Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie

Plaats en toekomst van de
Nederlandse industrie
PROF. DR. A. VAN DER ZWAN

Doel van de studie
In het werkprogramma voor d e tweede Raadsperiode van
de W R R is Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie
beschreven als één van de centrale projecten 1). Met deze
keuze heeft d e Raad niet de positie van de industrie eenzijdig
willen benadrukken. maar d e industrie willen toetsen o p haar
mogelijke bijdrage a a n een heropleving van d e economie.
Hiertoe heeft d e Raad een veelomvattend structuuronderzoek ingesteld naar het geheel van de bedrijvensector. Ook d e
o p het gebied van milieu,
eisen van een goed facettenbeleid
energie, kwaliteit van d e arbeid. internationale arbeidsverdeling – zijn daarbij in ogenschouw genomen.
Het ging bij dit o n d e r ~ o e k
niet om een academische benadering. maar o m het zoeken naar een a n t h o o r d o p de urgente
beleidsvraag in hoeverre belangri.jke doelstellingen van het
regeringsbeleid, zoals werkgelegenheid, evenwicht van de
betalingsbalans, economische groei en milieubehoud, gekoppeld zijn aan een bepaalde economische structuur. Z o kan
immers worden beoordeeld in hoeverre het beleid het karakter dient te hebben van (sector)structuurbeleid. De doelstellingen 7ijn niet d o o r d e Raad o p eigen ge7ag gekozen, maar
ontleend aan het huidige interventiekader van de overheid. In
het rapport is getracht vast te stellen. wat e r met het oog o p de
economische desiderata in concreto nodig is o m die doelstellingen te bereiken.
–

Opïet van de studie
Het rapport is verdeeld in 7es hoofdstukken, die in elkaar
passen. maar niettemin ook afronderlijk beschouwd kunnen
worden. De opzet is als volgt.
0 Hoofdstuk I. Inleiding. Achtergronden en probleemstelling van het onderzoek en beschrijving van d e uitgangspunten.
Hoofdstuk 2. Structuur en groei. Belichting van d e structurele component in de naoorlogse ontwikkeling van de
Nederlandse economie en beoordeling van de gevolgen
voor de toekomst als het beleid niet wordt gewijzigd:
modelmatige benadering van de toekomstige structuur
zonder respectievelijk niet intensivering van het beleid
volgens uiteenlopende varianten.
Hoofdstuk 3. Techniek, innovatie en management. Verkenning van de technische ontwikkelingen en de mogelij kheden die juist voor Nederland openstaan; beoordeling
van de economische opties uit hoofdstuk 2 naar hun
technische realiseerbaarheid; schets van het proces van
technische innovatie; algemene beoordeling van het Nederlandse kennis- en innovatiepotentieel; beschrijving van
enkele exemplarische bedrijfstakken (chemie, meubelindustrie, elektrotechnische industrie).
Hoofdstuk 4. Facetten. Kwantificering van d e nieteconomische beleidsdoelstellingen en relatering daarvan
aan de produktiestructuur; afweging van nieteconomische e n economische doelstellingen met het oog

ESB 10-9- 1980

o p d e keuze van een zo goed mogelijke toekomstige
produktiestructuur.
Hoofdstuk 5. Institutionele vornigeving en beleid. Verkenning van mogelijke aangrijpingspunten voor instrumenten van beleid ter zake de economische structuur. de
export, d e innovatie en het milieu. Beoordeling van hun
wenselijkheid en aanvaardbaarheid, o m zo ten slotte tot
beleidsvarianten te komen, die gebleken zijn economisch
doeltreffend te zijn (hoofdstuk 2), technisch te verwerkelijken (hoofdstuk 3) en zich bevinden binnen de randvoorwaarden (hoofdstuk 4).
Hoofdstuk 6. Samenvatting en conc~1usie.r.
Oordeel over
d e noodzaak het economisch beleid te intensiveren: verband tussen economische eisen en eisen van facettenbeleid
en een bepaalde economische structuur: oordeel over de
mate waarin het beleid het karakter van structuurbeleid
dient te dragen.
Enkele methodische kwesties

De modellen als grondslag van onze inzichten en de claarhij
toegepaste receptuur.
Over de toepassing van modellen bij d e voorbereiding van
d e economische politiek is de laatste tijd – ook in wetenschappelijke kring- nogal wat te doen geweest. Aan de
discussie die in 1977 in dit blad is gevoerd. heb ik actief
deelgenomen 2). Die discussie heeft tot een bezinning geleid:
men is zich beter bewust geworden van de doorwerking in de
modeluitkomsten van onzekerheden waarmee modelrelaties
behept zijn e n van arbitraire elementen die in elk model een
rol spelen.
Die bezinning heeft tot twee min of meer concrete gedragsregels geleid:
er IS geen rechte lijn tussen modeluitkomst en beleid:
modelvarianten (..spoorboekjes”) vormen niet ronder
meer beleidsrecepten. Er dient aanvullende informatie in
het geding te worden gebracht o m modeluitkomsten op
hun wenselijkheid respectievelijk implementeerbaarheid
te toetsen;
ten einde onzekerheden en arbitraire elementen. waarmee
modellen behept zijn, beter in het vizier te krijgen, doet
men e r goed a a n o m niet o p één model blind te varen. maar
o m in dit opzicht een ,,intersubjectieve toetsing” te plegen.
Dat wil zeggen, dat men verschillende aanpakken naast
elkaar hanteert en uiteenlopende onderzoekers bij de
analyse betrekt, ten einde te bezien in hoeverre die werkwijze uniforme uitkomsten oplevert dan wel inzicht geeft

I ) In de appendix is een over~icht
opgenomen van de medewerkers
aan dit project, alsmede van de gepubliceerde preadviezen.

2) Deze discussie is later in boekvorm uitgegeven: W. Driehuis en A.

van der Zwan (red.), De voorbereidin,q van her economische heleid
kritisch bezien, Leiden, 1978.

in de achtergronden van eventueel optredende verschillen
en hun betekenis voor het te voeren beleid.
Er is mij persoonlijk aan deze zaak veel gelegen, niet in het
minst omdat ik zoals gezegd -in de vermelde discussie een
actief aandeel heb gehad. Toen ik dan ook kort daarop door
de WRR tot voorzitter van de ,,projectgroep Plaats en
toekomst van de Nederlandse industrie” werd benoemd, zag
ik dit als een uitdaging om de boven -in grote lijn weergegeven gedachtengang in de praktijk te brengen. Ik vind
dat binnen het WRR-project mede dank zij de steun van een
aantal vooraanstaande modelbouwers in dit opzicht een
majeure inspanning is gepleegd en dat we -binnen alle
beperkingen die ook dan nog resteren – redelijk in onze
opzet zijn geslaagd:
er is een uitvoerige exploratieve analyse van de produktiestructuur voorafgegaan aan de modelexercities;
er zijn detailstudies verricht naar het toekomstig verloop
van de bestedingen (op bedrijfstakniveau) en de export als
belangrijke determinanten van de toekomstige produktiestructuur;
er zijn vier afzonderlijke modelexercities gepleegd, die elk
zij het op verschillende wijze
belangrijke elementen
van de produktiestructuur belichten;
de interpretatie van de modelresultaten is gebed in een
geheel van meer algemeen aanvaarde overwegingen en
inzichten met betrekking tot het in Nederland te voeren
economische beleid;
voor de implementatie van het specifieke gerichte beleid,
complementair aan een meer generiek beleid, is een uitvoerige analyse van de institutionele setting verricht.
–

