Rechtvaardigheid of individualisering
Aute ur(s ):
Bovenberg, A.L. (auteur)
Jacobs, B. (auteur)
Bovenb erg is hoogleraar algemene economie aan de kub en verb onden aan Ocfeb . Jacob s is verb onden aan de UvA/Scholar, de KUB, en het
CPB.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4310, pagina 437, 18 mei 2001 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
armoedeval
Generiek beleid versterkt individualisering, maar wordt niet altijd rechtvaardig gevonden. Specifiek beleid kan nauwkeuriger
herverdelen, maar gaat ten koste van de privacy.
Beleidsmakers zijn druk doende om voorstellen te analyseren in de sfeer van fiscaliteit en sociale zekerheid om zowel de armoedeval
te bestrijden als ruimte te bieden voor individualisering, keuzevrijheid en emancipatie. Zo pakt het nieuwe belastingplan de
armoedeval aan met een forse, generieke arbeidskorting voor iedereen. Vaak wordt geopperd om inkomensafhankelijke regelingen te
vervangen door generieke regelingen 1. Daarnaast wordt soms voorgesteld om regelingen die nu nog gebaseerd zijn op
huishoudinkomen, zoals de meeste inkomensafhankelijke regelingen en de bijstand, te individualiseren. Een nog verdergaande stap is
om de bijstand te vervangen door een individueel basisinkomen dat ook verstrekt wordt aan degenen die niet beschikbaar zijn voor de
arbeidsmarkt. In deze bijdrage betogen wij dat er fundamentele bezwaren kleven aan generiek beleid.
Identificatie pechvogels
Gebrekkige informatie over draagkracht is de fundamentele oorzaak van het dilemma tussen armoedebestrijding en het voorkomen van de
armoedeval. De overheid weet niet precies wie pechvogels en wie geluksvogels zijn, maar moet zich baseren op gebrekkige informatie
over de verdiencapaciteit van mensen, zoals het inkomen. Het inkomen hangt met draagkracht samen, maar weerspiegelt het niet perfect.
Zo kan men weinig verdienen omdat men er voor kiest weinig te werken. In plaats van de afhankelijkheid van het noodlot is men dan zelf
verantwoordelijk voor een laag inkomen. Door het voor geluksvogels aantrekkelijk te maken zich voor te doen als pechvogels, tasten
herverdelende regelingen het productieve vermogen aan.
De marginale druk speelt terecht een belangrijke rol in de discussie over de armoedeval omdat het de arbeidsparticipatie en de opbouw
van menselijk kapitaal ontmoedigt. Daar staat tegenover dat armoedebestrijding onontkoombaar hoge marginale tarieven vereist. Immers,
om een lage gemiddelde druk, dat wil zeggen een voldoende hoog netto inkomen, voor de laagste inkomens te realiseren, moet een hoog
marginaal tarief ervoor zorgen dat de gemiddelde druk stijgt met het inkomen 2. Hoge marginale tarieven zijn dus de keerzijde van de
medaille van armoedebestrijding.
Generiek beleid
De inzet op generiek beleid voor de midden- en hoge inkomens is te verdedigen omdat de noodzaak van grootscheepse
inkomensnivellering binnen deze groepen vermindert. Ongelijke uitkomsten van het economisch proces zijn steeds meer het gevolg van
bewuste keuzes en dus de eigen verantwoordelijkheid van mensen met diverse voorkeuren. Daar komt bij dat individuen tegenvallers
steeds beter zelf kunnen opvangen via de kapitaal- en verzekeringsmarkten. Volgens het Centraal Planbureau en het Sociaal en Cultureel
Planbureau is er bij meer dan tachtig procent van de bevolking geen sprake meer van welke achterstand dan ook 3.
Een ander argument voor generiek beleid is dat bestaande indicatoren voor armoede minder informatief worden, waardoor de kosten van
herverdeling stijgen. Meer diversiteit in samenlevingsvormen en levensloop verminderen de samenhang tussen draagkracht en
eenvoudige benaderingen daarvan, zoals het individuele inkomen. Zo hoeft een laag inkomen niet noodzakelijkerwijze te duiden op een
gebrek aan menselijk kapitaal. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een student met een bijbaan of iemand die tijdelijk het
arbeidsproces verlaat, terwijl de partner het geld binnenbrengt. Verder beschikken individuen over meer mogelijkheden om hun gedrag
aan te passen aan herverdelende regelingen door een flexibelere arbeidsmarkt en een internationaliserende economie waarin
(hooggeschoolde) arbeid en kapitaal mobieler worden. Een ander voordeel van generiek beleid is dat het de bureaucratie en de aanslag
op privacy kan verminderen. Er wordt immers minder gebruik gemaakt van specifieke regelingen die veel informatie vereisen.
