Onderzoeksresultaten
beid
Arl
Minimumlonen en
werkgelegenheidsgroei
De verlaging van de minimumlonen heeft niet geleid tot een extra
groei van de werkgelegenheid voor laagbetaalden. De groei van bet
aantal laagbetaalde banen is vooral gebaat bij een verbetering van de
kwaliteit van deze banen.
Tussen 1984 en 1990 is het aantal
werknemers gemiddeld met 117.000
per jaar toegenomen. De tegenhanger van deze forse werkgelegenheidsgroei is een gestage daling van
de werkloosheid. Toch blijft de werkloosheid op een hoog niveau. Met
name ongeschoolde en onvoldoende geschoolde werknemers komen
moeilijk aan de slag. De oorzaken
Tabel 1, De verdeling van de arbeidspopulatie naar structuurkenmerken: een vergelijking tussen 1985 en
1988 (in procenten)
Kenmerk
1985
1988
20
19
43
11
7
100
21
19
43
12
Uurloonklasse (in gld.)
< 13
13-16
16-26
>26
Onbekend
Totaal
Leeftijd
< 23 jaar
23-44 jaar
> 45 jaar
Totaal
Dienstverband
Voltijd
Deeltijd
Oproep- en uitzend
Totaal
Geslacht
Man
Vrouw
Totaal
Sector1*
Industrie
Diensten
Overig
Totaal
16
61
23
100
5
100
16
62
22
100
79
14
6
77
100
100
73
28
100
72
28
100
30
49
21
100
29
50
21
100
16
7
a. De Industrie omvat de bedrijfsklasse
2/3 van de standaard bedrijfsindeling
(sbi) van het CBS. De dienstensector bestaat uit sbi 6, 8 en 98. Overig omvat onder andere bouw en transport.
Bron: HIM, op basis van het Jaarlijks
Loononderzoek.
1186 (
van de hoge werkloosheid van laagopgeleiden worden veelal gezocht
in veranderingen in de beroepen- en
opleidingsstructuur (verdrmging
door hoger opgeleiden, stijging opleidingseisen door organisatorische
en technologische vernieuwingen)
en bij te hoge loonkosten, in het bijzonder op het niveau van het minimumloon.
De afgelopen jaren is getracht de
werkgelegenheid voor laagopgeleiden te stimuleren met diverse beleidsmaatregelen, zowel op het terrein van scholing als in de sfeer
van de loonkosten. In dat kader
past ook de verlaging van de wettelijke minimumlonen . Door een verlaging van de minimumloonkosten
zou de oververtegenwoordiging
van laagopgeleiden in het bestand
langdurig werklozen kunnen worden teruggedron- gen. Recent heeft
de WRR een forse verlaging met
30% voorgesteld .
Tegen deze achtergrond is in toenemende mate belangstelling ontstaan
voor de ontwikkeling van laagbetaalde banen. Een belangrijke aanzet
daartoe is gegeven door Elfring en
Kloosterman. Volgens deze onderzoekers heeft de werkgelegenheidsgroei in de periode 1979-1986 voornamelijk betrekking gehad op
laagbetaalde banen . Deze uitkomst
is echter moeilijk te rijmen met een
dalende werkgelegenheid voor laagopgeleiden in deze periode4.
Er is weinig bekend over de mate
waarin de laagbetaalde banen hebben geprofiteerd van de werkgelegenheidsgroei gedurende de tweede
helft van de jaren tachtig. Om hierover meer aan de weet te komen,
zijn de verschuivingen in de werkgelegenheidsstructuur onderzocht’. De
belangrijkste resultaten worden in
dit artikel beschreven. Ook wordt
kort ingegaan op enkele beleidsimplicaties van deze resultaten.
In de periode 1985-1988 heeft zich
in het particuliere bedrijfsleven een
sterke werkgelegenheidsgroei voorgedaan van 288.000 banen. Deze
groei bedraagt maar liefst 9.4% van
het totale aantal banen in 1985. Ongeveer een vijfde deel (22%) van de
groei komt tot stand in de Industrie
en de bouwnijverheid. De dienstverlenende bedrijfstakken handel enzovoort, de financiele en zakelijke
dienstverlening en de overige dienstverlening nemen 69% van de toename van het aantal banen voor nun
rekening (tegenover een werkgelegenheidsaandeel van 49%).
