Loonmatiging, groei en
werkgelegenheid
G.J .M. de Vries*
oonmatiging remt de loonkosten waardoor meer middelen vrij komen voor
investeringen. Het verlengt voorts de levensduur van de beschikbare
kapitaalgoederenvoorraad, en maakt produktie mogelijk die bij hogere loonkosten
niet rendabel is. Langs deze drie wegen draagt loonmatiging bij aan de groei van de
werkgelegenheid1. Toch staat loonmatiging in toenemende mate ter discussie. Wordt
het voor de Nederlandse economie tijd het spoor van de loonmatiging te verlaten?
L
De roep om loonmatiging dateert uit de jaren zeventig. In het begin ervan steeg de loonsom per werknemer met ongeveer 15% per jaar bij een inflatie van circa. 8%. Deze kostenstijging kon alleen worden
gepareerd met arbeidsbesparende
produktietechnieken. De werkgelegenheidsgroei
stagneerde daardoor.
Tussen 1970 en 1980 steeg het beroep op de WAO
met bijna 450.000 en stegen de werkloosheidsuitkeringen met bijna 200.000. Van het winstinkomen
bleef in 1980 nog maar ongeveer een kwart over van
wat het was in 1970. Het investeringsvolume daalde,
de werkgelegenheid in de marktsector brokkelde af
met enkele honderdduizenden
arbeidsjaren.
In de jaren tachtig volgde een pijnlijk proces
waarin de gemaakte fouten werden hersteld. Door
loonmatiging nam het winstinkomen toe, zodat ook
de investeringen zich konden herstellen. De werkgelegenheid groeide met 660.000 arbeidsjaren waardoor bijna 800.000 personen een baan kregen. Deze
keer ten goede was niet te danken aan de wereldhandel, die bleef in beide perioden ongeveer constant2.
Factoren zoals de lastenverlichting en de bevriezing
van het minimumloon droegen wel bij aan het succes, maar loonmatiging was de cruciale succesfactor3.
In de afgelopen jaren is de overeenstemming
over de noodzaak van loonmatiging wat minder volkomen. Met name zou de economische groei er schade van ondervinden. Toch ligt de economische groei
in de afgelopen tien laren in ons land iets hoger dan
in de Europese Unie. Maar ook anderszins worden
kanttekeningen geplaatst bij het belang dat aan loonmatiging wordt toegekend.
Wat is loonmatiging?
Tegenstanders van loonmatiging maken zelden duidelijk waar hun kritische grenzen liggen. Een uitzondering is A.H. Kleinknecht die spreekt van 4, 5 of 6%
reële loonsverhogingen5.
Dit is evident geen loonmatiging meer, maar de vraag kan gesteld worden bij
welke preciese grens er nog wèl van loonmatiging
sprake is. Voor onze open economie zou men naar
het buitenland kunnen kijken. Dan blijkt dat de loonvoet inderdaad is achtergebleven bij de concurrenten, zij het de laatste jaren zeer bescheiden. Omdat
we slechts een derde van onze toegevoegde waarde
exporteren, lijkt het beter om de binnenlandse verhoudingen te bezien. Een constante verhouding van
factorkosten is dan een voor de hand liggend uitgangspunt. Dit komt neer op constante reële loonkosten per eenheid produkt
Met deze norm blijkt dat
er dan in de periode van 1981 tot en met 1989 sprake
was van loonmatiging. Maar ook dit criterium verdient amendering omdat neutrale ontwikkelingen beter verdedigbaar zijn in een evenwichtige omgeving.
Wat is evenwichtig? Het is circa vijftien jaar geleden dat er in Nederland volledige werkgelegenheid
was, maar toen was de economische ontwikkeling
verre van evenwichtig. Ook zou men rekening moeten houden met de vermogensverhoudingen
van het
bedrijfsleven en de daarmee samenhangende
rentelasten. Wellicht zou men kunnen stellen dat de groei
van het aantal arbeidsplaatsen dat nodig is om de
werkloosheid terug te dringen, de honorering van de
milieu-eisen, en van de wensen die er zijn om de diversiteit van de economische structuur te vergroten,
• De auteur is directeur Algemeen economisch en inkomensbeleid bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Hij dankt A.C. Moons en].].M. Theeuwes voor
hun opmerkingen bij een eerdere versie.
