Profijt van de overheid
E.J. Pommer en L.W. Ruitenberg*
S
ubsidies en belastingen op diensten en produkten beinvloeden de
inkomensverdeling door de mate waarin huishoudens met hoge oflage inkomens
van de betreffendeprodukten en diensten gebruik maken. Tussen 1977en 1991
is bet ‘profijt van de overheid’ voor de hogere inkomens iets teruggelopen, ten
gunste van de huishoudens met een laag inkomen. Per saldo zijn de effecten van
kostprijsverhogende belastingen en subsidies op de inkomensverdeling gering.
De overheid heeft op vele manieren invloed op de
vorming en herverdeling van het inkomen. Deze invloed komt vooral tot uitdrukking in de primaire-inkomenssfeer, waar inkomens worden verdiend, en
de secundaire-inkomenssfeer waarin sociale uitkeringen worden verstrekt en sociale premies en belasting
worden geheven. De overheid stelt daarnaast ook
voorzieningen beneden de kostprijs beschikbaar aan
huishoudens of heft belasting op goederen of diensten die door huishoudens worden geconsumeerd.
Dit wordt de tertiaire inkomenssfeer genoemd. De
uitgaven en inkomsten die met deze consumptiegebonden overdrachten zijn gemoeid, kunnen als
inkomen van de betrokken huishoudens worden
beschouwd.
Recentelijk zijn de verdelingen van gebonden
overdrachten voor 1991 ter beschikking gekomen.
Deze verdelingen worden in dit artikel vergeleken
met verdelingen uit 1977, 1983 en 1987. Voorts worden de uitkomsten voor 1991 geplaatst in het kader
van inkomensherverdeling. Ten slotte worden waargenomen verdelingen vergeleken met verdelingen
die zijn gebaseerd op de doelgroepen van overheidsbeleid.
Herverdeling van inkomen
Bij de gebonden overdrachten staan inkomenspolitieke doelstellingen minder op de voorgrond dan bij de
ongebonden overdrachten. Allocatieve doelstellingen, die betrekking hebben op het garanderen van
bepaalde rechten, overheersen: het bieden van een
adequaat niveau van huisvesting, onderwijs, openbaar vervoer, welzijn en zorg. Ongeveer 65% van het
nationale inkomen wordt door de overheid herverdeeld. In 1991 ging het om een bedrag van/ 316 miljard. Ruim/ 40 miljard van de overheidsinkomsten
en/ 94 miljard van de overheidsuitgaven is gebonden aan het gebruik Van goederen of diensten door
huishoudens. Door beperkingen van de beschikbare
gegevensbronnen kan slechs 95% van de gebonden
overheidsinkomsten en 65% van de gebonden overheidsuitgaven daadwerkelijk aan huishoudens worden toegerekend. Bij de uitgaven komt nog / 5 mil-
ESB 15-2-1995
jard aan huurwaardevoordeel, doordat de fiscus genoegen neemt met een (forfataire) huurwaarde, die
lager is dan de economische huurwaarde. Daarmee
komt het bedrag aan toegerekende overheidsuitgaven op ruim/ 50 miljard.
In de praktijk is de afbakening van gebonden inkomensoverdrachten problematisch vanwege de (zuiver) collectieve aspecten van een voorziening (denk
aan onderwijs). Bij sommige voorzieningen zijn collectieve baten (bij voorbeeld positieve externe effecten) op praktische gronden als individuele baten aan
gebruikers toegerekend, omdat zij niet afzonderlijk
kunnen worden bepaald.
Inkomens worden doorgaans verworven door
personen, maar besteed door huishoudens. Om inzicht te verkrijgen in het herverdelingsproces ligt de
keuze voor het huishouden als inkomenseenheid
voor de hand . Aangenomen is dat thuiswonende kinderen en uitwonende studenten van 18 jaar en ouder
in hun bestedingen betrekkelijk onafhankelijk zijn,
zodat zij als een zelfstandige eenheid worden beschouwd. Wel zijn de onderwijsuitgaven voor 18-plussers aan het ouderlijk huishouden toegerekend.