–

–

Het verwijt van Kolnaar dat in de modelstudies éénzijdig de
nadruk is gevallen op de vraag, terwijl de receptuur van de
oplossing in feite keynesiaans is 3), doet dan ook geen recht
aan de in het rapport gekozen benadering. Een zodanige
karakterisering gaat voorbij aan de wijze waarop de modelvarianten zijn ge’interpreteerd, namelijk als voorwaardelijke
effecten, dat wil zeggen effecten, die alleen te verwachten zijn
als voldaan is aan nadere voorwaarden, te weten marktcondities, technische mogelijkheden en kostenniveau.
In het niet-modelmatige gedeelte van onze studie hebben
we op elk van deze terreinen getracht zo goed mogelijke
indicaties te verkrijgen over de vervulbaarheid van die condities en het daarvoor eventueel benodigde beleidsingrijpen en
daaraan een stellingname met betrekking tot de arbeidsmarkt 4) toegevoegd. De studie mondt uit in een hoofdaanbeveling om de produktiestructuur te beïnvloeden in een
richting, die meer uitzicht biedt op de vervulling van de
macro-economische doelstellingen van het beleid. Wie daarop het etiket van keynesiaans recept plakt, ontdoet deze
karakterisering van een zinvolle inhoud. De hier genoemde
hoofdaanbeveling komt neer op een realloca/ie van ons
produktiepotentieel. Het enige concrete instrument dat daartoe ter beschikking staat, wordt gevormd door de investeringen. Dat is een algemeen geldige uitspraak. die los staat van de
vraag hoe men de investeringsbeslissing institutioneel gezien
wenst in te richten. De nadruk, die in het rapport op de
investeringen is komen te liggen heeft niets te maken met
,,investeren om der wille van het investeren”, maar alles met
een operationele doelstelling, die zonder investeringen niet
kan worden bereikt. Het gaat er natuurlijk niet om het
investeringsniveau louter met een aantal miljarden per jaar te
verhogen; integendeel, het gaat erom de Nederlandse
economie op gerichte wijze een nieuwe richting van specialisatie te doen inslaan.
Her multi-sectorale karakter van de gekozen modelbenadering
Aan vier externe deskundigen is gevraagd een multi-sectormodel te ontwerpen aan de hand waarvan a. een inzicht zou
kunnen worden verkregen in de toekomstige sectorstructuur

( 1985) en de voornaamste onderliggende bewegingstendenties
en causaliteiten, alsmede in eventuele onevenwichtigheden in
de economische structuur; b. in geval van aan de dag tredende
onevenwichtigheden afgetast zou kunnen worden hoe door
beleid de structuur van de economie gewijzigd zou kunnen
worden en meer in overeenstemming gebracht met de macrodoelstellingen van het beleid.

Verschuivingen in de sectorstructuur komen in het algemeen gesproken tot stand onder invloed van de navolgende
determinanten:
binnenlandse vraagontwikkeling, met name de consump
tieve vraag van particulieren en overheid. De samenstelling van de consumptieve vraag in termen van sectoren
(goederengroepen) is als gevolg van veranderingen in
inkomen, relatieve prijs en preferenties van consumenten
aan verandering onderhevig. Deze veranderingen in de
vraag zijn via de omrekening naar leverende sectoren van
rechtstreekse invloed op de sectorstructuur;
buitenlandse vraagontwikkeling, die via het totale exportvolume
ook bij ongewijzigde samenstelling – haar
invloed op de produktiestructuur doet gelden, doordat de
buitenlandse vraag een totaal andere samenstelling heeft
dan de binnenlandse;
investeringsvraag. die qua totaal en qua verdeling over de
sectoren van bestemming kan verschillen, hetgeen doorwerkt naar de leverende sectoren;
internationale arbeidsverdeling en concurrentieverhoudingen, die via de technische ontwikkeling en de factorproportionaliteitskeuze (factorprijsverhoudingen) verschuivingen teweegbrengen in het exportpakket en in de
samenstelling van het produktiepakket dat voorziet in de
binnenlandse vraag;
grondstoffen- en energiesituatie, met name het prijsverloop en de mogelijk hieruit volgende substitutie (wijziging
in het patroon van onderlinge leveringen).
–

De modelstudies die in het kader van dit project zijn
ondernomen, waren er van meet af aan op gericht om de
wisselwerking tussen economische groei en sectorstructuur
tot uitdrukking te brengen. De hier beoogde werkwijze
staat dus tegenover die bij verdeelmodellen, waarbij de
groei met behulp van een macromodel wordt gegenereerd.
waaruit vervolgens de ontwikkeling per bedrijfstak of sector
wordt afgeleid. Bij een aanpak van onderop, gericht op de
wisselwerking, wordt men derhalve gedwongen om per
bedrijfstak of sector de uiteenlopende determinanten in
beschouwing te nemen. Daaraan is in deze studie in de vorm
van detailonderzoekingen veel aandacht besteed. Op de
daarbij gekozen uitwerkingen en de daarin gelegen beperkingen wordt in een afzonderlijk artikel in dit speciale nummer
ingegaan. Wel is het goed er hier nadrukkelijk op te wijzen dat
de dienstensectoren in deze modelstudies volledig zijn meegenomen. ook in hun samenhang met de industriële sectoren.
Het structurele karakter van de ondernomen analrse en de
daarbij gekozen veronderstellingen
Met behulp van elk van de ontwikkelde multi-sectormodellen zijn verscheidene varianten berekend. Ten einde een idee
te krijgen van de vooruitzichten o p middellange termijn is de
ontwikkeling van een aantal belangrijke grootheden, zoals
werkgelegenheid, toegevoegde waarde, betalingsbalans, prij-

3) Publieke uitlatingen, onder meer in FEM, nr. 14. 1980, blz. 15- 17.
4) Het behoeft nauwelijks betoog meer dat de geringe aantrekkingskracht vande industrie op de arbeidsmarkt niet los gezien kan worden
van de malaise, waarin de industrie nu al jaren verkeert. Die malaise
heeft geleid tot een omvangrijke uitstoot van arbeid die de beeldvorming juist ook op het punt van de continuiteit niet ten goede is
gekomen. Het ombuigen van deze trend vereist een samenhangend
industrie- en arbeidsmarktbeleid.

zen en dergelijke tot 1985 geprojecteerd. Deze projecties
hebben een middellange-termijnkarakter, hetgeen impliceert
dat slechts de structurele ontwikkelingen worden aangegeven.
De modellen zijn e r niet o p gericht o m het conjunctureel
verloop te voorspellen, zodat de geprojecteerde waarden voor
1985 conjunctuurvrij zijn.
De belangrijkste uitgangspunten (deze worden nader in het
rapport verantwoord), die wij bij de verkenning van de
vooruitzichten o p middellange termijn hebben gekozen, zijn
de volgende:
r stijging van d e nominale lonen met circa 7% per jaar;
0 een toeneming van het g o e d e r e n u i t v o e ~ o i u m e
met circa
3% per jaar;
r een toeneming van het importprijspeil met 6,5% per jaar
en een toeneming van het uitvoerprijspeil, die aanvankelijk o p 3,5% per jaar is gesteld. In verband met de samenhang tussen import- en exportprijspeil is dat laatste cijfer
bijgesteld.

