Macro-economische politiek voor een uitweg uit de crisis

ESB Openbare financiën

Openbare financiën 

Macro-economische
politiek voor een uitweg
uit de crisis (deel I)
De Nederlandse overheid voert tot op heden geen coherente macro-­
economische politiek. Verkleining van het begrotingstekort is kostbare symptoombestrijding. De overheid verdiept de aanhoudende
recessie, waardoor het begrotingstekort nauwelijks daalt en de economie stagneert. De belangrijkste beleidsprioriteit is balansherstel
bij huishoudens, banken, bedrijven en pensioenfondsen. Het begrotingsbeleid kan daarbij niet restrictief zijn, anders wordt het balansherstel in de private sector onmogelijk gemaakt.

Bas JAcobs
Hoogleraar aan de
Erasmus Universiteit
Rotterdam

576

N

ederland zit in diepe balansrecessie door
financiële problemen bij de overheid, huishoudens, banken en pensioenfondsen. Zij
proberen allemaal tegelijkertijd hun financiële balansen te repareren. Nederland heeft
daardoor al jarenlang te maken met bestedingsuitval, economische krimp, aanhoudend koopkrachtverlies, sterk stijgende
werkloosheid en recordaantallen bedrijfsfaillissementen. Tegen
de achtergrond van balansproblemen in de private sector belast de Nederlandse overheid de economie met een historisch
ongekend pakket van ombuigingen en lastenverzwaringen. Cumulatief gaat het in de periode 2011–2017 om 54 miljard euro,
ofwel negen procent van het bbp (Suyker, 2013). Dit maakt
het voor zowel de publieke als private sector zeer moeilijk om
schulden af te bouwen en vermogens te herstellen. Wat is de
macro-economische weg uit de economische malaise? In dit
eerste deel van een tweedelig artikel wordt stilgestaan bij de rol
die begrotingspolitiek dient te spelen om uit de crisis te komen.
In het volgende deel wordt stilgestaan bij overheidsbeleid om
de balansen in de private sector te helpen herstellen.

Overheidsfinanciën 2014

De aanvullende uitgavenbeperkingen in het zesmiljardpakket ontberen economische visie en consistentie, brengen op
korte termijn voornamelijk schade aan de economie en tasten
in sommige gevallen zelfs de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn aan.
De belangrijkste beleidsverandering zit bij de stamrecht-bv (twee miljard). In de stamrecht-bv kunnen mensen
hun ontslagvergoedingen onderbrengen waardoor uitstel
van belastingheffing wordt gekregen en de vermogensrendementsheffing kan worden ontweken. De overheid schaft
deze fiscale constructie af voor nieuwe gevallen. De opbrengst daarvan wordt op 0,75 miljard geraamd. Daarnaast
geeft de overheid een fiscaal voordeel als mensen hun tegoeden opnemen uit bestaande stamrecht-bv’s; slechts tachtig
procent van de uitkering wordt belast. Dit is een kasschuif
want de overheid haalt hiermee toekomstige belastingopbrengsten naar 2014. Dit verslechtert de houdbaarheid van
de overheidsfinanciën, want mensen zullen hun stamrechttegoeden namelijk alleen te gelde maken als het fiscale voordeel daarvan groter is dan uitstel van opname. Dijsselbloem
hoeft aldus volgens de CPB-raming 1,25 miljard minder om
te buigen om op zes miljard tekortreductie uit te komen.
Het moet nog blijken hoe hard de ingeboekte opbrengst van
twee miljard daadwerkelijk is.
De regering boekt daarnaast een meevaller van dit voorjaar bij de zorguitgaven in onder het zesmiljardpakket. Volgens het CPB (2013a) is het feitelijke pakket daarom geen
6, maar 5,25 miljard euro. Gecombineerd met de kasschuif
van 1,25 miljard euro bij de stamrecht-bv buigt de overheid
feitelijk vier miljard om op de begroting van 2014. Deze trucs
zijn begrotingstechnisch niet fraai, en vermoedelijk alleen
voor Brussel bedoeld, maar verklaren wel de relatief gunstige
macro-­conomische effecten van het aanvullende pakket.
e
Het CPB is waarschijnlijk te optimistisch, zoals het zelf een
aantal malen aangeeft, aangezien de balansproblemen in de
private sector niet goed in de CPB-modellen zijn verwerkt.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 98 (4669) 27 september 2013