1. P.].C.M. van den Berg wijst erop dat alle modellen voor
binnen- en buitenland een gunstig werkgelegenheidseffect
van loonmatiging voorspellen in Beleidsperspectieven voor
de middellange termijn, Economendebat,
Ocfeb, 1993.
2. Notitie werkgelegenheidsen arbeidsmarktbeleid,
Tweede Kamer 1991-1992, 22310, ms. 1-2, blz. 15-16.
3. CPB, De werkgelegenheid in de jaren tachtig, Werkdocument 41, 1991.
4. OESO, Economie Outlook, juni 1994, tabel 1.
5. A.H. Kleinknecht, Heeft Nederland een loongolf nodig?,
oratie, VU Amsterdam, 1994.
een zodanige investeringsinspanning
vergen dat gedurende een zekere periode een overige inkomensquote van 20% daarvoor de benodigde middelen zou
kunnen verschaffen. Zo’n cijfer was actueel voor
1970 en 1990. Uitgaande van deze redenering zou
men een daling van de reële loonkosten per eenheid
produkt in een situatie met een arbeidsinkomensquote hoger dan 80% veeleer kunnen beschouwen als
een correctie voor een te hoge loonstijging in het verleden, dan als loonmatiging. In zo’n gedachtengang
heeft zich in Nederland in de afgelopen vijfentwintig
jaren per saldo geen loonmatiging voorgedaan. Deze
benadering is vooral geïnspireerd door structurele
overwegingen. Maar ook in zo’n context kan men het
tempo van loonmatiging kritisch volgen7.
Na deze terugblik kan de vraag worden bezien
welke rol loonmatiging kan spelen in de komende jaren. In het regeerakkoord wordt “een zeer gematigde
contractloonstijging” bepleit. Kijken we naar de loonkosten per eenheid produkt, dan zien we dat deze alweer zijn opgelopen. “In de afgelopen drie jaren zijn
de reële arbeidskosten met 8% gestegen, terwijl de arbeidsproduktiviteit niet meer dan 1% toenam”,
schrijft het CPB in de onlangs gepubliceerde MEV.
De winst in de jaren tachtig behaald, dreigt zo voor
een deel verloren te gaan. Dank zij de inspanningen
van de sociale partners zijn de ontwikkelingen in dit
jaar inmiddels gunstiger8. Met name omdat de werkloosheid zich in de loop der jaren heeft geconcentreerd bij de laag-opgeleiden, is het gewenst dat de
groei van laagproduktieve activiteiten (die zich vooral in de afgeschermde sector bevinden) niet door een
te hoge loonkosten ontwikkeling wordt tegengegaan.
Daarnaast is loonmatiging ook essentieel voor de ontwikkeling van de hoogwaardige produktie, omdat
het middelen vrijmaakt voor het doen van investeringen. Deze vormen het belangrijkste voertuig voor het
verwezenlijken van innoverende produktietechnieken. In de recente en vorige Sociale Nota is deze
tweezijdige benadering nader uiteengezet. Omdat
het CPB in zijn doorrekening van het regeerakkoord
geen rekening heeft gehouden met een extra inspanning tot loonmatiging, zou dit tot een verdere verbetering van de arbeidsmarktsituatie kunnen leiden. Er
is dus alle aanleiding om de kritiek op loonmatiging
nader te bezien.
Kritiek op de loonmatiging
De meest gematigde kritiek komt van de OESO die
nu al twee jaar aandringt op meer fundamentele
maatregelen om de structurele tekortkomingen van
onze arbeidsmarkt te corrigeren. Loonmatiging is
hoogst wenselijk, maar zeker niet voldoende9. Negatief in zijn oordeel over loonmatiging is Van Wijnbergen. Loonmatiging is niet de hoofdoorzaak van de
werkgel~enheidsgroei
in de tweede helft van de jaren tachtig schrijft hij, omdat dan de werkgelegenheid sneller had moeten stijgen dan de produktielO
Dit impliceert dat pas bij een negatieve ontwikkeling
van de arbeidsproduktiviteit
de loonmatiging ver genoeg zou zijn doorgezet om van succes te kunnen
spreken. Niettemin spreekt van Wijnbergen wel van
een ‘werkgelegenheidshausse’,
hetgeen suggereert
ESB 5-10-1994
dat ook met een gematigder achterblijven van de lonen toch opmerkelijke resultaten kunnen worden verkregen.