Naar een economisch structuurbeleid
Zonder verbetering van de economische structuur zijn d e
economische- en niet-economische doelstellingen van het
beleid niet te vervullen, aldus de algemene conclusie van deze
studie. Op grond van de modelstudies komt de Raad voor d e
periode 1976 tot 1985 tot de volgende uitkomsten bij ongewijzigd beleid:
– economische groei
: 2,5 a 3%;
(toegevoegde waarde
bedrijven)
– werkgelegenheid bedrijven :
licht negatieve tendens;
handelsbalans
: instabiel: weinig nodig
voor ingrijpende
verslechtering.
–

De achtergronden van deze projecties zijn eenvoudig aldus
aan te duiden:
de technische vooruitgang is in d e modelstudies per sector
geanalyseerd. Deze blijkt, empirisch gezien. overheersend
arbeidsbesparend van aard te zijn en voorts vrijwel autonoom, dat wil zeggen qua tempo onafhankelijk van dat
van de groei van de toegevoegde waarde. Het blijkt hierte
gaan om 7eer stabiele lange-termijntrendwaarden. Vooral
in de landbouw en de industrie is de resulterende groei van
de arbeidsproduktiviteit hoger d a n d e voorziene groei van
de toegevoegde waarde. zodat e r in de7e sectoren per saldo
van een omvangrijke uitstoot van arbeid sprake is. Deze
wordt weliswaar grotendeels gecompenseerd d o o r opname van arbeid in d e dienstensector en d e bouwnijverheid,
waarin juist d e groei van de toegevoegde waardedie van d e
arbeidsproduktiviteit overtreft, maar over alle bedrijfssectoren gerekend is er een lichte tendentie tot daling van de
werkgelegenheid;
aan de basisprojecties liggen exportvoorspellingen ten
grondslag, die in het licht van de huidige wereldhandel a a n
de optimistische kant zijn, zodat het geschetste groei- en
werkgelegenheidsbeeld zeker niet pessimistisch genoemd
kan worden;
niettemin moet de handelsbalanspositie als instabiel worden gekarakteriseerd. Dit kan primair worden toegeschreven a a n d e manifeste verslechtering van de energie- en
toeristenbalans in de komende jaren. De exportramingen
waarmee in d e modelstudies gerekend is, laten zien dat
deze verslechteringen voor een deel zouden kunnen worden opgevangen d o o r verbeteringen van de export van
landbouwprodukten, respectievelijk van voedings- en
genotmiddelen. O p dit punt nu bestaat e r onzekerheid. O p
ons verzoek heeft het Landbouw-Economisch Instituut
(LEI) namelijk voorspellingen gemaakt voor deze produkten in het bijzonder. Deze konden helaas niet meer in d e
modelstudies worden meegenomen. De voorspellingen
van het LEI komen aanzienlijk lager uit d a n d e ramingen,
ESB 10-9- 1 980

waarmee wij hebben gerekend, die hoofdzakelijk gebaseerd zijn o p d e huidige trends. Bijstelling van d e ramingen
conform d e voorspellingen van het LEI -dat meent dat
d e huidige trends niet maatgevend zijn voor d e komende
jaren Рzou voor d e handelsbalans tamelijk v̬rstrekkend e gevolgen hebben, maar uiteraard ook voor d e afzet en
werkgelegenheid in d e betrokken sectoren;
voorts blijkt zich d e laatste jaren een algemene tendentie
tot ruilvoetverslechtering voor te doen als gevolg van
prijsdruk o p d e exportmarkten onder invloed van de
internationale concurrentie. De taxatie van d e omvang
van dit verschijnsel voor d e komendejaren blijkt -zoals
verwacht kan worden – beslissend voor het feit of o p de
geprojecteerde handelsbalans een positief dan wel een
negatief saldo resulteert. Hierover bestaat onzekerheid die
overigens inherent is a a n Nederlands huidige concurrentiepositie. Vandaar dat wij d e handelsbalanspositie als
instabiel hebben gekarakteriseerd.
Deze vooruitzichten in d e basisprojectie zijn getoetst a a n de
eisen van continuiteit. Voor d e werkgelegenheid betekent dit
het volgende: gelet o p de bevolkingsgroei is d e komendejaren
te rekenen met een toeneming van het totale aantal
inkomenstrekkers met ongeveer 1,25% per jaar. Zelfs als men
in de bedrijvensector 7ou mogen rekenen met een gelijkblijvende werkgelegenheid – in plaats van een licht dalende
zou nog het aantal inkomenstrekkers ten laste van d e collectieve sector toenemen met 2,4% per jaar. Het nadelige effect
van het hieruit voortkomende beslag o p d e bedrijvensector.
via premiedrukverzwaring. zou in d e basisprojectie nog
verdisconteerd moeten worden.
Zou daarentegen d e werkgelegenheid in bedrijven met 1%
per jaar stijgen, dan hoeft het aantal inkomenstrekkers ten
laste van d e collectieve sector nog maar met 1,5% te stijgen.
Dit is te verwezenlijken bij een groei van de toegevoegde
waarde, die ruim 1% hoger ligt d a n in d e basisprojectie. Deze
toeneming van d e collectieve sector zal, mede d o o r de dan
optredende groei van het nationaal inkomen, beter zijn o p te
vangen. Bij verwerkelijking van d e economische perspectieven o p middellange termijn uit d e basisprojectie ontstaat dus
een beeld, waarbij d e continuïteit van d e Nederlandse volkshuishouding niet gewaarborgd is.
Wij komen voorts tot d e conclusie, dat d e dienstensector.
waaronder d e kwartaire sector, onder de huidige omstandigheden en vooruitzichten, geen adequate opvangmogelijkheden kan bieden voor d e uitstoot van arbeid uit d e nijverheid.
j
van? ( W R R De drie jaar geleden in Maken ~ . i er ~ . e r k
rapport nr. 13) als voorwaarde genoemde versterking van d e
bedrijvensector is uitgebleven. Hierbij speelt de ,.exposed
sector”. dat is d e sector met relatief hoog exportaandeel. een
cruciale rol. Dit neemt natuurlijk niet weg, dat een heropleving van d e nijverheid naar verwacht ook het expansievermogen van d e dienstensector zal herstellen. In zo’n geval zullen
d e commerciële dienstensectoren, zoals gebruikelijk. expansief reageren o p d e groei van d e goederensectoren en zal
voorts d e financiële positie van d e overheid zodanig verbeteren, d a t weer ruimte ontstaat voor uitbreiding van d e kwartaire sector, dat is d e niet-commerciële dienstensector. Het
herstel van de werkgelegenheid in d e toekomst wordt d o o r
ons dus niet alleen of zelfs voornamelijk in de industrie
gesitueerd. maar het herstel dient wel daar te beginnen.
De ontwikkeling van d e produktie en d e werkgelegenheid
in d e Nederlandse industrie wijkt af van die in andere Westeuropese industrielanden. De omvang van d a t verschijnsel
rechtvaardigt te spreken van de-industrialisatie. Algemeen
bestaat in d e industriële landen sedert het begin van d e jaren
zeventig een tendentie tot daling van d e industriële werkgelegenheid, maar deze daling is in Nederland groter d a n gemiddeld.
De stelling van d e de-industrialisatie wordt in het rapport
onderbouwd mede a a n d e hand van internationaal-vergelijkende studies, die d o o r d e VN-commissie (Economische
Commissie voor Europa te Geneve)en d e EG zijn uitgebracht.

