Maatschappijspiegel
~
Naar een meer beheerste èn
flexibekloonvonrrring
Een voorstel voor nieuwe instrumenten
DR.
w.
VAN VOORDEN
Inleiding
De arbeidsverhoudingen vormen zeker heden ten dage – een interessant
studieveld. De in januari jongstleden
afgekondigde loonpauze heeft het begin
van de jaren tachtig in de wachtkamer
van de loonbeheersing geplaatst. Tegen
de loonpauze kan men op verschillende
manieren aankijken. Ten eerste vormt zij
de nieuwerwetse afsluiting van het eindjaarlijkse ritueel van mislukte centraalakkoordbesprekingen kenmerkend voor
de laatste jaren. Ten tweede kan de
loonpauze worden gezien als een springplank voor hernieuwd centraal overleg
onder nieuwe maatschappelijke voorwaarden. Het is interessant na te gaan
wat de kansen zijn alsnog een centraal
akkoord te bereiken na afloop van de
loonbevriezing. Het woord pauze is
overigens eufemistisch omdat hier geen
sprake is van handhaving van de status
quo, doch van een instrument dat een
zelfstandige werking uitoefent op de verhoudingen binnen en tussen de partijen
in het arbeidspolitieke spel. Ten derde
dringt zich de vraag op naar de waardering van het instrument op langere
termijn. In de arbeidsverhoudingen doen
zich ontwikkelingen voor die wijzen op
een strakkere beheersing van de arbeidsvoorwaarden. Anderzijds is er de tendens
naar grotere verscheidenheid in de loonontwikkeling. Tegen de achtergrond van
een sterkere beheersings- èn differentiatietendens is het instrumentarium, voorzien in de Wet op de loonvorming, als te
grof en te bot werkend, ontoereikend.
Differentiatie kan plaatsvinden door het
vraagstuk van vergoeding voor gestegen
prijzen tot onderdeel van de onderhandelingen te maken. Een in den brede
aanvaarde strakkere coördinatie kan
worden bevorderd door de instelling
(herintrede) van een college van wijze
mannen met toetsende bevoegdheden in
de Nederlandse loonpolitiek.
De drie vrezen
Besprekingen op centraal niveau tussen de overheid en centrale werkgeversen werknemersorganisaties ter coördinatie van het arbeidsvoorwaardenbeleid
hebben in de jaren zeventig, met uitzondering van 1973, nimmer een centraal
akkoord opgeleverd. In de bedrijfstakkèn en op ondernemingsniveau werden
daarop onderhandelingen gestart, die
veelal merkwaardig goed bleken aan te
sluiten op de niet met een akkoord afgeronde gespreksresultaten op centraal
niveau. In deze “halfwas”-procedurevan
spreken op centraal niveau en onderhandelen op mesoniveau convergeerden
de wensen van verschillende participanten. De wens tot beïnvloeding van
de arbeidsvoorwaarden bij de overheid
kon op deze wijze enigermate tot gelding
komen bij handhaving van de eigen verantwoordelijkheid van de sociale part’ners. Het bedrijfsleven had zo zijn eigen
entree tot het door de overheid te voeren
sociaal-economische
beleid, zonder
daarvoor aan de wil om invloed van de
“rank-and-file” op onderhandelingsuitgangspunten en -resultaten concessies te
doen.
Met name in 1979 is de drang van de
overheid in casu van minister
Albeda – om een centraal akkoord tot
stand te brengen bijzonder groot geweest, getuige de op strategische momemen voorgehouden en aangekondigde drukverlichtende maatregelen in de
premie- en belastingsfeer en de, talrijker
dan in vorige jaren, gehouden openbare
en particuliere gespreksronden. Niettemin kwamen geen centrale afspraken tot
stand. Om welke redenen is sindsdien
niet – evenals in de drie voorafgaande
jaren – de traditionele weg naar de
bedrijfstaksgewijze
onderhandelingen
gevolgd?