De overheidsuitgaven zijn aan de huishoudens
toegerekend naar rato van het gebruik dat door de leden van het huishouden van de overheidsvoorziening wordt gemaakt. In de gezondheidszorg is niet
het concrete zorggebruik als voorziening aangemerkt, maar de waarde van het verzekerd zijn tegen
ziektekosten. Dit betekent dat het verschil tussen een
(marktconform) gesimuleerde premie en de betaalde
ziekenfondspremie het profijt bepaalt.
Aan de huishoudens worden de uitgaven toegerekend die voor de onderscheiden voorzieningen zijn
gedaan door de overheid (rijk, provincie, gemeenten,
sociale zekerheidsinstellingen). Wanneer voor een
voorziening een eigen bijdrage verlangd wordt die
* De auteurs zijn werkzaam bij de sectie Verdeling van het
Sociaal en Cultured Planbureau. Dit artikel is gebaseerd op
de publikatie Profijt van de overheid III, die onlangs is verschenen (SCP/VUGA, 1994).
1. Huishoudens in inrichtingen zijn om enquete-technische
redenen buiten beschouwing gelaten.
Tabel 1. De verdeling van gebonden overdracbten 1977-1991, percentages van de totale overbeidsuitgaven in de betreffende sector
Bedrag
1991
Aandeel secundair ink. (%)
40%-huishoudens met
20%-huishoudens met
laagste secundair
hoogste secundair
inkomen
inkomen
1977 1983 1987 1991 1977 1983 1987 1991
20
18
18
16
37
39
39
41
22
11
23
12
38
23
107
25
24
13
45
22
77
25
28
11
49
36
39
37
35
35
37
31
40
25
20
34
27
32
22
22
36
36
69
24
-16
33
-22
-10
31
-10
Uitgaven
Volkshuisvesting
Onderwijs
Openbaar vervoer
Cultuur en recreatiea
Zorg”
Totaal uitgaven
12,6
24,5
3,5
3,6
36
22
5,8
50,0
86
21
29
31
Woning
Motorvoertuigen
Totaal inkomsten
Volksh uisvesting
Uitgaven in de sector volkshuisvesting zijn alleen aan
zelfstandig wonende huishoudens toegerekend, waardoor een minder dan evenredig (met het aantal huishoudens) uitgavenbedrag voor de onderste inkomensgroep resulteert. Individuele huursubsidie en
objectsubsidies voor huurwoningen overheersen in
de laagste inkomensgroep, geldelijke steun voor eigen woningen en vooral het huurwaardevoordeel
zorgen voor een pick in de hoogste inkomensgroep.
De uitgaven voor volkshuisvesting zijn in de loop
van de tijd wel meer terechtgekomen bij de lagere inkomensgroepen. Dit wordt hoofdzakelijk veroorzaakt
door de subsidies voor huurwoningen. Met name de
Inkomsten
Veibruik
van de overheid’ in de beschouwde periode een nivellerende invloed had op de inkomensverdeling.
Per sector is het beeld echter minder stabiel.
33,9
2,8
3,3
40,0
22
19
18
22
20
21
20
34
19
13
17
12
16
11
40
41
35
40
43
19
20
19
34
36
35
43
44
36
36
43
41
37
a. Exdusief kunstzinnige vorming.
b. Exclusief maatschappelijk werk, kinderopvang, bejaardenwerk, rechtshulp.
Bron: SCP, 1994, op.cit., deel HI, biz, 211; overheidsinkomsten:nog niet gepubliceerde gegevens.
objectsubsidie voor huurwoningen, maar ook de individuele huursubsidie is meer ten gunste gekomen
van de lagere inkomensgroepen. Dit is voornamelijk
toe te schrijven een groter aandeel huurders in de lagere inkomensgroepen (demografisch effect)3. Voorts
zijn de premies voor koopwoningen, vooral in het begin van de beschouwde periode, meer ten gunste gekomen van de lagere inkomensgroepen.