Bomhoff betoogt in zijn boek Een Haagse lente
dat loonmatiging schadelijk is voor de welvaartsgroei. “Het land met de meeste loonmatiging ging tegelijkertijd het hardst achteruit in welvaart,” concludeert hij 1. Als maatstaf voor de welvaart neemt hij
het bruto binnenlands produkt per hoofd van de bevolking. Voor een internationale vergelijking lijkt
deze maatstaf de meest gerede, maar voor de effectiviteit van loonmatiging ligt dat anders. De verandering van het inkomen per hoofd registreert immers
zowel mutaties in het inkomen als in de bevolking.
Een grotere bevolkingsgroei zal zich op korte termijn
vertalen in een lager inkomen per hoofd. Zouden we
voor het verschil in bevolkingsgroei corrigeren, dan
lijkt het dat voor de periode1983 tot 1990 de daling
van het bbp per hoofd ten opzichte van Europese gemiddelde nagenoeg geheel door het verschil in bevolkingsgroei kan worden verklaard.
Dit neemt niet weg dat dit tot de conclusie zou
kunnen leiden dat de loonmatiging in ons land niet
heeft bijgedragen aan de welvaartsgroei. Uit de analyse in de Sociale Nota 1995 (par. 3.3) blijkt dat het aantal gewerkte uren per werkende in Nederland sneller
is gedaald dan in andere EG-landen. Dit geldt ook
voor de jaren tachtig. Zou in Nederland de arbeidsduurverkorting en het werken in deeltijd zich in hetzelfde tempo hebben voltrokken, dan is het aannemelijk dat de welvaartsgroei daardoor hoger zou zijn
uitgevallen. Overigens wekt Bomhoff niet de indruk
een tegenstander van loonmatiging te zijn. Hij wil immers niet gezegd hebben dat “het omgekeerde van
loonmatiging wèl een goed recept zou zijn.” Net als
de OESO is hij van mening dat loonmatiging de aandacht wegneemt voor de echt wezenlijke vraagstukken, die zijn inziens veranderingen in de Nederlandse economische orde betreffen.
Van een andere aard is de kritiek van Van Schaik.
Hij beschouwt loonmatiging als tranquillizers voor de
ondernemers12. Loonmatiging stelt het winstinkomen
veilig waardoor ondernemers onvoldoende worden
gestimuleerd om langs innovatieve weg hun bedrijven tot ontwikkeling te brengen. Daardoor zakt de
groei van de arbeidsproduktiviteit
ineen en zal op
den duur ons land niet meer concurrerend ziin met
de technologische vernieuwers om ons heen 3.
Ter ondersteuning van zijn betoog geeft Van
Schaik een aantal kengetallen. Zo merkt hij op dat
het een bekend feit is dat de arbeidsproduktiviteit
in
ons land steeds verder afzakt van het OESO-gemid-
6. Zie idem Commissie
Economische
Deskundigen,
Econo-
mische groei in de jaren tachtig, SER, 1981, blz. 38.
7. Zo kan de loonmaatregel voor 1981 kritisch worden beoordeeld omdat deze, gelet op de bijna stagnerende wereldhandel, de conjuncturele neergang heeft versterkt.
8. Stichting van de Arbeid, Een nieuwe koers, Den Haag, 1993.
9. OESO, Netherlands, 1993, blz. 83; 1994, blz. 102.
10. SJ.G. van Wijnbergen, De Miljoenennota op het verkeerde spoor, E5B, 22 september 1993, blz. 866.
11. E. Bomhoff, Een Haagse lente, Schoonhoven, 1994, blz. 48.
12. A.B.T.M. van Schaik, Werk boven inkomen?, £SB, 1 juni
1994, blz. 510-512.
delde. Maar dit is niet zonder meer het geval. Voor
de jaren tachtig zit Nederland precies op het OESOgemiddelde van 1,5%14. Wel is het zo dat we in de jaren zeventig met ongeveer 3% een twee maal zo
hoge arbeidsproduktiviteitsstijging
hadden als de
OESO. De toeneming is dus wel geringer geworden,
maar er treedt geen achterstand op t.o.v. de OESO.