M.i. gaat het hier om een drietal vrezen van de regering. Ten eerste de vrees
dat, als gevolg van de op arbeidsdeelmarkten gegroeide spanningen – in
1979 reeds tot uiting komend in de
vleeswarenindustrie en bij het sleepbootpersoneel -, het loonpeil in sommige bedrijfstakken te hoog zou oplopen
met een waarschijnlijke olievlekwerking
naar andere sectoren. Daaraan is mede
debet het onvermogen van partijen om
tot overeenstemming te komen over een
snelle aanpak van knelpunten op de arbeidsmarkt. Ten tweede de vrees over de
te verwachten economische ontwikkeling in 1980 en op middellange termijn,
die zich op basis van eerste gegevens
reeds eind 1979 kon vormen. En ten
slotte de vrees voor vrije onderhandelingen tegen de achtergrond van de onmacht van de centrale organisaties om de
kenterende bereidheid tot matiging bij
(delen van) de achterban te keren.
Hieruit kan de conclusie worden getrokken dat de kiemen van de looningreep in deze “drie vrezen” liggen en niet
alleen en waarschijnlijk niet in de eerste
plaats in de recent bekendgemaakte
slechte economische vooruitzichten.
Procedureel is de legitimiteitsbasis voor
de looningreep vergroot door de zeer
lang gevolgde weg van tripartite overleg in een door de overheid gunstig beïnvloed klimaat.
Springplank naar hernieuwd overleg?
De loonpauze is geen verrassing
geweest voor de werkgevers- en werknemersorganisaties. De zorgvuldig uitgespeelde kaart van de vrijwilligheid van
afspraken, in laatste instantie in de vorm
van een verzoek om instemming met een
vrijwillige loonpauze voor de duur van
drie à vier maanden aan werkgevers en
werknemers, heeft in alle duidelijkheid
de gebrekkige mogelijkheden tot interne
coördinatie aan het licht gebracht.
De vakbeweging blijkt – tot op heden
– weinig krachtige weerstand tegen de
maatregel te genereren. Waar zij zich
monddood acht gemaakt, is ze dat
veeleer door haar achterban dan door
een heerszuchtige Albedil. Het is
overigens in het licht van. de lange
aanloop onbegrijpelijk dat het concrete
toepassingsbereik van de maatregel
geruime tijd onduidelijk is gebleven.
De mate waarin de loonpauze van
twee maanden een nieuw centraal
gesprek inluidt, is afhankelijk van veel
factoren. In zijn algemeenheid is het
buitenspel zetten van de sociale partners
slecht voor goede verhoudingen nadien.
Daar komt bij dat de (partiële) instemming met de loonpauze van werkgeverszijde is gegeven op basis van de toezegging dat in het te ontwerpen pakket maatregelen forse nieuwe bezuinigingen op
overheidsuitgaven zullen worden aangegeven. De loonpauze is zogezien geen
neutrale afkoelingsperiode zoals die wel
bij arbeidsconflicten wordt afgekondigd,
doch legt reeds nu een hypotheek op de
verhoudingen in de toekomst. Bovendien bevriest de loonpauze wèl de lonen
maar niet de spanningshaarden op de
arbeidsmarkt, die hun uitweg zoeken in
grijze en zwarte beloningssferen. De
loonpauze bevordert de loonverschillen
tussen het witte en zwarte circuit. Als
zodanig is dit weinig bevorderlijk voor
hernieuwd centraal overleg en versterkt
het waar de pauze wel wordt
nageleefd – schielijke inhaaleffecten
na afloop van de maatregel. Zo lokt de
ene loonmaatregel de andere uit.
Bij afloop van de loonpauze zijn erdrie
mogelijkheden:
a. het centraal overleg wordt hervat en
leidt alsnog tot een centraal akkoord;
b. het centraal overleg mislukt en een
nieuwe loonmaatregel wordt afgekondigd;
c. de loonpauze wordt verlengd zonder
tussentijdse overlegronde.
De eerste mogelijkheid geniet de
voorkeur van de regering. Het pleidooi
voor hernieuwd overleg, de korte duur
van de pauze en de aankondiging van een
pakket van maatregelen dat als uitgaRgspunt voor het overleg geldt, wijzen
daarop. De kans op een centraal
akkoord voor 1980 is echter minimaal.
