De ongunstige produktiviteitsontwikkeling
in de bouwnijverheid
IR. A. M. BOUMAN*
Inleiding
Zoals bekend heeft de bouw ernstig te lijden onder de
huidige economische recessie. Dat heeft niet alleen effecten op de werkgelegenheid in de bouw en het volume van
de bouwproduktie, ook het zo geheten ,,uitstralingseffect”
Van de bouw (ieder manjaar in de bouw betekent ongeveer
1,5 manjaar daarbuiten) is een krachtig argument om in
de bouwsector voorzichtig aan te doen met bezuinigingen
op de overheidsuitgaven. Dit geldt in het bijzonder voor
de goedkopere, gesubsidieerde woningbouw, omdat er
nog steeds een aanzienlijk gebrek is aan woonruimte die
aan de huidige eisen voldoet en betaalbaar is.
Juist op dit laatste punt doen zich ernstige problemen
voor: het wonen dreigt voor steeds grotere groepen van de
bevolking steeds minder betaalbaar te worden. Dat komt
door de ontwikkeling van de woonlasten waarvan de huur
(c.q. de hypotheeklast) de belangrijkste component is.
Deze hangt samen met de stichtingskosten die voor ca. 5
procent worden bepaald door de architecten- en rentekosten tijdens de bouw, voor ca. 15 procent door de
grondkosten, en voor ca. 80 procent door de bouwkosten 1). Over de ontwikkeling van de bouwkosten, die dus
de belangrijkste factor in het probleem vormen, wil ik in
dit artikel enkele opmerkingen maken.
De produktiviteitsontwikkeling in de bouwsector
Aan voorstellen ter verlaging van de bouwkosten ontbreekt het niet. Ik doe een greep: verminder de variatie
van de woningvormen, verlaag de BTW, decentraliseerde
goedkeuringsprocedure, maak de woningen kleiner,
maak ze soberder, laat de bewoners zelf bouwen, bouw
in grotere series, schakel kleine bouwbedrijven in omdat
die lagere overheadkosten hebben, laat de bewoners zich
intensief met de kostenbewaking bezighouden, schakel een
of meer kostendeskundigen in, bevorder maatnormalisatie van woningonderdelen en -afmetingen, verlaag de minimumeisen die aan woningen worden gesteld, laat pensioenfondsen geld ter beschikking stellen tegen een lagere
rente. De lijst is hiermee niet uitgeput. Maar wat opvalt is
dat aan de ontwikkeling van de produktiviteit in de bouwnijverheid hoegenaamd geen aandacht wordt besteed.
Ook door de nauw betrokken instanties wordt er geen
economisch onderzoek naar de ontwikkeling van de produktiviteit in de bouw gedaan. Dat is in het licht van
de huidige problemen in de bouwnijverheid, en de volkshuisvesting in het bijzonder, een merkwaardige zaak.
Het is des te merkwaardiger omdat in de Nota bouwbeleid uit 1976 2) van het Ministerie van Volkshuisvesting en
Ruimtelijke Ordening (VRO) wordt gesteld dat de produktiviteit in de bouw op een lager niveau ligt dan in de
overige Industrie en dat onderzoek daarnaar dringend is
gewenst. De nota verwijst daarvoor naar het Structuuronderzoek bouwnijverheid. Maar inmiddels is gebleken
dat in dit structuuronderzoek deze kwestie niet is onderzocht. Wel heeft het Ministerie van VRO in 1979 de resultaten van een voorlopig onderzoek naar de oorzaken van
de bouwkostenstijging gepresenteerd 3). Maar daarin
wordt over de produktiviteitskwestie slechts gesteld dat
men er in geen van de industriele landen in is geslaagd om
224
de (arbeids-)produktiviteitsstijging in de bouw meer in
overeenstemming te brengen met die in andere sectoren,
Onderzoek waarop deze stelling zou zijn gebaseerd wordt
evenwel niet genoemd. Eigen lopend onderzoek naar de
produktiviteitsontwikkeling van de bouwsector in Nederland en enkele omringende landen heeft mij een aanwijzing opgeleverd dat men er in deze landen in sterk verschillende mate in is geslaagd om de ontwikkeling van de
andere sectoren te volgen. Nederland neemt daarbij de ongunstigste plaats in 4).
