Naar een herorientering op het
sociaal-economisch beleid (II)
Herverdeling van werk
DRS. W. B. J. HEMPEN
In het eerste deel van dit artikel dat vorige week in ESB verscheen, werd geconcludeerd
dat een economisch stimuleringsbeleid in de huidige omstandigheden verre de voorkeur verdient
boven een beleid gericht op het terugdringen van het financieringstekort.
In dit deel wordt een sociaal-economisch beleidspakket gepresenteerd dat met deze conclusie
rekening houdt. Centraal staat daarbij de herverdeling van werk. Bij wijze van voorbeeld zet de auteur
uiteen hoe in vier jaar 350.000 deeltijdbanen zouden kunnen worden geschapen, waarbij
260.000 uitkeringstrekkenden en nieuwe toetreders tot de arbeidsmarkt aan werk zouden worden
geholpen zonder de collectieve-lastendruk en het financieringstekort
van de overheid omhoog te jagen.
Beleidsplan
Uit de vorige week in deel I gepresenteerde beschouwing
over de effectiviteit van het economisch beleidsinstrumentarium kan worden geconcludeerd dat in het sociaal-economisch beleid het honoreren van de grote maatschappelijke betekenis van arbeid niet alleen een hogere prioriteit
moet, maar ook kan genieten dan het terugdringen van het
financieringstekort. De (door de politick te bepalen) omvang
van het financieringssaldo fungeert daarbij als randvoorwaarde, naast andere sociaal-economische randvoorwaarden
zoals het prijspeil en het saldo op de lopende rekening van
de betalingsbalans.
Erkenning van de maatschappelijke betekenis van arbeid
leidt rechtstreeks tot de vraag of in de huidige en toekomstige
omstandigheden daaraan nog wel tegemoet kan worden gekomen. Met andere woorden, is de doelstelling van volledige
werkgelegenheid nog wel te realiseren? Op die vraag wordt
in het navolgende nader ingegaan, waarbij met name kwantitatieve aspecten aan de orde komen.
Gezien de omvang van de non-activiteit in de jaren tachtig
en negentig (tabel 1 in deel 1) is het geboden, naast het ,,klassieke” economische instrumentarium, andere instrumenten
in te zetten. Met name zouden daarvoor in aanmerking
kunnen komen het scheppen van arbeidsplaatsen in de kwartaire sector en het herverdelen van werk. Over het scheppen
van arbeidsplaatsen in de kwartaire sector kunnen we tamelijk kort zijn. In recente onderzoekingen 1) naar mogelijkheden om de werkgelegenheid in de kwartaire sector uit te
breiden, varieren de ramingen, afhankelijk van de gehanteerde veronderstellingen, van een daling met 11.000 manjaren per jaar tot een stijging met 13.000 manjaren. Een boven
het laatste cijfer uitgaande groei lijkt moeilijk te kunnen
worden beargumenteerd met de onbevredigde behoefte aan
kwartaire diensten. Gezien de uiteenlopende uitkomsten van
de ramingen en gezien de relatief marginale, hoewel niet verwaarloosbare, bijdrage van zelfs de maximale raming aan
de in deel 1 geschetste non-activiteitsontwikkeling, zullen de
mogelijkheden tot werkgelegenheidsuitbreiding vande kwartaire sector hier verder buiten beschouwing blijven. Wel zal
bij de uitwerking van het beleidspakket een beleidsvariant
worden besproken die voorziet in een uitbreiding van de
kwartaire werkgelegenheid tot 20 a 25.000 manjaren in
1985 die verband houdt met de begrensde mogelijkheden
226
van het bestaande ambtenarenapparaat om een beleidsplan
als hier wordt gepresenteerd, uit te voeren.
Als instrument ter realisering van de doelstelling van
volledige werkgelegenheid resteert de herverdeling van werk.
De herverdeling van arbeid heeft een centrale plaats in het
beleidsplan, naast de versterking van het economisch draagvlak. Het derde onderdeel van het plan bestaat uit het z.g.
flankerend beleid. Dit flankerend beleid heeft met name tot
doel de aansluiting van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt
te verbeteren. Hoewel de aansluitingsproblematiek in het verleden door het tekort aan werkgelegenheid uit het middelpunt van de aandacht is geraakt, dient bij een substantieel
werkgelegenheidsbeleid terdege aandacht te worden geschonken aan deze problematiek. De volende redenen kunnen hiervoor worden genoemd:
— er zijn nog steeds arbeidsplaatsen die, om wat voor reden
dan ook, moeilijk vervulbaar zijn;
— de non-activiteit is nog steeds, en zelfs in toenemende
mate, onevenredig verdeeld over aanbodcategorieen;
— de belemmeringen die tot voor kort de aansluiting op
deelmarkten bemoeilijkten, zijn niet weggenomen. Bij
stimulering van de werkgelegenheid zullen naar verwachting deze belemmeringen weer manifest worden.
Aldus is het in het schema geschetste beleidsplan langs
vorenstaande drie lijnen opgezet. De ratio achter het beleidsplan, zowel naar de elementen als het geheel, is dat op deze
manier, door middel van het bieden van een beter toekomstperspectief, adequaat wordt ingespeeld op maatschappelijke
ontwikkelingen en verschijnselen. Aan het emancipatiestreven wordt bij voorbeeld voor een belangrijk deel tegemoet gekomen door een grootscheepse herverdeling van
werk. Daarnaast is het beleidspakket zodanig samengesteld
dat bij voorbaat enige politieke haalbaarheid en medewerking kan worden gepretendeerd. Dit namelijk vanwege de
dosering van ,,voors en tegens” over belangrijke belangengroeperingen. Uiteraard zijn ook maatregelen op andere
beleidsterreinen noodzakelijk (kinderopvang, winkelsluiting,
1) Memorandum planvorming kwartaire sector, Heroverweging
collectieve uilgaven, Tweede Kamer, zitting 1980-1981, nr. 5,
biz. 10.
Schema. Beleidsplan
Positieye
discriminatie
gehandicapten/
WAO’ers
Versterkmg economiscn
draagvlak
scholing, grondslag van de sociale zekerheid, ontplooiing
buiten de beroepsmatige sfeer, e.a.) maar vanuit de invalshoek van de non-activiteitsbestrijding zijn deze beleidsterreinen als ,,belendend” beschouwd.
Scholingsmaatregelen zouden meer dan tot dusverre moeten worden gecombineerd met werkgelegenheidsverruimen-
Alvorens de uiteenzetting toe te spitsen op het belang en de
spraken te maken over gegarandeerde arbeidsplaatsen. Voor
het midden- en kleinbedrijf valt te denken aan een bedrijfstakschool, zoals die in de grafische Industrie bestaat.
De arbeidsbemiddeling zou dienen te worden geintensiveerd door een verplichte vacaturemelding en door een versnelde automatisering die vooral is gericht op de interregionale bemiddeling. Verder zou de samenwerking tussen de
Gewestelijke Arbeidsbureaus en de uitzendbureaus kunnen
mogelijkheden van herverdeling van werk, volgt eerst een
summiere toelichting bij het beleidsplan uit het schema.
Centraal staat de herverdeling van werk. Ook zonder de
overige elementen zou al zoveel mogelijk tot herverdeling
moeten worden overgegaan. Versterking van het economisch
draagvlak omvat diverse elementen die simultaan moeten
worden uitgevoerd. In essentie is dit onderdeel reeds aan de
de maatregelen. De deelname aan Scholingsmaatregelen zou
moeten worden gestimuleerd door (bedrijfstakgewijze) af-
orde geweest in deel I (zie aldaar label 3). In dit kader passen
worden bevorderd, nadat het oneigenlijk gebruik is tegen-
ook de beheersing van de collectieve-lastendruk, de mone-
gegaan dat werkgevers op dit moment van uitzendbureaus
taire financiering en het beheersen van loon- en prijsontwikde stimulering van de innovatie (micro-elektronica), de
kunnen maken 2).
Onaangenaam werk zou kunnen worden aangepakt via
arbeidsplaatsverbetering en via aanpassingen in de belonings-
exportbevordering, de produktiviteitsstimulering, gerichte
investeringsstimulering, de sectorherstructurering, en even-
structuur. Ook kan de mechanisatie van dit soort werk worden bevorderd. Ten slotte kan worden gedacht aan een ver-
tueel een devaluatie, invoering van marginale-loonkosten-
vroegde-uittredingsregeling gericht op een bedrijfstak of op
subsidies gecombineerd met een belasting op loonstijgingen
beroepsgroepen met veel onaangenaam werk.
Op het gebied van de passende arbeidzou een verbetering
van de uitvoering en de coordinatie al een flinke stap in de
goede richting zijn. Ook het werken met beroepenfamilies
kan raadzaam zijn. In ieder geval moet de situatie zo zijn
dat een eventuele sanctionering tot netto financiele consequenties leidt.
