Toets op Taak
Natuurbehoud:
kiezen en delen
DRS. J. HOFLAND
Inleiding
Het is bekend dat veel economische activiteiten een negatieve invloed hebben op
natuur en milieu. Minder bekend is dal
ook ontwikkelingen in de agrarische bedrijfsvoering tot een aantasting van de natuur en het landschap hebben geleid. Een
intensievere grondbewerking en een toenemend gebruik van chemische bestrijdings~middelen hebben de natuur en het landschap van een groot aantal agrarische gebieden aanzienlijk verstoord.
Deze ontwikkelingen waren voor het kabinet-Den Uyl mede een aanleiding om in
februari 1975 de zogenaamde ,,groene
nota’s” aan het parlement aan te bieden 1).
Het betrof een advies over nationale parken, een interimadvies over nationale
landschapsparken en een beleidsnota met
betrekking tot de relatie tussen de landbouw en het natuur- en landschapsbehoud. Deze laatste nota staat bekend als de
Relatienota. De in de eerste twee nota’s gepresenteerde beleidsuitgangspunten zijn
vooral gericht op het behoud van de natuur
als zodanig. De Relatienota daarentegen is
voor een belangrijk deel bedoeld om een
instrumentarium te ontwikkelen dat voortzetting van de agrarische bedrijfsvoering
mogelijk maakt zonder dat verdergaande
aantasting van natuur en landschap plaatsvindt.
In dit artikel zal nader worden ingegaan
op de vraag in hoeverre het meest kenmerkende in de Relatienota genoemde instrument, te weten de beheersovereenkomst,
aan de realisering van het in deze nota gepresenteerde beleid heeft bijgedragen. Beheersovereenkomsten zijn overeenkomsten
die agrariers met de overheid kunnen sluiten waarbij zij zich verbinden tot het op
bepaalde wijze beheren van de grond waarop zij hun agrarische bedrijfsvoering uitoefenen. Via dit instrument zou een integratie tot stand moeten worden gebracht tussen agrarische bedrijfsvoering en natuuren landschapsbehoud.
In het heroverwegingsrapport over de
groene nota’s, opgesteld in het kader van
de zogenoemde Heroverwegingsronde
1981, wordt naar voren gebracht dat de indruk bestaat dat beheersovereenkomsten
een effectief instrument kunnen vormen
om de beoogde en allerwegen bepleite integratie te bewerkstelligen 2).
Geconstateerd kan echter worden dat de
beheersovereenkomsten de afgelopen jaren
slecht van de grond zijn gekomen. Een globale analyse van de achtergronden van
470
deze ontwikkeling zou een bijdrage kunnen
leveren aan de beantwoording van de vraag
of dit instrument in de toekomst effectief
zou kunnen zijn. In de eerste plaats zal
daartoe een beschrijving worden gegeven
van de essentie van de groene nota’s waarbij meer in het bijzonder zal worden ingegaan op de Relatienota. Vervolgens zal
worden nagegaan welke factoren van invloed zijn geweest op de gebrekkige werking van het instrument van de beheersovereenkomsten. Ten slotte werpen we een
blik in de toekomst.
Beleidsvoornemens en instrumenten
De groene nota’s vormen de grondslag
voor een belangrijk onderdeel van het huidige overheidsbeleid op het gebied van natuur- en landschapsbehoud. Daarbij zijn
duidelijke raakvlakken met het openluchtrecreatiebeleid en het landbouwbeleid aanwezig. De nota’s kunnen worden getypeerd
als beheersnota’s die een beheersinstrumentarium aanbieden voor specifieke gebieden en situaties 3).
Het beleid met betrekking tot nationale
parken is gericht op het opheffen van de
discrepantie die er bestaat tussen de verdergaande achteruitgang van natuur en
landschap en de maatschappelijke waardering van recreatieve mogelijkheden. De
hoofddoelstelling van dit beleid is dit spanningsveld op te heffen door bij te dragen
aan een zo groot mogelijke verscheidenheid van natuur en landschap op nationale
schaal via het veiligstellen van grote gebieden (> 1000 ha) met een natuurlijk karakter, de zogenaamde nationale parken. De
kosten die gepaard gaan met de instelling
en het beheer van deze parken hebben onder meer betrekking op de inrichting en
aanleg van voorzieningen als gevolg van de
parkstatus en de bekostiging van activiteiten die verband houden met beheer en onderhoud.
