Ondernemende universiteit

Ondernemende universiteit
Overheden falen omdat de kosten
van voorzieningen nogal eens onbeheersbaar blijken en de uitvoerende
bureaucratic geen prikkel tot efficient
gedrag ondervindt. Privatisering, deregulering, de overheid op afstand worden als oplossingen voor dat falen aangeboden onder het motto dat de tucht
van de markt iedereen tot maximale inspanning prikkelt en leidt tot de produktie van door de consument gewenste goederen en diensten tegen
minimale kosten. Het introduceren van
de ondernemende universiteit in het
wetenschappelijk onderwijs is een
voorbeeld van het pogen het falen van
het budgetmechanisme te corrigeren
door het introduceren van het marktmechanisme.
Het idee van de ondernemende universiteit is een poging de markt voor
het wetenschappelijk onderwijs zodanig te reorganiseren dat de academische vrijheid en de kwaliteit van het onderwijs blijven gewaarborgd, dat prikkels worden ingebouwd om dat onderwijs voort te brengen tegen minimale
kosten, en dat de onderwijsstof aansluit bij de behoeften van de consument. Kort gezegd komt het door de
commissie, onder voorzitterschap van
prof. Rinnooy Kan 1), gelanceerde idee
neer op een terugtredend Ministerie
van Onderwijs en Wetenschappen, dat
de universiteiten alleen nog op basis
van studentenaantallen van financiele
middelen voorziet (nagenoeg geen zogeheten ‘nullast’ meer). Naast die variabele overheidsmiddelen int de universiteit collegegelden, die per faculteit
kunnen verschillen (genoemd worden
bedragen van f. 1.600 tot f. 10.000) en
kan zij leningen op de kapitaalmarkt afsluiten met de haar in eigendom overgedragen gebouwen als onderpand.
De ondernemende universiteit mag
nieuwe studierichtingen starten en selecteert zelf vooraf de studenten.
De universiteit kan worden opgevat
als een houdstermaatschappij, de
zelfstandig opererende faculteiten zijn
de werkmaatschappijen. De faculteit is
in de ogen van de commissie de primaire eenheid van bestuur en beleid:
zij stelt (na goedkeuring van de universiteit) de hoogte van de collegelden
vast, zij vormt een juridisch zelfstandige eenheid en verdeelt de haar door de
universiteit toegewezen middelen over
de vakgroepen. De faculteiten huren
de gebouwen van de universiteit, terwijl alle ondersteunende diensten in de
ondernemende universiteit worden
verzelfstandigd. De universiteit als

1146

houdstermaatschappij houdt een controlerend toezicht op de faculteiten, bewaakt de lange-termijnstrategie, keurt
de hoogte van de collegegelden goed
en zal bij zeer hoge uitzondering facultaire begrotingen wijzigen. Naast een
overheid op afstand is dus ook sprake
van een universiteit op afstand.
De bedoeling is duidelijk: door op decentraal facultair niveau koppelingen
tussen genieten en betalen en tussen
inkomsten en inspanning aan te brengen, worden de beginselen van de zogeheten ‘property rights’-benadering
toegepast met het doel een ieder onder
de tucht van de markt tot efficient gedrag te prikkelen. Dat is een goed doel,
ook voor universiteiten.
De vraag rijst waarom het idee van
de ondernemende universiteit niet expliciter zou worden doorgetrokken
naar de vakgroepen. In een vakgroep
zijn personen werkzaam op diverse,
veelal verwante vakgebieden; daar
wordt het onderzoek gedaan en het onderwijs gegeven. Daar moeten derhalve ook de marktprikkefs worden gevoeld. Het lijkt dan ook in de lijn van de
ondernemende universiteit te liggen
de vakgroepen een grote mate van
zelfstandigheid te geven, niet alleen
met betrekking tot het onderzoek- en
onderwijsprogramma, maar ook met
betrekking tot het heffen van collegeld
(na goedkeuring van de faculteit),
besteding van haar middelen, die overigens worden toegewezen op grond
van studentenaantallen enz. Met andere woorden: de vakgroepen als
werkmaatschappijen en de faculteit op
afstand, hetgeen niet wegneemt dat
deze evenals de universiteit het beleid
van de vakgroepen coordineert en
zorg draagt voor de lange-termijnstrategie.