Misbruik door koppelbazen, alsmede misbruik van sociale
voorzieningen en belastingontduiking kunnen wellicht met
het huidige beleid worden bestreden; zonodig zal dat beleid
moeten worden ge’intensiveerd. Via het tegengaan van het
oneigenlijk gebruik van uitzendbureaus (zie hierboven) kan
waarschijnlijk ook het verschijnsel koppelbaas worden bestreden. Wat betreft de bestrijding van misbruik van een
eventuele premie voor deeltijdarbeid, zie verder.
Het plan voor het te voeren sociaal-economisch beleid is
keling. Als verdere elementen kunnen nog worden genoemd
en het ondersteunen van de (beginnende) kleine zelfstandige.
Wat het laatste element betreft zou wellicht lering kunnen
worden getrokken uit een Brits initiatief. In het VK is ter
ondersteuning van met name kleine bedrijven een speciaal
consortium opgericht (de ICFC), dat kennelijk niet alleen
succesvol opereert maar ook nog zo lucratief is dat de overstap naar het continent wordt gewaagd met als begin-
punt Frankrijk.
Flankerend beleid
Gezien de beperkte ruimte worden de elementen van het
flankerend beleid slechts summier geduid.
Wat betreft de kansarme groepen is in het beleidsplan
voorzien in de navolging van een ander Brits voorbeeld, de
..Community Industry” voor jeugdige ,,drop-outs”. Daarnaast is meer aandacht geboden voor culturele minderheden
en voor positieve discriminatie van gehandicapten en
hiermee ter tafel gebracht. In het voorgaande is reeds op een
WAO’ers. De uitstoot naar de WAO zou mede moeten wor-
belangrijk element van dit plan ingegaan, namelijk aangaande de versterking van het economisch draagvlak. Het flankerend beleid is hier summier uiteengezet. Nu wordt nader
den voorkomen door een premiedifferentiatie toe te passen
ingegaan op de herverdeling van werk.
en wel naar de mate waarin een bedrijf meer of minder werk-
nemers dan het bedrijfstakgemiddelde naar de WAO uitstoot. Afhankelijk van de vorm zijn kansarme groepen ook
bij herverdeling van werk gebaat.
ESB 3-3-1982
2) W. B. J. Hempen, Hei ter beschikking stellen van arbeidskrachten: de koppelbaas en het uitzendbureau tussen efficiency en equity,
doctoraalscriptie Erasmus Universiteit Rotterdam, maart 1978.
227
Herverdeling van werk
Zoals gesteld, zal met behulp van het ,,klassieke” eco-
nomische instrumentarium een deel van het te verwachten
niveau van de non-activiteit kunnen en moeten worden be-
daarmee de bereidheid, tot een loonaanpassing tussen individuen zal verschillen, hetgeen pleit voor een gedifferentieerde (en/of gefaseerde) aanpak van de herverdeling van
arbeid.
Van de organisatorische mogelijkheden voorde invoering
streden. De bijdrage van dit instrumentarium zou eventueel
van roulatiesystemen, kan worden gezegd dat de kennis daar-
de helft van de omvang van de non-activiteit kunnen bestrij-
over nog te kort schiet, mede omdat een herverdelingsbeleid
in vergelijkbare omstandigheden nog niet eerder is gevoerd
ken. Dit moet echter, gezien de sociaal-economische randvoorwaarden en de te verwachten technologische ontwikke-
(op diverse plaatsen wordt op dit moment onderzoek op dit
ling, wel ongeveer als een maximum worden beschouwd.
gebied gedaan dan wel voorbereid). Wel kan worden gewezen
op het feit dat het niet de eerste keer in de geschiedenis zou
zijn dat wordt overgegaan op een ander organisatieprincipe.
Daarnaast wijzen reeds opgedane ervaring en verricht onderzoek 9) dienaangaande niet op in principe onoverkomelijke
problemen. Veelal blijken de problemen te kunnen worden
teruggevoerd tot kostenvraagstukken. Desondanks is het
waarschijnlijk dat de organisatorische mogelijkheden varieren
Ook van de mogelijkheid tot werkgelegenheidscreatie in de
kwartaire sector en van de effecten van het flankerend beleid
is niet te verwachten dat zij zullen leiden tot de realisering
van de doelstelling van volledige werkgelegenheid.
Wil de grote maatschappelijke betekenis van arbeid dan
ook vorm worden gegeven, dan zal een beroep moeten wor-
den gedaan op de mogelijkheden van een beleid gericht op
de herverdeling van werk. Dit wekt de schijn van een tweedekeusbeleid; toch heeft herverdeling ook een aantal nastre-
venswaardige aspecten. Te noemen zijn de behoeften aan
meer vrije tijd met of zonder inkomensvermindering 3), de
bijdrage aan de emancipatedoelstellingen 4), de bijdrage aan
de humanisering van als onaangenaam ervaren arbeid
(zie b.v. de onderhandelingen over de ploegendienst 5),
de behoefte van werkgevers aan flexibeler arbeidskrachten 6), de mogelijkheid voor jongeren om aldus geleidelijk in
het arbeidsproces in te treden en de mogelijkheden voor gehandicapten, arbeidsongeschikten en ouderen om hun restcapaciteit te benutten, respectievelijk geleidelijk te kunnen
uittreden uit het arbeidsproces.
Voor het doel van deze uiteenzetting echter zal herverdeling van arbeid vooral worden beschouwd op de mogelijke bijdrage aan de realisering van de kwantitatieve doelstelling van volledige werkgelegenheid, waarbij de tot nu toe
gangbare arbeidsduur wordt losgelaten. Blijkens onderandere berekeningen van het CPB 7) zijn de beste resultaten van
herverdeling van werk te verwachten indien wordt voldaan
aan de volgende drie randvoorwaarden:
— een inkomensaanpassing die in principe evenredig is aan
de mate van arbeidsduurverkorting;
per sector, bedrijf, beroep en functie. Het ligt daarom voorde
hand te komen tot een gedifferentieerde aanpak van herverdeling. Ook zou een inventarisatie van mogelijke organisatievormen een blikverruimende werking kunnen uitoefenen.
Op het manifest worden van latente knelpunten op de arbeidsmarkt bij een effectief stimuleringsbeleid is in het voorgaande reeds gewezen en is mede daarom aanleiding geweest
om in het beleidsplan een belangrijke plaats in te ruimen voor
het flankerend beleid. Verder kan worden gewezen op de
mogelijke positieve effecten van arbeidsduurverkorting op
onaangename arbeidsomstandigheden 10). Ten slotte is erde
mogelijkheid dat het opgeroepen nieuw aanbod leidt tot
enige verlichting van knelpuntsituaties. Ondanks deze argumenten is het waarschijnlijk dat zich knelpunten in de aan-
sluiting tussen vraag en aanbod zullen .voordoen; ook om
deze reden zou derhalve een herverdelingsbeleid gedifferentieerd (en/of gefaseerd) moeten zijn.
Op mogelijke problemen ten gevolge van een te kort
schietend aanbod hoeft, gezien de schets van de non-activiteitsontwikkeling in de komende decennia, niet te zeer worden gerekend. Indien men desalniettemin op een toekomstig
aanbodtekort bedacht wil zijn, zullen eisen moeten worden
geen noopt tot vergaande invoering van roulatiesystemen;
gesteld aan de mate van flexibiliteit van de te overwegen
vormen van arbeidsduurverkorting.
Wat betreft het uitlokken van nieuw aanbod, ten slotte,
kan worden opgemerkt dat dit zich richt op non-actieven en
— een herbezetting van vrijkomende arbeidsplaatsen, het-
dat het de arbeidsduurverkortingsmogelijkheden van de
geen onder andere inhoudt dat voldoende, gekwalificeerde arbeidskrachten beschikbaar moeten zijn.
partner vergroot. Tevens kan het oproepen van nieuw aanbod de risico’s verminderen die samenhangen met knelpunten op de arbeidsmarkt en met een eventueel aanbodtekort op de lange termijn. De mate waarin men dat nieuw
aanbod wil stimuleren of afremmen, kan mede bepalend zijn
voor de te kiezen vorm van arbeidsduurverkorting en voor de
wijze van stimulering daarvan.