In het EIM-onderzoek is voor de periode 1985-1988 de samenstelling
van de arbeidspopulatie in het particuliere bedrijfsleven bestudeerd aan
de hand van vijf structuurkenmerken: bruto uurloon, leeftijd, dienstverband, geslacht, en sector1.
Voor het bruto uurloon zijn vier uurloonklassen beschouwd. De bovengrens van de laagste uurloonklasse
1. Het wettelijk minimumloon voor volwassenen is per 1 januari 1984 met 3%
verlaagd. Sindsdien zijn tot 1 januari 1990
aanpassingen achterwege gelaten. Dit
heeft ook doorgewerkt in de minimumjeugdlonen, die reeds in 1981 en 1983
zijn verlaagd door aanpassing van de
staffelpercentages.
2. WRR. Ken werkend perspectief, arbeidsparticipatie in de jaren 90, Den Haag.
1990.
3. T. Elfring en R.C. Kloosterman, De Nederlandse jobmachine, ESB, 2 augustus
1989. biz. 736-740.
4. Bij het onderzoek van Elfring en Kloosterman zijn diverse kanttekeningen te maken. Zie onder andere: P. Boot, e.a., De
Nederlandse jobmachine (II). ESB. 30 augustus 1989. biz. 853-855 en M. van
Schaaijk en R. Waaijers. De Nederlandse
jobmachine (I), ESB, 30 augustus 1989,
biz. 851-853.
5. Dit onderzoek is uitgevoerd door het
Economisch Instituut voor het Middenen Kleinbedrijf (EIM), in opdracht van
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Een volledig verslag van dit
onderzoek wordt gegeven in: L.H.M.
Bosch en W.H.M. van der Hoeven, Werkgelegenheidsgroei ook bij laagbetaalde
banen?, Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. Den Haag, 1991.
6. Deze periode hangt onder meer samen
met de keuze van de databron. Voor loongegevens zijn we aangewezen op het
Jaarlijks Loononderzoek (JLO) van het
CBS. Deze databron is derhalve ook bepalend voor de structuurkenmerken van de
werkgelegenheid die in ogenschouw kunnen worden genomen. Ten tijde van het
onderzoek was het JLO 1988 het meest recente. Zie voor een nadere toelichting
L.H.M. Bosch en W.H.M. van der Hoeven.
op.cit.. 1991.
is bepaald op/ 13, net boven het minimumloon voor volwassenen van
23 jaar en ouder. De tweede uurloonklasse kent als bovengrens / 16. De
bedoeling hiervan is een grens te leggen bij een loon dat ongeveer 20%
hoger is dan het minimumloon.
Figuur 2. Toename van het aantal banen naar uurloonklasse en leeftijd
Totaal
o
o
Volw. 23-64 jr.
Jongeren 16-22 jr.
o
Door afronding van de klassegrens
ligt dat percentage iets hoger (23).
Het bedrag dat de afscheiding vormt
tussen de derde en vierde uurloonklasse is/ 26. Het modale uurloon
bedraagt/ 18 a 197.
Op basis van de genoemde structuurkenmerken zijn de relatieve veranderingen in de samenstelling van de arbeidspopulatie nagegaan. Zou de
werkgelegenheidsgroei voornamelijk uit laagbetaalde banen bestaan,
zoals eerder door Elfring en Klooster-
man is betoogd, dan zouden zich
structurele wijzigingen moeten voordoen. Het blijkt echter dat de wijzigingen tussen 1985 en 1988 beperkt
van omvang zijn (tabel 1).
Met het oog op de ontwikkeling van
de laagbetaalde banen is tevens de
relatieve verdeling van de bruto uur-
lonen op basis van 66 uurloonklassen bekeken. Figuur 1 bevestigt het
beeld dat uit tabel 1 naar voren
komt: de structurele verschuivingen
zijn minimaal. Er is weliswaar sprake
van een lichte stijging van het aandeel van de laagste uurloonklasse CO13) van 19,7% in 1985 naar 21,1% in
1988, maar het aandeel van de tweede uurloonklasse (13-16) loopt iets
terug, en wel van 19,1% naar 18,8%.