Openbare financiën ESB

Terugblik Begrotingsakkoord

Aangezien de begrotingsinspanning in 2014 (twaalf miljard)
omvangrijk en bijna even zwaar is als die van 2013 (vijftien
miljard) is het interessant om terug te blikken op de economische gevolgen van het Begrotingsakkoord. Dat pakket
kwam neer op 1,9 procent bbp begrotingsconsolidatie in
2013, waarvan negen miljard lastenverzwaring en twee miljard uitgavenbeperking. Na verwerking van het begrotingsakkoord raamde het CPB (2012) in de juniraming van 2012
een economische groei voor 2013 van 0,75 procent. De meest
recente raming voor 2013 (CPB, 2013a) laat een krimp van
het bbp zien in 2013 van 1,25 procent.
Als we de intuïtie van Blanchard en Leigh (2013) volgen
dan zouden we kunnen concluderen dat de multiplier ongeveer
1 hoger is geweest dan gehanteerd in de CPB modellen; een
extra budgettaire inspanning van twee procent bbp van het Begrotingsakkoord leidde tot twee procent bbp meer krimp dan
aanvankelijk was geraamd. Als het Begrotingsakkoord de enige
verandering zou zijn geweest, dan impliceren deze gegevens dat
de feitelijke belastingmultiplier rond de 1,2 à 1,4 is geweest,
aangezien het pakket overwegend bestond uit lastenverzwaring. De multiplier voor de directe en indirecte belastingen is in
het CPB-model respectievelijk rond de 0,4 en 0,2 (CPB, 2011).
Het probleem met deze interpretatie is dat het Begrotingsakkoord de enige relevante economische verandering in
de Nederlandse economie zou zijn geweest sinds de juniraming van 2012. Dit is natuurlijk geen zuivere veronderstelling, aangezien andere omstandigheden ook een rol hebben
gespeeld. Nu lijkt het wel aannemelijk dat externe ontwikkelingen voor Nederland gunstig waren: de onrust op Europese financiële markten is weggeëbd, aandelenmarkten
hebben zich hersteld, de belangrijkste handelspartner Duitsland groeit, evenals Amerika en Japan. Daar staat tegenover
dat in het overgrote deel van de eurozone de groei tegenviel,
vermoedelijk ook door onderschattingen van de schade van
begrotingsconsolidatie. Desondanks lijkt het aannemelijk dat
het Begrotingsakkoord tot fors negatievere effecten heeft geleid dan aanvankelijk geraamd. Het zou daarom niet moeten
verbazen als de realisaties volgend jaar slechter zouden uitpakken dan de ramingen.
Meer begrotingsconsolidatie niet nodig

In de beleidsdiscussie ligt een erg eenzijdige focus op de schuldenkant van de overheidsbalans. Echter, de Nederlandse
overheid heeft nog altijd meer bezittingen dan schulden. Het
netto-overheidsvermogen is positief (41 procent bbp), door de
kapitaalgoederenvoorraad (64 procent bbp), financiële activa
(27 procent bbp) en de gasvoorraad (22 procent bbp) (Lukkezen en Suyker, 2013). Als kabinet Rutte-II zijn structurele hervormingen doorvoert, slaat het houdbaarheidssaldo bovendien
om van een tekort van –1,3 procent bbp in een overschot van
1,0 procent bbp, onder meer door de hogere pensioenleeftijd
en ingrepen in de zorg en hypotheekrenteaftrek (Lukkezen
en Suyker, 2013). De netto contante waarde van de toekomstige belastingontvangsten is dan groter dan de netto contante
waarde van de toekomstige overheidsuitgaven. De overheidsfinanciën zijn dus houdbaar geworden, middenin de diepste
recessie sinds de jaren tachtig. De latente kosten van de vergrijzing zijn dus gedekt, hoofdzakelijk door de belastingclaim op
de toekomstige pensioenuitkeringen. De pensioenvermogens