Aan de voorgaande behandeling van de vraagpunten bij
— het, waar mogelijk, handhaven van de bedrijfstijd, het-
Met deze randvoorwaarden zijn tevens een aantal vraagpunten aangeduid, die op zijn minst tot voorzichtigheid
manen. Deze vraagpunten kunnen worden samengevat als de
vraag naar de mate van offerbereidheid, de vraag naar de
mogelijkheden om roulatiesystemen in te voeren en de vraag
naar de belemmeringen bij de herbezetting ten gevolge van
knelpunten op de arbeidsmarkt. Andere vragen die in dit
verband veelal worden gesteld, betreffen een eventueel toekomstig tekort aan arbeidskrachten ten gevolge van het
mettertijd teruglopend aanbod en de mate waarin de arbeidsduurverkorting nieuw aanbod oproept. Afhankelijk van de
herverdeling kan de conclusie worden verbonden dat een herverdelingsbeleid gedifferentieerd — en eventueel gefaseerd —
ten uitvoer moet worden gebracht. De differentiatie naar
sectoren, bedrijven, categorieen, beroepen en functies maakt
het mogelijk rekening te houden met de specifieke mogelijkheden om de genoemde drie randvoorwaarden te vervullen.
te beschouwen vorm van arbeidsduurverkorting zal het antwoord op deze vragen varieren. Toch kan in algemene zin wel
iets over deze vragen worden gezegd.
Over de bereidheid een loonaanpassing te accepteren stelt
de SER dat de bereidheid ,,voor een deel zal afhangen van
het vooruitzicht dat kan worden geboden om de werkgelegenheid te verbeteren en van de mate waarin bepaalde
vormen van arbeidsduurverkorting aansluiten bij de wensen
van de werknemer zelf” 8). Uiteraard zal ook de omvang van
de loonaanpasing een rol spelen, evenals de mate waarin het
besteedbaar inkomen verandert als gevolg van loonmatiging
ten behoeve van de realisering van andere beleidsdoelstellingen. Tevens zal de (te verwachten) sociaal-economische
situatie en daarmee de eigen kans op werkloosheid een zekere
invloed hebben. Het is aannemelijk dat de mogelijkheid, en
228
3) Centraal Planbureau, De Nederlandse economie in 1985, Den
Haag, 1981, biz. 96.
4) Emancipatiekommissie, Advies Arbeid, Rijswijk, oktober 1980.
5) J. Godschalk, Vooronderzoek onaangename arbeid, Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, 1981, biz. 35.
6) Raad van Centrale Ondernemingsorganisaties, De arbeidsduur,
oktober 1980.
7) Sociaal-Economische Raad, Advies inzake het sociaal-economisch beleid op middellange lermijn. Den Haag, 1981, biz. 130/141.
8) Idem, biz. 139.
9) Zie o.a. H. Kiichle, Neuere Projekte zur Arbeitszeitverkurzung,
WSI-Mineilungen, 12 december 1980; Friedrich e.a. in Mitleilungen
ails der Arbeitsmarkt und Berufsforschung, 1978, nr. 2 en 1981, nr. 4;
Economisch Dagblad, 24 juni 1980.
10) Zie J. Godschalk, op. cit., biz. 35.
Tabel I. Sociaal-economisch beleidspakket
^^”””–v,^^
Varianten
Herverdelen
Gemiddelde
zonder
mitigering
Variabelen
^^^^^^
mitigering
ID
(2)
met
Economisch
pakket t.o.v.
centrale
prbjectie
(3)
procentuele verandering
na 5 jaar
1 +3
(4)
2+ 3
Kolom 4
exclusief
loonmatiging
Kolom 5
exclusief
loonmatiging
(6)
(7)
(5)
ties c.q. niveaus
in 1985 volgens
CPB
(81
procentuele niveauveranderingen in 1985, 1986 t.o.v. centrale projectic
– 8,5
0
– 8,5
– 4,5
0,5
– 7,5
1,0
– 4.5
– 0.5
– 0,5
-21,1
– 8,1
– 2,3
1,3
7,8
-29,6
– 8,1
-10,8
– 3,2
8,3
-28,6
– 7,1
– 6,8
0,8
7,3
-20.0
– 3.9
– 4.8
0.6
4.2
-19.0
– 2,9
– 0,8
4.6
3.2
8
6,5
– 1.0
0,5
2,5
– 0.3
– 2.0
– 0,1
– 1,5
0,3
5,3
0
3,3
0.2
3,8
0,3
2,6
0,5
3,1
1
1.5
Volume van de investeringen (in procenten van de kapitaal-
niveauverandering
na 5 jaar
Overcapaciteit (in procenten van de totale capaciteit) . . . .
– 195
-295
0.2
1.9
– 1.9
1,6
I
-220
-330
– 0.2
0,4
0
0,7
\
niveau in 1985 1986
330
760
135
465
0,2
6.8
88.3
51,5 J
110
430
170
515
145
480
500
1.010
2,1
4,9
89.9
5I.5J
0.6
6,8
89.0
5I.5J
0,8
5,9
92,4
52.IJ
– 0.7
7,8
91.5
52,11
0
4.5
95
58.21
a) In procenten van net nationaal inkomen.
Toelichting: kolom 1 bevat de effecten van een arbeidsverkorting voor werknemers van bedrijven met 2,5*/c perjaar gedurende 5 jaar, onder aanpassing van de lonen aan de verlaagde arbeidsproduktiviteit. zonder overeenkomstige verkorting van de bedrijfstijd en verlies aan produktiecapaciteit. Deze effecten, die zijn bepaald met behulp van het model VINTAF, vormen de berekningsfase voorafgaand aan kolom 2. De cijfers in kolom 2 zijn ontleend aan de SER, AJvies intake her safiaal-economifidie heleij up niiMeltange lennijn, biz. 135, en wijkt slechts van
kolom I af doordat rekening is gehouden met een constant financieringstekort in die zin dat het positieve effect van arbeidstijdverkorting op net financieringssaldo is aangewend voor een
verlaging van de belasting- en premiedruk op het looninkomen.
Met name is daarbij van belang de vraag naar de gewenste
vorm van herverdeling van arbeid.
Herverdeling van werk, in het bijzonder door middel van
arbeidsduurverkorting, is op diverse manieren mogelijk, b.v.
door algemene arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid, beperking van overwerk, ploegendienst, betaald educatief verlof,
vervroegde uittreding, verlenging van de leerplicht, uitbreiding van het aantal vakantiedagen. Voor het doel van k wantitatieve vermindering van de non-activiteit maakt het in feite
niet uit welke vorm van arbeidsduurverkorting wordt geprefereerd, als het maar de gewenste resultaten oplevert.
Desondanks kan worden gesteld, zonder hier op de argumentatie dieper in te gaan, dat twee van de vormen van arbeidsduurverkorting in principe de beste mogelijkheden bieden in
het kader van de non-activiteitsbestrijding, dit mede gezien
de genoemde randvoorwaarden. Deze vormen zijn de algemene arbeidstijdverkorting en de deeltijdarbeid. Waarbij
onder algemene arbeidstijdverkorting dient te worden verstaan een bij CAO overeengekomen (of door de Arbeidswet)
voorgeschreven — voor alle daaronder vallende werknemers
normatieve — verkorting van de dagelijkse, c.q. wekelijkse
arbeidsduur. Onder deeltijdarbeid wordt verstaan die arbeid
die regelmatig en op vrijwillige basis wordt verricht gedurende een periode die korter is dan in de betrokken sector
gangbare arbeidsduur per dag of per week. Het wezenlijke
verschil tussen beide vormen berust dan in het collectieve en
normatieve karakter van algemene arbeidstijdverkorting
tegenover het individuele en vrijwillige karakter van deeltijdarbeid.
Om een indruk te geven van de in principe mogelijke
paragraaf Concretisering van de herverdeling van arbeid zal
worden aangetoond.
Bij label 1 passen nog de volgende kantlekeningen. De
arbeidslijdverkorting, en haar effecten betreffen uilsluitend
de bedrijvensector. Een overeenkomstige arbeidstijdverkorting in de overheidssector leidt volgens een andere CPBberekening lot een mogelijke non-activiteilsafname mel ca.
110.000 manjaren 11). De in de label opgenomen effeclen
van arbeidslijdverkorling belreffen de cumulalieve effecten
na vijf jaar. Het effecl op de colleclieve-lastendruk is niet
bekend. Dit effect zal zeker negalief zijn, gezien de afname
van hel financieringslekorl (kolom 1) resp. de gehanleerde
verlaging van de belasling- en premiedruk ler lerugsluizing
van de inverdieneffeclen (kolom 2).
Uil label 1 blijkt dat arbeidstijdverkorting onder de geslelde voorwaarden leidl tot een daling van de loonkosten en
de non-activiteit en tol een loename van hel betalingsbalans-
saldo en de arbeidsinkomensquole. Afhankelijk van hel belang dal wordl gehechl aan hel verminderen van hel financieringstekorl dan wel aan hel op peil houden van de paniculiere consumptie, zijn de consequenlies voor hel ree’el
beschikbaar inkomen af le lezen.