Intussen is de veronderstelling van de achterblijvende
produktiviteitsontwikkeling uit de Nota bouwprognoses
door een ambtelijke werkgroep van VRO in 1980 zonder
nadere toetsing overgenomen en gebruikt als basis voor
een aantal beleidsaanbevelingen ter beperking van de
stichtingskosten. Van onderzoek naar de produktiviteitskwestie is geen sprake. Wel werd op grond van deze aanbevelingen injanuari 1981 bij ministerieel besluitde Projectgroep Stichtingskosten VROingesteld 5). Naastvertegenwoordigers van het Ministerie zijn daarin uitgenodigd
representanten van de aannemers, de woningcorporaties,
de architecten en het Economisch Instituut Bouwnijverheid (EIB). Blijkens de memorie van toelichting op de begroting van VRO voor 1982 is deze projectgroep van plan
om onderzoek te laten doen 6). Niets wijst erop dat de produktiviteitskwestie tot de te onderzoeken onderwerpen
zou kunnen behoren. Ook heeft VRO omstreeks 1979 de
ambtelijke werkgroep Goedkoper Bouwen ingesteld die,
naast de eerdergenoemde werkgroep, een lijst van niet
minder dan 172 mogelijkheden voor het verlagen van de
stichtingskosten he’eft gemaakt 7). Nergens blijkt dat enig
onderzoek naar de produktiviteitskwestie daarvoor als
basis heeft gediend, noch dat het aanvangen van zulk onderzoek tot de maatregelen zal behoren die in mei 1982
door VRO bekend zullen worden gemaakt.
Voor het Structuuronderzoek bouwnijverheid geldt
eveneens dat de behandeling van de produktiviteit een
merkwaardige zaak is. In het begin leek het erop dat de
produktiviteitskwestie daarin de plaats zou krijgen die
haar toekomt. Immers, in de brief aan vier ministers waarmee de aannemers in 1971 het initiatief tot dit onderzoek
namen, werd nadrukkelijk gesteld dat het onderzoek mede
* De auteur is als wetenschappelijk medewerker verbonden aan
de Stichting Bouwcentrum in Rotterdam.
1) Nota bouwprognoses 1979-1984, 9 oktober 1979, Tweede
Kamer 1979-1980, 15 800, hfst. XI, nr. 10, biz. 44.
2) No la bouwbeleid en het Bouwprogramma 1977, 29 September
1976, Tweede Kamer 1976-1977, 14 127, nr. 1-2, biz. 34 en 38.
3) Nota bouwprognoses 1979-1984, op.cit., biz. 47.
4) Gebruikt men dezelfde methode als in de in voetnoot 1) genoemde nota is gebruikt voor een vergelijking met andere sectoren in plaats van met het bruto nationaal produkt, dan blijkt voor
de periode 1954-1979 dat het verschil ini produktiviteitsontwikkeling voor Nederland 3,3 maal zo groot is als dat voor het land met
het kleinste verschil (Zwitserland), en 1,6 maal zo groot als dat
voor het land met het op een na grootste verschil (Belgie). Ook
wanneer men rekening houdt met de onzekerheden die zich bij
zo’n vergelijking voordoen, zijn deze verschillen zo groot dat de
grond voor de in de nota gehanteerde veronderstelling zwak lijkt
te zijn.
5) Nederlandse Slaatscourant, 28januari 1981.
6) Begroting van Uitgaven VRO, Tweede Kamer, 1981-1982,
!7 100, hfst. XI, nr. 2, biz. 107.
7) Idem, nr. 22, biz. 55-68.