De hoofddoelstelling van het beleid met
betrekking tot nationale landschapsparken. tegenwoordig ..nationale landschappen” genoemd. is het herstellen. in stand
houden en beheren van gebieden in het kader van natuur- en landschapsbehoud en
openluchtrecreatiebeleid 4). Gaat het bij
nationale parken en nationale landschappen vooral om een koppeling tussen het
streven naar natuurbehoud en een uitbreiding van de recreatieve mogelijkheden. bij
het Relatienota-beleid ligt het accent veeleer op het opheffen van het spanningsveld
tussen enerzijds natuur- en landschapsbehoud en anderzijds het bewerkstelligen van
aanvaardbare werkomstandigheden en een
aanvaardbaar inkomensniveau voor de
agrariers. De belangrijkste instrumenten
van het Relatienotabeleid zijn beheersovereenkomsten,
onderhoudsovereenkomsten en reservaataankopen.
Beheersovereenkomsten zijn privaatrechtelijke overeenkomsten tussen agrariers en de overheid waarbij de agrariers
zich verbinden tot het op bepaalde wijze
beheren van agrarische cultuurlandschappen. Dit impliceert dat de agrarische bedrijfsvoering zodanig zal moeten worden
aangepast dat in voldoende mate rekening
wordt gehouden met natuur en landschap 5). Als tegenprestatie voor deze aanpassing ontvangt de agrarier van de overheid een financiele vergoeding 6). De gebieden waar beheersovereenkomsten kunnen worden afgesloten worden aangeduid
als beheersgebieden. Essentiele kenmerken
van dit instrument zijn de vrijwilligheid en
de beperkte geldigheidsduur. De vrijwilligheid impliceert dat een agrarier door de
overheid nooit kan worden verplicht een
overeenkomst te sluiten zodat er geen garantie is dat alle agrariers in een beheersgebied de toepassing van dit instrument ook
mogelijk zullen maken. De beperkte geldigheidsduur brengt met zich mee dat er
voor de overheid geen garantie is dat de
agrariers die feitelijk een beheersovereenkomst hebben afgesloten deze na afloop
van een beheersperiode (maximaal 6 jaren)
zullen verlengen.
In het kader van onderhoudsorereenkomsten, die in principe in elk agrarisch
gebied kunnen worden gesloten, kunnen
agrariers zich tegen een financiele vergoeding met de overheid verbinden tot het op
bepaalde wijze onderhouden van een of
meer zogenaamde natuurlijke en landschapselementen 7). De gangbare agrari1) Tweede Kamer. zitting 1974-1975. 13 283.
nrs. 1-2; 13 284, nrs. 1-2 en; 13 285 nrs 1-2.
2) Tweede Kamer, zitting 1980-1981. 16 625.
nr. 24. biz. 13.
3) F. C. M. van Rijckevorsel. De drie groene
nota’s (stand van zaken en perspectief). Groen,
1978, nr. 2, biz. 37 en 51.
4) Een kenmerkend verschil tussen een nationaal park en een nationaal landschap is dat bij de
eerste nauwelijks agrarische cultuurlandschappen voorkomen terwijl dit bij de laatste wel het
geval is. Agrarische cultuurlandschappen zijn in
agrarisch gebruik zijnde gebieden die uit een oogpunt van ecologie. wording van het landschap,
cultuurhistorie en beleving geacht worden bijzondere waarden te vertegenwoordigen.
5) Beheersbepalingen kunnen zowel betrekking
hebben op de intensiteit van grondgebruik als op
de wijze van grondgebruik (bij voorbeeld mestgiften. maai- en weidebepalingen en het gebruik
van chemische bestrijdingsmiddelen).
6) Tot en met 1982 konden beheersovereenkomsten worden afgesloten op basis van de Beschikkingbeheenovereenkomsten die in 1977 in
werking trad. Sinds 1983 is deze beschikking vervangen door de Beschikking beheersovereenkomsten 1983. Zie Nederlandse Staatscouranl,
1977. nr. 107 en 1982. nr. 253.
7) Voorbeelden hiervan zijn onder andere drinkpoelen, knotwilgen en houtwallen. De basis voor
het aangaan van deze overeenkomsten wordt gevormd door de in 1977 in werking getreden Beschikking onderhoudsovereenkomsten. Zie Nederlandse Staatscourant, 1977, nr. 182.
sche bedrijfsvoering hoeft in haar essentie
niet te worden aangepast.
In die gebieden waar de overheid voortzetting van de agrarische bedrijfsvoering
met het oog op natuur- en landschapsbe-
Tabel 2. Ontwerpbegroting en realisatie van uitgaven voor de toepassing van beheersovereenkomsten, 1977-1982 (in mln. gld.)
