Minder en beter
Als de financiele plannen van het kabinet precies uitkomen zoals ze in de Miljoenennota 1987 zijn neergelegd,
wordt 1987 een bijzonder jaar. Het is dan voor het eerst in
dertig jaar dat de uitgaven van het rijk niet toenemen, maar
afnemen. Nadat er in de afgelopen jaren voor tientallen
miljarden guldens is omgebogen om de expansie van de
rijksuitgaven te beteugelen, gaan de uitgaven in 1987 voor
het eerst echt omlaag. Weliswaar wordt het kabinet daarbij
geholpen doordat het prijsniveau van de materiele overheidsconsumptie met ca. 2Vz% daalt, maar ook wanneer
de prijscomponent buiten beschouwing wordt gelaten, is
van een reele daling van de rijksuitgaven sprake. Dat is
een mijlpaal in de tienjarige geschiedenis van het ombuigingsbeleid. Hij geeft aan dat de openbare financier) weer
beheersbaar zijn geworden.
Het betekent niet dat nu ook de begrotingsproblemen
van de baan zijn. Integendeel zelfs, want de sterke daling
van de olieprijs en de dollarkoers slaan zo’n gat in de begroting dat de toestand van ‘s rijks financien volgend jaar
aanzienlijk verslechtert. De dramatische daling van de
aardgasbaten (f. 12,6 mrd.) vaagt in een klap ca. 10% van
de totale overheidsinkomsten weg. Om dit gat te dichten
worden in de Miljoenennota 1987naasi ombuigingen omvangrijke lastenverzwaringen aangekondigd. Dat is echter
niet voldoende om te voorkomen dat het financieringstekort weer oploopt. Het beleid gericht op de vermindering
van het tekort raakt ten minste twee jaar achterop. Het
nieuwe kabinet zal de sanering van de openbare financien
daardoor niet kunnen voltooien, want de vermindering van
het financieringstekort tot 51/4% van het nationale inkomen in 1990 is onvoldoende om het probleem van de
steeds hoger oplopende rentelasten onder controle te
krijgen.
Het zal het kabinet trouwens toch al moeite genoeg
kosten om de doelstelling van het regeerakkoord inzake
de vermindering van het financieringstekort te halen. Uit
de Miljoenennota 1987 blijkt dat er nogal wat factoren zijn
die voor tegenvallers kunnen zorgen. In de eerste plaats is
dat de ontwikkeling van de rente, waarvan op gezag van
het Centraal Planbureau is aangenomen dat die tot 3,5%
in 1990 zal dalen. Buiten het CPB zijn er weinigen die in
deze prognose geloven. Wanneer de rente zich op het niveau van 6% zou stabiliseren, zouden de rentelasten voor
het rijk in 1990 f. 1 a 1,5 mrd. hoger uitvallen. Eenanderrisico schuilt in de ontwikkeling van de werkloosheiri. Wanneer de beoogde daling van de werkloosheid tot 500.000
in 1990 niet wordt gerealiseerd, komen elke 25.000 werklozen meer de schatkist op extra uitgaven van ongeveer
een half miljard gulden te staan. Verder is het bepaald niet
uitgesloten dat de internationale conjunctuur in de komende jaren een vertraging te zien zal geven waardoor de economische groei in ons land op minder dan 2% per jaar uitkomt. Dit heeft onmiddellijk repercussies voor de omvang
van de belastingopbrengsten en voor een aantal uitgavenposten op de rijksbegroting. Gerede twijfel rijst ook bij de
veronderstelling dat de olieprijs in 1990 op een niveau van
$ 25 per vat zal zijn teruggekeerd. Elke dollar minder slaat
een gat in de begroting van ca. f. 0,5 mrd. Een zelfde effect
ontstaat als de dollarkoers in 1990 lager zou uitkomen dan
de f. 2,25 die is verondersteld. Elk dubbeltje minder betekent voor de schatkist eveneens een tegenvaller van ongeveer f. 0,5 mrd.