Kansarme groepen
Alhoewel overheidsinterventies voor een grote middenklasse minder noodzakelijk zijn, blijft er een belangrijke publieke
verantwoordelijkheid voor de groep achterblijvers, die zo’n vijftien procent van de bevolking vormen. Deze kansarmen beschikken over
onvoldoende hulpbronnen en zitten vaak gevangen in de armoedeval. Voor de bestrijding van de armoedeval wordt generiek beleid ook
vaak als oplossing aangeprezen. Generiek beleid ter bestrijding van de achterstanden van kansarme groepen kent echter een aantal
fundamentele bezwaren.
Generiek beleid benut weinig informatie over de verdiencapaciteit van mensen zodat regelingen minder goed worden toegespitst op de
specifieke kenmerken van kwetsbare doelgroepen. De gebrekkiger informatie over draagkracht verslechtert de afruil tussen doelmatigheid
en rechtvaardigheid. Immers, onder generieke regelingen profiteren niet alleen de allerzwaksten maar ook een groter aantal gelukvogels
van armoedebestrijding, zodat de regelingen per saldo duurder worden.
Politieke risico’s
Bij inzet op meer generiek beleid is een hogere belastingdruk onontkoombaar om de zwaksten toch te kunnen blijven beschermen. De
hogere belastingdruk ontmoedigt de arbeidsparticipatie. Deze ‘linkse’ oplossing van een hogere belastingdruk trekt bovendien een zware
wissel op fiscale solidariteit van de meer gefortuneerden. Het politieke risico dreigt dan ook dat de sterksten niet meer solidair willen zijn
met de zwaksten. Dat geldt zeker als blijkt dat een groot aantal mensen van de regelingen profiteert die niet tot de allerzwakste groepen
behoren. Zo verwordt de ‘linkse’ oplossing al snel tot een ‘rechtse’ oplossing waarbij de armoedeval wordt bestreden door minder aan
armoedebestrijding te doen.
Soms wordt daarentegen betoogd dat het politieke draagvlak voor het tegengaan van armoede alleen behouden kan worden door ook de
middenklasse te laten profiteren van regelingen gericht op armoedebestrijding. Specifiek beleid gericht op kansarme groepen zou op
onvoldoende politieke steun kan rekenen: benefits aimed at the poor result in poor benefits. De vraag is echter of een grote, heterogene
middenklasse zich nog in een collectief keurslijf laat persen dat niet inspeelt op individuele behoeften.
Specifiek beleid gevraagd
Alleen door additionele informatie te gebruiken en specifieker beleid te voeren kunnen zowel de doelmatigheid als de rechtvaardigheid
worden gediend. Dan kan de armoedeval worden aangepakt zonder dat kwetsbare groepen het slachtoffer worden. Welke informatie kan,
naast informatie over het individuele inkomen, worden benut om gerichter te herverdelen?
Ouderen
De werkloosheid en lage arbeidsparticipatie zijn steeds meer geconcentreerd bij een harde kern van kwetsbare groepen zoals ouderen,
WAO-ers, allochtonen en laaggeschoolden. Ouderen worden ontmoedigd te participeren door bovenwettelijke aanvullingen van de
WW, WAO, pensioen en ziektewet, subsidies voor vervroegde uittredingsregelingen en een beperkte sollicitatieplicht. Het aandeel van
oudere werklozen in het werklozenbestand neemt dan ook voortdurend toe. Deze groep kan effectiever worden bereikt door het voeren
van specifiek beleid in de sfeer van de pensioenen en sociale zekerheid dan door generieke fiscale prikkels waarvan alle werkenden
profiteren.