De omvang van de economische operatie, te zamen met de grote verdeeldheid
binnen de vakbeweging en een waarschijnlijk niet te stuiten onrust op het
loonfront sluiten vrijwillige overeenstemming voor 1980 vrijwel uit. De reeds
in een vroeg stadium publiek gemaakte
voorbereidingen voor verlenging van de
loonbeheersing oefenen voorts het effect
uit van een “self-fullfilling prophecy”:
230
de idee dat hernieuwd centraal overleg
weinig resultaat zal opleveren verkleint
de kansen daarop.
Voor de regering ligt het verschil tussen
mogelijkheid b en c in de mate waarin
door tussentijds overleg de volgende
looningreep
brede maatschappelijke
steun kan krijgen. De betekenis van
overleg voor werkgevers- en werknemersorganisaties ligt in het bevorderen
van enige bewegingsruimte in het keurslijf van de loonbeheersing en in beïnvloeding van de andere sociaal-economische maatregelen in het pakket.
In concreto is aangekondigd dat het
samenhangend pakket maatregelen zal
bevatten op het gebied van prijzen en
van inkomens voor alle groepen (inclusief regels ter bestrijding van het zwartgeldcircuit), op het gebied van knelpunten op de arbeidsmarkt en van de werkgelegenheid. Invulling van dit pakket
levert een breed overheidsregime, in feite
een gedetailleerde machtigingswet, op.
Het is pijnlijk te moeten opmerken dat
daarbij kennelijk aan maatregelen op het
terrein van de immateriële arbeidsvoorwaarden (VAD, medezeggenschap) niet
is gedacht. Voortvarendheid op dit
gebied en inpassing in het pakket zijn nu
meer dan ooit geboden. Hoe dit verder
ook zij, mogelijkheid b is het meest
waarschijnlijk. Overheid en sociale
partners hebben om verschillende beweegredenen behoefte aan overleg over
de wijze van voortzetting en invulling
van de loonbeheersing. De onderhandelingsmachines op bedrijfstak- en ondernemingsniveau kunnen in het vet. Van
een min of meer vrije loonvorming is met
de afkondiging van de loonpauze voor
langere tijd overgeschakeld op een gebonden loonbeleid.
Strakke loonbeheersing in de toekomst
In zijn interessante uiteenzetting over
de Nederlandse arbeidsverhoudingen I)
tussen 1970 en 1980 verdedigt Peper de
stelling dat “een echte centrale loonpolitiek – die desnoods over de hoofden
van partijen heen de arbeidsvoorwaarden dwingend voorschrijft – in Nederland nooit heeft bestaan” (Wv V). Hij
acht de kansen op een dergelijke politiek in Nederland kleiner dan ooit.
“De overheid”, aldus Peper, “lijkt voorlopig gehouden een teruggetrokken positie in te nemen”. Feiten kan men echter
op verschillende wijzen in perspectief
zetten. Inderdaad maakt de polarisatie
in opvattingen van de sociale partners
en hun drang naar vrijheid in het regelen
van de arbeidsvoorwaarden het de overheid moeilijk zich een legitimiteitsbasis te verschaffen om in te grijpen en
vertoont – mede daarom – elke interventie in de jaren zeventig in de arbeidsvoorwaarden een ad-hoc-karakter. Let
men minder op “culturele” ontwikkelingen bij de sociale partners die zich
verzetten tegen overheidsingrijpen en op
de mate waarin dit laatste planmatig van
aard is, doch meer op de aaneenschakeling van feiten, dan is er een indrukwekkende reeks die wijst op overheidsinvloed op de vaststelling van arbeidsvoorwaarden in de jaren zeventig. Voor
het jaar 1971 is een loonmaatregel uitgevaardigd op basis van de Wet op de
loonvorming 1970. In 1973 deed de
Machtigingswet zijn intrede die in 1974
centrale beheersing over een breed front
mogelijk maakte. Najaar 1975 na het afspringen vaneen
centraal akkoord
werd een loonmaatregel afgekondigd,
die in de loop van 1976 met een
half jaar werd verlengd 2). Op basis
van als zeer ruim te kenschetsen concessies van het toenmalige kabinet-Biesheuvel kwam in 1973 een centraal
akkoord tot stand. Hoewel van minder
dwingende aard kan ook dit worden uitgelegd als ingrijpen. Ten slotte is in 1979
in de cao ‘s voor trendvolgers ingegrepen.