1977
1978
1979
1980
1981
1982 a)
houd op den duur niet meer wenselijk acht.
kan zij op basis van vrijwilligheid van de
kant van de agrarier overgaan tot
reservaalaankopen. De agrarische gebieden worden aangekocht ten behoeve van
Staatsbosbeheer (of een particuliere natuurbeschermingsorganisatie) die het be-
heer op zich neemt. Die gebieden waar reservaataankopen mogelijk zijn worden
aangeduid als reservaatgebieden 8).
Als concretisering van de hoofddoelstelling is in de Relatienota zelf ervan uitge-
gaan dat ongeveer 200.000 ha agrarisch
cultuurgebied onder een bijzonder beheer
zou moeten worden gebracht, te verdelen
in 100.000 ha beheersgebied en 100.000 ha
reservaatgebied. In de in 1978 uitgebrachte
Nola landelijke gebieden is deze oppervlakte aangemerkt als maximum oppervlakte voor het toekomstig beleid 9). De
uitvoering zal evenwel gefaseerd plaatsvinden, afhankelijk van de mate van urgentie
en van het beschikbare overheidsbudget.
Voor de eerste fase wordt uitgegaan van
globaal 100.000 ha. De gebieden waar toepassing van beheersovereenkomsten en reservaataankopen het meest urgent worden
geacht zijn opgenomen in de voorrangsinventarisatie, die ongeveer 86.000 ha beheers- en reservaatgebied omvat. Of en
wanneer tot de tweede fase kan worden
overgegaan is afhankelijk van budgettaire
overwegingen. Gezien de huidige economische situatie kan hier enige terughoudendheid worden onderkend.
In label 1 wordt een schets gegeven van
de overheidsuitgaven die verbonden zijn
aan de uitvoering van het in de groene
nota’s gepresenteerde beleid.
Uit deze label blijkt dat de uitvoering
van het Relatienotabeleid hel grootste beslag heeft gelegd op de overheidsuitgaven
in het kader van het in de groene nota’s gepresenteerde beleid. Dit gold met name
voorde reservaataankopen. In 1982 vormden de uitgaven voor dit instrument 70%
van de totale uitgaven in het kader van de
groene nota’s. Tussen beheersovereenkomsten en reservaataankopen zou in principe
een substitutie kunnen plaatsvinden. Er
mag worden verwacht dat reservaataankopen ten aanzien van het natuur- en landschapsbehoud een effectiever instrument
Bron: Opgave Ministerie van Landbouw en Visserij.
a) Voorlopige cijfers.
vormen dan beheersovereenkomsten.
Daarentegen zal een voortzetting van de
agrarische bedrijfsvoering moeten worden
opgeofferd. De keuze van een van de beide
instrumenten is dus mede afhankelijk van
de afweging die er wordt gemaakt tussen
het streven naar natuurbehoud en voortzetting van de agrarische bedrijfsvoering.
Op de bestuurlijke kanten van een dergelijke substitutie komen wij nog terug.
Uit label 1 zou in eerste instanlie ook
kunnen worden afgeleid dat er door de
overheid voor de toepassing van de
beheersovereenkomsten geen belangrijke
plaats is weggelegd. De uilgaven len behoeve van dit inslrument beliepen in 1982
nog geen 3% van de uitgaven in het kader
van de groene nota’s. Een heel ander beeld
ontstaat echter aan de hand van label 2
waarin de ontwerpbegroling en de feilelijke
gerealiseerde uilgaven voor de beheersovereenkomslen mel elkaar worden gecon-
en veranlwoordelijk is voor de uilvoering
schouwde jaren aanzienlijk hoger dan de
gerealiseerde uilgaven. Anders geformuleerd: de verwachtingen van de overheid
ten aanzien van de mogelijkheden van loepassing van beheersovereenkomslen waren
in verhouding lol de feitelijke onlwikkelingen slelselmalig le hoog 10). Dil roepl de
vraag op welke factoren een dergelijke grote discrepantie tussen voorgenomen en geeffeclueerd beleid len aanzien van beheersovereenkomslen hebben veroorzaakt.