Markten falen________
Markten falen, niet alleen omdat zij
geen collectieve goederen produceren, of externe effecten niet internaliseren, maar ook omdat in werkelijkheid vrijwel altijd sprake is van marktimperfecties, waardoor de prijs niet tijdig de juiste informatie doorgeeft aan
de marktpartijen. In het navolgende
worden die vormen van marktfalen kort
belicht, waarna de hoofdlijnen van een
alternatief worden geschetst. Het
marktfalen houdt o.a. verband met ondoorzichtigheid van de markt voor de
consument, met het streven van markt-

partijen het marktproces en daardoor
de prijzen te beheersen, waardoor
machtsposities kunnen ontstaan en
met het korte-termijndenken, dat nagenoeg inherent is aan het marktmechanisme. Zo worden markten gekenmerkt door structurele toetredingsbarrieres, waardoor b.v. de initiele kosten
van een studierichting toetreding verhinderen of er op grond van schaalvoordelen maar ruimte kan zijn voor
een faculteit. Toetredingsbarrieres
kunnen ook strategisch van aard zijn:
samenspannende universiteiten, faculteiten of vakgroepen kunnen markten verdelen en potentiele toetreders
uitsluiten van b.v. een onmisbare complementaire dienst. Gelijk op de markt
voor consumptiegoederen of intermediaire goederen, zullen ook op de
markt voor wetenschappelijk onderwijs ondernemende universiteiten pogen het marktproces te beheersen met
alle inefficienties van dien. Zo kan de
flexibiliteit van collegegelden in neerwaartse richting wel eens zeer gering
blijken te zijn.
Tegen marktimperfecties moet in
principe corrigerend kunnen worden
opgetreden op basis van de mededingingswetgeving. Afgezien van het ontbreken van duidelijke criteria op grond
waarvan de overheid in een markteconomie ‘machtsposities’ zou kunnen
aanpakken, hebben ervaringen uit het
(recente) verleden (b.v. het openbaar
kartelregister) geleerd dat zeker van
de Nederlandse overheid geen krachtdadig beleid in deze mag worden
verwacht.
Ondernemende universiteiten worden ondernemers die strijden om de
gunst van de consument. Zij zullen
daarbij korte-termijntactieken ontwikkelen ter beheersing van de markt en
zij zullen bereid zijn in te gaan op de
korte-termijnvoorkeuren van de consument/student. De opleiding zal een
goede positie op de arbeidsmarkt moeten bieden en door studenten tegen minimale kosten en inspanning voltooid
willen worden. Wordt de verleiding niet
erg groot vakken waarvan de student
niet onmiddellijk de relevantie voor een
hoger saldo op zijn bankrekening inziet, uit het curriculum te schrappen
omdat de concurrent daartoe reeds is
overgegaan of zou kunnen overgaan?
Denk eens aan vakken als methodologie, filosofie, historic van het vakge1) Nederlands Gesprek Centrum, Naar een
ondernemende universiteit, Veen, Utrecht,
1987.

bied en dergelijke. Net zoals de markt
correctie behoeft als het gaat om b.v.
de vervuiling van de Rijn, zo zal de
markt voor het wetenschappelijk onderwijs correctie behoeven als het gaat
om de verschraling, die gemakkelijk
het wetenschappelijk onderwijs kan
aantasten. De creatie van ‘centers of
excellence’, waar uitstekende docenten college geven aan begaafde hardwerkende studenten, die bovendien
nog een hoog collegeld hebben betaald, verandert daar niets aan. Integendeel, dat enkele topopleidingen
voor toekomstig leidinggevend Nederland tot stand komen zegt niets over
het wetenschappelijk gehalte van die
opleidingen, noch over het gehalte van
de opleidingen van de tweede, derde
en ‘n-de’ garnituur. De markt staat
voor dat gehalte niet in, aan de vraagnoch aan de aanbodzijde. Dat wil niet
zeggen dat zulke ‘top-business
schools’ er in Nederland niet zouden
mogen komen. Integendeel, als de behoefte daaraan blijkt, moeten dergelijke opleidingen er komen. Waar het om
gaat is dat zo’n type ondernemende
universiteit, het landschap van het wetenschappelijk onderwijs in Nederland
mag gaan bepalen.
Het korte-termijndenken zit als het
ware in het marktmechanisme ingebakken: prijzen zijn ‘momentaan’ en
marktpartijen streven hun eigen kortetermijnbelang na. Het korte-termijndenken wordt bevorderd door de voorgestelde organisatiestructuur van een
houdstermaatschappij met een aantal
werkmaatschappijen. De houdstermaatschappij beoordeelt de werkzaamheden van de werkmaatschappijen immers voornamelijk op grond van
kengetallen. Die beoordeling dient
plaats te vinden op grond van duidelijke vooraf vastgestelde criteria. Uit de
literatuur over de multi-divisionele onderneming kan worden opgemaakt dat
in de praktijk vuistregels ontstaan, die
met name de financieel meetbare
prestaties van de divisie-manager op
korte termijn betreffen. Lange-termijnprojecten die met grote onzekerheden
zijn omgeven, komen in zo’n organisatiestructuur niet tot stand (volgens de
literatuur is daarin de oorzaak van de
achterstand van Amerikaanse ondernemingen ten opzichte van de Japanners gelegen).
Het gevaar dreigt dat de ondernemende universiteit zich ook zal bedienen van dergelijke korte-termijnvuistregels om prestaties te meten: studentenaantallen en artikelen in ‘vakbladen’. Dat zo’n gevaar niet denkbeeldig
is blijkt uit de macht die reeds nu binnen de universiteit van het ‘bureaucratische getal’ uitgaat. Die ontwikkeling
zal door de ondernemende universiteit
worden versterkt.
Collegegelddifferentiatie is een instrument voor het verkrijgen van inkomsten. Tegelijkertijd kan de ondernemende universiteit zich erdoor prof ileren. Als voor studenten de markt van
het wetenschappelijk onderwijs trans-

