o p e n b a re f i n a n c i ë n
Meer hondenontlasting
door hondenbelasting
B.A. Vollaard en P.W.C. Koning
Beide auteurs zijn werkzaam bij het Centraal Planbureau.
Met dank aan Maarten Allers, Ruud de Mooij en
Jeroen van de Ven voor commentaar.
vollaard@cpb.nl
Bij de huidige tarieven en besteding van opbrengsten
domineert het demotiverende effect van de hondenbelasting
op opruimgedrag.
et ruim een miljoen geregistreerde honden in Nederland
vormt hondenpoep een belangrijke bron van overlast. Bijna
de helft van alle Nederlanders zegt dat hondenpoep vaak bij hen in
de buurt voorkomt, zo blijkt uit de Politiemonitor Bevolking, een
landelijke enquête. Veel hondenbezitters malen niet om de overlast
die hun hond veroorzaakt. Hondenpoep is hiermee een klassiek
voorbeeld van een negatief extern effect, in dit geval van het
hebben van een hond. Uiteenlopende initiatieven als poepstroken,
gratis poepschepjes, informatiecampagnes en binnenkort ook
bekeurende gemeenteambtenaren moeten de overlast beperken. In
dit artikel presenteren we de resultaten van een onderzoek naar
een ander beleidsinstrument: de hondenbelasting. Het tekstkader
geeft een overzicht van deze gemeentelijke belasting.
M
Verwacht effect
De hondenbelasting kan zowel een positief als een negatief
effect hebben op de hondenpoepoverlast. Allereerst kan de
belasting hondenbezit ontmoedigen: bij een gemiddeld tarief
nemen de jaarlijkse kosten van het houden van een hond met
Hondenbelasting
Driekwart van alle Nederlandse gemeenten kent de hondenbelasting.
Het jaarlijkse belastingtarief voor de eerste hond varieerde in 2003 tussen
€ 19,65 in Nederweert en € 104,30 in Rotterdam. Het tarief loopt op met
het aantal honden per huishouden: gemiddeld € 49 voor de eerste hond,
€ 75 voor de tweede en € 88 voor de derde. De totale opbrengst van de
hondenbelasting was in 2003 € 45 miljoen, wat neerkwam op 0,7% van
de totale gemeentelijke belastinginkomsten. De kosten voor inning en
controle zijn niet gering. Voor een grote gemeente als Nijmegen vormen
de uitvoeringskosten 20% van de opbrengsten (Raad van de Gemeente
Nijmegen, 2002). Voor kleinere gemeenten ligt deze verhouding ongunstiger. Bij controles op naleving komt regelmatig omvangrijke belastingontduiking aan het licht. Zo wist de gemeente Rotterdam dankzij
gegevens van dierenartsen dit jaar 8.000 ongeregistreerde honden op te
sporen, op een totaal van 20.000 aangemelde honden.
Uit een enquête onder 136 gemeenten blijkt dat de hondenbelasting in
80% van de gevallen als algemeen dekkingsmiddel wordt gebruikt (Budding
en Van Dulmen, 2000). De gemeenten hebben vrijheid in het stellen van het
tarief. Zij hoeven geen aansluiting te zoeken bij de kosten die samenhangen
met het bieden van specifieke voorzieningen, zoals dat het geval is bij retributieve heffingen (bijvoorbeeld afvalstoffenheffing). Bij het bepalen van het
tarief kijkt de helft van de gemeenten naar de minimale te behalen netto
opbrengst, 37% kijkt naar de kosten van het hondenpoepbeleid, 18% naar
het tarief in andere gemeenten (hier is meer dan een antwoord mogelijk).
296
ESB 01-07-2005
ongeveer tien procent toe. Met minder honden ontstaat ook
minder overlast. Vanuit dit perspectief is de hondenbelasting
een milieubelasting. Conform de economische theorie is het
tarief per hond hoger in gebieden waar het externe effect van
hondenpoep hoger is (zie figuur 1). In dichtbevolkte gebieden
is de overlast groter, ondanks het feit dat er per inwoner minder
honden rondlopen. Circa tachtig procent van de gemeenten
met hondenbelasting kiest voor een hoger tarief voor tweede en
volgende honden. Vanuit het perspectief van overlastbestrijding
is progressiviteit alleen efficiënt als de beslissing tot aanschaf
van extra honden minder gevoelig is dan die voor één hond. In
dat geval is immers een relatief hoog tarief nodig om mensen
van het kopen van een tweede en volgende hond af te houden.