Onderwijs
niet evenredig is aan het gebruik, is de eigen bijdrage verrekend met de overheidsuitgave.
Verdelingsresultaten
Grosso modo ontvangt een huishouden meer gebonden overheidsuitgaven en betaalt het meer gebonden
belastingen naarmate het inkomen hoger is. Dit
beeld is vrij constant voor alle meetjaren, zij het niet
voor alle sectoren in gelijke mate.
In label 1 is per sector de ontwikkeling van de
verdelingen opgenomen. Er zijn drie inkomensgroepen onderscheiden: de huishoudens in de laagste
vier inkomensgroepen, de huishoudens in de hoogste twee inkomensgroepen en de huishoudens daartussen2.
De vergelijking van de uitgavenverdelingen in de
tijd wordt interessanter wanneer verschuivingen kunnen worden toegeschreven aan achterliggende factoren. Te onderscheiden zijn factoren die betrekking
hebben op de veranderde demografische samenstelling van inkomensgroepen (demografisch effect) en
factoren die betrekking hebben op het veranderde
gebruik per demografische groep (gebruikseffect).
Het veranderde gebruik per demografische groep
kan onder meer het gevolg zijn van veranderde regelgeving (beleidseffect).
Het blijkt dat het profijt van de overheid betrekke-
De sector onderwijs vergt veruit de grootste uitgavenpost, waardoor de verdeling van de onderwijsuitgaven een zwaar stempel drukt op het totaalbeeld.
Huishoudens in de hogere inkomensgroepen hebben
vaker kinderen. Bovendien maken kinderen boven
de leerplichtige leeftijd meer van het onderwijs gebruik naarmate nun ouders een hoger inkomen hebben. Voor zover verschuivingen in de verdelingen
hebben plaatsgevonden, zijn hoofdzakelijk demografische factoren hiervoor verantwoordelijk. Dit hangt
vanzelfsprekend samen met de leerplicht en de sterke gebondenheid aan de leeftijd van de leerlingen
(voor het niet-leerplichtige onderwijs). Wel blijkt dat
de deelname aan het hoger onderwijs in verhouding
sterker is toegenomen bij de middeninkomens (gebruikseffect), maar dat tegelijkertijd de verdeling van
de recruteringsgroep (18-26 jarigen) is verschoven
richting hogere inkomensgroepen (demografisch effect), waardoor per saldo het profijt van de overheid
gelijkblijft.
Openbaar vervoer
De uitgavenverdeling inzake het openbaar vervoer
geeft een omvangrijke top in de laagste inkomensgroep te zien, waar overwegend studerenden zijn gelocaliseerd. De verschuiving van de overheidsuitgaven voor openbaar vervoer kan grotendeels worden
toegeschreven aan de introductie in 1991 van de ov-
lijk stabiel is verdeeld. In de beschouwde periode is
ongeveer een kwart van de geselecteerde overheidsuitgaven terecht gekomen bij de 40%-huishoudens
met de laagste inkomens en bijna een derde van de
uitgaven bij de 20%-huishoudens met de hoogste inkomens. Deze stabiele verdeling heeft bij een iets toegenomen inkomensongelijkheid (zie inkomensaandeel secundair inkomen) tot gevolg dat het ‘profijt
2. Daarbij kunnen uiteraard alleen overdrachten worden betrokken die in alle jaren zijn toegerekend. Dat blijkt ten minste 90% van de toegerekende uitgaven te zijn. Bij dienstverlening ontbreken de meeste voorzieningen.
3. De ingrijpende verandering van de regelgeving voor individuele huursubsidie in 1983 heeft eveneens bijgedragen
aan een verschuiving van het profijt richting lagere inkomensgroepen (beleidseffect).
j’aarkaart voor studerenden van 18 jaar en ouder (beleidseffect). Voorts is ook het aantal studerenden toegenomen (demografisch effect).
progressief is, dat wil zeggen proportioneel meer ten
gunste komt van de lagere inkomensgroepen.
