Pressie en Protectie
Wijs geworden van de traumatische ervaringen met protectionistische maatregelen in de jaren dertig leken de landen na de
tweede wereldoorlog naar vrijhandel te willen koersen. In het kader van de GATT werden de handelstarieven in etappes verlaagd,
Internationale organisaties als het IMF en de Wereldbank zorgden ervoor dat de landen hun beleid beter op elkaar afstemden,
en er ontstonden handelsblokken die belemmeringen voor de
handel in ieder geval tussen de lidstaten verminderden. Lang hebben de beleidsvoornemens om het handelsverkeer te liberaliseren
niet stand gehouden, want toen de eerste tekenen van de Internationale recessie zichtbaar werden, werd opnieuw een beroep gedaan op nationale, mercantilistisch getinte maatregelen. Alleen
de vorm van de protectie bleek te zijn veranderd: de tarifaire handelsrestricties hadden plaatsgemaakt voor non-tarifaire belemmeringen zoals subsidies aan binnenlandse sectoren, ,,vrijwillige” exportbeperkingen, een sterk nationaal gericht aankoopbeleid van de overheid, uitgebreide administratieve procedures bij
de grenzen enz.
Deze vormen van het z.g. ,,nieuw” protectionisme zijn in enkele opzichten gevaarlijker dan de oude tarifaire bescherming.
Zo leiden bij voorbeeld ,,vrijwillige” exportbeperkingen tot een
hogere binnenlandse prijs dan tarieven omdat het buitenlandse
aanbod bij enkele exporteurs wordt geconcentreerd die deze, in
de school geworpen, monopoliepositie zullen gebruiken om de
prijs te verhogen. En quota en subsidies hebben een veel verborgener karakter, en zijn daardoor moeilijker te bestrijden, dan tarieven. Wat het oude en nieuwe protectionisme echter gemeen
hebben is dat beide in meer of mindere mate de welvaart van de
betrokken landen verlagen: de allocatieve efficiency van produktiefactoren daalt, de binnenlandse prijzen stijgen en de concurrentiedruk, en daarmee de innovatieprikkel, van de beschermde
sector neemt af. Als de nadelen zo duidelijk zijn, is het de vraag
welke motieven overheden dan hebben om in tijden van economische crisis protectionistische maatregelen te nemen.
Het meest gehoorde motief is de bescherming van de werkgelegenheid in een de door de buitenlandse concurrentie bedreigde
sector. De kosten van zo’n werkgelegenheidsbeleid zijn echter
hoog. Volgens een schatting van de Amerikaan Munger was in
1980 de impliciete jaarlijkse subsidie per arbeidsplaats die de
consument voor de bescherming van de Amerikaanse schoenenindustrie opbracht 9,3 keer groter dan de loonkosten per beschermde baan in die sector. Voor de staal schatte hij de verhouding op 4,5 en voor de automobielsector op 3,6 1). ,,In many instances, consumers would be better off if they could somehow
pay the worker his or her present salary (with fringe benefits) to
do nothing, and allow free import of the restricted product”,
concludeert hij. Zijn argumentatie is niet geheel juist omdat uit
macro-economisch gezichtspunt moet worden gerekend met de
maatschappelijke kosten van de werkloosheid, die voortvloeien
uit kapitaalvernietiging en langdurig produktieverlies. Juist deze
kosten zullen in een tijd met omvangrijke werkloosheid hoog
zijn. Maar zelfs als met hogere maatschappelijke kosten wordt
gerekend, lijkt het crop dat zeker op middellange termijn een
kosten-batenanalyse in het nadeel van protectie zal uitvallen.
Bovendien is het de vraag of zo’n impliciet werkgelegenheidsbeleid erg effectief kan zijn. Nog afgezien van mogelijke vergeldingsmaatregelen van in hun export getroffen landen, zal de
werkgelegenheid, als het binnenlandse spaarsaldo niet verandert,
voor een deel alleen tussen de sectoren verschuiven. De redenering is eenvoudig: de invoerrestricties zullen de import beperken,
waardoor het tekort op de lopende rekening tijdelijk terugloopt
(of het overschot oploopt) en de wisselkoers met een hoger percentage dan zonder importbeperkingen apprecieert (of geringer
deprecieert). Het gevolg is dat de concurrentiepositie van de exporterende sector verslechtert. De werkgelegenheid zal hierdoor
deels verschuiven van de exporterende naar de beschermde binnenlandse sector. Het netto resultaat op de werkgelegenheid zal
daarom klein zijn en uiteindelijk samenhangen met verschillen in
arbeidsintensiteit tussen beide sectoren.