Allochtonen en laaggeschoolden
Ook voor laaggeschoolden en allochtonen bieden directere instrumenten dan fiscale prikkels meer soelaas voor het fundamenteel
aanpakken van de armoedeval. Allochtonen en laaggeschoolden zitten gevangen in de armoedeval doordat ze het menselijk kapitaal
ontberen om op de arbeidsmarkt in hun eigen onderhoud te voorzien. De koninklijke weg voor het wegwerken van de armoedeval is het
vergroten van de kansen van deze groepen op de arbeidsmarkt door meer nadruk te leggen op de vergaring en onderhoud van menselijk
kapitaal. Het fiscale systeem kan het onvermogen van een onvoldoende activerende sociale zekerheid niet corrigeren. Daarvoor zijn
verdergaande hervormingen in de bijstand en sociale zekerheid onontkoombaar.
Door het verder budgetteren van de bijstand kunnen gemeenten bijvoorbeeld geprikkeld worden om meer te doen voor het activeren van
bijstandsgerechtigden, bijvoorbeeld door een andere vormgeving van gemeentelijke regelingen en de bijzondere bijstand. Gemeenten
hebben met de bijzondere bijstand de fiscale prikkels om de afstand tussen werk en uitkering te vergroten om zeep geholpen. In plaats
van fiscale kunstgrepen toe te passen is het beter de gemeenten met hun verantwoordelijkheid, ook die in financiële zin, te confronteren.
Fiscale instrumenten
Wat betreft de fiscale instrumenten kunnen hogere specifieke heffingskortingen worden ingezet voor bepaalde groepen, zoals
bijvoorbeeld ouderen en huishoudens met kinderen. Het gaat om het vinden van eenvoudig te bepalen maar moeilijk te beïnvloeden
kenmerken die goed gecorreleerd zijn met verdiencapaciteit en behoeften 4. Verder kan de arbeidskorting beter gericht worden op
degenen die gevangen zitten in de zwaarste armoedevallen door deze korting af te bouwen met het inkomen. Via een dergelijke ‘earned
income tax credit’ (eitc) wordt de marginale wig verschoven van de onderkant naar hogerop in het loongebouw. Hogere marginale
tarieven voor de lagere middeninkomens zijn de onvermijdelijke prijs die betaald moet worden voor armoedebestrijding. De
doelmatigheidskosten daarvan zijn relatief groot als er veel mensen geconfronteerd worden met hogere marginale tarieven. Naarmate de
inkomensverschillen groter worden en zich ook aan de onderkant relatief meer individuen bevinden, gaat echter ook hier het ‘smoothing
principle’ op: beter twee kleinere verstoringen in het gehele loongebouw dan één grote verstoring aan de onderkant.
Naast het persoonlijk inkomen levert het huishoudinkomen belangrijke informatie over draagkracht. Samenwoners verlichten de druk op
publieke herverdeling door elkaar binnen het huishouden te verzekeren. De sterkere arbeidsmarktpositie van vrouwen biedt daarvoor
steeds meer mogelijkheden. Niet voor niets zijn de bijstand en de meeste inkomensafhankelijke regelingen gebaseerd op
huishouddraagkracht.
Arbeidskorting op huishoudniveau
Men dient de sociale zekerheid en het belastingstelsel in samenhang te bezien. Daarom vereist een effectieve fiscale oplossing voor de
armoedeval dat ook het belastingsysteem informatie benut over het huishoudinkomen door de arbeidskorting af te bouwen met het
huishoudinkomen. Zo wordt de fiscale arbeidskorting gericht op degenen die, gezien hun lage huishoudinkomen, recht hebben op
inkomensafhankelijke regelingen en de bijstand en daarom gevangen zitten in de zwaarste armoedevallen. De besparingen in de sociale
zekerheid en de inkomensafhankelijke regelingen zijn dan maximaal, omdat de prikkels om vanuit een uitkering aan het werk te gaan dan
het sterkst worden vergroot. De arbeidskorting wordt zo een tweesnijdend zwaard: de uitgelokte hogere arbeidsparticipatie genereert niet
alleen hogere belastingopbrengsten maar resulteert ook in budgettaire besparingen op de inkomensafhankelijke regelingen en de
bijstand.