van de beheersovereenkomslen, aan de
provinciale adviescommissie de opdrachl
lot het opstellen van een onlwerp-beheersplan 12). In de adviescommissie hebben
vertegenwoordigers van de landbouworganisalies, agrarische werknemers, naluurbescherming en rijks- en provinciale overheid
zilling. Hel ontwerp-beheersplan kan door
de betrokkenen in principe worden gewijzigd, zulks ler beoordeling van de adviescommissie. Tol slol wordl hel al dan niel
gewijzigde ontwerp-beheersplan voorgeKnelpunten
Pas in 1981 werden de eerste beheersplannen, die de grondslag vormen voor hel
afsluiten van beheersovereenkomsten,
vaslgesleld. Er kan dus worden gesproken
van een zeer grole vertraging bij de feitelij-
legd aan het bestuur van de SBL die tol
vaslslelling van het plan kan overgaan. Het
beheersplan beval een beschrijving van de
beheersdoelslellingen, beheersbepalingen,
grondslagen voor hel vaslslellen van ver-
ke toepassing van dit instrument. Deze
vertraging zou kunnen worden verklaard
uit, overigens als zodanig niel gemakkelijk
le onderscheiden en deels elkaar overlappende, besluurlijke. psychologische en
beheersovereenkomsten
onderhoudsovereenkomsten
25.0
25,0
25.0
37.5
24,0
0,2
0,1
0,3
0,5
1,0
0,7
0,7
0.7
0.7
Nationale
Darken
Nationale
landschappen
0,5
1.0
1,0
1,0
3,0
26
2 1
44
46
52
Totaal
29,0
28,9
31,4
44,3
34,1
Bron: Opgave Ministerie van Landbouw en Visserij.
a) In de label is geen rekening gehouden met de beheerskosten (beheerslasten van Staatsbosbeheer en beheerssubsidies aan particuliere
natuurbeschenningsorganisaties) die echter relatief gezien de afgelopen jaren gering zijn geweest. Ook is de provinciate bijdrage aan reservaataankopen niet opgenomen. Exacte cijfers hieromtrent zijn niet bekend. Volgens een schatting van het Ministerie van Landbouw en
Visserij bedraagt deze bijdrage over de betreffende periode ongeveer f. 3 mln. a f. 6 mln. per jaar.
b) Voorlopige cijfers.
ESB 25-5-1983
Deze rubriek wordt verzorgd door het Instituut
voor Onderzoek van Overheidsuitgaven te
VGravenhage
Hel niveau van de belreffende uilgaven
Relatienota
0,9
procedure, die als volgt schemalisch kan
worden weergegeven 11) (zie de figuur).
in de onlwerpbegroling lag over de be-
fronleerd.
reservaataankopen
1982b)
de opeenvolgende fasen in de beheersplan-
In overleg met het provinciaal besluur
wijsl de (voormalige) minisler van Volkshuisvesling en Ruimlelijke Ordening de
beheers- en reservaalgebieden in globale
zin aan. Daarna slell dezelfde minisler op
voorslel van hel provinciaal bestuur de
concrete begrenzing vasl. Vervolgens geefl
hel bestuur van de Stichting Beheer Landbouwgronden (SBL), dal onder hel Minislerie van Landbouw en Visserij ressorteerl
Tabel 1. Overheidsuitgaven in het kader van het in de groene nota’s gepresenteerde beleid, 1978-1982 (realisatie in mln. gld.) a)
1978
1979
1980
1981
lechnische aspeclen. Daarbij is het niel
uitgesloten dal de psychologische en lechnische factoren het bestuurlijk aspecl van
de vertraging hebben versterkt. Dit bestuurlijk aspect kan worden toegespilst op
8) Overigens kan in reservaatgebieden de beheersovereenkomst als overgangsinstrument gehanteerd worden zolang de feitelijke reservaataankoop nog niet heeft plaatsgevonden.
9) Tweede Kamer. zitting 1978-1979. 14 392,
nrs. 9-13. biz. 29. Ter illustratie: hel totaal
areaal aan waardevolle agrarische cultuurlandschappen werd in 1978 geschat op ten minste
500.000 ha. Zie Ryckevorsel. op. cit. biz. 52.
10) Ten aanzien van reservaataankopen heeft
zich overigens een dergelijke discrepantie niet
voorgedaan. Het beschikbare budget werd geheel
gebruikt en bleek veelal te gering te zijn.
11) Er is uitgegaan van de procedure zoals die
tot en met 1982 plaatsvond. Aangezien het mede
gaat om het achterhalen van knelpunten die in
het verleden bij de toepassing van beheersovereenkomsten een rol hebben gespeeld lijkt een
dergelijke benadering gewettigd.
12) Inmiddels is de SBL vervangen door de eveneens onder het Ministerie van Landbouw en Visserij ressorterende Commissie Beheer Landbouwgronden.