ESB 2-12-1987

parant is en de prijs zou inderdaad
flexibel zijn en goede signalen omtrent
de kwaliteit doorgeven, dan zouden rationeel handelende studenten in theorie kunnen berekenen of de schuldenlast die zij gedurende hun studie opbouwen, opweegt tegen de loopbaanperspectieven, waarbij het ingeschatte
risico dat zij de studie niet zullen voltooien een belangrijke rol zal spelen.
Zoals gezegd, zal er in werkelijkheid
sprake zijn van rigiditeiten, en van
korte-termijntactiek.
Laten wij eens veronderstellen dat
door middel van organisatie van de
markt (b.v. onafhankelijk vergelijkend
warenonderzoek, effectievere bestrijding van machtsposities) wel tot een
bevredigende werking van die markt
kan worden gekomen. Is het in zo’n situatie verantwoord bij de keuze van het
wetenschappelijk onderwijs het financiele aspect i.e. de hoogte van de collegegelden, een belangrijke rol te laten
spelen? Het differentieren van de collegegelden door de faculteiten tot b.v.
f. 10.000 (maar waar ligt de grens?)
doet natuurlijk de vraag rijzen of groepen uit de zwakkere milieus de facto
niet van het dure wetenschappelijk onderwijs zullen worden uitgesloten.
Ook de commissie signaleert dat
probleem, maar is van mening dat een
stelsel van beurzen en rentedragende
voorschotten het wetenschappelijk onderwijs voor iedereen toegankelijk kan
houden. Om alle risico’s in deze weg te
nemen stelt de commissie voor dat universiteiten die hoge collegelden vragen ,,door middel van ‘effectrapportage’ (achteraf dus) in redelijkheid moeten kunnen aantonen, dat – gegeven
de (…) bepleite kwalitatieve selectie de spreiding in de vraag naar dat onderwijs over verschillende milieus niet
is aangetast” (biz. 33). Vervolgens
stelt de commissie onder verwijzing
naaronderzoekingenindeVS: ,,Almet
al lijken de gevolgen mee te vallen”
(biz. 34). De summiere geruststellende
opmerkingen van de commissie op basis van Amerikaans onderzoek klinken
niet overtuigend. Het ligt voor de hand
dat studenten uit financieel zwakkere
milieus anders tegen een schuldenlast
en het risico de opleiding niet te voltooien aankijken dan studenten uit de
financieel sterkere milieus; het ligt voor
de hand dat een forse differentiate van
collegegelden door ander risicomijdend gedrag wel degelijk effect zal
hebben op de spreiding van de studenten over de verschillende sociale
milieus.
Gelet op het feit dat het hier geen
speciale aanvullende post-academische cursus betreft, maar een basisvoorziening van wetenschappelijk onderwijs, moet met klem de vraag worden gesteld of dat risico mag worden
gelopen. Mocht toch tot differentiatie
van collegegelden worden besloten,
dan dient de onderbouwing van het argument dat de ‘gevolgen al met al
meevallen’ aanmerkelijk steviger te
zijn (Nederland is de VS niet) en zal de