De herverdeling van het inkomen (R) kan alsvolgt worden gedecomponeerd:
Cultuur en recreatie
De verdeling van de uitgaven voor cultuur en recreatie is opvallend stabiel, en laat een uitgavenconcentratie zien bij de hoogste twee inkomensgroepen.
Vooral culturele voorzieningen (uitvoerende kunst en
musea) zijn voor deze concentratie verantwoordelijk.
Zorg
De uitgavenverdeling in de zorg weerspiegelt vooral
de inkomensherverdelende bedoeling van de premiestelling in de ziekenfondsverzekering en van de wettelijke-bijdrageregelingen. De verdeling van de uitgaven voor kruiswerk en gezinsverzorging versterken
dit beeld. De verschuiving van de overheidsuitgaven
voor zorg is voornamelijk toe te schrijven aan de vermindering van de (solidariteits-)bijdragen aan de ziekenfondsverzekering door de hogere inkomensgroepen: het profijt voor de hoogste inkomens is veel
minder negatieP. De globale verschuiving van de
overheidsuitgaven voor gezinsverzorging en kruiswerk naar de lagere inkomensgroepen, hoofdzakelijk
als gevolg van een hoger gebruik door ouderen (gebruikseffect) en toename van het aantal ouderen (demografisch effect), kan dit niet compenseren.
Inkomsten
De belangrijkste overheidsinkomsten vloeien voort
uit de verbruiksbelastingen (btw en accijnzen). Met
behulp van interne CBS-gegevens is voor 1991 de verdeling gesimuleerd5. Er blijkt een sterke relatie met
het inkomen: hoe meer inkomen, hoe meer verbruik,
en des te meer verbruiksbelastingen. De verhouding
tot het inkomen is constant voor de meeste inkomensgroepen; alleen voor de hoogste inkomensgroep is de belastingdruk wat lager.
Belastingen op de woning (onroerende-zaakbelasting en overdrachtsbelasting) lopen sterker op met
het inkomen dan de verbruiksbelastingen. Voor belasting vanwege motorvoertuigen (motorrijtuigenbelasting en bijzondere verbruiksbelasting van personenauto’s) geldt hetzelfde.
Herverdeling en inkomensongelijkheid
De verdeling van gebonden overdrachten kan geplaatst worden in het bredere perspectief van inkomensherverdeling. Daarbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen verticale en horizontale
herverdeling. Horizontale herverdeling heeft betrekking op de mate waarin huishoudens met een vergelijkbare inkomenspositie te maken krijgen met een
overdracht van verschillende omvang. Deze vorm
van herverdeling kan worden afgeleid uit de mate
waarin huishoudens van positie veranderen in de inkomensverdeling. Verticale herverdeling heeft betrekking op de mate waarin huishoudens in verschillende inkomensposities te maken krijgen met een
overdracht die niet proportioneel is met het inkomen. Deze vorm van herverdeling kan worden afgeleid uit de mate waarin het stelsel van overdrachten
ESB 15-2-1995
R = V; + Vu + H
Waarbij Vj de verticale herverdeling van inkomsten,
Vu de verticale herverdeling van uitgaven en H de horizontale herverdeling weergeeft. Deze grootheden
kunnen worden bepaald op basis van concentratieindexen die zijn ontleend aan de Lorenz-curve . De
verticale component kan verder worden ontleed in
een weegfactor (w) die het inkomensaandeel van de
overdracht weergeeft en een index voor de progressi-
viteit van de overdracht (p).
Tabel 2 geeft de herverdeling voor het hele traject
van primair tot tertiair. De label bevat zowel niveaus
(inkomensbegrippen) als mutaties op de niveaus (inkomensoverdrachten).