Mel de modelmalige berekening van de sociaal-economische effeclen van arbeidslijdverkorling is hel mogelijke belang van herverdeling van arbeid voor de non-aclivileilsbeslrijding geduid. Over de manier waarop de herverdeling
len uilvoer zou kunnen worden gebrachl, wordl nader ingegaan in de paragraaf Concretisering van de herverdeling
van arbeid. Eerst worden de effeclen van het beleidsplan
besproken.
effecten van arbeidsduurverkorting zijn in de kolommen 1
en 2 van label 1 twee door het CPB berekende varianten met
betrekking tot een algemene arbeidstijdverkorting opge-
Effecten van het beleidsplan
nomen en wel onder de randvoorwaarden van inkomens-
Om een indicatie van de mogelijke effeclen van hel beleidsplan te krijgen wal belrefl de onderdelen herverdeling van
werk en globale maalregelen ler verslerking van hel.economisch draagvlak is label 2 samengesleld. Naast de twee
gememoreerde herverdelingsvarianlen (kolommen 1 en 2),
zijn daarloe de effecten van het matigings- en stimuleringspakkel len opzichle van de cenlrale projeclie (afkomslig uil
aanpassing, handhaving van de bedrijfstak en herbezetting
van de vrijkomende arbeidsplaatsen. Weliswaar gaat het dus
om een algemene arbeidstijdverkorting, maar aangenomen
mag worden dat onder dezelfde voorwaarden een overeenkomstige uitbreiding van de werkgelegenheid (in personen)
door middel van deeltijdarbeid tot soortgelijke effecten op
de overige sociaal-economische variabelen leidt. Met de gro-
tere aantrekkingskracht van deeltijdarbeid op het nieuwe
aanbod is tot op zekere hoogte te manipuleren, zoals in de
ESB 3-3-1982
11) Memorandumplanvorming kwartaire sector, biz. 22.
229
deel I, label 3, kolom 6) opgenomen in kolom 3. De gezamen-
arbeidslijdverkorting in bedrijven mel uileindelijk 12,5%,
lijke effecten staan vermeld in kolom 4, resp. 5. Voor de
vergelijkbaarheid zijn in kolom 8 opgenomen de gemiddelde
jaarlijkse mutaties respectievelijk de niveaus uit de centrale
projectie in De Nederlandse economic in 1985.
Twee kanttekeningen moeten bij label 1 worden gemaakl.
Aangezien hel om de indicalie van de effeclen gaal, is voorbij-
d.w.z. van gemiddeld 5 uur per week. De effeclen vloeien
mede voort uil de veronderslelling dal bij de arbeidslijdverkorting wordl voldaan aan eerder genoemde randvoorwaarden, le welen de everrredige inkomensaanpassing, de
minimale handhaving van de bedrijfslijd en de herbezelling
van de vrijkomende arbeidsplaalsen. Onder dezelfde rand-
voorwaarden slaal deze rekenexercilie model voor elke
gegaan aan hel verschil in periode; de herverdelingsvarianlen hebben belrekking op een periode van vijf jaar; de eco-
andere vorm van arbeidsduurverkorling, zij hel dal de om-
nomische varianlen op een vierjarige periode. Om dezelfde
reden is ook voorbijgegaan aan de omsiandigheid dal de
herverdelingseffeclen niel zijn berekend len opzichle van de
de specifieke eigenschappen van elke vorm.
Een kwanlilalief overeenkomslige uilbreiding van deellijd-
cenlrale projeclie.
Zoals uil de kolommen 4 en 5 kan worden afgelezen zijn,
door de combinalie van de beleidsvoornemens uil de cenlrale
projeclie en de voorstellen uil hel beleidsplan, posilieve
modelmalige effeclen le bereiken op nagenoeg alle sociaaleconomische variabelen. De enige uilzonderingen zijn in feile
hel ree’el beschikbaar inkomen en of wel de consumplie
(kolom 4) of wel hel financieringslekorl (kolom 5).
Indien gewensl, zou de daling in hel beschikbaar inkomen
(en de consumplie) kunnen worden gemiligeerd, b.v. doorde
varianl loonmaliging uil hel economisch pakkel le verwijderen. Een overweging daarvoor zou kunnen zijn dal hel
ree’el beschikbaar inkomen volgens de cenlrale projeclie ook
nog eens jaarlijks mel l%afneeml. Een dergelijke miligering
(kolom 6 resp. 7) zou mel name gevolgen hebben voor hel
saldo op de lopende rekening en hel financieringslekort.
Aangezien in de volgende paragraaf de noodzaak lol financie’le slimulering van de bereidheid voor arbeidsduurverkorling zal worden aangeloond, dienen mel name de effeclen
uil de kolommen 5 en 7 van label 4 mel elkaar le worden vergeleken. Gezien de effeclen lijkl hel pakkel uil kolom 5, dus
inclusief de varianl van loonmaliging, dan hel aanlrekkelijksl. In dal geval zou wellichl een deel van de loonsom-
daling, b.v. hel deel len gevolge van de herverdeling (kolom
2), kunnen worden aangewend voor de vorming van een
werkgelegenheidsfonds waarmee de non-aclivileilsbeslrijding (i.e. de arbeidsduurverkorling) gerichl wordl gesli-
muleerd.
Zoals aangekondigd, zou ook worden voorzien in een uilbreiding van de werkgelegenheid in de kwartaire seclor mel
20 a 25.000 manjaren in 1985. De effeclen van die uilbreiding
zijn nauwelijks van invloed op de effeclen uil label 1.
Zo neeml hel prijspeil daardoor loe mel 0,1%, de produklie
mel 0,3% en hel financieringslekorl van de overheid mel
0,1%. Hel saldo op de lopende rekening neeml af mel 0,2%.
Er zijn geen effeclen op hel ree’el beschikbaar inkomen en
de arbeidsinkomensquole van le verwachlen.
Nogmaals zij uildrukkelijk vermeld dal hel in hel voorgaande om modelmalige berekeningen ging, die bovendien
simpelweg zijn opgeleld. Bedachl dienl le worden dal lussen
hel onlwikkelen van plannen en de effeciivileil van de uilvoering ervan vele onzekerheden liggen. Desondanks kan
worden opgemerkl dal de effeclen van hel gepresenleerde
beleidsplan dermale eenduidig en omvangrijk zijn dal op zijn
minsl de lendenlies van de effeclen redelijk zeker zijn.
Herhaaldelijk — en lerechl — wordl gemaand lol voorzichligheid bij de inlerprelalie van modelberekeningen 12).
Ook worden in sommige recenle beleidsrapporlen geen
modelberekeningen meer opgevoerd, wel wordl in die rap-
porlen im- en expliciel uilgegaan van de uilkomslen ervan 13).
Zoals in hel voorgaande gesleld, schuill de waarde van
modelberekeningen mel name in de indicalieve belekenis
van de berekende effeclen en als zodanig moelen zij worden
gehanleerd. Hel overboord zellen van hel gebruik van
,,spoorboekjes” zou een slechle zaak zijn, zeker indien hel
aliernalief is beleid le voeren op grond van ,,horen zeggen”,
vang van de effeclen moel worden aangepasl al naar gelang
arbeid heefl b.v. een groler effecl op de niei-geregislreerde
werkloosheid. In de rekenexercilie zou bij deellijdarbeid de
non-aclivileil meer en de werkloosheid minder afnemen dan
in label 1. In dezelfde male zullen ook de inverdieneffeclen
afnemen, waar legenover slaal dal in eveneens dezelfde male
minder aan inverdieneffeclen hoefl le worden leruggesluisd
naar de looninkomens indien men de consequenlies voor de
koopkrachl wil verzachlen. Op dil punl kunnen de consequenlies bij de keuze lussen een van beide vormen dus wor-
den herleid lol de gevolgen voor de geregislreerde werkloosheid dan wel de non-aclivileil. Hel is maar waaraan men
priorileil geefl.
Mel deze conslalering kan hel berekende voorbeeld van de
arbeidslijdverkorting dus in principe represenlalief worden
geachl voor elke andere vorm van arbeidsduurverkorling
die aan de geslelde randvoorwaarden voldoel. Om de berekende effeclen le bereiken, maakl hel dus niel uil welke
vorm wordl gekozen als maar aan de randvoorwaarden
wordl voldaan en als maar een gemiddelde arbeidsduurverkorling van vijf uur wordl bereikl. Hel laalsle kan op
verschillende manieren worden bereikl: b.v. door een algemene arbeidslijdverkorting, of door een deel van de werknemers 20 uur le lalen werken i.p.v. 40 uur, lerwijl de meerderheid 40 uur blijfl werken, door hel invoeren van wisselweken voor een deel van de werknemers. Zo zijn legio mogelijkheden denkbaar.
