uitgaven ten
behoeve van bestrijdingsmaatregelen, terwijl anderzijds de
schade door zure regen daalt. Het gaat hier dus om een
traditioneel economisch vraagstuk.

Zure regen en economische theorie
Een eerste theoretische benadering vinden we in het
werk van Pigou5. Hij werkt het door Marshall geintroduceerde begrip extern effect uit in de richting van negatieve
effecten. Zijn gedachtengang komt erop neer dat de staat
de hoogte van de negatieve externe effecten moet bepalen
en ze moet toerekenen aan de vervuilende industrie. Door
zo te handelen wordt de vervuilende industrie geconfronteerd met hogere kosten, de produktie neemt af en de
optimale allocatie van produktiefactoren wordt hersteld.
Praktische toepassing of betekenis heeft deze bijdrage van
Pigou eerst gekregen na de tweede wereldoorlog.
Met name door Mishan en in Nederland door Hueting is
gepoogd grip op de milieuproblematiek te krijgen door
gebruik te maken van deze neo-klassieke gedachtengang6. De maatschappelijke kosten van de milieu-aantasting dienden gei’ntegreerd te worden in de particuliere

Tabel 1. Globale schade als gevolg van zure depositie (in
miljoenen guldens
Categorie

Aard van de schade

Landbouw

extra bekalking bodem
opbrengstreductie gewassen
incidentele schade gewassen
beheer heidegebieden

Natuurbeheer

Jaarlijkse schade

overige natuurgebieden

Cultuurgoederen

15-50
30-300
0,3-3
3-30
P.M.

inhalen restauratie-achterstand
van ca. 900 miljoen

restauratie en preventie

Gebruiksgoederen
Bosbouw
Recreatie

Minimale huidige schade

30-60
25-40
40
P.M.
P.M.

150-500

Bran: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
en Ministerie van Landbouw en Visserij, Verzuring door atmosferische
depositie, Tweede Kamer, 18.225, nr. 1.

voortbrenging van goederen en diensten. In principe diende een optimaal vervuilingspunt te worden geconstrueerd
waarbij de marginale kosten van milieumaatregelen even
hoog zijn als de marginale opbrengst als gevolg van de
afname van de kosten van milieuschade.
Het probleem van deze neo-klassieke benadering ligt in
de fixatie op het marktproces. Bovendien is de aggregatie
van individuele preferenties naar collectieve maatstaven
problematisch. Ten slotte is de rol van de overheid in de
neo-klassieke theorie in dit opzicht een black box. De
overheid dient het externe effect te kwantificeren en daarna
te internaliseren. Door zo te handelen is het milieuprobleem opgelost. Een nadere analyse van het overheidshandelen is niet nodig. Van fundamenteel belang is de
vraag hoe het komt dat er milieuproblemen van een dergelijk grote omvang en importantie konden ontstaan, terwijl
we een overheid hebben die de hoeder van het collectief
belang is. Slechts een concrete analyse van hetoverheidshandelen kan deze vraag beantwoorden.

Een ander sturingsmechanisme ____

__

Uit het bovenstaande blijkt dat het traditionele prijsmechanisme geen geschikt sturingsmechanisme is als het om
milieuvraagstukken gaat. Zo’n sturingsmechanisme is echter van het grootste belang. Als men niet over zo’n maatstaf
beschikt, zijn er geen uitspraken mogelijk overde allocatie
van produktiefactoren vanuit milieu-oogpunt. Dit zou tot
een situatie leiden waarbij de produktiefactoren arbeid,
kapitaal en natuur wel worden onderscheiden, maar waarbij er geen uitspraken over de allocatie meer mogelijk zijn
als het over de inzet van de produktiefactor natuur gaat.
Het heeft geen zin de oplossing te zoeken in de aanpak
die Goudzwaard voorstaat, waarbij de natuur via de economische politiek in de beschouwing wordt betrokken7. Als
men dat doet, blijft het in de economische theorie bij het
oude. Het milieu wordt in dan analytische zin buiten de
economische theorie gehouden. De fundamentele milieuproblemen maken het noodzakelijk de natuur in de economische theorie een zelfde plaats toe te kennen als de
produktiefactoren arbeid en kapitaal.
In de neo-klassieke zienswijze gaat men ervan uit dat de
continu’fteit van produktie en consumptie geen probleem
vormt. Uit het voorgaande blijkt, dat dit niet op voorhand is
gegarandeerd. Het zoeken naar een nieuw sturingsmechanisme zal vanuit de optiek van een duurzame ontwikkeling
dienen plaats te vinden. Zo’n ontwikkeling kan vanuit economisch perspectief alleen gestalte krijgen als de werking
van ecosystemen als uitgangspunt wordt genomen. Men
komt er dan toe normen te introduceren, die de werking van
het ecosysteem garanderen.
Deze gedachtengang kan worden uitgewerkt in een
model, waarbij de relatie tussen het ecologische systeem
en het maatschappelijke systeem centraal wordt gesteld.
Het probleem ligt immers in de aansluiting tussen beide
systemen. In figuur 1 is deze gedachtengang uitgewerkt.
In het model zijn de veranderingen in het gebruik van
natuur en milieu als gevolg van industrialisatie centraal
gesteld door uit te gaan van stroom- en voorraadgrootheden. Bovendien is er een scheiding aangebracht tussen het