De ongelijkheid in het traject van primair inkomen naar tertiair inkomen daalt onder invloed van de
meeste inkomensoverdrachten. Alleen de sociale premies (secundaire sfeer) en gebonden heffingen (terti-
aire sfeer) hebben een licht denivellerende invloed.
In totaal neemt de inkomensongelijkheid, gemeten
met de Gini-coefficient, met 36% af. Op zich zelf zou
door de progressiviteit van de overdrachten de inkomensongelijkheid met 49% zijn gedaald (verticale herverdeling), maar ruim een kwart van dit effect wordt
door horizontale herverdeling gecompenseerd. De
verticale herverdeling is dus bij benadering een factor vier groter dan de horizontale herverdeling. De
• verticale herverdeling wordt met name tot stand gebracht door het stelsel van sociale zekerheid (71%),
op grote afstand gevolgd door het stelsel van loon4. Het beeld van de geringere nivellering in de ziekenfondsverzekering is echter gedeeltelijk een artefact, omdat het af-
hankelijk is van de verschillende wijzen van toerekening in
1977 (de marktconforme premie is afgeleid van de feitelijk
geconsumeerde gezondheidszorg, dus vooral hoog voor ouderen) en in 1983 (een marktconforme premie per soort ziekenfonds, dus apart voor de toen bestaande kostbare bejaardenverzekering). De invoering van de nominale premie
in de Ziekenfondswet (1991) heeft op zich ook een denivellerende invloed gehad op de profijtverdeling, maar dit is
grotendeels gecompenseerd door de invoering van wettelijke bijdragen die door particulier verzekerden worden opge-
bracht ten gunste van ziekenfondsverzekerden (MOOZ) en
particulier verzekerden met een standaardpakketpolis
(WTZ) (beleidseffect).
5. Zie de recente publikatie van het CBS over dit onderwerp: C.A. de Kara en W. Wetzels, Drukverdeling van beste-
dingsbelastingen en milieuheffingen, 1992, Sociaal-economische maandstatistiek, Centraal Bureau voor de Statistiek,
november 1994.
6. Zie P.J. Lambert, The distribution and redistribution of income, Oxford, 1989. De Lorenz-curve is een cumulatieve
frequentieverdeling van inkomens, en geeft voor een land
het verband weer tussen het percentage inkomensontvangers en het percentage van het totale (nationale) inkomen
dat zij ontvangen. Wanneer alle inkomens gelijk zijn, valt
de Lorenz-curve samen met de 45′-lijn. In dat geval is de
z.g. Gini-coefficient gelijk aan nul. In het extreme geval dat
het het totale inkomen bij een ontvanger terecht komt, valt
de Lorenz-curve samen met de x-as en bedraagt de Ginicoefficient een.
Tabel 2. Decompositie van de inkomensberverdeling van primair
naar tertiair inkomen, 1991
(/mid)
R
V
p
H
Primair inkomen*
374
– werkgeverspremies
+ sociale uitkeringen
Bruto inkomen*
-23
+105
456
-0,002
-0,001
(-0,02)
-0,001
0,154
0,158
0,202
0,211
(0,92)
-0,048
-0,054
– pensioenpremies
– sociale premies
– inkomstenbelasting
Secundalr inkomen*
-10
-77
-82
286
0,006
-0,006
0,037
0,049
0,006
-0,004
0,038
0,053
(0,29)
(-0,02)
(0,17)
0,000
-0,002
-0,001
-0,004
+ gebonden uitgavenb
+52
0,010
0,025
(0,16)
-0,015
– gebonden heffingen
Tertiair inkomen*
-40
297
-0,010
0,002
-0,009
0,021
(-0,05)
-0,001
-0,019
a. Gini-coefficienten: 0,575 (primair); 0,417 (bruto); 0,368 (secundair); 0,366
(tertiair).
b. Inclusief kunstzinnige vorming, maatschappelijk werk, kinderopvang, bejaardenwerk, rechtshulp.