Toch zijn het mijns inziens niet de exogene macroeconomische factoren die de grootste risico’s voor de begrotingsuitvoering inhouden. De economische ontwikkeling zou nog best eens mee kunnen vallen. Veel groter
acht ik de kans dat er binnen de begroting zelf overschrijdingen plaatsvinden omdat bepaalde beleidsprogram-
ESB 17-9-1986
ma’s duurder uitvallen dan geraamd of omdat de politiek
nieuwe claims op tafel legt die financieel moeten worden
gehonoreerd. Behalve een bedrag van f. 1,2 mrd. dat in
het regeerakkoord is afgesproken biedt de begroting in de
komende vier jaar geen enkele ruimte voor nieuw beleid.
In het vorige regeerakkoord was voor nieuw beleid ook
maar f. 1,5 mrd. uitgetrokken, maar daar bleek uiteindelijk
tijdens de rit nog f. 6 mrd. bovenop te komen. Dit zelfde zal
zich ongetwijfeld in de komende kabinetsperiode voordoen. Het is buitengewoon onwaarschijnlijk dat er in de komende vier jaar geen onvoorziene omstandigheden zullen
zijn die extra rijksgeld vragen of dat politici en kiezers niets
weten te bedenken waarvoor het rijk de financiele middelen op tafel moet leggen. Daarnaast zullen er ook weer begrotingsoverschrijdingen zijn. In de vorige kabinetsperiode bedroegen deze f. 7,5 mrd. Dit betrof met name overschrijdingen bij een aantal open-einderegelingen, d.w.z.
regelingen waarbij personen en instellingen recht kunnen
doen gelden op bepaalde uitkeringen van het rijk als zij
aan de wettelijke criteria voldoen en die daardoor voor het
rijk op korte termijn moeilijk te beheersen zijn. Hoewel
sommige van deze gaten zijn gedicht, zullen er toch weer
nieuwe overschrijdingen optreden. En de ervaring leert
dat het stringente begrotingsbeleid nooit zo stringent kan
zijn dat beleidsintensiveringen en begrotingsoverschrijdingen volledig worden gecompenseerd. De regels die
daaromtrent in het regeerakkoord zijn vastgelegd verschillen trouwens niet noemenswaardig van de regels die in de
vorige kabinetsperiode ook al golden.
Als goede kanshebbers voor budgettaire overschrijdingen in de volgende kabinetsperiode tip ik de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector en de bedragen die zijn
ingeboekt in verband met de voorgenomen afslanking van
de rijksoverheid met 20.000 ambtenaren. Ik vraag mij in
gemoede af hoe lang het kabinet het nog kan volhouden
de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector structureel bij die in de marktsector te laten achterblijven zonder
dat dit onaanvaardbare kwaliteitsverliezen in de openbare
dienstverlening gaat veroorzaken. Dit is een probleem dat
je niet oplost met enkele tientallen miljoenen om de ergste
knelpunten in de salarisachterstand weg te werken. Een
andere kandidaat voor overschrijding is de bestrijding van
misbruik en fraude in de sfeer van belastingen en sociale
uitkeringen, waarvoor f. 2 mrd. is ingeboekt maar nog
geen enkele concrete maatregel is genomen. Ook de
besparingen in de sfeer van de volksgezondheid (f. 1,2
mrd.) waarover de commissie-Dekker moet adviseren en
de geraamde opbrengsten van de verkoop van staatsdeelnemingen (f. 0,75 mrd.) moeten nog volledig hard worden
gemaakt.
Ondanks al deze budgettaire onzekerheden laten regeerakkoord en Miljoenennota er geen twijfel over bestaan dat alles op alles zal worden gezet om de voorgenomen vermindering van het financieringstekort te realiseren. Als het lukt zal er inderdaad ‘minder overheid’ zijn. De
cruciate vraag is echter of dat ook een ‘betere overheid’ is.
Want dat is waar het de burgers om gaat en wat ook in het
regeerakkoord staat: ‘minder en beter’. Het is te begrijpen
dat in de Miljoenennota niet uitvoerig wordt ingegaan op
de kwaliteit van de collectieve voorzieningen; in die nota
gaat het tenslotte om de cijfertjes. Maar men er valt niet
aan de indruk te ontkomen dat het hele beleid in het teken
staat van de vermindering in plaats van de verbetering. Als
die indruk juist is, is er iets fundamenteel mis. Want minder
is niet het enige dat telt; het moet vooral beter.
L. van der Geest
889