–

In het meest recente EG-rapport over deze materie 5) wordt
geconcludeerd, dat in Nederland, evenals i n het Verenigd
Koninkrijk, van de-industrialisatie sprake is. Dit wordt niet
alleen gebaseerd o p een teruglopend aandeel van d e industriële werkgelegenheid, maar ook o p het feit, dat in de recente
periode (1970- 1977) het aandeel van d e industrie in het
produktievolume van bedrijven is komen te liggen beneden
het niveau van 1970.
In de laatste drie jaar heeft deze tendens zich niet gewijzigd.
In d e afgelopen 10 jaar daalde in Nederland d e industriële
werkgelegenheid met gemiddeld 2% per jaar, terwijl in Duitsland d e industriële werkgelegenheid daalde met gemiddeld 1%
per jaar. Opvallend voor Duitsland is voorts, dat in d e laatste
vier jaar d e werkgelegenheid in de industrie ongeveer gelijk
bleef bij een aantrekkende industriële produktie.
Dit kan voor Nederland zeker niet gezegd worden. Ook
Frankrijk geeft in de jaren zeventig een gunstiger industriële
ontwikkeling te zien. T o t 1975 nam d e industriële produktie
fors toe, terwijl de werkgelegenheid eveneens steeg. Na 1975
ligt d e groei van de industriële produktie hoger d a n in
Nederland; ook d e werkgelegenheid neemt minder snel af.
Ook in absolute zin kan in ons land worden gesproken van
de-industrialisatie, Deze kan voornamelijk worden toegeschreven a a n drie sectoren:
de ~ e v o e l i g esectoren (textiel, kleding, leder, hout en

meubelen) hebben in Nederland een veel grotere veer
gelaten dan in enig ander EG-land; dit is voor een belangrijk deel toe te schrijven a a n het ongeëvenaard snelle
verlies van het binnenlandse marktaandeel, dat niet d o o r
exportvergroting kon worden opgevangen. Veelbetekenend hierbij is, dat de importpenetratie o p de Nederlandse
markt in overwegende mate van de kant van de industrielanden is opgetreden;
de intermediaire sectoren, zoals chemie en basismetaal,
hebben in d e naoorlogse Nederlandse industriële ontwikkeling een speerpuntfunctie vervuld. maar zijn in de jaren
zeventig van expansie in een stabilisatiefase terechtgekomen;
de sector van de kapitaalgoederen en uirrusting laat in de
wereldhandel een sterke toename zien. De aanpassing
a a n deze veranderende wereldmarktomstandigheden
heeft zich in Nederland onvoldoende kunnen voltrekken.
mede doordat deze sector in Nederland altijd al een relatief gering aandeel ingenomen heeft. Ook doen zich in de
transportmiddelensector grote structurele moeilijkheden
voor. bijvoorbeeld bij automobielen en scheepsbouw.
Kern van het probleem is. dat het naoorlogse Nederlandse
specialisatiepatroon enkele heel specifieke trekken vertoonde.
Het kenmerkte zich d o o r een sterke sectorale specialisatie.
waardoor onze industrie heel goed afgestemd was o p de
groeimogelijkheden die d e wereldhandel bood. Een voordeel
hierbij was d e jonge datum van onze industrialisatie. Nieuwkomers o p de wereldmarkt kunnen immers een voordelige
positie innemen ten oprichte van al eerder geindustrialiseerde
landen, doordat zij zich meteen vergaand kunnen specialiseren en kunnen kiezen voor opkomende bedrijfstakken met
gunstig afzetpotentieel. In de komende decennia wordt Nederlands positie van jong industrieland betwist d o o r de
nieuwelingen in de industriële wereld a n n o 1980, de ,,newly
industrialized countries” (nic’s). zoals Brazilië, Zuid-Korea.
Singapore en Taiwan.
Ons land is extra gevoelig voor hun concurrentie. doordat
de Nederlandse industrialisatieformule, met zijn nadruk o p
dat wil zeggen industrieën die techno..middle industries”
logisch een middenpositie innemen – voor deze landen zo
geschikt is. Zij blijken deze formule inderdaad te hanteren.
Vele van onze naoorlogse comparatieve voordelen dreigen
nu nadelen te worden. Dit betekent dat onze industriële
positie verder onder druk komt te staan. Slechts weinig
industriële activiteiten in Nederland bevinden zich nog in de
innovatie- en groeifasen van de levenscyclus van produkten.
—

De al opgetreden de-industrialisatie moet mede in dit licht
worden bezien.
Voor d e afstemming van de Nederlandse industriële structuur o p de toekomstige verhoudingen zijn drie algemene eisen
van belang:
vanwege d e te verwachten ontwikkeling van de wereldhandel zal d e industriële structuur veelzijdiger dienen te zijn
ten einde d e industrie voldoende omvang te geven;
vanwege d e verscherpte concurrentie van onderop zal het
produktenpakket een opwaardering moeten ondergaan.
De Nederlandse industrie dient d e sprong te maken van
,,middlem naar ,,late industries” 6);
ten einde te voorkomen, dat we ten opzichte van de
gevestigde industrielanden d e weg van eenzijdige prijsconcurrentie worden opgedrongen, die te weinig marge laat
voor investering in O & O (Onderzoek en Ontwikkeling)
en die tot ruilvoetverslechtering kan leiden, dienen we
meer nadruk te leggen o p produktiedifferentiatie en nietprijselementen.
Dit is een zaak van gerichte technische innovatieen marketing. Deze elementen vormen de onderdelen van een algemeen
programma dat, naar specifieke sectoren toe vertaald. qua
accent verschillend kan uitvallen.
In concreto spreekt de Raad in zijn rapport uit, dat een
programma ter verbetering v a n d e sectorstructuur gericht zou
moeten zijn op:
opi.i.aardering van de intermediaire se<,tor (aardolie,
chemie, staal). Dit is niet alleen nodig, omdat de basisproduk-

ties een beperkte groeipotentie hebben, wat.een druk op
winstmarges en bezettingsgraden legt, maar het is ook aantrekkelijk met het oog o p het milieu. Immers. modernisering
van deze industrie en vernieuwing van de produkten zullen
leiden tot geringer energieverbruik en betere emissie-karakteristieken. Voorts zou een herstructurering een belangrijke
versterking betekenen voor onze handelsbalans. rowel qua
volume als ruilvoetverhouding. omdat de niet-prijselementen
o p de markten voor chemische eindprodukten, gedifferentieerde staalprodukten en dergelijke. een belangrijk wapen
vormen tegen prijsdruk. Het gaat hier o m produktontwikkeling. levertijden, marktbewerking enz.:
re~italisering van de gevoelige sectoren (kleding.
schoeisel, meubelen e.d.). Uit de karakteristieken van deze

sectoren blijkt, dat ze in alle opzichten (werkgelegenheid.
groei. handelsbalans en milieu) dermate aantrekkelijk zijn.
dat de eis kan worden geformuleerd dat hunafbrokkeling niet
verder moet worden toegestaan dan uit een oogpunt van
afzet- en kosten/ prijsverhoudingen strikt noodzakelijk is;
\>ersterking ilan de , , e q u i ~ ~ t , ~ e n r ~ s e(ma<,hine-en
<~ior
appararenhouw, elektrore~,hniek.transportmiddelen en insrrumenten). Vooral voor d e werkgelegenheid blijkt deze

sector van vitaal belang. Ook hier zijn d e emissiekarakteristieken zeer gunstig. Uitbouw r o u ook met oog o p de toekornstige samenstelling van d e wereldhandel een betere aansluiting bij de internationale concurrentieverhoudingen kunnen
bewerkstelligen.
De mogelijkheden voor een stimulerings- en herstructureringsprogramma in deze richting zijn beoordeeld o p grond
van marktoverwegingen en technisch potentieel. Hierin zijn
naar ons oordeel geen onoverkomelijke belemmeringen gelegen. Dat d e regering in haar beleid aandacht gaat besteden
a a n een ingrijpende heroriëntering van het Nederlandse
produktiepotentieel in deze richting, lijkt te meer dringend.
omdat de huidige situatie in enkele opzichten slechter is dan
die na d e tweede wereldoorlog, waarmee zij vaak wordt
vergeleken.