van zo’n 1000 miljard euro worden later belast tegen circa 35
à 40 procent. De waarde van de belastingclaim is met 60 tot 65
procent bbp bijna zo groot als de uitstaande staatsschuld. Voor
de lange termijn blijven hervormingen van de gezondheidszorg
evenwel van groot belang. De kostenstijgingen in de zorg zijn
groter dan het CPB raamt in de houdbaarheidssommen, omdat de zorguitgaven alleen worden gekoppeld aan de demografie en de economische groei.
Nederland heeft volgens DNB in 2013 een positief
netto extern vermogen van circa 75 procent van het bbp.
Nederland heeft bovendien een historisch groot overschot
op de lopende rekening van 10,25 procent in 2014. Bij het
zeer grote aanbod van private besparingen is de financiering van de Nederlandse staatsschuld geen probleem. De
Nederlandse tienjaars obligatierentes zijn sterk gedaald en
de rente-uitgaven (1,8 procent bbp) staan op het laagste niveau sinds 1921, ondanks oploop van de brutostaatsschuld
met 31 procent bbp tussen 2007–2014. De recente stijging
van de tienjaars obligatierentes komt door de aankondiging
van de FED om de kwantitatieve verruimingsoperatie langzaam af te bouwen. Obligatierentes staan echter nog steeds
op dermate lage niveaus dat herfinanciering van bestaande
overheidsschuld leidt tot lagere rentelasten. Angst voor verlies aan kredietwaardigheid van de Nederlandse overheid
is ongegrond vanwege het positieve nettovermogen van de
overheid, het positieve houdbaarheidssaldo en het enorme
overschot op de lopende rekening.
Meer begrotingsconsolidatie schadelijk

Jaarlijks terugkerende aanvullende begrotingspakketten zijn
niet alleen budgettair overbodig, maar ook economisch schadelijk. Door de fixatie op het feitelijke EMU-tekort is definitief gebroken met het trendmatige begrotingsbeleid. De
overheid is daarmee een aanhoudende bron van economische
onrust geworden. Het zou verstandig zijn het trendmatige
begrotingsbeleid in ere te herstellen, zodat het tekort kan
oplopen als de belastinginkomsten tegenvallen. Ook kunnen
de uitgaven aan WW-uitkeringen buiten de uitgavenkaders
worden geplaatst. De automatische stabilisatoren kunnen dan
voluit werken. Jaarlijkse, sterk procyclische en ad-hoc-ombuigingsoperaties worden dan vermeden.
Om drie economische redenen is het nu onverstandig
om geforceerd de begrotingstekorten te verkleinen. De eerste
is dat de overheid in een balansrecessie de staatsschuldquote
niet omlaag kan krijgen, ook al zou ze dat willen. Op basis
van de analyse in DeLong en Summers (2012) kan eenvoudig
worden aangetoond dat – in huidige omstandigheden met
hoge multipliers en lage rentes – de uitgespaarde rentelasten
bij een lagere staatsschuld niet opwegen tegen de gemiste
belastinginkomsten en de hogere uitgaven aan uitkeringen
( Jacobs, 2013). Multipliers zijn groot door balansproblemen
in de private sector en ineffectief monetair beleid. Bovendien
zijn multipliers groter in tijden van conjuncturele neergang
(CPB, 2013b). Dit wordt ook gestaafd door de feiten. Alleen
al tussen 2011–2014 neemt de overheid maar liefst ter waarde
van 6,5 procent van het bbp aan tekortreducerende maatregelen. Desondanks daalt het EMU-saldo met slechts 1 procent
bbp van –4,3 procent in 2011 tot –3,3 procent in 2014. De
staatsschuld blijft intussen sterk stijgen van 65,7 procent bbp in
2011 tot 76,3 procent bbp in 2014.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
Jaargang 98 (4669) 27 september 2013
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