471
CRM was verantwoordelijk voor het beleid
ten aanzien van onderhoudsovereenkomsten en reservaataankopen waarvan de bekostiging ten laste van zijn begroting
kwam. Daarentegen vielen de beheersovereenkomsten onder het beleid en de begroting van de minister van Landbouw en Visserij. Dit bestuurlijk drieluik is daarom opvallend omdat beheersovereenkomsten en
Figuur. Beheersplanprocedure tot en met 1982
Minister van Volkshuisvesting en
Ruimtelijke Ordening
en Provinciaal Bestuur
(1) Globale aanwijzing
en concrete begrenzing
reservaataankopen in principe als onder-
(2) Opdracht opstelling
ontwerp-beheersplan
Bestuur SBL
i
(7) Beheersovereenkomst
(5) AI dan niet
gewijzigd
ontwerpbeheersplan
1
1
Provinciale
adviescommissie
,
(6) Vast gesteld
behc ersplan
Betrokkenen
(3) Ontwerpbeheersplan
(4) W jzigings-
vo orstellen
goedingen en het vergelijkingsgebied 13).
wezen op de beperkte mogelijkheid om
Pas nadat een beheersplan is vastgesteld
kunnen op vrijwillige basis beheersovereenkomsten worden afgesloten voor de
duur van een beheersperiode.
De eerste fase van de beheersplanprocedure, de globale aanwijzing van beheersen reservaatgebieden. heeft veel meer tijd
gevraagd dan aanvankelijk was voorzien.
Deze vertraging wordt vooral in verband
gebracht met de tijd die de provinciale besturen nodig hebben gehad om op de nieu-
binnen een beheersplan differentiatie aan
te brengen in de beheersbepalingen en vergoedingen. waardoor onvoldoende kon
worden ingespeeld op de specifieke omstandigheden van afzonderlijke agrarische
bedrijven. Een zekere starheid en gebrek
aan flexibiliteit was kenmerkend voor het
systeem 17). Bovendien lijkt het niet onaannemelijk dat de beperkte geldigheidsduur van beheersovereenkomsten een sterke terughoudendheid van de kant van de
boeren heeft teweeggebracht. Er kan onzekerheid hebben bestaan over de vraag of de
overheid bereid is bij het aflopen van de beheersovereenkomst tot verlenging over te
gaan.
we situatie in te spelen 14). Vervolgens
heeft zich een vertraging voorgedaan binnen de provinciale adviescommissies. Bij
de opstelling van ontwerp-beheersplannen
werd men geconfronteerd met een span-
ningsveld tussen datgene wat vanuit het
verband worden gebracht met de aanpassingsmogelijkheden van de gangbare agrarische bedrijfsvoering 18). Veelal is een
agrarische bedrijfsvoering gezien de investeringen die er zijn gedaan niet snel te wijzigen zodat een agrarier risico’s neemt met
het afsluiten van een beheersovereenkomst. zeker wanneer met dit instrument
Tnekomst
De vraag rijst of en zo ja in hoeverre de
in het voorgaande genoemde factoren ook
in de toekomst een rol zullen blijven spe-
Het technisch aspect ten slotte kan in
oogpunt van natuurbehoud ten aanzien
van de agrarische bedrijfsvoering wenselijk
werd geacht en datgene wat de agrariers
aanvaardbaar vonden 15). Deze constatering impliceert dat het spanningsveld dat
door de toepassing van beheersovereen-
linge substituten zouden kunnen worden
beschouwd terwijl twee verschillende departementen verantwoordelijk waren voor
de toepassing van beide instrumenten.
Men kan zich de vraag stellen of deze
constructie een gelukkige is geweest. Gezien de belangen die een rol spelen bij de
toewijzing van de begrotingen door de minister van Financien aan zijn collega-ministers kan niet worden uitgesloten dat in
die situaties waar substitutie tussen beide
instrumenten overwogen werd een zekere
remmende invloed vanuit de departementale bestuurlijke invalshoek aanwezig was.
Vanaf 1983 kan echter worden geconstateerd dat door de departementale herindeling de minister van Landbouw en Visserij
de enige verantwoordelijke minister is voor
wat betreft de feitelijke toepassing van de
instrumenten. De huidige minister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer blijft mede verantwoordelijk voor de globale aanwijzing en concrete
begrenzing van beheers- en reservaatgebieden. Het bestuurlijke drieluik is formeel
omgezet in een bestuurlijke tweeluik. Wat
de consequenties zijn van deze nieuwe constructie in termen van onderlinge substitueerbaarheid van beheersovereenkomsten
en reservaataankopen is vooralsnog niet
duidelijk.
komsten zou moeten worden opgeheven
zich in de bestuurlijke praktijk heeft gemanifesteerd bij de voorbereidende planning.