,
zou dienen te zijn gericht op de middelen waarmee de produktiviteitsachterstand ten opzichte van de overige industrie zo mogelijk zou kunnen worden ingehaald 8). Het
eindrapport van het deel van het structuuronderzoek
te nemen in de te formeren voorbereidingscommissie, terwijl de genoemde opdrachtgeversgroeperingen slechts een
brief ontvingen met de mededeling dat hun vertegenwoordigers te zijner tijd in een nog te vormen begeleidingscom-
waartoe deze kwestie behoort, is in 1981 verschenen. De
missie zouden worden opgenomen. Het duurde een half
opsteller ervan, het EIB, vermeldt evenwel laconiek dat
jaar voordat de architecten zich hiertegen verzetten en
dit onderwerp niet is onderzocht omdat in het midden van
anderhalf jaar voordat een gemeente dat deed. Maaron-
de jaren zeventig, toen het onderzoekprogramma tot
grond zou zijn verd wenen 9). In het licht van het feit dat de
achterstand van de bouwsector sinds het begin van de ja-
dertussen was in november 1971 in het overleg tussen aannemers, werknemers en overheid overeengekomen dat de
voorbereidingscommissie slechts uit deze drie partijen zou
bestaan. De zwakke protesten van de opdrachtgevers
ren vijftig vrijwel onafgebroken groter is geworden, mist
brachten daarin geen wijziging meer teweeg 13). Men zou
dit argument naar mijn mening iedere overtuigingskracht.
zich kunnen afvragen of de overheid niet ook als bouwopdrachtgever heeft gefunctioneerd in de voorbereidingscommissie, maar als men haar opstelling in deze fase bestudeert 14), dan blijkt dat zij zich beperkt heeft tot de bemiddelende rol die de overheid gewoonlijk in structuuronderzoekingen speelt.
stand kwam, de bouwkostenproblematiek naar de achter-
Waarom geen onderzoek naar de
produktiviteitsontwikkeling in de bouw?
Men kan zich afvragen waarom de kwestie van de produktiviteitsontwikkeling in de bouw steeds verder uit het
gezicht lijkt te verdwijnen. Is het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening als hoofdverantwoordelijke voor het bouwbeleid van de regering er geheel
op gaan vertrouwen dat de prikkel van de concurrentie
zorgt voor een voldoende produktiviteitsontwikkeling in
de bouw? Als dat inderdaad het geval zou zijn, zou dat een
heel gevaarlijke benadering zijn. De concurrentieverhoudingen in de bouwsector worden namelijk gekenmerkt
door een sterk beperkte concurrentie tussen de aanbie-
ders: de aannemers hebben geen last van de wereldmarkt 10), en hun onderlinge concurrentie wordt beperkt
door het aannemerskartel (het zo geheten prijsregelingsstelsel). Weliswaar heeft de Commissie Economische
Mededinging in haar desbetreffende advies van 1976 gesteld dat de individuele aannemer die deelneemt aan een
concurrerende inschrijving zonder overleg met zijnmedeinschrijvers, als marktpartij een zwakke positie inneemt
tegenover de opdrachtgever 11), maar van enig economisch onderzoek ter ondersteuning van deze stelling is
geen sprake. Integendeel, het belangrijkste onderzoek
naar dit probleem, uitgevoerd door Hendriks in 1957,
trekt de economische noodzaak van het aannemerskartel
in twijfel en geeft duidelijke argumenten waarom de aanbieders op de bouwmarkt niet de veronderstelde zwakke
positie innemen 12). De Commissie Economische Mededinging stelt daar geen argumenten tegenover en betrekt
bovendien het ontbreken van de invloed van de wereldmarkt in het geheel niet in haar beschouwingen.
Naar mijn oordeel kan de ontwikkeling van de arbeidsproduktiviteit in de bouw beslist niet uitsluitend worden
overgelaten aan de prikkel van de concurrentie tussen de
aanbieders. Wat in de eerste plaats nodig zou zij n, is dat de
opdrachtgevers zich organiseren met als uitgangspunt het
feit dat de concurrentie tussen de aanbieders beperkt is.