Deze reeks van feiten is nu vervolgd met
de afkondiging van de loonpauze. Zo gezien vormt de loonpauze geen incident,
maar meer een structuurkenmerk van
ons stelsel van loonpolitiek in de jaren
zeventig.
Enige jaren geleden wees de toenmalige minister van Sociale Zaken erop dat
ondanks zijn voorkeur voor het bereiken
van overeenstemming in tripartite overleg het de afgelopen periode (sedert
1971) meermalen noodzakelijk is geweest om bindende maatregelen op het
gebied van de arbeidsvoorwaarden op te
leggen 3). Iedere ingreep kan – onder
verwijzing naar speciale of toevallige
omstandigheden – afzonderlijk worden
verklaard als afwijking van het stelsel
van vrije loonvorming. De grote regel- ‘
maat en frequentie waarmee overheidsingrepen elkaar opvolgen wijzen echter
op een structurele ontwikkeling. Ik ben
dan ook geneigd de terughoudendheid
van de overheid in de vaststelling van
de arbeidsvoorwaarden
in de jaren
zeventig eerder als uitzondering dan als
regel te beschouwen.
Zoekt men naast het veelvuldig voorkomen naar verklarende variabelen voor
het ingrijpen in de loonvorming dan is er
een aantal nieuwe factoren dat in de
jaren zeventig invloed heeft uitgeoefend.
Het gegroeide spanningsveld tussen de
collectieve en de particuliere sector in
een economie waar de grenzen van de
groei zichtbaar zijn geworden en de
duidelijker herkende invloed van loonkosten op inflatie en werkgelegenheid
verwijzen naar een strakker loon beheer.
Daaraan dragen ook bij de gegroeide
betekenis van ‘”de loonvorming in ver-
I) A. Peper, Coöperatie, conflict en coalitie,
ESa, 19/26 december 1979.
2) Zie voor een evaluatie van deze maatregel:
N. van Veen, De loonmaatregel, een onvermijdelijke stap terug, Sociaal Maandblad
Arbeid, maart 1976.
3) Memorie van Toelichting, Ministerie van
Sociale Zaken, zitting 1976-1977, blz. 14.
‘band met de aangelegde koppeling met leerde ontlading te brengen. De vakbede ,ambtenarensalarissen, trendvolgers ,weging komi daarmee in een uiterst
en sociale-uitkeringstrekkers en het mis- lastige positie. Een op solidariteit gericht
arbeidsvoorwaardenbeleid werkt ongelukken van matiging in de particuliere
sfeer. Voorts moeten worden genoemd controleerde, spontane loonstijgingen in
het democratiseringsproces in de vakbe- de hand (met het gevaar van een olieweging dat, zoals Fase stelt “het beleid vlekwerking) en ondergraaft de positie
van de vakorganisatie ten opzichte van
grilliger, moeizamer en onberekenbaarder maakt” en de machtsverschuiving de achterban. Een gedifferentieerd
binnen de vakcentrales naar het bonds- arbeidsvoorwaardenbeleid benadrukt in
alle hevigheid de spanningen tussen de
niveau 4).
Er is geen aanwijzing dllt deze veran- bedrijfstaksgewijze organisaties en leidt
deringen de komende jaren in belang langs deze weg tot een verzwakte positie.
zullen verminderen. De rol van de over- Dit lastige parket formuleert Peper kernheid in het arbeidsvoorwaarden overleg achtig wanneer hij opmerkt dat “de bezal eerder toe- dan afnemen. Alleen heersbaarheid van de verhoudingen in
binnen centraal getrokken kaders res- eigen huis van de vakbeweging . . .. zal
teert vrije-onderhandelingsruimte waar , moeten worden afgewogen tegen de bede sociale partners elkaar kunnen
heersbaarheid van een centraal getint,
vinden. Deze ontwikkeling naar een gecoördineerd beleid” 7).