Om de berekende effeclen le bereiken is hel dus geboden
om, onafhankelijk van de vorm, een gemiddelde arbeidsduurverkorling van vijf uur le realiseren. De mogelijkheid
daarloe wordl hier nader beschouwd. De gefaseerde aanpak
van hel CPB (gespreid over vijf jaar) wordl daarbij als volgl
gehanleerd. Afgezien wordl van een jaarlijkse arbeidsduurverkorling mel een uur gedurende vijf jaar; een dergelijke
verkorting koml nl. de realisaliekansen van de randvoorwaarden herbezelling en handhaving van de bedrijfslijd niel
len goede. Een gefaseerde aanpak kan wel zinvol worden
geachl als de fasen belrekking hebben op een deel van de
werknemers. In dil geval door b.v. lelkenjare voor een vijfde
gedeelie van de werknemers de arbeidslijd mel gemiddeld
vijf uur le lalen verminderen.
Om de kwanlilalieve effeclen van een doelslelling van gemiddeld een 35-urige werkweek le bereiken, maakl hel in
feile niel uil welke vorm van arbeidsduurverkorling wordl
gehanleerd, als hel maar gebeurl. Ook zullen de mogelijkheden en aanlrekkingskrachi van de verschillende vormen
varieren naar b.v. seclor, calegorie en bedrijf; op die niveaus
zal er dan ook over moelen worden onderhandeld. De groolsle effeclen zijn, zoals in de vorige paragraaf gesleld, echler
le verwachlen van algemene arbeidslijdverkorling en deellijdarbeid. De aandachl zal hier dan ook verder lol deze vormen beperkl blijven, zonder daarmee le willen suggereren dal
andere vormen minder waardevol zijn. Een vijfploegendiensl bij voorbeeld is vanwege de bijdrage aan de humanisering van de arbeid wel degelijk inleressanl, evenals de beperking van overwork zowel voor de non-aclivileilsbeslrijding als om le voorkomen dal de effeclen van een arbeids-
subjeclieve verwachlingen en inlui’lie.
Concretisering van de herverdeling van arbeid
In label 1 zijn de effeclen weergegeven van een algemene
230
12) Zie o.a. M. M. G. Fase, Financie’le activa, rentevorming en
monelaire beheersbaarheid, in: E. den Dunnen e.a. (red.), Zoeklicht
op beleid, Leiden, 1981, biz. 65.
13) Rapport Centrale Economische Commissie, Den Haag, mei
1981.
duurverkorting wegebben. Een aantrekkelijke mogelijkheid
gepaste arbeidstijd. Met name kan dit van belang zijn voor
is ook het uitbreiden van het jaarlijkse aantal vakantie-
werknemers met een restcapaciteit (WAO’ers en gehandicap-
dagen met b.v. tien dagen onbetaald verlof. Deze onbetaalde
ten), voor werknemers met een uittredingsbehoefte (b.v. de
vakantiedagen, naar believen al dan niet op te nemen, zouden
combinatie van deeltijdarbeid en VUT voor ouderen), voor
b.v. kunnen worden aangewend voor ouderschapsverzuim,
doktersbezoek en als carenzdagen voor het ziekteverzuim.
Het gebruik van carenzdagen, met een maximum van 3 a 5
van deze tien dagen per jaar of 1 a 2 dagen per ziektegeval,
werknemers met een geleidelijke intredingsbehoefte (b.v. de
combinatie scholing en werk bij jongeren), voor werknemers
met huishoudelijke verplichtingen en voor werknemers met
een behoefte aan of noodzaak tot educatieve voorzieningen.
lijkt een rechtvaardiger en aantrekkelijker mogelijkheid om
Met vorenstaand pleidooi voor deeltijdarbeid wil niet ge-
de individuele verantwoordelijkheid te benadrukken dan de
zegd zijn dat algemene arbeidstijdverkorting niet zou moeten worden bevorderd. Integendeel, waar arbeidstijdverkorting mogelijk is zou het, gezien de gegarandeerde werkgelegenheidseffecten, juist wel moeten worden gestimuleerd.
Vanwege de geschetste bedenkingen met betrekking tot het
collectieve en normatieve karakter van arbeidstijdverkorting,
geef ik er de voorkeur aan om arbeidstijdverkorting als
ultimum remedium achter de hand te houden. Vanwege deze
overweging en vanwege de positieve kanten van deeltijdarbeid lijkt het mij raadzaam om deeltijdarbeid een belangrijke plaats in een totaal arbeidsherverdelingsbeleid te laten
innemen, mede door een adequate stimuleringsregeling te
ontwikkelen. Over de mogelijkheid tot stimulering van deeltijdarbeid handelt het volgende.
In de beleidsuitvoerende sfeer wordt op dit moment op
tweeeerlei wijze aandacht aan deeltijdarbeid besteed.
Getracht wordt door het opheffen van onbillijke ongelijkheden de deeltijdwerker een gelijkwaardige positie ten opzichte van de volletijdwerker te verschaffen. Het opheffen
van die ongelijkheden kan voor de overheid en de werk-
huidige controversies voorstellen ter verlaging van de
Ziektewet-uitkeringen.
Om de doelstelling van een gemiddelde arbeidsduurverkorting tot 35 uur met een, waar mogelijk, gelijktijdige minimale handhaving van de bedrijfstijd te kunnen bereiken, zal
het nodig zijn weerstanden bij werknemers en werkgevers te
overwinnen. Hoewel de weerstanden bij werkgevers veelal
van psychologische aard zijn 14), kan enige vorm van financie’le tegemoetkoming in de organisatiekosten een stimulerende rol vervullen. Te denken valt b.v. aan een rechlstreekse subsidie per aangetrokken werknemer of aan een
(tijdelijke) verlaging van de vennootschapsbelasting bij de
realisering van een gemiddelde arbeidsduur van 35 uur of aan
een (tijdelijke) tegemoetkoming in de totale loonsom uit een
werkgelegenheidsfonds of in samenhang met de lastenverlichting uit het stimuleringspakket.
De weerstanden bij de werknemers zullen grotendeels betrekking hebben op de noodzakelijke inkomensaanpassing,
zeker indien deze samenvalt met een algemene inkomensmatiging. De hoogte van deze inkomensaanpassing zal van
doorslaggevende aard zijn voor de bereidheid van werknemers, ook al wordt er nog zoveel gedaan aan voorlichting,
aan maatregelen en aan, ingeval van deeltijdarbeid, een gelijkwaardige positie van de deeltijdwerker ten opzichte van
de volle-tijdwerker 15). Deze bereidheid kan worden geslimuleerd door, zoals bij de berekeningen voor kolom 2 van
label 1 is verondersteld, de inverdieneffecten ten goede te
laten komen aan de looninkomens. Een subsidiemogelijkheid voor deeltijdarbeid wordt verderop aan de orde gesteld.
Dergelijke financiele tegemoetkomingen aan werkgevers
en werknemers, indien deze althans effectief zijn, zullen de
herverdeling van werk niet ongemoeid laten (zie Herverdeling van werk). De daar gememoreerde noodzaak tot
het feit dat gepoogd is twee doelstellingen tegelijk te realiseren (een roldoorbrekende en een kwantitatieve doelstelling).
Het aantal deeltijdbanen in Nederland beloopt thans ca.
700.000, voor het overgrote deel bezel door vrouwen en
voor een groot deel 25 uur of minder omvatlend. De Irendmalige loename wijst voor de komende jaren in de richting
een gedifferentieerde (en eventueel gefaseerde) uitvoering
van jaarlijks 50.000 deeltijdbanen, waarvan ca. 80% voor
van een herverdelingsbeleid kan namelijk worden doorkruist door de, overigens wel noodzakelijke, stimulering van
de bereidheid. Met name zal dit gelden voor de algemene
arbeidstijdverkorting. Het aantrekkelijk maken van deze
vorm van arbeidsduurverkorting kan er namelijk toe leiden
dat werknemers die zich de, ondanks de tegemoetkoming,
vrouwen. Een beoogde stimulering van deeltijdbanen zou
bovenop deze trendmatige toename moeten komen. Hetgeen
belekent dat zowel werkgevers als volletijdwerkers en vollelijd-niel-aclieven moeten worden gestimuleerd om arbeidsposilies le splilsen dan wel in deellijd te gaan werken. Werkgevers zouden een tegemoelkoming in de aanloopkosten
resterende financiele aderlating (nog) niet kunnen of willen
moelen krijgen, werknemers een tegemoetkoming in de in-
permitteren voor een voldongen feit worden gesteld. Evenzeer is het denkbaar dat van een financieel aantrekkelijke
arbeidstijdverkorting uitstralingseffecten uitgaan naar andere sectoren of bedrijven, zoals zich b.v. voordeden bij de
invoering van de vrije zaterdag begin jaren zestig. In dat
geval zou arbeidstijdverkorting ook kunnen worden afge-
dwongen in het onderhandelingsproces tussen werkgevers
en werknemers in die sectoren en bedrijven die er qua organisatorische mogelijkheden of beschikbaarheid van geschikt
arbeidsaanbod niet voor in aanmerking komen. In beide
geschetste gevallen bestaat het gevaar dat minder dan het
optimale non-activiteitsbestrijdende effect wordt bereikt
en dat, op micro- of meso-niveau, negatieve economische
gevolgen optreden.