Het psychologisch aspect heeft betrekking
op de houding van agrariers tegenover de
beheersplanprocedure in het algemeen en
de beheersovereenkomst in het bijzonder.
De globale aanwijzing van beheers- en reservaatgebieden heeft mogelijk bij de boeren argwaan doen ontstaan ten aanzien
van de doelstellingen die de overheid met
de aanwijzing had. Een vrees voor teveel
overheidsbemoeienis zou hier zeer wel aan
ten grondslag hebben kunnen liggen, zo
blijkt uit een gezamenlijke brief van de Minister van Landbouw en Visserij en de
toenmalige staatssecretarissen van Cultuur. Recreatie en Maatschappelijk Werk
en van Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening, waarin een uiteenzetting werd
gegeven over de voortgang van het Relatienotabeleid 16). Daarnaast kan worden ge472
weinig praktische ervaring is opgedaan.
Hoewel dit niet zozeer betrekking heeft
op het slecht van de grond komen van beheersovereenkomsten als zodanig. kan
vanuit de bestuurlijke invalshoek toch een
enkele opmerking worden gemaakt ten
aanzien van een mogelijk knelpunt met betrekking tot de substitutie tussen beheersovereenkomsten en reservaataankopen. Een
belangrijke karakteristiek met betrekking
tot de uitvoering van het Relatienota-beleid is immers dat er tot en met 1982. vanuit departementaal oogpunt gezien, sprake
was van een bestuurlijke drieluik. De toenmalige minister van Volkshuisvesting en
Ruimtelijke Ordening was (in overleg met
de provinciale besturen) verantwoordelijk
voor de aanwijzing en een deel van de concrete begrenzing van beheers- en reservaatgebieden. De toenmalige minister van
13) De vergoedingen bestaan onder andere uit
een beheersvergoeding (dit is een vast jaarlijks
bedrag per ha agrarische cultuurgrond waarop de
beheersovereenkomst betrekking heeft), een aanpassingsvergoeding (die tijdelijk kan worden toegekend voor de bekostiging van de aanpassing
van de gangbare agrarische bedrijfsvoering) en
een vergoeding bij het beeindigen van de
beheersovereenkomst (het gaat hierbij om het
mogelijk maken van een heraanpassing van de
agrarische bedrijfsvoering). Een vergelijkingsgebied is een gebied in de regio waar geen beheersovereenkomsten kunnen worden gesloten. Aldus
wordt een beeld gevormd van de gangbare agrarische bedrijfsvoering in de regio die noodzakelijk is voor de bepaling van de in het kader van
de beheersovereenkomsten toe te kennen vergoedingen.
14) Tweede Kamer, zitting 1979 -1980. 15800.
nr. 2, biz. 74.
15) Idem, biz. 75.
16) Tweede Kamer. zitting 1981-1982. 17 332,
nrs. 1-2.
17) Zie hierover ook A. Grijns, Hel perspectief
van beheerslandbomv en de rol van de nalmirbescherming, Inleiding voor de landbouwconferentie van de Stichting Natuur en Milieu op 27 april
1982 en H. Prins, Stagnerend relatienotabeleid.
Recrealieroorzieningen, 1982, nr. 3. biz. 120.
18) Grijns spreekt in dit verband van landbouwkundige aspecten. Zie A. Grijns. op. cit., biz. 7.
len. Wel kan worden geconstateerd dat het
beleid ten aanzien van beheersovereenkomsten een kleine kentering lijkt te vertonen. Medio 1982 werden voor ongeveer
7.500 ha agrarische cultuurgrond beheersplannen vastgesteld. op basis waarvan met
160 agrariers voor 1.500 ha beheersovereenkomsten werden afgesloten. In februari
1983 werd het totaal aan vastgestelde beheersplannen op 20 gebracht met een gezamenlijke oppervlakte van bijna 13.000 ha.
Het is mogelijk dat de toegenomen kennis
en ervaring met betrekking tot de beheersplanprocedure en de recente introductie
van een ..gewenningsjaar” en ..beheerpakketten” met een daaraan gekoppelde vergroting van de flexibiliteit van het systeem
ertoe kunnen bijdragen dat zich in de toekomst in mindere mate knelpunten zullen
voordoen 19).