4. L.J. van der Eerden, A.E.G. Tonneijck en J.H.M. Wijnands,

Economische schade doorluchtverontreiniging aan de gewasteelt
in Nederland, Instituut voor Plantenziektekundig Onderzoek, Wageningen. IPO-rapport R 324, 1986.
5. A.C. Pigou, The economics of welfare, 1952.
6. E.J. Mishan, The costs of economic growth, 1967, en R.
Hueting, Nieuwe schaarste en economische groei, 1974.

7. B. Goudzwaard, Ongeprijsde schaarste, 1970.

ESB 19-9-1990

865

Figuur 1. Produktie en consumptie als maatschappelijk en
natuurlijk verschijnsel
Maatschappelijke aspecten

Natuurlijke aspecten :

beinvtoeding

natuurlijke systeem met zijn natuurlijke hulpbronnen en het
maatschappelijke systeem waarin de economische besluiten worden genomen om natuurlijke hulpbronnen te gebruiken. In de volgende paragraaf wordt het model nader
toegelicht.

Een model van duurzame ontwikkeling
In het gepresenteerde model maken we onderscheid
tussen voorraad- en stroomgrootheden. De eerste term
wordt gehanteerd voor stoffen die in de aardkorst liggen
opgeslagen. Na winning worden deze in het produktieproces of consumptieproces gebruikt, waarbij de resten in het
milieu worden geloosd. Hierbij worden de kringlopen, waarvan het ecologische proces gebruik maakt, verstoord. Het
brengen van milieuvreemde stoffen in de kringlopen tast
deze op een andere wijze aan dan het geval is bij de lozing
van stoffen die normaliter reeds in de kringlopen voorkomen. De resten van voorraadgrootheden horen als zodanig
niet in de kringlopen thuis waar juist de stroomgrootheden
circuleren.
Aantasting van de kringlopen vindt derhalve op twee
manieren plaats. Enerzijds zijn er de afvallozingen van
stoffen, die altijd al in de kringlopen voorkwamen. Wanneer
er meer van deze stoffen in de kringlopen worden gebracht
dan de kringlopen kunnen verwerken, ontstaat aantasting
van het milieu. Anderzijds worden er stoffen geloosd, die
eerst uit de voorraadgrootheden worden gewonnen en in
het produktieproces worden gebruikt. De lozing van deze
stoffen tijdens produktie of na consumptie brengt milieuvreemde stoffen in de kringlopen en verstoort daarmee op
fundamentele wijze het functioneren daarvan. Deze processen leiden bovendien tot uitputting van fossiele natuurlijke hulpbronnen. Uitputting van fossiele voorkomens en
aantasting van kringlopen zijn op deze manier twee kanten
van dezelfde medaille. Deze samenhang tussen de winning en de vervuiling geldt zowel ten aanzien van grondstoffen als energiedragers.
Informatie over de kwaliteit en de beschikbaarheid van
natuurlijke hulpbronnen bereikt de economische subjecten
866