Mede om deze redenen geef ik in eerste instantie de voorkeur aan stimulering van (de meer individuele/vrijwillige)
deeltijdarbeid ter realisatie van de beoogde arbeidsduurverkorting in de komende jaren. Deze vorm biedt bovendien
meer mogelijkheden tot een flexibele invulling van de arbeidsduur. Voor werkgevers kan dit het voordeel van een
efficiencybevordering met zich brengen. Voor werknemers
kan dit het voordeel opleveren van een individueel aanESB 3-3-1982
gever zowel met kosten als opbrengsten gepaard gaan.
Daarnaast zijn er twee experimentele subsidieregelingen van
kracht: een voor het bedrijfsleven en een, recente, voor de
overheid. De ervaringen met de eerste regeling zijn niet
positief. Naar mijn mening moet dat o.a. wordengeweten aan
de te geringe en te kortstondige subsidising, aan te beperkende voorwaarden (b.v. de betrokken werknemer moet mini-
maal drie jaar als werkzoekend staan ingeschreven) en aan
komensconsequenlies. In de laalste inkomensdaling zou ook
op gezinsniveau kunnen worden voorzien door aanvaarding
van (meer) betaald werk door de gezinsparlner. Hel is echler
niel waarschijnlijk dal dil op korle lermijn in voldoende
male mogelijk zal zijn; voor zover het wel hel geval is zou
de hoogte van de subsidie kunnen worden aangepast.
Alvorens een subsidievoorbeeld le geven wil ik, in het kort,
nog een andere slimuleringsmogelijkheid naar voren brengen, le weten een sociale-zekerheidsgaranlie. Voor vollelijdwerkenden en vollelijduilkeringslrekkenden kan werken in
deellijd het risico mel zich brengen dat men vanuit de deellijdbaan werkloos wordl, hetgeen consequenlies heefl voor
de uilkeringshoogle. Het zou aantrekkelijk zijn deze exvollelijders gedurende enige lijd (b.v. Iwee jaar) een garanlie
le geven op nun (voormalige) uitkeringsrechten. Voor de
uitkeringsinslanlies hoefl dil geen exlra risico le belekenen
als deze garantie beperkt kan blijven tol een bovenlrendmalige groei in hel aanlal deeltijdwerkers (zie verder).
14) Zie voetnoot 9.
15) o.a. Gemeente Rotterdam, Deeltijdarbeid op de proef gesteld,
1980; S. Weijers, Delen van banen, een hels karwei, CDA-fractie
Tweede Kamer, 1981.
231
Tabel 2. Verdeling over actieven en niet-actieven van de realisering van 350.000 deeltijdbanen in vierjaar, in verdeling X 1.000
1
Jaren
2
3
4
Totaal
21,9
Aantal bereikte niet-actieven:
32,8
32,8
32 8
32.8
17 X
32,8
131.2
Aantal bereikte niet-actieven extra t.o.v. volletijdbezetting:
18,2
25,5
18.2
25,5
18 2
25,5
25,5
102.0
Tabel 3. De bij de aantallen uit label 2 behorende subsidiekosten en inverdieneffecten, in mrd. gld.
1
2
3
4
(0.5)
(1.0)
2.2
(1.3)
2.5
(1.5)
(0.4)
Jaren
(0.8)
Stimulering van deeltijdarbeid: een voorbeeld
Bij wijze van voorbeeld wordt hier een mogelijkheid tot
subsidising van deeltijdarbeid nader uitgewerkt. Bij wijze
van voorbeeld, omdat subsidiehoogte en -duur, de te bereiken calegorieen en het totale aantal te realiseren arbeidsplaatsen naar evenredigheid zijn te varieren. Bij het subsidievoorbeeld is uitgegaan van een binnen vierjaar te realiseren
boventrendmatig aantal van 350.000 nieuwe deeltijdbanen
ten behoeve van, nu, volletijdwerkenden en niet-actieven 16).
Om substantiele kwantitatieve resultaten te bereiken zal
een subsidie zowel voldoende hoog als voldoende langdurig
moeten zijn. Aan actieven en uitkeringstrekkende nietactieven die minder willen gaan werken dan zij nu doen
resp. dan op grond waarvan zij nu een uitkering krijgen, zou
een subsidie kunnen worden aangeboden zodanig dat in het
eerste jaar voor beiden het (gezins)inkomen wordt aangevuld tot 100% van het inkomen behorend bij volledige
arbeidsplaats. Deze inkomensaanvulling wordt in de loop
van vijf jaar in jaarlijkse gelijke porties afgebouwd. De subsidie voor de werkgevers is eveneens aflopend en wordt
hier voor het eerste jaar gesteld op f. 2.000 per omgezette
volledige arbeidsplaats (na vijf jaar in totaal dus f. 6.000).
Indien wordt verondersteld dat:
— het streefgetal van 350.000 deeltijdbanen gefaseerd (in
4 jaar) wordt gerealiseerd,
— de verdeling van 350.000 nieuwe deeltijdwerkers over de
inkomensklassen globaal spoort met dezelfde verdeling
van de huidige deeltijdwerkers,
— de subsidieregeling zodanig wordt opgezet dat trendmatig aanbod van subsidiering wordt uitgesloten,
— de nieuwe deeltijdbanen voor de helft worden gerealiseerd
door middel van opsplitsing van vacatures en voor de
andere helft door opsplitsing van bezette arbeidsplaatsen,
— van de niet-actieven die in deeltijd gaan werken 50%
nieuw aanbod en 50% uitkeringstrekkend is,
— de opsplitsing gemiddeld neerkomt op halve volletijdbanen,
— de bereikte actieven en uitkeringstrekkenden voormalige
volletijders zijn,
dan is het resultaat dat door opsplitsing van 175.000 voorheen volledige arbeidsplaatsen na vier jaar 262.500 nietactieven (waarvan de helft uitkeringstrekkend) en 87.500
actieven in deeltijd zijn gaan werken. Daartoe hebben jaarlijks ruim 20.000 actieven hun arbeidsplaats ter beschikking
gesteld, terwijl de werkgevers grofweg 1 op de 20 vacatures
daartoe hebben bestemd. Hoewel op deze manier 262.500
niet-actieven zijn bereikt, moet worden bedacht dat daartoe
o.a. 87.500 vacatures zijn gebruikt die anders in principe
door volletijd-niet-actieven zouden zijn bezel, en wel (volgens de gangbare CPB-berekeningswijze) voor tweederde
232
(1.2)
(1.6)
5
(1,1)
3.0
(1.6)
6
7
8
9
0,5
(0,3)
0.2
(0,1)
(0 )
Totaa!
3,0
(1.6)
deel door uitkeringstrekkenden en voor de rest door nieuw
aanbod. In dit rekenvoorbeeld wordt werk geschapen voor
175.000 niet-actieven, waarvan 73.000 uitkeringstrekkenden
en 102.000 z.g. nieuw aanbod. Een belangrijk neveneffect is
het verminderd beslag op de sociale fondsen.
In label 2 is een en ander nog eens schematisch weergegeven. In label 3 zijn de benodigde subsidiebedragen,
alsmede de inverdieneffecten opgenomen. Voor de berekening van deze bedragen is, aan de hand van de belreffende
vooronderstelling, het overeenkomslig volletijdinkomen op
f. 30.000 gesteld, en de gemiddelde omvang van de sociale
uitkering op f. 22.500. Tabel 3 maakt het mogelijk een vergelijking te maken tussen de bruto kosten en de lolale inverdieneffecten, tussen de brulo kosten en de inverdieneffecten
uitsluitend len gevolge van de subsidiering en lussen de
subsidiekosten voor uitkeringstrekkenden en de inverdieneffecten. De laatste vergelijking omdal bij niet of lalere
realisalie van de inverdieneffeclen ook geen of lalere koslen
voor uilkeringstrekkenden worden gemaakt. Uil label 3
blijkt dat de subsidiekosten voor niet-uitkeringslrekkenden,
d.w.z. de koslen waar niel rechlslreeks inverdieneffeclen
legenover slaan, geen al le grote risico’s met zich brengen;
in de eersle iwee jaar b.v. f. 400 mln. resp. f. 600 mln. bedragen, overeenkomend mel 0,1 a 0,2% van hel nalionaal
inkomen. Verder blijkl dal na verloop van lijd de brulo
koslen worden overtroffen door de inverdieneffecten.
Hoewel het in dit stadium gaal om mogelijkheden om
deeltijdarbeid via subsidiering te bevorderen en de uitvoeringsaspeclen pas in de uilwerkingsfase aan de orde komen,
is hel voor een goede oordeelsvorming nultig nu reeds le
wijzen op uiivoeringsaspeclen die belangrijke inslilutionele
voorzieningen vergen, zoals vacaluremelding, loeslagverslrekking en conlrole op oneigenlijk gebruik. De Geweslelijke Arbeidsbureaus zouden bij voorbeeld mel de uitvoering kunnen worden belasl en zouden hel beleid mel de uilkeringsinslanlies (evenlueel ook met de belastingdiensl)
kunnen codrdineren.