Toelichting: de (vet gedrukte) coefflcienten geven het saldo van de
overdrachten weer. R: totale herverdeling (verschil in Gini-coefficienten);
V: verticale herverdeling; p: index voor progressiviteit; H: horizontale
herverdeling
Bron: SCP, Aanvuttend voorzteningengebruik onderzoek, 1991.
in de tertaire sfeer (9%). Deze uitkomst wordt zowel
bepaald door de omvang van de betrokken overdrachten (w) als de progressiviteit van de betrokken
stelsels (p). De horizontale herverdeling wordt met
name tot stand gebracht door het stelsel van sociale
zekerheid (62%), op afstand gevolgd door gebonden
overheidsuitgaven (19%). Dit houdt hoofdzakelijk verband met het “wel/niet’-karakter en de hoogte van de
betrokken overdrachten.
De totale herverdeling als gevolg van tertiaire
overdrachten is uiterst miniem. De Gini-coefficient
Tabel 3- Decompositie van de inkomensberverdeling van tertiaire
overdracbten, 1991
H
(fmrd)
Gebonden uitgaven
Volkshuisvesting
Onderwijs 4-17 jarigen
Onderwijs 18-plusserS
Openbaar vervoer
12,6
15,4
9,8
Gezondheidszorg
3,5
3,9
4,1
Dienstverleningb
2,6
Cultuur en recreatiea
Gebonden hefflngen
Belasting op verbmik
Belasting op de woning
Belasting op motorvoertuigen
0,007
-0,008
-0,005
0,006
0,001
0,010
0,004
0,20
-0,07
0,02
0,48
0,11
0,78
0,52
en de horizontale herverdeling op 5%. Tabel 3 geeft
meer details over de herverdeling in de tertiaire sfeer.
De verticale herverdeling komt vooral tot stand
door de progressiviteit van de overdrachten in de sectoren gezondheidszorg, dienstverlening en openbaar
vervoer. De overheidsuitgaven voor leerplichtig onderwijs blijken, als de onderwijsuitgaven voor 18plussers aan het ouderlijk huishouden worden toegerekend, een licht regressief karakter te hebben. Deze
regressiviteit is echter niet voldoende om de progressiviteit van de overige voorzieningen teniet te doen.
De tertiaire inkomsten hebben een geringe regressieve werking; de belastingen op motorvoertuigen blijken echter progressief.
De horizontale herverdeling blijkt met name door
de overdrachten in de sector onderwijs tot stand te
en inkomstenbelasting (13%) en gebonden uitgaven
Bedrag
van het tertiare inkomen is 0,5% lager dan de Ginicoefficient van het secundaire inkomen. Deze nagenoeg neutrale invloed van gebonden overdrachten
op de inkomensverdeling blijkt het resultaat van
twee elkaar compenserende bewegingen. In de eerste plaats compenseren inkomsten en uitgaven elkaar: er is een licht nivellerend effect van gebonden
uitgaven (-2,5%) en een licht denivellerend effect van
gebonden heffingen (+2,5%). In de tweede plaats blijken horizontale en verticale effecten elkaar te compenseren: de verticale herverdeling komt uit op -6%
-0,002
-0,005
-0,005
0,000
0,000
-0,001
-0,001
worden gebracht. Omdat het gemiddeld uitgavenbedrag per gebruikmakend huishouden in deze sector
hoog is, ontstaan forse verschillen tussen wel en niet
gebruikmakende huishoudens, waardoor forse verschuivingen in inkomensposities optreden.
Referentieverdelingen
De werkelijke verdelingen van de overheidsuitgaven
kunnen worden vergeleken met referentieverdelingen, die zijn ontleend aan overheidsuitspraken gedaan in algemene sectorale nota’s of in nota’s die
betrekking hebben op voorzieningen. De referentieverdeling geeft de verdeling van de uitgaven naar
rato van het voorkomen van de doelgroepen in de
inkomensverdeling. Daarbij is rekening gehouden
met differentiaties in gebruik en eigen bijdragen.