Een verandering in een uurloonklasse kan nauw samenhangen met wijzigingen in de naastgelegen uurloon-
klassen. Minimale uurloonmutaties
tussen 1985 en 1988 kunnen tot een
verandering in de verdeling over de
uurloonklassen leiden en het beeld
enigszins vertekenen. Bovendien is
een deel van de groei van de laagste
uurloonklasse terug te voeren op het
feit dat de omvang van de groep
werknemers waarvan geen loongege-
in
Totaal
0-13
vens bekend zijn, terugloopt van 7%
naar 5%. Op grond van de structuurkenmerken van deze groep (onder
meer veel deeltijdarbeid, oproep- en
uitzendarbeid) is het aannemelijk
dat een groot deel van deze groep
deel uitmaakt van de laagste uurloonklasse. Omdat de omvang van
deze groep werknemers kleiner
wordt, neemt het aandeel van de
laagste uurloonklasse toe. Dit hoeft
echter nog niet te betekenen dat er
sprake is van een feitelijke toename
van het aantal laagbetaalde banen.
Een en ander levert de conclusie op
dat het aandeel van de laagste uurloonklasse niet significant is gewijzigd. Er is wel werkgelegenheidsgroei, maar niet meer dan in andere
uurloonklassen. Derhalve hebben de
laagbetaalde banen nauwelijks extra
van de werkgelegenheidsgroei geprofiteerd.
In figuur 2 is de absolute groei van
het aantal laagbetaalde banen weergegeven. In de uurloonklasse 0-13
stijgt het aantal banen fors met
101.000X37% van de totale toename
van 288.000 banen). De groei verschilt voor jongeren (tot 23 jaar) en
volwassenen.
Voor jongeren is het totaal aantal banen met 53.000 toegenomen. Dat is
18% van de totale banengroei in het
particuliere bedrijfsleven, hetgeen
grotendeels overeenstemt met het
Figuur 1. Relatieve verdeling bruto uurlonen in particulier bedrijfsleven
2
a.
Uurloonklasse (in gld.)
ESB 27-11-1991
13-16
16-26
>26
onbekend
Uurloonklassen
werkgelegenheidsaandeel van jongeren (16%). Voor jongeren is het aantal banen in de onderste uurloonklasse gestegen met 32.000. Dat is 60%
van de totale banengroei voor jongeren, maar minder dan op grond van
het werkgelegenheidsaandeel van
de laagste uurloonklasse (79%) zou
mogen worden verwacht. Voor jongeren neemt het aantal voltijdbanen
in de onderste uurloonklasse zelfs
af. Er is sprake van een significante
afname van het aantal laagbetaalde
banen voor jongeren.
Bij volwassenen heeft zich in de laagste uurloonklasse een stijging van
69.000 banen voorgedaan, hetgeen
bijna 30% is van de totale werkgelegenheidsgroei van volwassen werknemers. Deze toename is ruim drie
keer zo groot als zou mogen worden
verwacht op grond van het werkgelegenheidsaandeel (voor de laagste
uurloonklasse is dat 9 a 10%). Voor
volwassenen wijst dit op een significante groei van het aantal laagbetaalde banen. De groei van het aantal
volwassenen in de laagste uurloonklasse betreft voor 55% vrouwen.
Naast de verschillen tussen jongeren
en volwassen is ook de groei van het
aantal kleine deeltijdbanen opvallend. In de laagste uurloonklasse betreft bijna 60% van de werkgelegenheidsgroei banen voor minder dan 20
uur per week; de helft van de groei
bestaat uit banen voor minder dan 15
uur per week. In totaal komt 80% van
de banengroei in de laagste uurloonklasse voor rekening van deeltijders,
oproep- en uitzendkrachten.
7. Er is ook een loonklasse ‘onbekend’
toegevoegd. Voor een deel van de arbeidspopulatie zijn om uiteenlopende redenen geen loongegevens bekend. In het
onderzoek zijn de loongegevens van
1985 aangepast om ze te kunnen vergelijken met die van 1988. In deze aanpassing
is zowel de loonontwikkeling naar leeftijd en sector (via regelingslonen) als de
ontwikkeling van de arbeidstijd verdisconteerd.
1187
Beleidsimplicaties
De toename van het aantal banen is
fors geweest en heeft zich in de beschouwde periode (1985-1988) zeer
gespreid voorgedaan. Defelatieve
omvang van de laagste uurloonklasse (afgemeten aan het aantal banen)
is vrijwel gelijk gebleven. De groei
in de laagste uurloonklasse betreft
voornamelijk kleine banen. Blijkbaar
hebben de forse ingrepen in de minimumlonen in de eerste helft van de
jaren tachtig nauwelijks werkgelegenheidseffecten gehad. Wellicht
zijn door deze ingrepen minder banen verloren gegaan.