5 ) Beric,ht der Sa<~hi~erstandIgengruppe
..Sektorale Ana(v.sen”, Commissie van de Europese Gemeenschappen. juli 1979.
6) H . B. Chenery en L. Taylor. Development patterns: among
of
and
countries and over time. The Re~+eit, E(~ononii(~.s SrarI.sri<~s.
Vol. L, november 1968. nr. 4, blz. 391 e.v.

Toen was e r een sterke uitbreiding van d e wereldhandel, nu
een veel gematigder groei; toen had Nederland nog geen
industriële sectoren in de stabilisatie- en teruggangsfasen, nu
wel; toen was het kostenniveau relatief laag, nu verzwakt het
arbeidskostenniveau onze concurrentiepositie. Bij een te
verwachten ontwikkeling van d e wereldhandel, die minder
expansief is, komtjuist o p het aspect van d e concurrentiepositie extra nadruk te liggen.
Het specifieke en gerichte structuurbeleid vindt zijn weerslag
in de investeringen d o o r bedrijven. Uitgaande van d e gestelde
ombuigingen gericht o p de vervulling van de werkgelegenheidsdoelstelling, zou d o o r dit beleid d e benodigde structuurverbetering, en het daarmee corresponderende investeringsvolume, tot stand gebracht dienen te worden. Ten opzichte
van de basisprojectie naar 1985 zou het totale volume van de
bruto investeringen door bedrijven dan met ca. f. 4 mrd.
(prijzen van 1970) per jaar (extra) dienen toe t e nemen.
Hiermee is een bedrag gemoeid van ruim f. 8 mrd. per jaar in
prijzen van 1980.
Uitgaande van het feit dat in dit bedrag ook afschrijvingen
zijn begrepen, die evenwel wegens het feit d a t het hier o m
nieuwe projecten gaat waarin het vervangingselement aanvankelijk nog gering is, niet hoog zijn, stellen we het netto investeringsbedrag voor de komende vijf jaar o p f. 7 mrd. per
jaar. Het specifieke en gerichte beleid beoogt niet dit totale
investeringsvolume d o o r d e overheid over te laten nemen. Dat
hoeft ook niet omdat er van het entameren van nieuwe projecten een uitstralende werking uitgaat o p d e investeringen in andere sectoren. Gemiddeld over alle industriële sectoren bedraagt de multiplier (totaal gegenereerd investeringsvolume
over alle sectoren: initieel investeringsvolume in d e gestimuleerde sector) ca. 2.75. Er 7ijn evenwel sectoren, met name de
.,equipment”-sector en d e ,,gevoelige” sectoren, waar deze
multiplier hoger ligt en andere, bijvoorbeeld de intermediaire
sector. waar deze lager ligt.
Voor de ,,equipmentW-sectorligt de waarde van de multiplier bijna o p het dubbele van het algehele gemiddelde. Het
gerichte van deze benadering ligt er dus in o m van het
multiplier-werking gebruik te maken, het specifieke om
daarbij die sectoren te kiezen die gunstig afsteken. Hierbij
gelden uiteraard ook bijkomende voorwaarden, omdat vergroting van de produktiecapaciteit ook realiteitswaarde dient
te bezitten.
Op grond van het eerder ontvouwde globale stimuleringsprogramma moet het in principe mogelijk worden geacht om
daarbij een multiplier-werking te bewerkstelligen van ca. 3.25.
Daarmee zou het investeringsvolume dat met dit programma
gemoeid zou zijn o p een bedrag van ruim f. 2 mrd. (in prijzen
van 1980) per jaar komen.
Het is duidelijk dat de selectieve stimuleringen hierbij in het
geding gebrachte multiplier-werking alleen bewerkstelligd
kan worden indien:
de geinitieerde projecten het effectieve bereik van de
Nederlandse economie o p de internationale markt vergroten en niet in d e plaats komen van activiteiten die ook
zonder dit beleid geëntameerd zouden zijn;
de ge’initieerde projecten succesvol zijn. dat wil zeggen dat
de geschapen capaciteit o o k voldoende vraag ontmoet en
met een normale bezettingsgraad zal kunnen worden
benut (afgezien van aanloopverliezen);
r de selectieve stimulering gekoppeld wordt a a n een generiek programma dat gericht is o p verbetering van het
investeringsklimaat.
Het exploreren en operationeel maken van deze projecten
zal natuurlijk heel wat voeten in de aarde hebben. Het is o m
geen andere reden dat in het rapport zoveel aandacht is
besteed aan de institutionele vormgeving van het beleid. Niet
het ,,spoorboekjew -hoe nodig o o k , maar d e bundeling
van expertise en daadkracht is uiteindelij k beslissend voor het
welslagen van dat beleid.
Specifiek en generiek beleid zijn complementair te achten.
Wil het specifieke beleid niet afstuiten o p knelpunten, d a n zal

ESB 10-9- 1 980

alleen al uit dien hoofde een daarbij passend beleid in generieke zin dienen te worden gevoerd. Een verbetering van de
werking van d e arbeidsmarkt, zowel met betrekking tot de
loonvorming als d e aansluiting tussen vraag en aanbod, ligt in
deze sfeer.
Wil het specifieke beleid voorts de beoogde uitstraling
hebben, d a n zal het industriële klimaat in generieke zin dienen
te worden verbeterd. De verschillende in het geding zijnde
beleidsaspecten zijn in het WRR-rapport uitvoerig a a n de
orde gesteld. In dit kader wordt gepleit voor:
intensivering van het internationale-handelsbeleid: o p
korte termijn gericht o p een zo goed mogelijke consolidatie van onze positie en o p middellange termijn gericht o p
een actieve ondersteuning van specialisatie en produktdifferentiatie;
versterking van innovatie en management; in het bijzonder ten behoeve van de kleine en middelgrote onderneming;
milieubeleid; vooral gericht o p een vergroting van de
zekerheid van het beleid, zowel naar de burgers met
betrekking tot h u n bescherming, als naar de bedrijven met
betrekking tot hun rechtszekerheid.
O p deze punten van generiek beleid worden concrete
voorstellen e n suggesties gedaan. Dit hele beleidsprogramma
zou evenwel in de lucht komen te hangen indien niet ook het
kostenniveau in Nederland in de pas gebracht wordt met de
internationale concurrentieverhoudingen. Een daarop gerichte loonvorming behoort daarom tot het d o o r d e W R R
bepleite geheel van beleidsopties.
Institutionele vormgeving van het beleid

Teneinde de hoofddoelstellingen van werkgelegenheid,
groei en extern evenwicht te realiseren is een versterking van
d e bedrijvensector nodig. te beginnen bij d e industrie. Hiertoe
is een overheidsbeleid vereist dat een combinatie vormt van
specifiek gericht en generiek structuurbeleid.
Het oordeel over deze noodzaak is gebaseerd o p een weging
van d e discrepantie tussen d e huidige en d e in verband met de
doelstellingen gewenste structuur van d e economie. o p de
onwaarschijnlijkheid dat de industrie o p eigen kracht tot
regeneratie komt, alsook o p een weging van d e politiek-maatschappelijke gevolgen van overheidsinterventie. In de studie is
een poging gedaan o m de leerstelligheid in d e discussie over
het te voeren beleid te doorbreken en d e keuze te baseren o p
een zakelijke en geobjectiveerde afweging van baten, kosten
en risico’s. Eén van d e belangrijkste taken die de W R R zich
met het project gesteld heeft is o m enerzijds na te gaan of de
beloften die het sectorstructuurbeleid in d e ogen van de
voorstanders inhoudt, kunnen worden waargemaakt zonder
in onoplosbare verwikkelingen terecht te komen en anderzijds
o m vast te stellen of daarin gelegen beleidsmogelijkheden ten
onrechte worden veronachtzaamd.
Een gericht beleid, complementair a a n het generieke, kan in
beginsel implementeerbaargeacht worden: onbedoelde neveneffecten van zodanige strekking d a t zij tot afzien van een
dergelijke politiek zouden nopen, zijn niet te verwachten. Ook
uit het oogpunt van d e niet-economische doelstellingen kan
het voorgestelde beleid als gewenst worden gekarakteriseerd.
De Raad heeft e r bij zijn advies groot belang a a n gehecht
o m d e uitvoering van dit gerichte beleid in elk geval o p professionele leest te schoeien. Enerzijds vereist dit een hoge mate
van deskundigheid e n een redelijke bewegingsvrijheid o m
binnen gestelde grenzen d e voorbereiding, uitvoering en
controle efficiënt te laten verlopen. Anderzijds zal dit gepaard
moeten gaan met een scherpe afbakening in die zin dat de
politieke besluitvorming over de principiële aard van een te
voeren structuurbeleid blijft berusten bij regering e n parlement. Voor d e operationalisering en uitvoering van het beleid
in hoofdlijnen meent de Raad dat er veel te zeggen valt voor d e
instelling (bij wet) van een regeringscommissie voor het