577

ESB Openbare financiën

Ten tweede, het is niet mogelijk dat alle sectoren in een economie simultaan schulden aflossen en vermogens herstellen,
zonder grote schade aan de effectieve vraag en daarmee het
bbp. Minister Kamp in het voorwoord van de MEV (CPB,
2013a), de Miljoenennota (2013) en de Raad van State (2013)
wijzen alle op de noodzaak van simultane schuldreductie en
vermogensherstel bij huishoudens, banken, pensioenfondsen
en de overheid. Als Nederland een gesloten economie zou
zijn, dan zijn dergelijke pleidooien een mathematische onmogelijkheid. In een gesloten economie is het private spaaroverschot namelijk gelijk aan het begrotingstekort. Als balansherstel in de private sector noodzakelijk is voor herstel van de
Nederlandse economie, dan impliceert dat per definitie nu
een groter begrotingstekort voor de overheid.
Nederland is natuurlijk geen gesloten economie. Simultaan balansherstel in de publieke en private sector is mogelijk
zonder vraagverlies, maar uitsluitend en alleen indien hogere
exporten de bestedingsuitval kunnen compenseren. Dat is
onwaarschijnlijk. De Nederlandse exportgroei in 2014 is niet
uitbundig vanwege een matige wereldgroei. Zo’n driekwart van
de Nederlandse uitvoer gaat naar Europa. De vraag uit Europa
is zwak, mede omdat alle eurolanden tegelijkertijd hun begrotingstekorten terugbrengen. Wisselkoersaanpassing is onmogelijk binnen het eurogebied en de euro is hard door het minder
expansieve monetaire beleid van de ECB ten opzichte van andere landen zoals de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk
en Japan. Zuid-Europa herstelt bovendien zijn concurrentiepositie ten opzichte van Noord-Europa, hetgeen automatisch
betekent dat de concurrentiepositie van Noord-Europa ten
opzichte van Zuid-Europa verslechtert. Om al deze redenen is
het onwaarschijnlijk dat de exporten voldoende zullen groeien.
De overheid zal een groter tekort moeten aanvaarden teneinde

Literatuur
Ark, B. van, en H. de Jong (1996) Accounting for growth in the The Netherlands since 1913.
Rijksuniversiteit Groningen Research Memorandum, GD-26.
Blanchard, O.J. en D. Leigh (2013) Growth forecast errors and fiscal multipliers. IMF Working
Paper, 13(1).
CPB (2010) Vergrijzing verdeeld. Den Haag: Centraal Planbureau.
CPB (2011) Varianten Saffier-2. CPB Achtergronddocument, 18 januari.
CPB (2012) Juniraming 2012: De Nederlandse economie tot en met 2017, inclusief begrotings-

privaat balansherstel mogelijk te maken. Dit is urgenter dan
publiek balansherstel, aangezien de overheidsfinanciën geen
wezenlijk economisch probleem vormen.
Ten derde, de maatschappelijke kosten van tekortreductie – lagere inkomens en hogere werkloosheid – zijn op dit
moment veel groter dan de maatschappelijke baten van een
lager belastingpeil indien de rentelasten afnemen ( Jacobs,
2013). De maatschappelijke kosten van tekortreductie zijn
hoog bij grote begrotingsmultipliers en zeker als tijdelijke
productieverliezen permanent worden (hysterese) (DeLong
en Summers, 2012). Sinds 2008 is ongeveer vijftien procent
van het bbp verloren gegaan als de trendmatige groei twee
procent zou zijn geweest. De maatschappelijke kosten van
het verloren gegane bbp zijn zeer groot, terwijl de kleine daling van de rentelasten een verwaarloosbare maatschappelijke
winst geeft. Het begrotingsbeleid moet daarom voorkomen
dat nog meer toekomstige verdiencapaciteit permanent wordt
weggeslagen, ook al zou dat grotere rente-uitgaven inhouden.
Lagere groei vereist geen tekortreductie