maar zeer ten dele via het prijsmechanisme. De aanbeveling van economen dit gebrek aan informatie op te heffen
door prijzen met behulp van neo-klassieke middelen aan
te passen, zodat deze alsnog de relatieve schaarste weerspiegelen, blijkt tot op heden niet of nauwelijks uitvoerbaar.
Dat betekent dat het informatiegebrek onder de economische subjecten blijft bestaan. Op deze manier kan een
optimale exploitatie van de natuur niet plaatsvinden.
De enige mogelijkheid is om vanuit voorzichtig geformuleerde ecologische randvoorwaarden tot een optimale allocatie van produktiefactoren te geraken. Hergebruik van
voorraadgrootheden is daarbij de enige mogelijkheid om
zowel de uitputting van voorraden als de aantasting van
kringlopen te voorkomen. Slechts op deze manier is een
duurzame ontwikkeling mogelijk. Het spreekt vanzelf dat
een dergelijke doelstelling niet van de ene dag op de
andere bereikt kan worden. In dit model speelt het prijsmechanisme een belangrijke rol, maar de werking ervan is
geheel anders dan in de neo-klassieke benadering. Daar
is de prijs, gecorrigeerd voor externe effecten, het stuurmechanisme bij uitstek. In onze benadering wordt de hoogte
van de prijs bepaald door het effect dat deze heeft op de
ecologisch vastgestelde doeleinden.
Als we dit denkmodel toepassen op de belangrijkste
emittenten – raffinaderijen, elektrische centrales, intensieve veehouderij en verkeer – blijkt het bruikbaar te zijn.
Duidelijk wordt dat het verbruik van voorraadgrootheden
een grote rol speelt bij het optreden van zure regen. Bij de
intensieve veehouderij gaat het om grote hoeveelheden
organisch materiaal, die alleen met behulp van de inzet van
fossiele energiedragers kunnen worden toegepast. Bestrijding van zure regen zal het terugdringen van het gebruik
van voorraadgrootheden noodzakelijk maken.

De rol van de staat
Het terugdringen van zure regen is alleen mogelijk als
door de staat een beleid wordt gevoerd. In een traditionele
neo-klassieke situatie zullen de beleidsinstanties hun informatie in de eerste plaats vanuit de werking van de markt
verkrijgen. Zoals we hiervoor zagen, is deze aanpak problematisch door gebrek aan adequate informatie. Het beleid zal dus op grand van andere informatie tot stand
moeten komen. Op voorhand is niet duidelijk hoe. Deze
vraag is pas te beantwoorden na een grondige analyse.
In neo-klassieke benaderingen gaat men er meestal van
uit, dat ‘goede’ informatie ook vanzelf leidt tot ‘goed’ handelen van de overheid. Er bestaat dan een beeld van een
overheid die in rationele wijsheid alle zaken afweegt en dan
in het algemeen belang tot een besluit komt. Maar de
overheid is net zo goed als andere menselijke organisaties
aan machtsvraagstukken onderworpen.
We veronderstellen dat verschillende belangengroepen
hun positie in de staat hebben weten te vestigen. Naar de
mate waarin ze daarin zijn geslaagd, kunnen ze hun doelstellingen via de staat realiseren. In deze gedachtengang
staat het milieubelang in de staat tegenover andere maatschappelijke belangen, waarvan de representanten er
geen behoefte aan hebben dat hun machtspositie door het
milieubelang wordt aangetast8.

8. J. van der Straaten, Het beleid van de Nederlandse overheid
ten aanzien van zure regen in de jaren negentig, in: J. Glombowski,
A. Keune en A. van Rooij (red.), Kantelende verhoudingen in de
jaren negentig, 1989, biz. 189-202.