Niettemin zijn er aspecten die inherent
aan het instrument zelf zijn. die het uiteindelijk effect van eenmaal afgesloten beheersovereenkomsten ter discussie zouden
kunnen stellen. Meer specifiek kan worden
gewezen op het controle-aspect. het effectiviteitsaspect. het optreden van vertragingen, de beperkte geldigheidsduur en de
vrijwilligheid. Breure en Eyck hebben
reeds voordat beheersovereenkomsten op
basis van beheersplannen konden worden
afgesloten naar voren gebracht dat de controle op de uitvoering van beheersbepalingen moeilijk zal zijn en dat in hoge mate
zal moeten worden vertrouwd op de medewerking van de agrariers 20). Naarmate het
aantal afgesloten beheersovereenkomsten
toeneemt. zou dit aspect steeds belangrijker kunnen worden.
Van de zijde van de overheid zelf is naar
voren gebracht dat er onvoldoende gegevens beschikbaar zijn over de effectiviteit
van beheersovereenkomsten. Zij constateert dat onderzoek naar de integratie van
landbouw en natuur en landschap nog onvoldoende heeft plaatsgevonden waarbij
het niet alleen gaat om onderzoek naar de
technische aspecten met betrekking tot de
wijze van beheer maar ook om de in dit kader meest wenselijk geachte agrarische bedrijfsvoering21). Daarnaast wordt de be-
oordeling van de effectiviteit bemoeilijkt
doordat een verandering van de agrarische
bedrijfsvoering veelal pas na enkele jaren
tot uiting komt in een verandering van natuur en landschap 22). Er kan dus worden
gesproken van aanmerkelijke vertragingen.
Wanneer nu de onzekerheden die verbonden zijn aan controle- en effectiviteitsaspecten enerzijds en het optreden van vertragingen anderzijds gekoppeld worden
aan de beperkte geldigheidsduur van beheersovereenkomsten, dan kan worden geconstateerd dat aan de toepassing van dit
instrument risico’s zijn verbonden ten aanzien van de in termen van natuur- en landschapsbehoud geformuleerde doelstelling.
Bovendien moet worden geconstateerd
dat een koppeling van het vrijwillig karakter van beheersovereenkomsten met de beperkte geldigheidsduur de continuiteit van
het beleid niet garanderen. Het al dan niet
verlengen van beheersovereenkomsten kan
in dit opzicht interessante inzichten opleveren.
In het voorgaande is ervan uitgegaan dat
ESB 25-5-1983
het aantal beheersovereenkomsten in de
komendc jaren zal toenemen. Het is echter
ook denkbaar dat het aantal beheersovereenkomsten in bepaalde gebieden achterblijft bij de verwachtingen. Dit betekent
een gemiste kans. De aantasting van natuur en landschap zal dan immers door
voortzetting en/of intensivering van de
gangbare agrarische bedrijfsvoering blijven
voortduren. Wordt in deze situatie uiteindelijk toch een overeenkomst gesloten dan
zal de inpassing van beheersactiviteiten
steeds moeilijker worden en is het niet uitgesloten dat de aan de agrariers toe te kennen vergoedingen op een hoger niveau zul-
len moeten worden gesteld dan wel dat de
doelstellingen met betrekking tot natuur en
landschap bescheidener zullen moeten
worden geformuleerd (bij voorbeeld in de
vorm van minder stringente beheersbepalingen). Er zijn echter twee alternatieven.
Of er worden andere beheersgebieden aangewezen of het betreffende beheersgebied
wordt omgezet in een reservaatgebied. De
eerste mogelijkheid impliceert dat aanvankelijk minder urgent geachte gebieden bij
wijze van ,.second-best”-oplossing alsnog
als beheersgebied worden aangewezen. De
tweede mogelijkheid houdt in dat er een
substitutie zal plaatsvinden van beheersovereenkomsten naar reservaataankopen.
Indien een dergelijke substitutie zou worden overwogen dan is het van groot belang
de voor- en nadelen van beheersovereenkomsten en reservaataankopen aan een
kritische beschouwing te onderwerpen.
Natuur- en landschapsbehoud en de wens
tot voortzetting van de agrarische bedrijfsvoering als zodanig. zullen daarbij een rol
moeten spelen. Ook het effect op de overheidsuitgaven zal moeten worden geanalyseerd 23).
Slot
Het streven van de overheid om simultaan voortzetting van de agrarische bedrijfsvoering en natuur- en landschapsbehoud te realiseren verdient waardering. Beheersovereenkomsten zouden hierbij als
instrument kunnen worden gehanteerd.