Bij volkshuisvesting is de referentieverdeling voor
de individuele huursubsidie gelijkgesteld aan de verdeling die zou ontstaan als alle huishoudens huursubsidie zouden hebben aangevraagd. Voor de objectsubsidies en de geldelijke steun voor eigen
woningen komen alleen huishoudens met een bescheiden inkomen in aanmerking7. Het huurwaardevoordeel zou naar rato van de woonconsumptie,
voor zover afhankelijk van omvang en samenstelling
van het huishouden, moeten worden genoten. Bij
onderwijs is vooral het aantal potentiele onderwijsvolgenden van belang (veelal afgebakend door leeftijdsgrenzen). Voor studiefinanciering en tegemoetkoming in de studiekosten is ook het inkomen van de
34,3
-0,009
-0,06
0,000
2,8
-0,001
-0,05
0,000
3,3
0,001
0,08
0,000
ouders van belang. Bij openbaar vervoer is de gehele
b. Inclusief maatschappelijk werk, kinderopvang, bejaardenwerk, rechtshulp.
Toelichting: zie label 2.
Bron: SCP, Aanvullend voorzieningengebruik onderzoek, 1991
7. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer, Volkshuisvesting in dejaren negentig, SDU,
Den Haag, 1989, (Tweede Kamer, vergaderjaar 1988/1989,
20.691).
a. Inclusief kunstzinnige vorming.
bevolking en bij cultuur en recreatie de gehele bevolking van zes jaar of ouder als doelgroep aangemerkt,
met een voor ieder gelijk gebruik.
In de gezondheidszorg zijn de referentieverdelingen voor de ziekenfondsverzekering en voor de wettelijke bijdragen gelijkgesteld aan de werkelijke verdelingen. Voor kruiswerk is de vraag naar medische
Tabel 4. Vergelijking progressiviteit van de werkelijke verdeling van overheidsuitgaven en van de referentieverdeling, 1991
Werkelijke verdeling
P
Referentieverdeling
P
zorg (wijkverpleging) en de aanwezigheid van pas
Volkshuisvesting
Onderwijs 4-17 jarigen
-0,07
geboren kinderen (consultatiebureaus) aangrijpings-
Onderwijs 18-plussersa
0,02
punt voor de referentieverdeling. Voor ambulante
Openbaar vervoer
Cultuur en recreatie
Gezondheidszorg
0,48
0,11
0,78
Dienstverlening
0,52
0,53
-0,05
0,12
0,17
0,18
0,77
0,40
Totaal overheidsuitgaven
0,15
0,24
geestelijke zorg is als referentie een gelijk gebruik
voor alle huishoudens verondersteld. Bij de dienstverlening worden doelgroepen afgebakend naar hulpbehoefte op huishoudelijk of rechtskundig gebied (gezinsverzorging en rechtshulp) en naar leeftijd van de
leden van het huishouden (bejaardenwerk en kinderopvang). Voor maatschappelijk werk is het huishouden als referentie genomen, ongeacht omvang of samenstelling.
In label 4 wordt de progressiviteit van de waargenomen overdrachten vergeleken met de progressiviteit van de bedoelde overdrachten, conform de referentieverdeling. De progressiviteit van de gebonden
overheidsuitgaven blijkt in werkelijkheid substantieel
geringer dan bedoeld. Grote verschillen in waargenomen en bedoelde progressiviteit treden op bij de uitgaven voor onderwijs aan 18-plussers en voor volkshuisvesting. Voor onderwijs aan 4-17 jarigen en voor
cultuur en recreatie geldt hetzelfde in iets minder
mate. Gezondheidszorg scoort conform de bedoeling, maar dit is helaas een artefact: voor de belangrijkste voorzieningen zijn referentieverdelingen en
werkelijke verdelingen gelijk verondersteld. In twee
sectoren is de progressiviteit hoger dan bedoeld:
voor openbaar vervoer en dienstverlening. Openbaar
vervoer is (onbedoeld) sterk geconcentreerd in de
laagste inkomensgroep (studenten met een ov-jaarkaart), en dienstverlening komt iets meer bij de lagere inkomensgroepen (bejaarden) terecht dan in de referentie is verondersteld.
