economische besluitvorming
Ontkoppeling van eigendom
en bouwrecht
E. Geuting
Het belangrijkste beleidsinstrument in de Nederlandse ruimtelijke
De auteur is als promovendus verbonden aan
de Radboud Universiteit Nijmegen.
Daarnaast is ze adviseur bij de Stec Groep.
e.geuting@fm.ru.nl
ordening is het bestemmingsplan. Een andere afbakening van
deelrechten verbonden met grond is wellicht een effectiever
instrument om meer en betere nieuwbouw te stimuleren.
e bouw van huizen blijft al zeven jaar na elkaar dertig tot
veertig procent achter op de doelstelling van het ministerie
van VROM om tot 2010 jaarlijks circa honderdduizend nieuwbouwwoningen te ontwikkelen (VROM, 2000). Pogingen om de
bouwproductie weer op gang te brengen door middel van prestatieafspraken tussen corporaties, projectontwikkelaars en gemeenten hebben nog weinig opgeleverd. Volgens de Nota Grondbeleid
blijft ook de kwaliteit van nieuwbouwwoningen achter bij de verwachtingen van het ministerie (VROM, 2001). De nota signaleert
dat de oorzaak te vinden is in het feit dat er op locatieniveau
weinig concurrentie is tussen projectontwikkelaars en tussen
bouwers bij het verwerven van bouwopgaven.
Zoals in de meeste andere landen zijn het in Nederland de
eigenaren van grond die het recht hebben de grond te ontwikkelen. Er is daardoor alleen prijsconcurrentie op de grondmarkt en
geen concurrentie op basis van de kwaliteit van het ontwikkelingsplan of de prijs-kwaliteitverhouding van woningen. Projectontwikkelaars en bouwers hebben landbouwgrond gekocht op bijna
alle bekende toekomstige bouwlocaties. Daarmee hebben ze
potentiële bouwopgaven verworven. In totaal gaat het om locaties
voor meer dan honderdvijftigduizend nieuwbouwwoningen
(Luijt, 2002).
Een rechtseconomische analyse leert dat de afbakening van
deelrechten verbonden met grond van invloed is op het ontwikkelingsproces en daarmee ook op de kwaliteit van nieuwbouwwoningen. Wanneer de kwaliteit van het vastgoed omhoog moet, ligt
een andere afbakening van rechten voor de hand. Ontkoppeling
van eigendomsrecht en bouwrecht kan een oplossing zijn.
D
onteigening in meer gevallen mogelijk. Hierdoor zou een ontkoppeling van eigendom en bouwrecht kunnen ontstaan. De vraag is
of dit de gewenste veranderingen in het projectontwikkelingsproces teweegbrengt.
Andere manieren om een ontkoppeling tot stand te brengen,
zijn de introductie van een nieuw beperkt zakelijk recht, het
‘bouwrecht’ als een soort ‘verplichte erfpacht’, of een verhandelbare ontwikkelingsvergunning. De effecten van een ontkoppeling
hangen af van de manier waarop de ontkoppeling gerealiseerd
zou worden en hoe ons eigendomsrecht in elkaar zit. Eigendom is
een bundel gebruiksrechten. De precieze bundeling van deelrechten en de randvoorwaarden waaronder de rechten ingezet kunnen
worden, heeft effect op het ontwikkelingsproces en daarmee op
het vastgoed. Bij projectontwikkeling worden rechten ingezet om
bouwrijpe grond om te zetten tot verhandelbaar vastgoed.
Het veranderen van de rechten verbonden met grond is in
Nederland ingewikkelder dan in Angelsaksische landen. Dit hangt
samen met de oorsprong van ons eigendomsrecht. In landen met
een Napoleontische wetgeving heeft eigendom een absoluut
karakter. Eigendom is volgens het Nieuwe Burgerlijke Wetboek
(NBW) het meest volledige recht dat iemand op een goed kan
hebben. Naast eigendomsrecht, kennen we in principe een gesloten stelsel van zes deelrechten in de vorm van beperkte zakelijke
rechten die afgesplitst kunnen worden van eigendom en persoonlijke rechten, zoals het recht om het gebruik te verhuren of te verpachten, het recht om een hypotheek te nemen op de grond en
het pandrecht. De beperkte zakelijke rechten zijn erfpacht, recht
van opstal, mandeligheid, gemeenschappelijk eigendom en erfdienstbaarheden en appartementsrecht.