De hondenbelasting kan ook leiden tot minder overlast
voor de gemeenten, die opbrengsten van de hondenbelasting
exclusief bestemmen voor overlastbestrijding. Meer belastingopbrengsten betekenen in dat geval meer middelen voor
bestrijding van de overlast.
Ten slotte kan hondenbelasting ook leiden tot méér hondenpoep. De verklaring hiervoor valt buiten het domein van de
(traditionele) economie: door de belasting kunnen hondeneigenaren hun motivatie verliezen om hondenpoep zelf op te ruimen.
Of, populair gezegd: ‘Ik betaal er voor, dus dan ruimt de gemeente
de rommel maar op’.
Methode
Voor het beantwoorden van de vraag of het effect van de
hondenbelasting op de hondenpoepoverlast per saldo positief of
negatief is, vergelijken we de hondenpoepoverlast in gemeenten
met een verschillend belastingregime.1 Daartoe hebben we voor
2003 gegevens verzameld over de hondenpoepoverlast en de
hondenbelasting. Overlastgegevens halen we uit de
Politiemonitor Bevolking (PMB) die in 2003 ruim tachtigduizend
respondenten telde. Bronnen voor de gemeentelijke tarieven zijn
het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere
Overheden (Allers, 2004), het Schiedamse gemeenteraadslid
Sinne Tolsma en informatie van gemeenten op internet. Voor
80% van alle gemeenten kennen we het eerste en tweede tarief
(waarbij het tarief de waarde 0 kan hebben).
Als we willen bepalen of verschillen in belastingregime effect
hebben op hondenpoepoverlast, moeten we rekening houden met
factoren die dit verband kunnen verstoren. Zo kan het lijken dat
1 Veranderingen over de tijd vormen geen rijke bron van variatie: het aantal
gemeenten dat de hondenbelasting recentelijk heeft ingevoerd of afgeschaft is
klein en forse tariefaanpassingen komen weinig voor.
o p e n b a re f i n a n c i ë n
Figuur 1. Hoger tarief hondenbelasting in stedelijke gebieden
tarief eerste hond (€)
110
100
80
60
40
20
bevolkingsdichtheid (inwoners/km2, ln)
0
4
5
6
7
8
9
Bron: CBS, COELO, Sinne Tolsma, eigen gegevensverzameling.
met een hoger tarief de hondenpoepoverlast toeneemt, puur
omdat politiek links georiënteerde mensen eerder instemmen
met hogere belastingen en ook vaker een hond hebben. We
nemen daarom het percentage ‘linkse’ gemeenteraadsleden op als
controlevariabele (SP, GL, D66 en PvdA gelden als linkse partijen). Daarnaast biedt de PMB ons een groot aantal controlevariabelen op gemeentelijk én individueel niveau: geslacht, leeftijd,
opleiding, werksituatie, etniciteit, huishoudsamenstelling en
woningtype. Ten slotte nemen we bevolkingsdichtheid als controlevariabele op: in dichtbevolkte gemeenten is de overlast groter en
zijn de belastingtarieven vaak hoger. Om na te gaan of de progressiviteit in de tarieven een verschil maakt, nemen we ook de mate
van progressiviteit op in de te schatten vergelijking.
Belangrijke vraag is of we het effect van het belastingregime
op de overlast meten en niet andersom. Zo kan het lijken dat het
bestaan van hondenbelasting leidt tot meer overlast, terwijl dit
het resultaat is van gemeentelijk beleid: gemeenten met de grootste
overlast voeren hondenbelasting in. Ook de tarieven kunnen
afhangen van de mate van overlast (zie het tekstkader). Om dit
te onderzoeken, voeren we ook een analyse uit met een instrumentele variabele. We gebruiken hiervoor de opbrengst van de
overige gemeentelijke belastingen per inwoner als instrumentele
variabele (bron: CBS). Deze indicator van financiële nood hangt
niet samen met de hondenpoepoverlast, maar wel met het hondenbelastingregime: met elke € 100 extra overige belastingen per
inwoner neemt de kans op hondenbelasting met 2% toe en ligt het
tarief voor de eerste hond – voor gemeenten met hondenbelasting –
€ 10 hoger. Beide effecten zijn duidelijk statistisch significant.