Conlrole op opeigenlijk gebruik is op verscheidene
manieren denkbaar. Een zeer direcle conlrole is mogelijk
als legenover de subsidie-aanvragen van de werkgever een
subsidie-aanvrage van de werknemer moel slaan en andersom.
In samenhang mel de conlrole op oneigenlijk gebruik moelen ook de volgende uiivoeringsaspeclen worden gezien.
Om le voorkomen dal elke minieme arbeidsduurverkorling moel worden gesubsidieerd en vooral werkgevers zullen proberen zoveel mogelijk (gesubsidieerde) voormalige
volledige arbeidsplaalslen te scheppen, dienen de nieuwe
deellijdplaatsen aan een minimum- en maximumarbeidslijd
le voldoen. Te denken vail aan de grenzen van maximaal
16) In de orde van grootte zoals neergelegd in het rapport van de
kabinetsformateurs Lubbers, De Koningen Van Thijn, 21 juni 1981.
Tabel 4. Subsidiekosten en inverdieneffecten
indien de subsidie uitsluitend zou warden gericht op uitkeringstrekkenden,
in mrd. gld.
(wv. extra ten opzichte van volletijdbezetting) . . . . . . . . . . . . . . .
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Totaal
(0,5)
jaren
(0.8)
(1,1)
(1.3)
1,5
(0,9)
(0,5)
(0,3)
(O.I)
(0)
(5.5)
(0.8)
(1,5)
(2,3)
(3,0)
(3,0)
(3.0)
40% en maximaal 80% van de normale arbeidsduur. De
werkgever zou dan alleen de afbouwende subsidie van f. 3.000
per gecreeerde deeltijdplaats krijgen indien de arbeidstijd
van die arbeidsplaats minimaal 16 uur en maximaal
32 uur is.
De subsidie-aanvrage door de werknemer en de uitkeringstrekkende kan alleen worden gehonoreerd indien kan
worden aangetoond dat de aanvrager tot nu toe meer uren
werkte resp. wenste te werken. Deze aantoonbaarheid zou
kunnen worden afgeleid uit het arbeidsmarktgedrag van
betrokkene gedurende b.v. de voorafgaande zes maanden.
Beide uitvoeringsaspecten (arbeidsduurgrenzen en referentieperiode) dragen er tevens in hoge mate toe bij dat, naast
het nieuwe aanbod dat immers niet voor subsidie in aanmerking komt, ook het trendmatig aanbod niet wordt gesubsidieerd. Het trendmatig aanbod bestaat nl.:
— voor 40% uit personen die minder dan vijftien uur werken en voor 15% meer dan dertig uur, te zamen 55%;
— voor 80% uit vrouwen, waarvan het merendeel waarschijnlijk nieuw aanbod is of na zes maanden niet meer
uitkeringstrekkend. De resterende 45% aan trendmatig
aanbod bestaat dus ruwweg ook voor 80% uit deeltijdarbeid zoekende vrouwen, d.w.z. 36% van het totale
trendmatig aanbod;
— de dan nog resterende 9% bestaat uit schoolverlaters e.a.
Van de schoolverlaters stroomt binnen zes maanden ca.
85% uit het werkloosheidsbestand.
Geconcludeerd kan worden dat in deze samenstelling het
trendmatig aanbod voor het overgrote deel niet voor de
bedoelde subsidie in aanmerking komt. Een nog verdere
terugdringing van de kans op subsidising van het trendmatig aanbod kan worden bereikt door maatregelen in de
lijn van het volgende voorbeeld.
Zoals eerder gesteld, kunnen in een beleid gericht op de
bestrijding van de non-activiteit prioriteiten worden gesteld
in de mate waarin men de totale non-activiteit dan wel bepaalde categorieen inactieven wil bereiken. Omdit te illustreren wordt hieronder de consequentie geschetst van hetzelfde
subsidievoorbeeld als in de tabellen 2 en 3 maar dan, wat betreft de niet-actieven, uitsluitend gericht op de uitkeringstrekkenden. Dat kan door b.v. de werkgever alleen een
subsidie te verstrekken als hij een uitkeringstrekkende voor
een nieuwe deeltijdbaan aanneemt. Het gevolg van een dergelijke aanpak is dat het aantrekken van het z.g. nieuw aanbod niet wordt aangemoedigd, althans wat betreft de boventrendmatige groei van deeltijdarbeid.
De voordelen van een dergelijke aanpak zijn dat:
— dit beleid de grootste kans biedt op het bereiken van het
boventrendmatige aanbod;
— er een nog rechtstreekser verband is tussen subsidie en
inverdieneffecten;
— er een eenvoudiger controle mogelijk is op de trendmatigheid van de aanspraken op subsidie;
— het, gezien de samenstelling van het bestand aan uitkeringstrekkenden, bijdraagt aan de emancipatiedoelstelling van meer mannen in deeltijdarbeid;
— de subsidiekosten eerder worden overtroffen door de
inverdieneffecten.
In het voorbeeld zijn dezelfde subsidiesystematiek en vooronderstellingen gehanteerd als in het vorige voorbeeld, met
twee uitzonderingen. Verondersteld is dat de nieuwe deeltijdbanen geen halve volledige banen zijn maar banen gedurende
ESB 3-3-1982
vier dagen per week, in samenhang daarmee is voor het
rekengemak het totaal aantal nieuwe deeltijdbanen niet op
350.000 maar op 400.000 gesteld.
In het kort komen deeffectenerdan op neerdat, uitgaande
van een boventrendmatige groei van 400.000 in vier jaar
160.000 volletijdwerkenden vier in plaats van vijf dagen gaan
werken en daartoe worden gesubsidieerd. De resterende dagen plus 160.000 volletijdvacatures worden gebruikt om uitkeringstrekkenden aan een vierdaagse baan te helpen. In dat
geval worden over vier jaar 240.000 uitkeringstrekkenden
bereikt, waarvan 134.000 extra t.o.v. een volletijdsbezetting
van de vacatures (daarbij rekening houdend met het nieuw
aanbod dat op de vacatures zou zijn afgekomen). De met dit
voorbeeld gepaard gaande subsidiekosten en inverdieneffecten zijn in label 4 weergegeven.
De conclusie uit vergelijking van beide voorbeelden is dat,
als een zodanig hoge en langdurige stimuleringssubsidie kan
worden geboden dat mensen worden gestimuleerd om in
deeltijd te gaan en (voorlopig) te blijven werken, substantiele non-activiteitsbestrijdende en financiele resultaten
mogelijk zijn. Ook hoeven eventuele aanvankelijke netto
kosten niet onoverkomelijk hoog tezijn. Naast andere zaken,
zoals een gelijkwaardige positie door de deeltijdwerker, zou
het dus het overwegen waard zijn een aantrekkelijke subsidieregeling in te voeren. Sterker, zonder financiele tegemoetkoming zijn naar mijn mening geen substantiele resultaten
mogelijk.
In deze paragraaf is de vraag aan de orde geweest hoe
onder de randvoorwaarden van herverdeling van werk een
arbeidsduurverkorting het best zou kunnen worden gerealiseerd. Gesteld is dat de vorm van de arbeidsduurverkorting
er in feite niet zoveel toe doet, maar wel dat de mogelijk-
heden en aantrekkingskracht van de verschillende vormen
niet overal gelijk zijn. In het overleg tussen werkgever en
werknemer dient de uiteindelijke keuze te worden gemaakt.
Van de vormen algemene arbeidstijdverkorting en deeltijdarbeid zijn de gunstigste resultaten voor de werkgelegenheid
te verwachten. Beide vormen zouden (financieel) moeten
worden gestimuleerd.
Vanwege de noodzaak van een gedifferentieerde uitvoering
van het herverdelingsbeleid en vanwege andere, kwalitatieve,
redenen, dient vooral deeltijdarbeid te worden gestimuleerd,
zonder een algemene arbeidstijdverkorting daarmee terzijde
te schuiven. Het stimuleren van deeltijdarbeid kan op verschillende manieren (voorlichting, gelijkwaardige positie,
sociale zekerheidsgarantie), maar zonder financiele tegemoetkoming voor werkgever en werknemer zijn geen substantiele resultaten te verwachten. Om die reden is een subsidievoorbeeld uitgewerkt dat in theorie substantiele nonactiviteitsbestrijdende en financiele resultaten oplevert.