De Raad van State (2013) en vele anderen suggereren dat de
economie op een structureel lager groeipad terecht is gekomen.
Daarom zou extra begrotingsconsolidatie vereist zijn. Dit is
om een drietal redenen zeer betwistbaar. Ten eerste, een lagere
economische groei vanwege minder arbeidsaanbod door de vergrijzing zit allang verwerkt in de beschreven houdbaarheidsanalyses. En die tonen aan dat Nederland een houdbaarheidsoverschot heeft in de overheidsfinanciën.
Ten tweede, een lagere groei door lagere productiviteitsgroei ligt niet in de rede. Van Ark en De Jong (1996) schatten
de gemiddelde groei van de totale factorproductiviteit voor Nederland gedurende 1913–1994 op 1,6 procent per jaar. Daar
zaten ook twee wereldoorlogen en de Grote Depressie tussen.
Het lijkt onwaarschijnlijk dat de mogelijkheden om productiviteitsverhogende innovaties te realiseren ineens zijn afgenomen.
De productiviteitsgroei van 1,7 procent per jaar in de houdbaarheidssommen van het CPB is conform historische data.
Ten derde, indien de productiviteitsgroei toch zou afnemen, stel met structureel 0,5 procent per jaar, dan verbetert het
houdbaarheidssaldo met 0,6 procent bbp (CPB, 2010). Lagere
productiviteitsgroei leidt tot lagere overheidsuitgaven en belastinginkomsten, omdat die gekoppeld zijn aan de economische
groei. De inkomsten uit de gasvoorraad en toekomstige belastingen op pensioenen zijn onafhankelijk van de productiviteitsgroei en blijven op peil. Dus dalen de uitgaven van de overheid
sneller dan de inkomsten en verbetert de houdbaarheid.

akkoord 2013. CPB Policy Brief, 2012(01).
CPB (2013a) Macro Economische Verkenning 2014. Den Haag: Centraal Planbureau.

Conclusies

CPB (2013b) Centraal Economisch Plan 2013. Den Haag: Centraal Planbureau.

Nederland is momenteel gevangen in de spaarparadox van
Keynes. Niet iedereen kan tegelijkertijd meer gaan sparen
zonder inkomensdalingen, omdat de bestedingen van de
een het inkomen van de ander zijn. Door de ongekende omvang van lastenverzwaringen en uitgavenbeperkingen wordt
balansherstel in de private sector geschaad en lukt het de
overheid niet goed het begrotingstekort te verminderen. De
echte balansproblemen zitten in de private sector, niet bij de
overheid. Daarover gaat deel 2 van dit artikel in het volgende
nummer van ESB.

DeLong, J. B., en L. H. Summers (2012) Fiscal policy in a depressed economy. Brookings Papers on Economic Activity, 44(1), 233-297.
Jacobs, B. (2013) Nederlands begrotingsbeleid kost meer dan het oplevert. ESB Blog, 13 september.
Lukkezen, J., en W. Suyker (2013) De naakte feiten over de Nederlandse overheidsschuld.
CPB Achtergronddocument, 5 juni.
Miljoenennota (2013) Perspectief op duurzaam herstel. Den Haag: Ministerie van Financiën.
Raad van State (2013) Advies No. W06.13.0263/III/B. Den Haag: Raad van State.
Suyker, W. (2013) Tekortreducerende maatregelen 2011–2017, MEV2014-versie. CPB Achtergronddocument, 17 september.

578

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 98 (4669) 27 september 2013