Zelfrealisatie
In het voorjaar van 2005 heeft de Tweede Kamer een motie
aangenomen om ontkoppeling van eigendomsrecht en bouwrecht te onderzoeken. Op dit moment heeft de eigenaar het recht
de grond te ontwikkelen in overeenstemming met het bestemmingsplan, mits hij in staat is dit te doen binnen het kader van
het gemeentelijk beleid. Inzet van de discussie over koppelen of
(deels) ontkoppelen van eigendomsrecht en bouwrecht is de
mogelijkheid om het bouwrecht door een ander dan de eigenaar
van de grond te laten uitoefenen. Dit wordt aangeduid als de
beperking of afschaffing van het zelfrealisatiebeginsel. Het zelfrealisatiebeginsel houdt in dat een overheid grond mag onteigenen
als de grondeigenaar niet in staat of bereid is het plan voor een
bepaalde locatie volgens het bestemmingsplan te realiseren.
Als het zelfrealisatiebeginsel wordt afgeschaft of beperkt, is
316
ESB 15-07-2005
Veranderende rechten
Het eigendomsrecht is in de loop van de tijd minder absoluut
geworden. Privaatrechtelijk liep het eigendomsrecht van de grond
oorspronkelijk van de ‘hemel tot de hel’ (Van der Steur, 2003).
Met de komst van vliegtuigen en de winning van olie en gas door
de staat werd het eigendomsrecht van grond ingeperkt. Ook in
publiekrechtelijk opzicht ontstonden met het bestemmingsplan
steeds meer beperkingen op het gebruik van de grond.
De zakelijke rechten hebben zich in de loop van de tijd eveneens ontwikkeld. Door bouwtechniek, de hoogte van de commerciële waarde van kantoorruimte en de schaarste aan onderscheidende kantoorlocaties wordt het op sommige locaties
economisch rendabel om met een kantoorpand een snelweg te
overkluizen. Zo ontstaat behoefte aan nieuwe afbakeningen van
economische besluitvorming
rechten die dergelijke constructies juridisch goed vastleggen. In de
projectontwikkeling zijn nieuwe varianten van opstalrecht en erfpacht ontstaan in de vorm van overbouwingsrechten en airrights.
Airrights zijn het best te vergelijken met een bouwrecht voor het
realiseren van een bepaald aantal meters bruto vloeroppervlak
bovenop een (eventueel al ontwikkeld) pand. De omvang van het
airright wordt bepaald door de ontwikkelingsruimte (bouwhoogte) die het bestemmingsplan toestaat. Wanneer een ontwikkelaar
een pand met een lagere bouwhoogte wil realiseren dan het
bestemmingsplan toestaat, verwerft hij tegen een bepaald deel van
de potentiële residuele grondwaarde voor het resterende bouwmetrage een verhandelbaar bouwrecht, ofwel airright.1
Een afbakening van rechten ontwikkelt zich om neveneffecten
die ontstaan bij het vrije gebruik van goederen te internaliseren.
Meestal is dat aan de orde wanneer de waarde van rechten dermate hoog wordt dat het lonend is een afzonderlijk verhandelbaar
recht te realiseren (Demsetz, 1967).2 Dit is de zogeheten
Demsetz-these. Het vraagstuk van de ontkoppeling van eigendomsrecht en bouwrecht kan ook vanuit de Demsetz-these worden bekeken: de waarde van bouwrechten is de afgelopen decennia gestaag gestegen. In sommige jaren met zelfs meer dan veertig
procent per jaar (Luijt, 2002). De roep om afbakening en afzonderlijk verhandelbaar maken van een nieuw recht, zoals het
bouwrecht, lijkt dan logisch.
Proprietary governance
De afbakening van rechten kan worden ingezet om beleidsdoelstellingen te bereiken. Dit sturingsinstrumentarium kan worden aangeduid met de term proprietary governance (Pennington,
2002). Het voorstel om eigendomsrecht en bouwrecht te ontkoppelen, is een voorbeeld van deze benadering. Meestal wordt in
Nederland primair gekeken naar publiekrechtelijke instrumenten
zoals het bestemmingsplan of de bouwvergunning en niet naar
het privaatrechtelijke instrumentarium. Het sturen met privaatrechtelijke middelen komt voort uit het laten ontstaan of het
anders afbakenen van deelmarkten in rechten, bijvoorbeeld
door gebruiksrechten op een bepaalde manier te bundelen, te
ontkoppelen, anders te definiëren of randvoorwaarden te introduceren. Dit heeft invloed op het ontwikkelingsproces en de
manier waarop marktpartijen met elkaar omgaan. In de tweede
plaats is niet alleen de manier waarop het stelsel van onroerend
goedrecht in elkaar zit van invloed op het gebruik van de grond,
maar ook wie houder is van deze rechten (Coase, 1937; Needham,
2005). In Nederland vinden gemeenten het om deze reden aantrekkelijk eigenaar te zijn van uitbreidingslocaties om zo met hun
uitgiftebeleid invloed op het grondgebruik te kunnen uitoefenen.