structuurbeleid met een grote m a t e van deskundigheid en
onafhankelijkheid e n met een via d e Begrotingswet geregeld
eigen budget.
Voor d e ondersteuning van d e uitvoering van het beleid
denken wij a a n d e stichting van een nationale ontwikkelingsmaatschappij die o p basis van d e richtlijnen van d e regeringscommissie financiële faciliteiten verleent a a n d a a r v o o r in
aanmerking komende ondernemingen c.q. nieuwe projecten.
In d e institutionele structuur past voorts per bedrijfstak(k1asse)waarop het structuurbeleid zich richt een sectorcommissie. die onder verantwoordelijkheid van d e regeringscommissie belast is met d e concrete voorbereiding en uitvoering
van het beleid in d e desbetreffende sector. Hierdoor kan o o k
d e specifieke deskundigheid per bedrijfstak tot zijn recht
komen. met n a m e het inzicht in sterke e n w a k k e punten.
In d e publieke discussie hebben deze voorstellen grote
aandacht getrokken. waarbij d e volgende vragen n a a r voren
rijn gekomen:
weet d e overheid het d a n beter d a n d e ondernemer’?:
specifiek gerichte steun leidt tot discriminatie;
sectoren vormen geen scharnierpunten in d e besluitvorming.
–

—

Aangezien deze kwesties in het rapport expliciet a a n d e
orde rijn gesteld. is het goed o m er hier nog eens o p in te gaan.

M’eet (ie o\’erheid het dan heter dan de ondernenier?
FNV-voorzitter Kok heeft daarover in een interview met
.l’ieuit,snet (12 augustus 1980) terecht opgemerkt d a t dit niet
d e goede vraagstelling is. In het rapport is a a n die kwestie
uitvoerig aandacht besteed. Het is voor een economie als d e
onze eigenlijk niet eens het grootste probleem o m a a n tegeven
welke richting het uit moet; d a a r v o o r zijn d e aanwijzingen in
welke richting wij d e aanpassing van onze internationale
positie kunnen zoeken te talrijk e n elkaar versterkend. Daarover is wel overeenstemming t e bereiken.
Z o 7ijn er bi-ivoorbeeld o p het vlak van d e anab.se e n het
aan,t,i;zrn \,an d e lacunes in d e produktiestructuur duidelijke
parallellen tussen het W R R – r a p p o r t en het rapport van de
Commissie van Economische Deskundigen ( C E D ) van d e
S E R d a t een maand later verschenen is. Onafhankelijk van
elkaar e n deels d o o r gebruik te maken van andere bronnen
worden o p het vlak van d e diagnose overeenkomstige inzichten verkregen.
Het grootste knelpunt ligt erin hoe wij o p onze toekomstige
mogelijkheden rullen inspelen. Dat het uiteindelijk d e t a a k is
ban d e onderneming o m d a t o p micro-nibeau t o t stand te
brengen is in het W R R – r a p p o r t benadrukt. m a a r het is o o k
duidelijk d a t d e slagkracht die individuele ondernemingen
kunnen ontwikkelen o m dit tot stand te brengen, beperkt is.
Als d e omstandigheden d a a r t o e nopen. d a n kan het o p d e weg
\.an d e overheid liggen niet o m dirigistisch, m a a r o m constituerend o p t e treden: .,Zij vestigden enerzijds nadrukkelijk en
gedocumenteerd d e aandacht o p d e reële mogelijkheden en
kansen. die zowel voor d e individuele ondernemer als voor d e
nationale economie als geheel. aanwezig waren. Anderzijds
onderstreepten zij d e ernst waarmede d e regering bezield was
o m gunstige omstandigheden voor d e particuliere investeringsactiviteit te scheppen”, zo oordeelde een waarnemer over
het naoorlogse industrialisatiebeleid (zie W R R – r a p p o r t . blz.
162 169). Daarin ligt d e juiste vraagstelling besloten: bestaat
er onder d e huidige omstandigheden v o o r een dergelijk
constituerend optreden d o o r d e overheid ruimte e n doet ze er
goed a a n generiek e n specifiek gericht beleid ineen te laten
grijpen?
D e Raad heeft deze vraag in zijn rapport beantwoord a a n
d e hand van een omstandige afweging die heeft geleid t o t het
eindoordeel d a t een intensivering van het overheidsbeleid o p
dit moment geboden is e n d a t in d e r~ornplementariteit
van d e
verschillende beleidslijnen veelbelovende mogelijkheden liggen besloten 7). D e kracht van d e complementariteit werd
d o o r d e W R R gezien zowel o p het vlak van d e effectiviteit in
–

p u u r economische zin, als o p het vlak van d e consensus over
het te voeren beleid. In die laatste taxatie is d e R a a d zeker niet
bedrogen uitgekomen, gelet o p d e verschuivingen die recent in
d e positiebepaling van d e sociale partners vallen te bespeuren.
D e functies van het specifiek gerichte beleid in dit geheel
zouden d a n vooral kunnen 7ijn:
het zichtbaar maken van d e contouren van d e toekomstige
economische structuur, w a a r o p particulieren en overheid
doeltreffend kunnen reageren;
d e planmatigheid van het overheidsbeleid vergroten door
een betere coördinatie en afstemming te bewerkstelligen
van:
a . innovatie en wetenschapsbeleid:
b. economisch beleid;
c. arbeidsmarktbeleid:
d . facettenbeleid.
–

–

In die 7in zou het structuurbeleid het raamwerk verschaffen
voor het activeren en mobiliseren van ons nationale potentieel
d o o r het aangeven van een mogelijke en wenselijke richting in
d e ontwikkeling e n actieve steun te verlenen a a n industriële
projecten die deze ontwikkeling daadwerkelijk o p gang kunnen brengen.

Houdt specijïek gerichte steun hct ,ycvaur \’an cli.wrin7inatir
in .”
Dat is afhankelijk van d e uitwerking. Het gevaar is niet
denkbeeldig e n d e gevolgen d a a r v a n rijn ernstig, o o k louter
beoordeeld a a n d e doelstellingen van het specifiek gerichte
beleid: wat a a n d e ene kant wordt opgebouwd, kan a a n de
andere kant teniet worden gedaan. Van die gevaren heeft de
R a a d rich rekenschap gegeven en in het rapport wordt de
navolgende duidelijke stelling betrokken (bir. 174): er kan
worden onderscheiden tussen. . .
..\ijf modaliteiten \oor een op sectoren gericht beleid:
I . selectieve overbeidsstimulering (5ticbten van slcutelbedrij\~en):
2. selectieje overheidsinter\entie (herstructureren \an bedr~jfstakken):
3. selectieve nationalisatie:
4. planmatige sturing van de economie op integrale basij (indicatie\,e planning):
5 . overdekkende bedrijfstakkenorganisatie op corporatic\e ba\i\.