voorgestelde ‘effectrapportage’ verricht moeten worden door een extern,
zeer deskundig orgaan (b.v. het SCP)
in plaats van door de universiteiten
zelf. Het is volstrekt onduidelijk waarom zo’n onderzoek gedaan zou moeten worden door de grootste belanghebbende zelf.
Om misverstanden te verkomen:
een prikkel tot efficiente produktie van
door de samenleving (niet de markt)
gewenst wetenschappelijk onderwijs
is dringend noodzakelijk. Die prikkel
moet tot op het niveau van de vakgroep
voelbaar worden gemaakt. Echter, de
reorganisatie van de markt voor wetenschappelijk onderwijs mag niet leiden
tot het opwerpen van financiele drempels voor de financieel zwakkere milieus, tot het in de marge belanden van
fundamenteel onderzoek en evenmin
tot het aantasten van het wetenschappelijke curriculum van het onderwijs,
doordat kleinschalige richtingen onrendabel zijn of met korte-termijndenken van de student bij de installing
leidt tot verschraling van het curriculum tot een ‘studentvriendelijker’ studiepakket. Juist de lange termijn is
voor wetenschappelijk onderzoek en
onderwijs van essentieel belang. De
commissie besteedt aan die problemen te weinig aandacht: zij spreekt
van excellent onderzoek, behoud van
academische vrijheid, en van een ,,bescheiden gegarandeerde zijstroom”
voor kleine specialistische richtingen,
maar wekt niet de indruk zich bewust te
zijn van de gevaren van korte-termijnmarktdenken. Zij geeft onvoldoende
aan hoe de lange-termijnbelangen van
de korte-termijnmarkttucht worden
afgeschermd.

Plan en markt
In een toekomstschets van een ondernemende universteit, waarin enerzijds faculteiten en vakgroepen worden geprikkeld tot het ontwikkelen van
(nieuwe) hoogwaardige onderwijs- en
onderzoekprogramma’s en anderzijds
lange-termijndoeleinden worden beschermd, zullen de coordinatiemechanismen van ‘plan’ en ‘markt’ moeten
worden geintegreerd. De autonomie
van faculteiten en vakgroepen met betrekking tot het ontwikkelen van
onderzoek- en onderwijsprogramma’s
moet worden vergroot, opdat de efficientie in het systeem wordt vergroot.
Faculteiten en vakgroepen moeten op
de markt concurreren om studenten en
onderzoekopdrachten, echter zonder
dat de lange-termijndoeleinden van
onderzoek en onderwijs daardoor in
gevaar komen. De ondernemende universiteit opereert niet op de ‘traditionele’ markt waar korte-termijnprijssignalen en winstbejag overheersen, maar
op een ‘georganiseerde markt’ waar
sprake is van ‘managed competition’,
dat wil zeggen concurrentie die leidt tot
efficientie en die de realisatie van

1147

lange-termijndoeleinden (effectiviteit)
niet in gevaar brengt, maar juist ondersleunl.
Hoe zou zo’n georganiseerde markt
voor het wetenschappelijk onderwijs
en onderzoek eruit kunnen zien? Het
rapport Denken en doen van de werkgroep ‘Strategie’ van de Erasmus Universiteit (overigens ook onder voorzitterschap van prof. Rinnooy Kan) biedt
voor het beantwoorden van die vraag
een groot aantal waardevolle aanknopingspunten. Omdat de universiteit
concurreert met andere universiteiten
zal zij zich dienen te profileren; haar
produkt moet wordeh gedifferentieerd.
Om het landelijk aanbod van wetenschappelijk onderwijs te coordineren
en een zekere varieteit veilig te stellen,
dienen universiteiten bij voorkeur in
onderling overleg en in samenspraak
met het Ministerie van Onderwijs ieder
tot een profielschets te komen, waarin
in algemene termen de accenten voor
onderzoek en onderwijs worden aangegeven.
De faculteiten dienen daaraan nadere inhoud te geven, waarna de vakgroepen een en ander met concrete
programma’s invullen. Fondsen voor
onderzoek en onderwijs worden voor
langere tijd toegewezen op basis van
offertes, die vakgroepen in onderlinge
concurrentie indienen. De vakgroepen
zullen aHeen worden gestimuleerd op
veranderende behoeften voor studenten te reageren en (excellente) studenten de mogelijkheid te bieden zich te
onderscheiden door het volgen van extra cursussen als de fondsen voor dergelijke vernieuwingen substantieel zijn
en de lange termijn betreffen. De Vaste
Commissies van Onderzoek en Onderwijs toetsen de voorstellen op conformiteit met de profielschets op grond
waarvan gelden worden toegewezen.
Die organisaties hanteren daarbij niet
alleen korte-termijnmarktsignalen (belangstelling studenten, publikaties in
vakbladen), maar ook criteria met betrekking tot de inpasbaarheid van de
voorstellen in het profiel op lange termijn, alsmede het oordeel van externe
deskundigen. Zoals de onderwijsvoorstellen worden getoetst zullen ook
de onderzoekvoorstellen, alsmede de
contractresearch moeten worden beoordeeld op grond van criteria die uit
de profielschets voortvloeien. De toetsende organisaties dragen er zorg
voor dat de concurrentie in dienst staat
van de twee doelen waaraan universiteiten hun bestaanrecht ontlenen:
kwalitatief goed onderwijs en onderzoek.