Thans beperken de opdrachtgevers zich geheel tot technische aspecten, zoals technische voorschriften, bestek-
bepalingen en dergelijke. De bouwopdrachtgevers onderscheiden zich qua organisatie en slagvaardigheid on-
gunstig van de aannemers, die effectief en gecodrdineerd
op de markt optreden.
Ter illustratie van de relatief sterke positie van de aannemers kan de gang van zaken bij de voorbereiding van
het eerdergenoemde Structuuronderzoek bouwnijverheid
dienen. Daarbij zijn namelijk de voor de opdrachtgeversfunctie belangrijke groepen van de gemeenten, de archi-
tecten en de ingenieurs, door de aannemers behendig buiten spel gezet. De aannemers stuurden in September 1971
aan vier ministers een brief over het Structuuronderzoek
Organisatie van de opdrachtgevers gewenst
De in het voorgaande uiteengezette gang van zaken laat
zien dat het bij de bouwopdrachtgevers ontbreekt aan organisatie waardoor zij, net zoals de aannemers, hun invloed op het buitengewoon belangrijke structuuronderzoek kondenlatengelden. Ikbeschouwditalseentekendat
het optreden van de opdrachtgevers op de bouwmarkt op
essentiele punten te kort schiet. Het komt mij voor dat dit
mede oorzaak is van het probleem van de bouwkostenstijging. De bouwopdrachtgevers zouden zich moeten inzetten om een organisatie te ontwikkelen die, gegeven het
ontbreken van een wereldmarkt op dit punt, een tegenwicht kan bieden tegen de positie van de aannemers. Dan
wordt het ook mogelijk om economisch onderzoek te
doen waarin wordt gezocht naar antwoord op met name
de volgende vragen:
— hoe groot is het verschil tussen de produktiviteitsontwikkeling in de bouwsector en die in andere produk-
tiesectoren?;
— welke elementen in de structuur van de bouwsector
dragen bij tot dit verschil en in welke mate?
Met behulp van de antwoorden op deze en dergelijke
vragen zal het wellicht mogelijk worden om aan te geven
welk beleid door welke organen zou moeten worden gevoerd indien zou worden gestreefd naar het verkleinen
van de achterstand in de produktiviteitsontwikkeling in
de bouwsector. De situatie op het gebied van de volkshuisvesting laat niet toe dat een van de belangrijkste oorzaken
van de bouwkostenstijging, te weten de ongunstige produktitiveitsontwikkeling, ongemoeid wordt gelaten.
A. M. Bouman
8) Stichting Landelijk Werkverband Huisvestingsnood, De
bouwbdzen, overheid en bedrijfsleven contra bewoners, Den
Haag, 1974, biz. 8.
9) EIB, De bouwnijverheid in de jaren tachtig, eindverslag van
het aandeel van het EIB in het Structuuronderzoek bouwnijverheid. Amsterdam, 1981, biz. 13.
10) De voorzitter van de Nieuwe Vereniging van AannemersGrootbedrijf zei het onlang aldus: ,,De branche opereert op de
nationalethuismarkt— met weinigkansopyerstoringendoorhet
buitenland”. Zie: Bouwbelangen, ISjanuari 1982.
11) Aanbestedingsregelingen, Advies uitgebracht door de Commissie Economische Mededinging aan de minister van Economische Zaken op 1 december 1975, Staatsuitgeverij, 1976, biz. 16.
12) A. Hendriks, De structuur van het bouwbedrijf en de wijze
bouwnijverheid. Daarin stond niets concreets over de
van prijsvorming, Rotterdam, 1957, biz. 307-309 en 183-186.
verdere procedure. Maar tegelijkertijd ontvingen de werknemers een brief met de uitnodiging om terstond zitting
biz. 9, 19 en 41.
14) Idem, biz. 21, 30-31, 60, 69, 83 en 91.
;ESB 3-3-1982
13) Stichting Landelijk Werkverband Huisvestingsnood,op.cit.,
225