7 ) Zelfs een scepticus als prof. dr. J.A.A. van Doorn komt in .VRC
Hantlclthlad Lan 16 augustus 1980 met betrekkingtot het beleid in de

moderne maatschappij tot deïe conclusie: ..het komt aan op dejuiste
dosering van inventiviteit en daadkracht. van creativiteit en materiële
middelen. dus van ..particulier initiatief’en o\erheid\steun en hoewel
combinaties relden tot een \oorspelbaar resultaat leiden. kunnen re
langs een omaeg krachtige impulsen geven”. De in dit citaat ont\ o u a d e gedachtengang is m.i. erg belangrijk en ik verbind er de
conclusie aan dat het antagonisme ten aanlien \an de ..maakbaarheid” van de samenlebing overbrugbaar is. De inïet van dediscussie is
dan immers niet het principe \,an de maakbaarheid. maar de dosering.
Dat geldt bij uitstek \oor het nu te voeren economisch beleid dat om
krachtige ingrepen vraagt. Een al te grote recht1i.jnigheid ïou ons
daarbij onnodig kwetsbaar maken voor verrassingen die aan het
economisch leven nu eenmaal eigen zijn. Maar evenmin kan het ï o
ïijn dat we nu maar moeten afwachten of we in de slag met Japan om
de industriële afretmarkten overeind ïullen bli.jven. Het lijkt mij de
moeite waard om onïe krachten te mobiliseren en de slag in te gaan.
Maar wie daartoe besluit. kan ïich niet onttrekken aan de eigen
wetmatigheden die het doelgericht handelen kent. Doelgericht handelen gaat altijd gepaard met een (collectiebe) psychologie van simplificatie; ook al weet men vooraf dat de raken onderweg anders kunnen
uitpakken en dat het beleid met die onrekerheid moet rekenen. op
basis van een gedistantieerde benaderingswijïe kan men een
economie niet in beweging krijgen. Anders geregd: de notie dat
doelen nooit ten volle resp. alleen langs omwegen bereikt zullen
worden. berust op e.rpost wetenschap: uit die wetenschap is in exanrr
7in voor het beleid geen andere lering te trekken dan dat men een
lekere flexibiliteit dient in te bouwen en krachten in reserve dient te
houden. Deze redenering leidt dus tot een andere conclusie dan dat
men wegens de gedeeltelijke onvoorspelbaarheid van de resultaten
beter ban doelgericht beleid kan afïien.

De eerste twee kunnen op marktconforme wijze worden uitgewerkt. evenals de derde, mits deze incidenteel wordt toegepast en niet
als substantieel onderdeel van het beleid. ,.Marktconform” betekent
in dit verband dat de onderneming primair zelf verantwoordelijk
blijft voor haar beslissingen en daarvan ook alle gevolgen moet
dragen. De overheid onthoudt zich daarbij dan ook van het beschermen van falende ondernemers. terwijl ook het verschil in verantwoordelijkheid tussen werkgevers en werknemers duidelijk onderscheiden
blijft. De vakbeweging wordt in die context ook geen verantwoordelijkheid opgedrongen voor beslissingen die tot het domein van het
bedrijfsmanagement en de kapitaalverschaffers gerekend moeten
worden. Op deïe wijze behoudt de vakbeweging ook de volledige
bewegingsvrijheid voor het vervullen van haar primaire taken.
Op grond van de hierboven uiteengezette overwegingen, namelijk
de wenselijkheid om on7e economie aansluiting te doen krijgen bij de
internationale concurrentieverhoudingen. en het vermijden van verstarring en bureaucratisering. wordt in het volgende uitsluitend
gerekend met de modaliteiten I en 2en met modaliteit 3 op incidentele
basis. Dat betekent marktconforrn uitgewerkte stimulering en interventie”.
Vormen sectoren scharnierpunten in de hesluiti~orrning.~
Ook o p die zaak wordt in het rapport uitvoerig ingegaan en
wordt lering getrokken uit het wedervaren met d e N E H E M
(zie b.v. blz. 175 – 178). De algemene teneur, die voor een goed
deel ook al bij het voorgaande vraagpunt naar voren kwam, is
dele: ga niet d e weg o p van integrale benaderingen en het
dwingend opleggen van regelingen. m a a r pas een benadering
toe die in de communicatieleer bekend staat als de ,,two-stepflow-of-communication”. Deze formule is bijvoorbeeld ook
gehanteerd bij de modernisering van onze landbouw en
aangepast aan d e verhoudingen in d e industrie wordt de
overheid hiermee een effectieve en tegelijkertijd werkbare
optuiging van het industriebeleid in handen gesteld: vertil je
niet aan integrale regelingen, m a a r plaats goed gerichte en
getimede investerings- e n vernieuwingsstoten die zich als
schokgolven voortplanten. De sector is dus wel een goede
ingang o m het beleid o p te richten. m a a r als scharnierpunt in
de besluitvorming functioneert het onvoldoende. D e .,twostep-flowW-benaderingkomt hieraan o p perfecte wijze tegemoet, omdat deze geen wissels trekt o p een besluitvorming die
onvoldoende verankerd is. De d o o r ons voorgestelde sectorcommissies dragen d a n ook niet het karakter van sectorraden
of iets dergelijks. maar van bedrijfstakdeskundige adviescommissies.

Ten \lotte
De W R R is in zijn rapport vertrokken vanuit heel concrete
doelstellingen die d o o r de politiek geformuleerd zijn. Het
enige dat dit rapport beoogt te d o e n is bloot te leggen wat er in
concreto nodig is o m die doelstellingen te bereiken. In de
uitwerking die in het WRR-rapport a a n het structuurbeleidnieuwe-stijl is gegeven, zijn twee zaken niet geheel onomstreden gebleven. namelijk de optuiging van dat beleid met
nieuwe instituties e e n zaak die hierboven uitvoerig a a n de
orde kwam
en de koppeling van dat beleid a a n een geconcretiseerde werkgelegenheidsdoelstelling.
De strijd o m dat laatste punt is nauwelijks tot het publiek
doorgedrongen; de7e speelt in kringen van beleidsmakers
waar men een zekere bezorgdheid kan waarnemen ten aanzien
van het enthousiasme waarmee de publieke opinie het W R R rapport, juist ook vanwege het daarin opgesloten werkgelegenheidsperspectief, heeft begroet. Voor een zekere terughoudendheid o p dit punt kan men heel wel begrip hebben: er is de
laatste jaren te gemakkelijk omgesprongen met werkgelegenheidsdoelstellingen o m hier lichtzinnig over te doen.
Deze beduchtheid is ook wel te bespeuren a a n de kant van
de werkgevers, maar hier ingegeven d o o r de angst o m met
handen en voeten te worden gebonden a a n arbeidsplaatsenovereenkomsten. Hier liggen zeker voetangels e n klemmen.
Indien de vakbeweging haar mijns inziens begrijpelijke wens
om meer zekerheid te verkrijgen over de uitkomsten van het
beleid zou blijven vertalen in ,,garanties over arbeidsplaatsen
–