Emancipatie
Sommigen vrezen negatieve consequenties van regelingen die gebaseerd zijn op het huishoudinkomen voor de economische
zelfstandigheid van vrouwen. Partners van kostwinners die een beroep kunnen doen op inkomensafhankelijke regelingen – die zijn
gebaseerd op huishoudinkomen – worden immers geconfronteerd met hogere marginale tarieven. Dit is echter een vrij beperkte groep
waarvoor het, gezien de relatief geringe verdiencapaciteit binnen het huishouden, ook zonder fiscale overwegingen onaantrekkelijk is om
te participeren. Alleen forse generieke fiscale subsidies zouden deze groep prikkelen om toe te treden tot de arbeidsmarkt waardoor van
een tweesnijdend zwaard geen sprake is. Voor de meeste partners voor wie arbeidsparticipatie een serieuze optie is, doet de kostwinner
nauwelijks een beroep op de inkomensafhankelijke regelingen. De marginale druk is dan zo’n dertig procent, zodat er geen sprake is van
een forse armoedeval 5.
Ook is een relativering op zijn plaats bij het belang dat vaak wordt gehecht aan fiscale prikkels bij het verklaren van de arbeidsparticipatie
van vrouwen. De Jonge en De Kam concluderen dat de marginale belastingdruk de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie van vrouwen
niet kan verklaren. Het CPB deelt deze opvatting en meent dat andere factoren een belangrijke rol spelen: de conjunctuur, een flexibele
arbeidsmarkt, de verruimde mogelijkheden voor kinderopvang, de structuur van de werkgelegenheid, het kindertal en het
opleidingsniveau van vrouwen 6.
Met generiek beleid voor specifieke doelstellingen dreigt ook hier rechtvaardigheid geofferd te worden voor grotere doelmatigheid.
Stimulering van de arbeidsparticipatie via generieke fiscale prikkels resulteert immers in grotere inkomensverschillen tussen enerzijds
huishoudens met twee verdieners en anderzijds huishoudens met minder dan twee verdieners. De inkomensongelijkheid tussen deze
groepen is de laatste jaren aanzienlijk toegenomen. Verdergaande inkomensongelijkheid zet kansarme groepen die gevangen zitten in de
armoedeval verder op achterstand omdat deze groepen grotendeels bestaan uit (vaak éénpersoons-)huishoudens met één potentiële
verdiener. Fiscale prikkels ter bevordering van de emancipatie staan op gespannen voet met de bestrijding van de armoedeval. Het
fiscale stelsel is dus opnieuw een ongericht instrument voor het realiseren van specifieke doelstellingen. Voor stimulering van de
arbeidsparticipatie van vrouwen is meer specifiek beleid nodig. Verbeteringen in met name de kinderopvang, bijvoorbeeld door betere
marktwerking, en het flexibel kunnen combineren van zorg en werk zetten dan ook meer zoden aan de dijk 7.
Conclusies
De afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid is onontkoombaar en spruit voort uit een gebrek aan informatie over wie zwakke en
sterke schouders hebben. Generiek beleid vergroot de informatieproblemen die ten grondslag liggen aan het dilemma tussen
doelmatigheid en rechtvaardigheid en dreigt daarmee armoedebestrijding te offeren voor grotere doelmatigheid en privacy. De oplossing
voor de armoedeval moet gezocht worden in specifiek beleid gericht op het doelmatig verzamelen van informatie over de achterblijvers.
Alleen zo kan de armoedeval worden bestreden zonder de solidariteit met kansarme groepen op te offeren.
1 Werkgroep Harmonisatie Inkomensafhankelijke Regelingen, De armoedeval, analyse en oplossingen, Ministerie van Sociale Zaken,
Den Haag, 2000.
2 A.B. Atkinson, Public economics in action. the basic income/flat tax proposal, Oxford University Press, Oxford, 1995.
3 CPB/SCP, Trends, dilemma’s en beleid, essays over ontwikkelingen op langere termijn, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2000, blz. 25.
4 Zie ook J. Hartog, E.J.S. Plug en B.M.S. van Praag, Een droomtax op inspanning, ESB, 6 april 2001, blz. 308-311.
5 Zie berekeningen van P. de Jonge en C.A. de Kam, Wieg, wig en werk, ESB, 20 oktober 2000, blz. 840-842.
6 Zie CPB, Macro-economische verkenning 2001, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2000, blz.160-162.
7 Zie ook M.E.J. Schuit en S. Dobbelsteen, Meer marktwerking in de kinderopvang, ESB, 2 juni 2000, blz. 452-455.
Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)