Resultaten
De schattingsresultaten in tabel 1 laten zien dat de hondenbelasting twee tegengestelde effecten heeft. Het bestaan van hondenbelasting doet in zichzelf de overlast toenemen met 4%. Klaarblijkelijk is het negatieve effect op de motivatie tot opruimen
sterk. Daartegenover staat dat een hoger tarief per hond en een
hogere mate van progressiviteit leiden tot minder overlast. Het
oorzakelijke verband loopt van belasting naar overlast: wanneer
we het bestaan van hondenbelasting en het tarief afzonderlijk
analyseren met behulp van eerdergenoemde instrumentele
variabele, dan resulteren soortgelijke schattingsresultaten. De
mogelijke beleidsreactie wordt dus goed opgepikt door de controlevariabelen, zoals bevolkingsdichtheid.2
Pas bij een eerste tarief van € 83 per hond ontstaat een drukkend effect op de overlast (uitgaande van gemiddelde progressie).
De tarieven liggen in de praktijk vaak lager. In 2003 pakte de hondenbelasting voor 90% van de gemeenten ongunstig uit wat het
effect op hondenpoepoverlast betreft (daarnaast levert de belasting
natuurlijk gewoon extra inkomsten op). Het effect van hogere
tarieven heeft vooral te maken met ontmoediging van hondenbezit. Als het eerste tarief stijgt met € 10, dan neemt het aantal (geregistreerde) honden per inwoner af met 1,4% (een elasticiteit van 0,1). De daling in overlast is kleiner (-1%), wat waarschijnlijk
komt door meer belastingontduiking bij hogere tarieven. Daarmee
blijft niet veel over voor het overlastbeperkende effect van extra
geld voor bestrijding dankzij hogere tarieven. Het betreft dan ook
een minderheid van gemeenten, en de effectiviteit van deze
middelen is onzeker.
Tabel 1. Het effect van hondenbelasting op hondenpoepoverlasta
afhankelijke variabele: mensen die vaak
overlast hebben van hondenpoep (%)
hondenbelasting (ja/nee)
coëfficiënt
t-waarde
4,17***
4,48
eerste tarief (€)
-0,039***
-2,94
progressiviteit
-2,30***
-3,01
F-toets 18 individuele controlevariabelen
60,7***
F-toets 22 gemeentelijke controlevariabelen
aantal observaties
26,6***
80.238
a. We schatten een Linear Probability Model met Weighted Least Squares.
Progressiviteit is gedefinieerd als (tarief 2 – tarief 1) / tarief 1; voor gemeenten
zonder hondenbelasting is deze variabele gelijk aan nul. De geschatte
coëfficiënten voor de controlevariabelen zijn niet in de tabel weergegeven.
*** significant met 1% betrouwbaarheid.
We vinden dat de gevoeligheid van hondenbezit voor het tweede en volgende tarief groter is dan voor het eerste tarief. Wellicht
speelt hier een verrassingseffect: bij de aankoop van de (aller)eerste
hond is de toekomstige eigenaar nog niet goed ingelicht over de
hondenbelasting. Dit betekent dat een progressief tarief inefficiënt
is vanuit het oogpunt van overlastbestrijding. Om hondenbezit te
ontmoedigen zou het eerste tarief juist hoger moeten zijn dan het
tweede tarief. Progressiviteit is waarschijnlijk ingegeven door een
politiek gemotiveerd ‘één-hond-beleid’: mensen hebben ‘recht’ op
één hond en daarom mag het eerste tarief niet te hoog zijn.
Conclusie
Op dit moment leidt de hondenbelasting vaak tot meer hondenpoepoverlast. Dit komt doordat hondenliefhebbers zich bij de
huidige tarieven niet snel van de koop van een hond laten afbrengen en extra opbrengsten van een hoger tarief niet vaak opzij worden gezet voor bestrijding van hondenpoepoverlast. Deze twee
overlastverlagende krachten zijn in de meeste gemeenten dus
gering. Gevolg is dat het demotiverende effect op het opruimgedrag van het baasje vaak domineert. â–
Ben Vollaard en Pierre Koning
Literatuur
Allers, M.A. (2004) Belastingoverzicht grote gemeenten 2004, rapport 04-2.
Groningen: COELO.
Budding, G.T. & C.P.A. van Dulmen (2000) Niet-retributieve heffingen van
gemeenten: melkkoe of sturingsinstrument?, B&G, oktober, 29-33.
Raad van de Gemeente Nijmegen (2002) Evaluatie hondenbelasting.
Nijmegen.
2 Het tweestappenmodel van Heckman geeft aan dat voor de hondenbelastingdummy geen sprake is van niet-geobserveerde heterogeniteit (onder aanname
van normaliteit).
ESB 01-07-2005
297