ESB 10-9-1980

hier e n nu”, d a n komen de zaken heel moeilijk te liggen. O o k
onze studie heeft weer eens onderstreept dat met betrekking
tot werkgelegenheidseffecten de uitstraling(zowel in sectoraal
als regionaal opzicht) en d e spatiëringinde tijd wezenlijk zijn.
Derhalve doet men er verstandig a a n het beleid niet o p te laag
niveau, respectievelijk o p te korte termijn, a a n stringente
eisen te binden. Hier moet men niet z o zeer a a n een contract,
maar a a n een sociaal contracr denken.
Toch kan men e r zich ondanks de moeilijkheden niet van
afmaken. Het zou mijns inziens een historische vergissing zijn
o m te denken dat een vraagstuk van d e afmetingen als de
herstructurering van onze economie. waarmee we momenteel
geconfronteerd worden, oplosbaar zou rijn zonder een politiek van mobilisatie o p basis van een minimum a a n eensgezindheid. Een gezamenlijke marsroute voor de komendejaren
is alleen uit te stippelen d o o r een taakstellenduitgangspunt te
kiezen. In die taakstelling moeten heel uiteenlopende maatschappelijke groeperingen d a n hun aspiraties voor een belangrijk deel verwezenlijkt zien. Voor de werkgevers zal dat
primair een versterking van de bedrijvensector zij n, voor het
grootste deel van d e werknemers een meer stabiele werkgelegenheidssituatie e n behoud van d e collectieve voorzieningen.
Wie meent d a t n u een ingrijpende structuurpolitiek doorgevoerd kan worden waarin het werkgelegenheidsvraagstuk niet
centraal staat, miskent de maatschappelijke dimensies van het
vraagstuk. Deze zelfde overwegingen hebben a a n het eind van
d e jaren veertig gespeeld toen een zekere scepsis ten aanzien
van de doelstelling van volledige werkgelegenheid even zeer
o p zijn plaats was. T o c h heeft men toen d e sprong gewaagd en
niet zonder succes: met voorzichtigheid en terughoudendheid
alleen kan men grote structuurwijzigingen niet de baas.
Er is o p dit moment een zekere opening te bespeuren, juist
ook omdat d e sociale partners lijken te beseffen d a t er iets
substantieels gebeuren moet. Er 7ou mijns in7iens in Nederland sociaal-economisch een heel moeilijke situatie ontstaan
indien deze opening. als gevolg van een al te grote beduchtheid o m zich a a n concrete doelstellingen te binden, niet zou
kunnen worden benut, en we ons ten slotte tevreden zouden
moeten stellen met een extra potje voor de industrie uit de
aardgasopbrengsten in plaats van een beleid.
Het W R R – r a p p o r t voorziet deze constructie: er wordt een
grote lijn uitgestippeld. Daarbij kan de politiek ten volle tot
zijn recht komen en ook d e inspraak van de burgers. M a a r als
die lijn eenmaal vastligt. wordt de uitvoering gedelegeerd a a n
ter zake kundigen. Het hoeven niet alleen economische en
technische deskundigen te zijn. H u n deskundigheid kan ook
schuilen in hun beoordelingsvermogen e n h u n banden met
maatschappelijke bewegingen. Het is d u s helemaal niet zo dat
bij zo’n constructie de vakbeweging en andere groeperingen
buitenspel worden gezet. Wel wil de Raad een heldere besluit~ o r m i n gen een scheiding van ontwerp en uitvoering van
beleid.
In d a t verband is van verschillende kanten al opgemerkt dat
die professionele inbreng in Nederland e v e n a l s trouwens
elders
d u n gezaaid is. We zouden e r dus goed a a n doen o m
ons potentieel o p dit terrein te bundelen. O p blz. 183 van het
rapport.wordt die bundeling van kennis en technische expertise ook expliciet bepleit. Daarbij moet o o k nog het volgende
worden bedacht. De aanzetten tot structuurbeleid uit het
recente verleden zijn ook stukgelopen o p een gebrek a a n
kwaliteit bij d e mensen die het moesten doen. Mensen van het
kaliber d a t je nodig hebt. zijn alleen te vangen bij een bestuurlijke constructie die ruimte laat voor zelfstandig optreden.
O o k d e bereidheid van de kant van het bedrijfsleven o m in
concrete situaties in zee te gaan met d e overheid ral hiermee
ten zeerste gediend zijn. In d e voorgestelde constructie speelt
de regeringscommissie een centrale rol. Het zou voorbarig
zijn o m de regering o p dit moment uit te nodigen deze zware
bestuursvorm in één keer te introduceren.
Gelet o p het feit. dat d e operationele uitwerking nog moet
plaatsvinden, is het de Raad opportuun voorgekomen o m
thans slechts over te gaan tot instelling van een regeringscommissie die vooreerst een beperkte taakstelling 7ou moeten
–

krijgen, namelijk om ten behoeve van regering en parlement
het beleidsprogramma op korte termijn in operationele zin uit
te werken. O p grond van de bevindingen kan het beleid en de
daarbij benodigde bestuurlijke organisatie verder worden
uitgebouwd. Gelet op de zich thans aftekenende mogelijkheden en de urgentie van het vraagstuk is eigenlijk niet goed in te
zien waarom de regering deze stap niet zou wagen.

A. van der Zwan
Het project Plaats e n toekomst van de Nederlandse industrie is
uitgevoerd d o o r een interne projectgroep van de W R R waarvan de
samenstelling als volgt is:
prof. d r . A . van der Zwan. voorzitter
Leden van d e Raad
dr. J . Boldingh
prof. d r . J . Volger
drs. K. Vijlbrief. secretaris
R . J . de Bruyn
dra. M.C.E. van Gendt
ir. G.E.G.N. Gruning
drs. H . Huisman
drs. W . M . de J o n g
drs. J . W . Nelson
ir. J.C. kan Ours
J . Oudshoorn

Medewerkers van het
Bureau van d e Raad

Voor d e studie is in ruime mate een beroep gedaan o p externe
deskundigen e n pre-adviseurs. H u n bijdragen zijn gepubliceerd in de
WRR-reeks ,,Voorstudies e n Achtergronden”. Het gaat o m de
volgende titels:
W. Driehuis e n P.J. van den Noord, Produktie, ~wkgelegenheid
en secrorsrrucruur in Nederland 1960- 1985.
S . K . Kuipers, J. Muysken, D.J. van den Berg e n A.H. van Zon,
Sectorsrructuur en economische groei: een eeni~oudiggroeimodel
met
zes sectoren van de Nederlandse economie in de periode na de r ~ w d e
wereldoorlog.
F. Muller, P.J.J. Lesuis en N . M . Boxhoorn, Een multisec~tormodel
\’oor de Nederlandse economie in 23 hedrij/~stakken.
F . Muller, Veranderingen in de secrorsrructuur i m de Nederlandse
economie 1950- 1990.
A.B.T.M. van Schaik, Arheidsplaarsen, bezettingsgraad en u.erkgelegenheid in dertien bedrijfstakken.
A.J. Basoski, A. Budd, A . Kalff, L.B.M. Mennes. F. RackeenJ.C.
Ramaer, Exporrbeleid en sectorstructuurheleid.
J . J . van Duijn. H . J . Ellman. C.A. de Feyter, C. Inja. H.W. de Jong.
M.I.. Mogendorff e n P . Verloren van Themaat. Secrors~ructuurheleid: mogelijkheden en beperkingen.
C . P . A . Bartels. Regio’s aan het ~ . e r kontwikkelingen in de ruimte:
lijke spreiding van economische actii~ireitenin .Vederland.
M.Th. Brouwer, W . Driehuis. K.A. Koekkoek. J . Kol. L.B.M.
!
Mennes, P.J. van den Noord, D. Sinke, K. Vi.ilbrief en J . van Ours.
Raming i a n de,finale bestedingen en enkele andere grootheden rn
j
Nederland in 1985.