Het gevoerde beleid
Aan het einde van de jaren zestig is de Wet inzake de
luchtverontreiniging tot stand gekomen. Deze wet geeft de
algemene kaders aan, waarbij met behulp van algemene
maatregelen van bestuur het beleid gestalte wordt gegeven. Volgens de wet dient de minister iedere vijf jaar een
indicatief meerjarenprogramma voor de bestrijding van de
luchtverontreiniging vast te stellen waarin hij aangeeft hoe
de komende jaren de bestrijding van luchtverontreiniging
moet worden aangepakt.
In dit kader verschenen meerjarenprogramma’s onder
namen als Meerjarenprogramma milieubeheer en Milieuprogramma. Bovendien verscheen onlangs het Nationaal
milieubeleidsplan. Daarnaast verschenen er regelmatig
aparte studies, waarin uitgebreider op bepaalde problemen
van verzuring werd ingegaan. Het rapport Zorgen voor
morgen is een van de bekendste van deze rapporten.
Kenmerkend voor deze nota’s en rapporten is, dat op
een nauwkeurige wijze de problemen worden beschreven,
evenals de maatregelen die nodig zouden zijn om de
emissies terug te dringen. Het ontbrak echter veelal aan
adequate regels om de emissies te verminderen. In de
eerste meerjarenprogramma’s wordt steeds een strikt neoklassieke aanpak bepleit met behulp van kosten-batenanalyses. Deze zouden de mogelijkheid bieden het optimale vervuilingspunt te bepalen.
In 1983-1984 verandert de opstelling. Er wordt dan een
nieuw sturingsmechanisme gei’ntroduceerd, nl. een norm
voor een maximaal toelaatbare belasting van 1.800 zuurequivalenten per hectare per jaar, waarbij geen effecten
van verzuring meer zouden optreden. In plaats van de
kosten-batenanalyse verschijnt hier een ecologische voorwaarde als criterium. Verzuring van water en bodem wordt
als een zodanige verstoring van de beleidsuitgangspunten
gezien, dat deze niet acceptabel is. In het Nationaal milieubeleidsplan wordt deze norm verder aangescherpt. Het
aanvaarden van deze ecologische norm is een fundamentele verandering van het beleid.
Men zou verwachten, dat vanuit andere ministeries zoals dat van Economische Zaken of van Landbouw en
Visserij deze aanpak zou worden bestreden. In deze ministeries is het neo-klassieke denken immers de hoofdstroom. Van zo’n opstelling is echter niets naar buiten
gekomen; het lijkt erop dat de fundamentele verandering
in het beleid geruisloos heeft plaatsgevonden en dat andere ministeries deze beleidswijziging niet van belang hebben geacht.
Als men het verloop van de emissies van verzurende
stoffen in de loop der jaren volgt, blijkt dat het invoeren van
de ecologische norm geen effect heeft gehad. Dat betekent
dat het in het concrete beleid niets uitmaakt van welke
gedachtengang men op dit punt uitgaat. Kennelijk spelen
andere factoren een grotere rol spelen bij de hoogte van
de emissie in een bepaald jaar. Duidelijkheid hierover
ontstaat als nagegaan wordt hoe het beleid gestalte heeft
gekregen in situaties waarin van conflicterende belangen
sprake was. Hoe pakt dan de besluitvorming uit? Welke
belangen oefenen invloed uit op de totstandkoming van het
beleid? Hierna worden enkele voorbeelden aangehaald,
die tekenend zijn voor het gehele beleid.
De Internationale context
Zoals hiervoor is uiteengezet, worden zeer veel verzurende stoffen over de grens geblazen. Op grand van deze
overwegingen wordt er in Nederland veelvuldig gepleit voor
het treffen van maatregelen vanuit een Internationale context. Men Vergeet’ dan meestal te vermelden dat Nederland per saldo een grote exporteur van zure regen is en
daardoor elders in Europa veel schade veroorzaakt.

ESB 19-9-1990

Een specifiek internationaal probleem betreft de auto.
Het nemen van maatregelen dient hier altijd in een internationaal kader plaats te vinden, zeker als men een driewegkatalysator inbouwt. Deze kan namelijk alleen maar goed
werken als loodvrije benzine wordt gebruikt die in alle
landen verkrijgbaar moet zijn. Deze kwestie is in de Europese Gemeenschap aangepakt. Daarbij lagen de belangen van de verschillende landen van Europa niet op een
lijn. Uiteindelijk is men het na eindeloze onderhandelingen
eens geworden over het verplicht stellen van een driewegkatalysator op nieuwe auto’s. Saillant detail in deze kwestie
was de opstelling van Nederland. Enerzijds schiep men het
beeld van de grote voorvechter van het milieubelang. Anderzijds beschermde men de Nederlandse Volvofabriek
tegen alle Internationale afspraken in door iedere koper van
een Volvo een belastingvoordeel te geven van / 4009.
De agrarische sector
De uitworp van ammoniak in de agrarische sector neemt
nog steeds toe. Dit wordt veroorzaakt doordal effectieve
maatregelen nog steeds achterwege zijn gebleven. Weliswaar werd aan het einde van 1984 de Interimwet varkensen pluimveehouderijen ingediend, maar deze wet heeft
juist contraproduktief gewerkt. De wet is tot stand gekomen
met behulp van het Ministerie van Landbouw en Visserij.
Het aantal overgangsbepalingen was dan ook legio. Het
gevolg was dat in de navolgende jaren het aantal varkens
nog eens met ongeveer dertig procent toenam.
Deze wet was bedoeld als een overgangswet. Na 1
januari 1987 werd de Meststoffenwet van kracht. In deze
wet zijn normen opgenomen voor de hoeveelheid mest die
op bepaalde gronden mag worden uitgereden. De boer
moet een mestboekhouding bijhouden en het mestoverschot dient via een Mestbank te worden afgevoerd naar
gebieden waar geen mestoverschot is.
Deze wet heeft echter nog steeds niet geleid tot een
daling van de ammoniak-emissie. De mest wordt vanuit
overschotgebieden vervoerd naar gebieden zonder mestoverschot, maar het gaat om dezelfde hoeveelheid mest
die over het land wordt uitgesmeerd. Overschotten wil men
in grootschalige mestfabrieken verwerken. Het ziet er voorlopig niet naar uit, dat deze aanpak een oplossing zal
bieden.
Ondanks al deze maatregelen, rapporten en wetten is er
nog steeds geen sprake van een daling van de uitstoot van
ammoniak in de agrarische sector. De belangrijkste oorzaak hiervan is de opstelling van het Ministerie van Landbouw en Visserij, dat alle maatregelen om de emissie
effectief te verlagen, heeft geblokkeerd.