Deze uitkomst is in overeenstemming
met de resultaten van andere, meer
modelmatige, onderzoeken waarin de
mogelijke werkgelegenheidseffecten
van een verlaging van het minimumft
loon zijn berekend . Deze onderzoeken wijzen globaal op een beperkt
effect: een verlaging van het minimumloon met 10% doet de totale
werkgelegenheid met minder dan 1%
groeien, ook indien er rekening mee
wordt gehouden dat de volledige effecten van een verlaging van het minimumloon pas in de loop van een aantal jaren worden gerealiseerd. De
berekende werkgelegenheidseffecten
zijn iets groter indien ook de doorwerking in het loongebouw wordt verdisconteerd. Verlaging van de minimumlonen kan doorwerken in cao-schalen
en betekent aldus meer ruimte voor
loondifferentiatie aan de onderkant
van het loongebouw . Omdat het
werkgelegenheidsaandeel van de
tweede uurloonklasse (13-16) nauwelijks wijzigt, lijken de werkgelegenheidseffecten van de doorwerking
echter beperkt van omvang te zijn.
Behalve het aantal laagbetaalde banen is ook de kwaliteit van die banen van belang. Tot op heden wordt
in de discussie weinig aandacht besteed aan de vraag waar de eventuele werkgelegenheidseffecten zouden kunnen worden gerealiseerd.
De laatste jaren ontstaan in sectoren
met lage lonen, zoals de detailhandel en de horeca, in toenemende
mate wervingsproblemen. Aan de
onderkant van het loongebouw blijken wel meer arbeidsplaatsen te
zijn, maar men kan er moeilijk personeel voor vinden. Hiervoor is een
complex van factoren verantwoordelijk. Een factor betreft de vereiste
kwalificaties. Zo geldt voor een
groot deel van de vacatures dat de
werkzaamheden als ‘ongeschoold’
worden bestempeld, terwijl in de
praktijk allerlei minder objectiveerbare functie-eisen (representativiteit,
1188
sociale vaardigheid, schoolbaarheid)
worden gesteld, waardoor in feite
van gekwalificeerd werk sprake is.
Een tweede factor is het negatieve
imago (onder andere korte dienstver-
banden, lage lonen, weinig werkzekerheid) en een derde factor is het
gebrek aan inkomens- en loopbaanperspectief . Gelet op de wervingsproblemen zal een (forse) verlaging
van het wettelijk minimumloon vermoedelijk averechts werken. De problemen rond de vervulling van vacatures worden niet opgelost, maar
nemen eerder toe .
Een en ander wijst crop dat niet alleen de hoogte van het loon van belang is voor de werkgelegenheidsgroei aan de onderkant van het
loongebouw. Kleine deeltijdbanen
komen over het type banen en de sectoren waar verdere verlaging daadwerkelijk werkgelegenheid kan ople-
veren. Het is derhalve zinvol de
discussie over de laagbetaalde banen
te verbreden en de kwaliteit van deze
banen meer in het oog te houden.
L.H.M. Bosch
W.H.M. van der Hoeven
De auteurs zijn werkzaam bij de afdeling
arbeidsmarkt en inkomens van het Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf. Zij danken A. Dortmans, G. Elsendoorn en A. Nijsen voor hun commentaar.
8. Zie voor een overzicht: Organisatie
voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek,
banen voldoende perspectief dienen
te bieden en een voldoende aantal ar-
Arbeidsmarktperspectieven, Den Haag,
1990, biz. 18 e.v.; en Ministerie van SZW,
Rapportage Arbeidsmarkt 1990, Den
Haag, 1990, biz. 68 e.v.
9. Dit blijkt bij voorbeeld uit: Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid/DCA, De ontwikkeling van de laagste CAO-lonen in de periode 1983-1988,
Den Haag, 1990.
beidsuren dienen te omvatten.
Samenvattend kan worden opgemerkt dat de werkgelegenheidseffecten van de verlagingen van het minimumloon tot nu toe gering zijn. Alvorens de minimumlonen verder te ver-
tailhandel, Zoetermeer, 1990. Zie ook
V.I. Simmelink, Personeelsvoorziening
voorfuncties op minimumloonniveau,
Research voor Beleid/Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Leiden/Den Haag. 1991.
lagen, dient er meer duideliikheid te
11
met een beperkte werkzekerheid zijn
wellicht interessant als bijverdienste,
maar hebben verder weinig te bieden. Ook aan de onderkant zouden
10. HIM, Structuur en imago van de de-
V I Simmclinlr
fin / – i t
1QO1