Drie grote problemen
Het veranderen van de besluitvormingsstructuur kan niet los worden gezien van de informatie- en motivatiestructuur. Wanneer beslissingsbevoegdheden worden verplaatst van ministerie naar universiteit, naar faculteit

1148

en naar vakgroepen, dan dient ervoor
te worden gezorgd dat adequate informatie op die niveaus aanwezig is en
dat beoordelende instanties in staat
zijn voorstellen te toetsen. Tevens
moeten de personen op de diverse niveaus gemotiveerd zijn initiatieven te
nemen en conform de doeleinden van
de organisatie te handelen. Concreet:
het personeelsbeleid moet van haar
huidige starheden worden ontdaan
een grotere diversiteit in beloningen
moet mogelijk zijn, zodat ook op microniveau prikkels tot ondernemend gedrag kunnen worden toegepast.
Een tweede probleem betreft het
‘oormerken’ van fondsen ten behoeve
van vernieuwende onderzoek- en onderwijsactiviteiten. Aangezien niet te
verwachten valt dat het totale budget
van de universiteit de komende jaren
zal toenemen, zal de ruimte door middel van herallocatie gevonden moeten
worden. Dat betekent een ‘krimp en
groei’ binnen de universiteit, waarbij
budgetten worden verschoven van
vakgroepen die niet goed in het profiel
passen, naar vakgroepen waarbij dat
wel het geval is. Zulke verschuivingen
zullen alleen gerealiseerd kunnen worden als de profielschets op universitair-, facultair- en vakgroepsniveau het
resultaat is van een intensieve brede
consultatie; iedereen moet de gelegenheid krijgen een bijdrage daaraan
te leveren, het onderzoek en onderwijs
zonodig bij te stellen en eventueel zijn
werkterrein te verleggen. Verschuivingen, die ook pijnlijke aspecten hebben,
zullen alleen mogelijk zijn als zij in brede kring worden gedragen.
Het derde probleem betreft het bemannen van de organisaties in de universiteit die ervoor moeten waken dat
de ondernemingslust strookt met de
doeleinden van onderwijs en onderzoek. Het gevaar van bureaucratie,

lobbies, hanteren van gemakkelijk te
operationaliseren maatstaven e.d. is
door het ‘organiseren van de markt’
stellig aanwezig. De mogelijkheden
om die problemen te minimaliseren
zijn niet erg groot. De universiteitsraad
en de faculteitsraad zouden een scherpere controle kunnen uitoefenen,
waarbij zij gesteund kunnen worden
door beoordelingsrapporten van externe deskundigen die periodiek nagaan
of de toetsende instanties hun werk behoorfijk hebben vervuld. Daardoorzou
de grootste zwakte van de raden, namelijk de informatieongelijkheid ten
opzichte van gespecialiseerde organisaties, voor een deel kunnen worden
weggenomen.

Slot________________
Uit het bovenstaande blijkt dat de
‘georganiseerde markt’ net als elk allocatiemechanisme, imperfecties kent.
De optimale mix van ‘plan’ en ‘markt’
met betrekking tot de allocatie van middelen voor wetenschappelijk onderwijs
en onderzoek moet worden bepaald
door enerzijds de wens tot efficientie
en anderzijds de eis van effectiviteit
met betrekking tot de doeleinden van
onderwijs en onderzoek. Door in de ondernemende universiteit toetsende organisaties in te bouwen kan de efficientie worden verbeterd zonder dat
de effectiviteit verloren gaat.

John Groenewegen

De auteur is werkzaam bij de vakgroep Economische Organisatievormen aan de Erasmus

Universteit en medeoprichter van GRASP
(Group for Research and Advice in Strategic
Behavior and Industrial Policy).