strakker gecoördineerde loonvorming
wordt nog versterkt door het streven een
inkomensbeleid te ontwerpen voor alle Betere beheersing door nieuwe
inkomens. Terecht stelt Fase dat een instrumenten
inkomensbeleid om een beperking van
In bovengenoemd dilemma – tendens
de autonomie van cao-partijen vraagt,
naar centrale beheersing versus de noodhetzij gedwongen, hetzij aanvaard 5).
zaak van loondifferentiatie – ligt de
vraag besloten naar de instrumenten die
ter beschikking staan. Het dilemma kan
Loondifferentiatie in de toekomst
Deze lijn staat haaks op de ontwikkeling naar loondifferentiatie. Ondanks
een hoog niveau van werkloosheid
bestaan in bepaalde sectoren tekorten
aan arbeidskrachten; het aantal moeilijk
vervulbare vacatures blijft erg hoog 6).
Langs deze weg wordt druk op het loonpeil uitgeoefend. Maar er zijn meer oorzaken die het streven naar loondifferentiatie bevorderen: de grote produktiviteitsverschillen tussen bedrijfstakken en
ondernemingen, de verstarde loonstructuur, die soms meer op traditie en verouderde gezagsonderscheidingenlijkt
gebaseerd dan rationeel is gekoppeld
aan factoren als deskundigheid, handvaardigheid of inconveniënten in het
werk. Bovendien is de maatschappelijke
waardering voor het tertiaire en kwartaire arbeidstype ten opzichte van de
secondaire sector gestegen; dit vertaalt
zich in het “blauwe kraagwerk” in
schaarstesituaties -met name voor die
werkzaamheden die zwaar, vuil en
onaangenaam zijn – die in inkomensstijgingen hun weg zoeken. De belangen
van werkgevers en arbeidskrachten lijken op dit punt te convergeren. De
groeiende weerzin tot matiging van
werknemers aan de ene kant en de bereidheid tot hogere beloning in kraptesituaties bij werkgevers aan de andere
kant werken differentiatie in de hand.
Deze voltrekt zich langs verschillende
‘lijnen, uiteraard tussen bedrijfstakken en
tussen ondernemingen, maar tevens in
de vorm van een financiële opwaardering van industriële arbeid.
De loondifferentiatie is nodig – naast
een op de oplossing van knelpunten
gericht arbeidsvoorzieningsbeleid – om
de deelmarktspanningen tot gecontroESB 20-2-1980
Deze rubriek wordt verzorgd
door de afdeling Sociaal-economisch
Beleid van de Erasmus Universiteit
Rotterdam
niet worden opgelost door de druk op de
arbeidsmarkt, die zich in sommige sectoren en beroepscategorieën voordoet
door een wijziging van de voorschriften
– ruimere interpretatie van het begrip
passende arbeid, verplichte melding van
vacatures of quoteringsregelingen voor
het personeelsbestand van bedrijven 8)
e.d. – weg te nemen. Daarmee overschat men de invloed en de fijnmazige
werking van het arbeidsvoorzieningsinstrumentarium en veronderstelt men
een te mechanistisch verband tussen het
wegnemen van knelpunten op de arbeidsmarkt en afnemende druk op het
loonpeil. Nieuwe spelregels voor de
arbeidsmarkt ~ als zodanig veelal nuuig
op andere gronden – zijn onvoldoende
ter beheersing van het loonpeil. Daartoe
dient ook te worden gekeken naar de
organisatie van het proces van vaststelling van arbeidsvoorwaarden zelf.
Een beheerste loonontwikkeling in de
toekomst is alleen mogelijk wanneer
ruimte voor differentiatie wordt gegeven. Een centrale, loonbeheersing die
hieraan tegemoet wil komen en dus
verder gaat dan globale voorschriften
is echter gedoemd te verzanden in gemillimeter per bedrijfstak en onderneming.
Niet inperking maar – integendeel vergroting van de onderhandelingsruimte lijkt meer aan te sluiten op
loondifferentiatie. Wie op deze weg naar
concrete mogelijkheden zoekt, komt
terecht bij het afschaffen van de auto-
matische prijscompensatie; een suggestie
eerder gedaan door Hoffman die tot op
heden weinig gehoor heeft gekregen 9).