De inzet van proprietary governance sluit aan bij beleidslijnen
die in ondermeer de Nota Ruimte (2004) en de Nota Grondbeleid
(2001) zijn geschetst over ruimtelijke ordening en het projectontwikkelingsproces. Volgens de Nota Grondbeleid beschikken
gemeenten door veranderende eigendomsverhoudingen op de
grondmarkt niet meer over een passend instrumentarium van
ruimtelijke ordening (Ministerie VROM, 2001).
Gevolgen voor de vastgoedmarkt
Een ontkoppeld bouwrecht zou er voor kunnen zorgen dat
een groter aantal projectontwikkelaars met elkaar concurreert op
Vinex-locaties. Dit kan effecten hebben op de diversiteit van het
aanbod van woningen en op de kwaliteit van de woningen. Daar
staat tegenover dat een grotere versnippering van bouwrechten op
uitleggebieden het bouwproces ook duurder kan maken. Een
dempend effect op de prijzen van nieuwbouwwoningen mag niet
worden verwacht, omdat de prijsvorming van woningen gebaseerd is op de prijzen van de bestaande bouw. Zolang de prijs van
deze woningen onveranderd blijft, ligt het niet voor de hand dat
nieuwbouwwoningen (veel) goedkoper worden.
Daarnaast ontstaan door een ontkoppeling andere deelmarkten in rechten verbonden met grond: de markt voor agrarische
grond komt los te staan van de markt voor bouwrechten,
waardoor agrarische grond en grond voor natuurontwikkeling
goedkoper zou kunnen worden. Ontwikkelaars hoeven verder
ook geen kapitaal te investeren in een agrarische grondportefeuille en dienen alleen de bouwrechten te verwerven.
Dit is slechts een indicatieve inschatting van de effecten van
een ontkoppeling van bouwrecht en eigendomsrecht. Met meer
kennis van de effecten van een bepaalde afbakening kunnen rechten worden ingezet om meer concrete beleidsdoelstellingen zoals
een bepaald bouwtempo of een bepaalde prijskwaliteitverhouding te bevorderen. Ontkoppeling van eigendom en bouwrecht is
slechts één optie om dit te bereiken. Zonder rechtseconomisch
onderzoek is het echter de vraag of het wel een goede optie is in
de Nederlandse situatie.
Conclusie
In het vigerende bouwclaimmodel brengt de projectontwikkelaar ruwe bouwgrond in, in ruil voor de bouwopgave.
De gemeente maakt de ingebrachte grond bouwrijp en geeft
gronden voor de commerciële bouwopgave zonder concurrentie
van andere projectontwikkelaars uit aan de inbrenger van de
grond. Op uitbreidingslocaties voor de woningbouw is actief
grondbeleid zonder bouwclaimmodel steeds minder vaak mogelijk.
Proprietary governance biedt kansen om in Nederland meer
marktwerking toe te laten in de projectontwikkelingsmarkt, door
te sturen op de regels waarbinnen deelmarkten in rechten ontstaan. Dit kan een aanvulling op of mogelijk zelfs een vervanging
van (publiekrechtelijke) sturingsinstrumenten in de projectontwikkeling zijn. â–
Esther Geuting
Literatuur
Coase, R. (1937) The Nature of the Firm. Economica, 4, 386-405.
Demsetz, H. (1967) Toward a theory of property rights. American Economic
Review, 57, 347-359.
Luijt, J. (2002) De grondmarkt in segmenten 1998-2000. Den Haag: LEI.
Ministerie VROM (2000) Nota Wonen, mensen wensen wonen. Den Haag.
Ministerie VROM (2001) Nota Grondbeleid. Den Haag.
Needham, D.B. (2005) Planning, law and economics. London: Routledge, nog
te verschijnen.
Pennington, M. (2002) Liberating the land: the case for private land use
planning. London: The institute of economic affairs.
Steur, J.C. van der (2003) Grenzen van rechtsobjecten: een onderzoek naar de
grenzen van objecten van eigendomsrecht en intellectueel eigendomsrecht.
Deventer: Kluwer.
1 De residuele grondwaarde is de waarde van de grond op basis van de commerciële waarde van het vastgoed dat erop gerealiseerd is minus de bouwen bijkomende kosten.
2 Demsetz toont de stelling aan met een analyse van het ontstaan van de
zogenaamde ‘beverrechten’ bij de Montagne Indianen in Quebec in de achttiende eeuw. Voor de komst van de Europeanen in deze streek was de jacht
op bevers voor Indianen vrij toegankelijk. Toen de waarde van bevers door
handel met Europeanen toenam, verwierven families rechten op beverpopulaties (‘beverrechten’).
ESB 15-07-2005
317