De gebruikte subsidievoorbeelden zijn naarevenredigheid
in bereik te varieren, naarmate b.v. de kwantitatieve doelstelling die men wenst te bereiken. In deze paragraaf is, naar
aanleiding van het CPB-voorbeeld uit de vorige paragraaf,
gesproken over een gemiddelde arbeidsduur in 1985 van
35 uur per week, te realiseren door middel van het totale herverdelingsbeleid. Evenzeer is het denkbaar een andere gemiddelde arbeidsduurverkorting van enige omvang na te
streven, b.v. een gemiddelde van 32 uur per week (overeenkomend met vier dagen). Een dergelijk streven zou kunnen
worden beargumenteerd vanuit de totale omvang van de nonactiviteit, vanuit de te verwachten non-activiteitsontwikkeling na 1985, vanuit het mogelijk bedrijfsorganisatorische
233
gemak om met hele dagen te kunnen rouleren en vanuit de
inschatting van het non-activiteitsbestrijdende effect van
andere onderdelen uit het sociaal-economische beleidspakket.
Samenvatting en conclusie
Omdat het beleid van (intensivering van) loonmatiging en
bezuinigingen in de collectieve sector, zowel op middellange
als op lange termijn, leidt tot een toename van de nonactiviteit en tot een verzwakking van het economisch draagvlak (in algemene zin: depressieversterkend werkt), zal dit
beleid vroeg of laat moeten worden verlaten. Hoe langer dat
beleid wordt voortgezet, hoe moeilijker het zal zijn daadwerkelijk economisch herstel te bereiken. Daarom werd in
dit attikel een ander beleidspakket gepresenteerd dat niet
alleen meer uitzicht biedt op het bereiken van de beoogde
doelstellingen ten aanzien van de non-activiteit en het economisch draagvlak, maar ook meer uitzicht biedt opde institutionele samenwerking die nodig is om een dergelijk beleid
van de grond te krijgen. Het gepresenteerde beleidspakket
omvat versterking van het economisch draagvlak, herverdeling van werk en flankerend beleid.
Het flankerend beleid is met name gericht op de werking
van de arbeidsmarkt. De voorstellen hebben betrekking op
kansarme groepen, op scholing, op arbeidsbemiddeling, op
onaangenaam werk, op passende arbeid en op misbruik van
sociale fondsen.
De versterking van het economisch draagvlak omvat gerichte en globale maatregelen. Een noodzakelijk onderdeel
van de gerichte maatregelen is de gerichte investeringsstimulering. Hoewel het CPB min of meer twijfels uitspreekt
over de effectiviteit van gerichte stimulering op korte termijn 17), zijn sinds het uitbrengen van de nota Selectieve
groei de nodige ideee’n op dit terrein ontwikkeld, mede gevoed door de desbetreffende voorstellen van de WRR 18)
en de Commissie Wagner 19). In ieder geval is er in het kader
van de WIR jaarlijks ca. f. 5 mrd. beschikbaar voor dergelijk
beleid. Gezien de geringe stimulerende effecten van de globale maatregelen uit het beleidspakket zou de WIR meer
dan tot nu toe voor gerichte maatregelen kunnen worden
aangewend. Voor zover de veronderstelde omvang van de
investeringsstimulering inderdaad ,,een sterk hypothetisch
karakter draagt” 20), zouden de gereserveerde WIR-gelden
wellicht anders kunnen worden besteed, b.v. ter financiering
van de verlaging van de collectieve-lastendruk of voor de
overige gerichte maatregelen.
De globale maatregelen omvatten een geheel van de beleidsvoornemens uit de centrale projectie van De Nederlandse economic in 1985 en de voorstellen uit het matigingsen stimuleringspakket. Uitgaande van de gehanteerde omvang in label 3 van deel I leiden de globale maatregelen tot:
— een verlaging van de collectieve-lastendruk na vier jaar
met 3,2%-punt, te weten een toename met 3,5%-punt uit
de centrale projectie en een afname met 6,7%-punt uit het
voorgestelde economische pakket;
— een financieringstekort na vier jaar van 6,8%, ongeveer
overeenkomend met het huidige niveau;
— een afname van het ree’el beschikbaar inkomen na vier
jaar met ruim 6%, waarvan 4% uit de centrale projectie.
Indien zoveel als mogelijk is het instrument van monetaire
financiering wordt gehanteerd, de loon- en prijsontwikkeling
in de hand wordt gehouden (b.v. met behulp van bandbreedtes), de collectieve-lastendruk op het lagere niveau wordt gestabiliseerd, zijn aanzienlijke resultaten mogelijk ten aanzien
van o.a. de non-activiteit en het financieringstekort van de
overheid. Bovendien kan, door het produktiepotentieel intact te houden, direct worden ingespeeld op een eventueel herstel van de wereldhandel, op welk moment dat herstel ook
moge plaatsvinden.
Het stabiliseren van de collectieve-lastendruk wordt mede
mogelijk gemaakt door het doel van volledige werkgelegen234
heid niet door uitbreiding van de werkgelegenheid in de
kwartaire sector na te streven. In nijpende tekorten in delen
van de kwartaire sector kan wellicht worden voorzien door
herallocatie binnen de kwartaire sector op grond van behoefteramingen. Een voordeel van het achterwege laten van ombuigingen is verder dat door de overheid gefinancierde en
voor het bedrijfsleven van belang zijnde infrastructure^
voorzieningen in mindere mate worden bedreigd (bouw, vervoer). Maar ook met een economisch stimuleringsbeleid is
het, gezien de sociaal-economische randvoorwaarden, niet
mogelijk volledige werkgelegenheid te realiseren. Mede om
die reden is het dan ook noodzakelijk het beschikbare werk te
herverdelen.
Gezien CPB-berekeningen is het mogelijk om, onder voorwaarden, via herverdeling van arbeid substantiate non-activiteitsbestrijdende resultaten te bereiken; bij een arbeidsduurverkorting met 12,5% een daling van het aantal nietactieven in de bedrijvensector met ca. 300.000 en in de overheidssector met ca. 100.000. De voorwaarden hebben betrekking op de inkomensaanpassing, de bedrijfstijd en de herbezetting. Deze voorwaarden nopen toteengedifferentieerde
(en/ of gefaseerde) aanpak van de herverdeling van arbeid die
om een gerichte stimulering vraagt, b.v. via een werkgelegenheidsfonds.
Onder andere vanwege de noodzaak tot een gedifferentieerde aanpak heeft uitbreiding van deeltijdarbeid een belangrijke plaats in een beleid gericht op vermindering van de
gemiddelde arbeidsduur. Aangezien financiele tegemoetkomingen van doorslaggevende betekenis zullen zijn bij een vrijwillige herverdeling, is een subsidiemogelijkheid met betrekking tot deeltijdarbeid gepresenteerd. Van die subsidiemogelijkheid zijn twee uitwerkingen gegeven. Afhankelijk van de
wijze van uitvoering worden daarbij de subsidiekosten hetzij
van meet af aan, hetzij na verloop van tijd volledig gedekt
door de inverdieneffecten. Financiele risico’s hoeven aan een
dergelijke subsidieregeling niet te zijn verbonden; b.v. bij de
tweede uitwerking van het subsidievoorbeeld kan, gezien de
randvoorwaarden bij herverdeling, alleen subsidie worden
verstrekt als daar minimaal een inverdieneffect tegenover
staat.
Het realiseren van een beleidsplan zoals hier gepresenteerd
vereist het aftasten van het de mogelijkheden tot een ,,konzertierte Aktion” tussen o.a. overheid, sociale partners en De
Nederlandsche Bank. Met name zullen daarbij aan de orde
moeten komen:
— de mogelijkheden van monetaire financiering;
— de mogelijkheden om de loon- en prijsontwikkeling in de
hand te houden;
— de mogelijkheden om door middel van inkomensmatiging
aan het beoogde herstel van de werkgelegenheid bij te
dragen (werkgelegenheidsfonds);
— de mogelijkheden om een effectief investeringsstimuleringsbeleid van de grond te krijgen;
— de mogelijkheden om een effectief herverdelingsbeleid ten
uitvoer te brengen.
Het spreekt voor zich dat, zoals de huidige sociaal-economische situatie is verslechterd door een gebrek aan bereidheid tot institutionele samenwerking, de realisatiekans van
het gepresenteerde beleid afhankelijk is van de bereidheid
,,konzertierte Aktion” van de grond te brengen. Die bereidheid wordt wellicht gestimuleerd door het besef van de
consequenties van de alternatieven.
W. B. J. Hempen
17) CPB,op.cit.,biz. \(A;CPB,DeombuigingsprobIematiekinl985
op basis van de voorstellen van de kabinetsinformaieurs. Den Haag,
lOjuli 1981, biz. 10.
18) WRR, Plaats en toekomst van de Nederlandse Industrie,, Den
Haag, 1980.
19) Zie Wagner, Een nieuw induslrieel elan. Den Haag, 1981.
20) De Nederlandse economic in 1985, biz. 164.