0,20
Toelichting: zie label 2. Bron: SCP, Aanvullend voorzieningengebruik onderzoek 1991.
meer dan evenredig profijt van de hogere inkomensgroepen. Wel blijkt dat de deelname aan het hoger
onderwijs bij huishoudens met kinderen nu is toegenomen voor de middeninkomens, maar dit wordt gecompenseerd door een toegenomen kindertal in de
hogere inkomensgroepen.
Uit de referentieverdeling voor de sector cultuur
en recreatie blijkt dat met name de hoogste inkomensgroepen meer dan bedoeld van de genoenide
overheidsuitgaven profiteren (met name culturele
voorzieningen). Sociale spreiding is een essentieel
onderdeel van het cultuurbeleid, en prijssubsidies en
kortingsregelingen dienen derhalve getoetst te worden aan deze spreidingsdoelstelling.
Een verschil tussen de werkelijke uitgavenverdeling en de referentieverdeling zou voor de overheid
reden tot zorg moeten zijn. Zo kan men zich afvragen of het bevorderen van het eigen-woningbezit
door het (huidige niveau van het) huurwaardevoordeel tot stand moet worden gebracht en of de eigen
bijdragen voor culturele en recreatieve voorzieningen
niet verhoogd moeten worden, gezien het hoge inko-
Verdelingsbeleid
In de tertiaire sfeer dienen de allocatieve effecten
van voorzieningen te worden geconfronteerd met de
inkomenseffecten die uit de beschikbaarstelling voortvloeien. Eerder is door de regering het standpunt ingenomen dat, rekening houdend met allocatieve
doelstellingen, sommige gebonden inkomensoverdrachten meer aan de lagere inkomensgroepen ten
goede zouden moeten komen. Hierbij werd met
name gedoeld op de uitgaven voor volkshuisvesting,
onderwijs voor niet-leerplichtigen en culturele en
recreatieve voorzieningen. Uit de hier weergegeven
nieuwe uitkomsten blijkt dat deze doelstelling
bepaald nog niet is gerealiseerd. Wel zijn de overheidsuitgaven in de sector volkshuisvesting in de
loop van de tijd iets meer terecht gekomen bij de lagere inkomensgroepen. Zowel bij de individuele
huursubsidie als bij de geldelijke steun voor eigen
woningen is dit (mede) het gevolg van het gevoerde
overheidsbeleid.
De verdeling van overheidsuitgaven voor nietleerplichtig onderwijs is betrekkelijk stabiel, met een
ESB 15-2-1995
men van de bevoordeelde huishoudens. Ook kan
men zich afvragen of sommige inkomensafhankelijke
regelingen, met name voor gezinsverzorging en kinderopvang, niet te ongunstig uitvallen voor huishoudens met een modaal inkomen en of het openbaar
vervoer niet te aantrekkelijk is gemaakt voor studenten. Dit vergt een zorgvuldige afweging van allocatieve doelstellingen en distributieve effecten.
Tertiaire overdrachten hebben een zeer bescheiden invloed op de herverdeling van inkomen. Maar
veel individuele huishoudens gaan er wel flink op
vooruit of achteruit. Dit als gevolg van allocatieve
doelstellingen, die betrekking hebben op het garanderen van bepaalde grondrechten: een adequaat niveau van huisvesting, onderwijs, openbaar vervoer,
welzijn en gezondheidszorg. Dit neemt niet weg dat
het garanderen van deze grondrechten ook gerealiseerd zou kunnen worden met een inzet van tertiaire
overdrachten die meer recht doet aan de distributieve effecten, die volgens de de hier weergegeven referentieverdeling tot stand kunnen worden gebracht.
EJ. Pommer en L.W. Ruitenberg