Naast het voordeel dat in principe een integratie mogelijk worden gemaakt, biedt
dit instrument bovendien de mogelijkheid
om via financiele prikkels de agrariers zelf
meer te betrekken bij het streven naar natuur- en landschapsbehoud. Daarnaast
mag niet worden veronachtzaamd dat
wanneer inderdaad beheersovereenkomsten op grote schaal effectief blijken te zijn
zowel de belangen van degenen die de
hoogste prioriteit toekennen aan voortzetting van de agrarische bedrijfsvoering als de
belangen van personen en/of organisaties
die behoud van natuur en landschap als
voornaamste doelstelling nastreven tot op
zekere hoogte met elkaar kunnen worden
verenigd.
De toepassing van beheersovereenkomsten is echter in de afgelopen jaren slecht
van de grond gekomen. Bestuurlijke, psychologische en technische aspecten hebben
daarbij een rol gespeeld. Bovendien is deze
ontwikkeling gepaard gegaan met een aanzienlijke en stelselmatige discrepantie tussen de begrote en gerealiseerde uitgaven.
Een realistischer raming van de begroting
voor de toepassing van dit instrument is
daarom op zijn plaats. Niettemin kan worden geconstateerd dat sinds kort het aantal
afgesloten beheersovereenkomsten toeneemt. Hiermee komt dan wel de vraag
naar de effectiviteit van dit instrument
steeds sterker naar voren. De in de inleiding aangehaalde uitspraak uit het her-
overwegingsrapport over de groene nota’s.
waarin wordt gesteld dat de indruk bestaat
dat de beheersovereenkomsten een effectief
instrument kunnen zijn om een integratie
tussen agrarische bedrijfsvoering en natuurbehoud te bewerkstelligen. zou daarom ook kritisch moeten worden geinterpreteerd.
Het is niet uitgesloten dat in de nabije
toekomst het aantal beheersovereenkomsten in bepaalde gebieden beneden de verwachtingen blijft. In dat geval zou een substitutie van beheersovereenkomsten naar
reservaataankopen moeten worden overwogen, die misschien wordt vergemakkelijkt door de recente departementale herindeling waardoor het in de Relatienota gepresenteerde beleid nu grotendeels onder
de verantwoordelijkheid van de minister
van Landbouw en Visserij valt. Het is onvermijdelijk om bij een analyse van de
voor- en nadelen van een dergelijke substitutie niet alleen de effecten op de overheidsuitgaven en het natuur- en landschapsbehoud te bepalen, maar ook een
duidelijke visie te ontwikkelen ten aanzien
van de vraag of in bepaalde gebieden, gege-
ven de in termen van natuur- en landschapsbehoud geformuleerde doelstelling,
voortzetting van de agrarische bedrijfsvoering al dan niet gewenst is. Bovendien zal
het belang van een voortzetting van de
agrarische bedrijfsvoering als zodanig bij
een dergelijke analyse moeten worden betrokken.
Gegeven de onzekerheden die er bestaan
met betrekking tot de effectiviteit van beheersovereenkomsten zal in die gebieden
waar deze op grote schaal zijn afgesloten
reeds enkele jaren na de totstandkoming
een evaluatie moeten plaatsvinden waarin
de vraag of de allocatie van publieke middelen via dit instrument in de praktijk de
beoogde effecten heeft gehad. centraal zal
moeten staan. Het wordt immers hoog tijd
dat werking en effectiviteit van beheersovereenkomsten aan de praktijk kunnen
worden getoetst.
John Holland
19) De introductie van een gewenningsjaar
houdt in dat een agrarier de mogelijkheid heeft
na een jaar een afgesloten beheersovereenkomst
onder bepaalde voorwaarden op te zeggen. Beheerpakketten maken het mogelijk beter in te
spelen op de situatie in de afzonderlijke agrarische bedrijven.
20) D.S.H. Breure en J. L. H. D. Eyck. Nationale landschapsparken (Beheersregelingen en beleid). Intermediair. 1979. 9 maart. biz. 43.
21) Tweede Kamer. zitting 1981-1982. 17 332
nrs. 1-2. biz. 16.
22) Tweede Kamer. zitting 1980-1981, 16 625.
nr. 25. biz. 10.
23) Onder andere kan worden gewezen op de be-
heerskosten van reservaten. grondprijs van potentiele reservaten en omvang van de vergoeding
bij potentieel af te sluiten beheersovereenkomsten.
473