Olieraffinaderijen
In deze sector gaat het vooral om de uitworp van SO2,
dat vrijkomt als gevolg van de verbranding van de zwavel
die in de olie aanwezig is. In de periode 1980-1988 is de
uitworp van SO2 door raffinaderijen met 35 procent afgenomen en bij de procesemissies, die veelal bij de raffinaderijen plaatsvinden, met twintig procent. Deze verlaging
is gering wanneer we die met de afname bij de elektriciteitscentrales vergelijken.
In de eerste plaats is de opstelling van het Ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
van belang. Dit stelde dat Internationale concurrentie-overwegingen het noodzakelijk maakten, dat de eisen aan
raffinaderijen in ons land minder stringent moesten zijn dan
in West-Duitsland10. De Nederlandse raffinaderijen expor9. F. Dietz, J. van der Straaten en M. van der Velde, The European
Common Market and the environment: the case of the emission

of NO* by motorcars, in druk.
10. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Indicatief meerjarenprogramma lucht 1985-1989,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18605, nr. 1-2 en 8.

867

teren ongeveer zeventig procent van hun produktie; hiervan gaat de helft naar West-Duitsland, waar strengere
eisen gelden. Dat betekent dat voor 65 procent van de
Nederlandse produktie het hiervoor genoemde argument
niet van toepassing kan zijn.
Bovendien dient men naar de marktontwikkeling van
raffinageprodukten te kijken. Steeds meer worden lichtere
fracties gevraagd. Als gevolg van deze ontwikkeling werden door Shell en Esso nieuwe raffinaderijen opgezet.
Esso was met zijn Flexicoker in 1986 reeds operationeel.
In 1980 was de uitworp van Esso 28.000 ton SO2- Volgens
Verhoog van Esso kan met deze Flexicoker de emissie tot
5.000 a 6.000 ton worden teruggebracht. Er is volgens
Verhoog in de eerste plaats voor deze installatie gekozen
omdatheteen rendabele investering is11. Dat betekent dat
Esso met deze nieuwe installatie in staat is de uitworp van
SOs terug te dringen zonder dat dit geld kost. Dit is in
tegenspraak met de gegevens die door het Ministerie in
nota’s wordt gepresenteerd.
Totaal anders is de opstelling van Shell. De uitworp bij
Shell was in 1980 64.500 ton, in 1981 58.500 ton, in 1982
59.000 ton en in 1983 70.000 ton SO212. Dit wijkt sterk af
van het beeld bij andere raffinaderijen. In 1983 vroeg Shell
een nieuwe vergunning aan bij Rijnmond. Rijnmond stelde
eisen aan het verlenen van deze vergunning. Shell stelde
dat strenge eisen zouden betekenen dat men de raffinage
naar het buitenland zou moeten verplaatsen. Uit de voorwaarden die Rijnmond uiteindelijk aan de vergunning verbond bleek dat deze druk zeer effectief was.
In 1985 vroeg Shell een vergunning aan voor een modernisering van de hele raffinaderij. De reden hiervoor was
de reeds vermelde marktontwikkeling. Shell vroeg een
vergunning aan voor 53.000 ton SOa. Gegeven het vermelde bij Esso was dit veel te hoog, aangezien geheel voorbij
werd gegaan aan nieuwe ontwikkelingen. Door tussenkomst van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer werden de strenge eisen van
Rijnmond afgezwakt. Het Ministerie van Economische Zaken heeft daarbij ontegenzeggelijk een grote rol gespeeld.
Het belang van Shell prevaleerde dank zij de interventie
van het Ministerie van Milieubeheer 13