Een ander motief om tot protectionisme over te gaan is het beschermen van „infant industries” tegen goedkope buitenlandse
import om zo de startfase van hun industriele ontwikkeling niet
ESB 25-7-1984
te verstoren. Een bescherming is, net als bij werkgelegenheidsprotectie, verantwoord indien de maatschappelijke baten
de maatschappelijke kosten in de vorm van hogere binnenlandse
prijzen en een apprecierende wisselkoers overtreffen. Alleen zal
het afwegen van kosten en opbrengsten in het geval van ,,infant
industries” eerder in het voordeel van protectie uitvallen dan
wanneer de werkgelegenheid moet worden beschermd. ,,lnfant
industries” zijn immers te vinden in potentieel levensvatbare sectoren terwijl industrieen die met werkgelegenheidsverlies hebben
te kampen doorgaans alleen dank zij protectie voor sanering
kunnen worden behoed. De protectie zal in het geval van ,.infant
industries” daarom alleen tijdelijk zijn en de te verwachten baten
hoger. Het,,infant industry”-argument kan dus deels een rechtvaardiging geven voor de opkomst van het ,,nieuw” protectionisme, maar het verklaart niet waarom juist zulke inefficiente en
vaak verborgen vormen van protectie als quota en ,,vrijwillige”
exportbeperkingen zich in zo’n grote mate van populariteit mogen verheugen.
Misschien geeft de theorie van Olson, die wijst op het belang
van de economische en politieke structuur van een land, een nuttige aanvulling bij het verklaren van het schijnbaar irrationele
verdrag van overheden als zij protectionistische maatregelen
tref fen 2). Als handelsrestricties inderdaad meer kwaad dan goed
doen, mag worden verwacht dat het verzet van potentiele slachtoffers sterker zal zijn dan de steun die mogelijke bevoordeelden
aan dergelijke maatregelen geven. Dat toch, tegen het algemeen
belang in, beschermende maatregelen worden genomen, komt
doordat de prikkels van tegenstanders om in actie te komen
zwakker zijn dan de stimulansen die voorstanders hebben om actief protectie na te streven. De kosten van protectie worden immers over een grote groep van consumenten, die een hogere prijs
voor het beschermde produkt betalen, of belastingbetalers, die
de kosten van een subsidie moeten opbrengen, omgeslagen. De
kosten per benadeelde zijn daarom te laag en de voordelen van
vrijhandel worden over te velen uitgesmeerd om in actie te komen
als een protectionistische maatregel wordt genomen, te meer omdat het voorkomen van ,,free riders” — consumenten die wel van
vrijhandel profiteren maar hieraan niet meebetalen – waarschijnlijk is en de kosten van organisatie en informatie hoog zijn.
Aan de producentenzijde is de situatie tegengesteld: de voordelen
van een invoerrestrictie vallen aan een doorgaans kleine, afgebakende groep toe, het ,,free rider”-probleem is kleiner, er is sprake van meer kennis en de organisatiekosten zijn lager. Het zal
voor producenten daarom vaak juist voordelig zijn om actief te
,,lobbyen” voor protectionistische maatregelen.
Deze politieke verklaring lijkt aantrekkelijk. Zij voorspelt dat
vooral oligopolistische sectoren pressie zullen uitoefenen op politici om protectionistische maatregelen te nemen. Bovendien
wordt een plausibele verklaring gegeven voor de verschuiving
van open, tarifaire naar verborgen non-tarifaire protectie. Terwijl het prijsverhogende effect van een tarief zichtbaar is, leidt de
non-tarifaire bescherming immers tot een ,,free lunch”-illusie
voor de consument, waarvoor het niet direct duidelijk is dat quota tot een hogere binnenlandse prijs zullen leiden en een netwerk
van subsidies aan binnenlandse sectoren een verborgen belasting
op zijn besteedbaar inkomen betekent. De kans op tegenacties
van consumenten wordt op deze manier verder verkleind. Maar
als deze theorie juist is, betekent dit dat de kans op het verminderen van handelsbelemmeringen klein is. Het zijn namelijk niet alleen economische motieven die er toe leiden dat overheden hun
handel beschermen, want dat die zijn er nauwelijks, maar vooral
binnenlandse verdelingsoverwegingen die verantwoordelijk zijn
voor de protectie.
H. Kamps
1) M.C. Munger, The costs of protectionism, Challenge, januari/februari 1984.
2) Zieb.v. L.M.Salamon en J.J.Siegfried, Economic power and political
influence: Ihe impact of industry structure on public policy, The American
Political Science Review, September 1977 en: J.J. Pincus, Pressure groups
and the pattern of tariffs, Journal of Political Economy, augustus 1975.
661