“Dat maakt” – aldus Hoffman – “de
loononderhandelingen weer inte’ressant
en bovendien wordt de loonpolitiek
daardoor een meer beheersbaar instrument”.
Omdat dan wordt onderhandeld over
de totale loonsomstijging, inclusief de
vergoeding voor gestegen prijzen, is de
introductie van verschuivingen in de
beloningsverhoudingen
eenvoudiger.
Waar de jaarlijks te verdelen economische ruimte klein en de arbeidsmarkt
nationaal ruim is biedt afschaffing van
de automatische prijscompensatie voor
de vakbeweging het voordeel dat de vergoeding voor gestegen prijzen niet alleen
in loon, maar ook in het scheppen van
werkgelegenheid kan worden gevonden.
Indien het juist is dat met de afkondiging van de loonpauze een langere
periode van strakker loonbeheer is ingeluid, rijst de vraag of ook in dat vlak
het instrumentarium niet ontoereikend
is. Loonmaatregelen zijn in de tijd
begrensd en hebben een ad-hoc-karakter. Een permanentere controle kan met
bestaande mogelijkheden niet goed worden verkregen. Daar komt bij dat de rol
van de overheid in de arbeidsvoorwaarden is gewijzigd. Haar opstelling is meer
die van deelnemer geworden dan van
regelgever in het proces van vaststelling
van arbeidsvoorwaarden. Als groot
werkgeefster van ambtenaren en indirect
van werknemers in de kwartaire sector
en als uiteindelijk verantwoordelijk
instituut voor de slecht beheerste en
beheersbare collectieve sector is zij
vooral onderhandelaar onder de onderhandelaars.
Deze rol is tot op grote hoogte strijdig
met eenzijdig ingrijpen. De vraag rijst
dan ook of de overheid haar dualistische
positie in de arbeidsverhoudingen niet
beter kan vervullen indien er t.a.v. de
regelgevende taken een grotere sociale
afstand wordt geschapen tot de sociale
partners. In concreto komt dit neer op
herintrede van een toetsingsprocedure
door een afzonderlijk college – te
4) Enkele van deze factoren zijn ontleend aan
W. J. P. M. Fase, De machtigingswet en de
loonvorming, Sociaal Maandblad Arbeid,
januari, 1975, blz. 7.
5) W. J. P. M. Fase, De lonen vrij, maar de
inkomens aan banden?, Intermediair. I februari 1980, blz. 11. Zie ook het centralistisch
karakter van de grondbeginselen in het
systeem die Fase aangeeft in: W. J. P. M.
Fase, Vijfendertigjaar loonbeleid in Nederland. Alphen aan den Rijn, 1980, blz. 273 e.v.
6) Uitkomsten van de derde enquête van het
CBS naar het aantal moeilijk vervulbare
vacatures bij het bedrijfsleven.
7) Peper, op. cit., blz. 1371.
8) Notitie knelpunten op de arbeidsmarkt.
Ministerie van Sociale Zaken, december 1979,
blz. 42, blz. 100.
9) L. Hoffman, Instrumententekort, ESB, I
augustus 1979, blz. 759.
231
r.-
I.
r:
denken is b.v. aan een college van rijksbemiddelaars nieuwe stijl, aan grotere
bevoegdheden voor de bestaande commissie van economische deskundigen
van de SER of aan een nieuw in te stellen
raad voor de inkomensvorming. In de
huidige verhoudingen kan zo’n instituut
ongetwijfeld niet op een warm onthaal
rekenen bij de sociale partners. Daarvoor is de mate van. overeenstemming
tussen en binnen partijen te gering
en de “doe-het-zelf’-mentaliteit te groot.
232
De voordelen zijn evenwel evident.
Centrale richtlijnen kunnen door tussenkomst van een college van wijze mannen
bredere steun verkrijgen dan overeenkomt met het maatschappelijk draagvlak van een zittend kabinet. Een afzonderlijk college kan ruime aandacht
besteden aan de mogelijkheden en grenzen van loondifferentiatie en heeft een
oliënde werking op het tripartite overleg.
w. van
Voorden