Elektriciteitscentrales
In deze sector gaat het zowel om de emissie van NOX
als SO2. Ten aanzien van de eerste stof is het beleid pas
de laatste jaren van betekenis. Dit hangt samen met het
feitdat NOX eerst laat als bron van zure regen is onderkend.
De laatste jaren wordt een beleid gevoerd waarbij men
langzamerhand de toegestane emissies verlaagt. Dit heeft
echter weinig effect gehad. De geleidelijke invoering van
strenge eisen hangt zeker samen met de prijs van elektriciteit. De eisen in West-Duitsland zijn bij voorbeeld stronger
dan in Nederland. Dat betekent dat de concurrentiepositie
van het Nederlandse bedrijfsleven, dat een grootverbruiker
van elektriciteit is, zwaarder weegt dan een stringent beleid
ten aanzien van de emissie van NOX.
Een zelfde opstelling zien we bij de bestrijding van
SO2. In dit verband is van belang dat de energievoorziening onder het Ministerie van Economische Zaken valt.
In het parlementaire jaar 1979-1980 verschijnt de zogenaamde Kolennota. Het Ministerie van Economische Zaken stelde dat het uit het oogpunt van concurrerende
prijzen en een gewenste diversificatie van energiedragers noodzakelijk was kolengestookte centrales te bouwen. Het nemen van milieuhygienische maatregelen zou
onder andere worden getoetst aan aspecten van economische aard.
Hierbij is een strenge norm doorde milieubeweging min
of meer afgedwongen. De hogere prijs als gevolg van
milieumaatregelen wordt afgewenteld op de kleinverbruiker, zodat de Nederlandse Industrie buiten schot blijft.
868

Conclusies
Het beleid tegen de uitworp van verzurende stoffen is in
de periode 1980-1988 nauwelijks effectief geweest. Er is
slechts een zeer kleine afname van de uitworp waar te
nemen. De vervuilende sectoren werden consequent in
bescherming genomen. Dat is het geval geweest met de
exporterende bedrijven, de Nederlandse automobielindustrie, de Nederlandse raffinaderijen en Shell in het bijzonder,
en de agrarische sector. Het gevolg is dat de Nederlandse
economie er ecologisch gezien op dit moment slecht bij
staat. Bovendien wordt grote schade veroorzaakt. Deze
schade is zo hoog, dat bestrijding van zure regen met
stringente maatregelen de welvaart doet toenemen.
De ecologische norm van 1.800 zuurequivalenten, die
in 1984 zonder slag of stoot werd ingevoerd, heeft geen
betekenis gehad. De traditionele economische belangen
domineerden het beleid zo sterk, dat deze norm volledig
kon worden gemarginaliseerd. Nederland doet het voorkomen alsof het op het vlak van de zure-regenbestrijding
internationaal vooroploopt. Niets is minder waar. Nederland is per saldo een grote exporteur van zure regen,
waardoor elders in Europa grote schade optreedt.
In het Nederlandse beleid zien we een sterke dominantie
van traditionele neo-klassieke economische belangen. Het
beleid is gebaseerd op een verouderd economiebegrip,
waarin het belang van de produktiefactor natuur niet wordt
onderkend. Men kan zich niet goed voorstellen dat dit
beleid in de komende jaren zal veranderen. Dat is pas
mogelijk als het beleid wordt gebaseerd op een bredere
theoretische analyse waarin de produktiefactor natuur wel
een duidelijke plaats krijgt. Bovendien dient in het licht van
het voorgaande opnieuw aandacht te worden besteed aan
de rol van instrumenten.

Jan van der Straaten

11. W. de Bruin en D. van Ooyen, Esso helpt beter dan Shell,
Milieudefensie, december 1986, biz. 8-9.
12. Openbaar Lichaam Rijnmond, SCte-nofa, december 1983;

J. Fransen, De top-tien van de vaderlandse verzuurders, Natuur
en Milieu, nr. 84/3, biz. 9-11.
13. J. Barmentlo, Shell als succesvol lobbyist, Afstudeerscriptie
Organisatiesociologie, Leiden, 1988.