In Van Schaiks beschouwing is de arbeidsproduktiviteitsontwikkeling een cruciale factor. Maar hoe indicatief is dit gegeven? De arbeidsproduktiviteit
ligt
in de VS al twee decennia lang op nagenoeg hetzelfde niveau. Van een stijging is geen (jaren zeventig) of
nauwelijks (jaren tachtig) sprake. Toch verhindert dit
niet dat menigeen onder de indruk is van de groeipotenties aldaar. Een hoge produktiviteitsgroei is niet
altijd veelzeggend, omdat het een gemiddelde registreert. In de jaren tachtig groeide de werkgelegenheid in de allerlaagste loonschalen met een factor
drie sneller dan de gemiddelde werkgelegenheid15
Wanneer laagproduktieve arbeid sneller toeneemt
dan hoogproduktieve arbeid, drukt dit de gemiddelde stijging van de produktiviteit. In de periode van
1970 tot 1984 bleef de omvang van de laagproduktieve werkgelegenheid nagenoeg gelijk (figuur 1). Het
is dus allerminst uitgesloten, dat de arbeidsproduktiviteit in de sector industrie zich in beiden periodes vergelijkbaar ontwikkelde aan die in het OESO-gebied.
Ook wijst Van Schaik erop dat in 1973 Nederland
het hoogste bbp per uur had van de wereld. Van
Schaik kijkt nu nostalgisch terug naar de periode
1965-1973, maar zijn analyse uit 1981 lijkt aansprekender. Toen schreef hij dat “de wortels van het huidige werkloosheidsvraagstuk
liggen in de tweede
helft van de jaren zestig,,16. Dit frapperende verschil
in appreciatie hangt vermoedelijk samen met het onderwerp van studie: is men geïnteresseerd in het verloop van de werkgelegenheid of in de ontwikkeling
van de welvaart. Op lange termijn lopen deze natuurlijk gelijk op, maar tussentijds kunnen beide grote
verschillen in ontwikkeling vertonen. Toch is er wat
voor te zeggen om, waar de groei in ons land niet
achterblijft bij die in het buitenland, niet de groei
maar de werkloosheid als centraal vraagstuk te nemen. Bovendien blijkt dat Nederland qua bbp per gewerkt uur thans nog steeds dezelfde positie inneemt
op de Europese ranglijst als twintig jaar geleden17.
Het meest geprofileerd in zijn uitspraken over
loonmatiging is Kleinknecht. Hij pleit voor niet min. der dan een loongolf. Zijn inspiratiebron is Schumpeter en hij citeert Herbert Giersch die aan de wieg zou
staan van een Schumpeteriaanse renaissance. Als dat
zo is, zegt dat nog weinig over de gewenste loonontFiguur 1.
Werkgelegenbeid (borz.)
produktie
(vert.) van
open en
tJJgescbermde
.ectoren in
Nederland,
1950-1985
eJI
wikkeling. Recentelijk immers heeft Giersch in de
openingsrede voor de vijfde conferentie van de International ]oseph A. Schumpeter Society gewezen op
het grote belang van loonmatiging. “In the years to
come, wages in Europe will have to lag behind the
advance of labour produktivity until the pool of structural unemployment has been exhausted,” schrijft hij.
Dit spoort nauwkeurig met de conclusies van de
Europese regeringsleiders in Korfoe dat “tot aan het
einde van deze eeuw produktiviteitsstijgingen
in de
eerste plaats moeten worden aangewend voor investeringen en banen,,18. Voorts waarschuwt Giersch
voor loonexplosies omdat deze in Duitsland recentelijk een grote kapitaalvernietiging hebben veroorzaakt19. Toch beveelt Kleinknecht Duitsland als
voorbeeld aan20. In de jaren tachtig maakten beide
landen echter een vrijwel gelijke groei door. Tegelijkertijd boekte Nederland, in ruil voor loonmatiging,
een beduidend grotere banenwinst (figuur 2).
Kleinknechts vertrouwen in de innoverende
krachten van het bedrijfsleven is zo groot dat hij de
faillissementsgolf die hij verwacht als reactie op een
loongolf, voor lief neemt. Het fundament voor dit
hechte geloof is nogal mager en gebaseerd op economisch onderzoek naar de economische betekenis van
R&D-uitgaven. In Nederland belopen deze R&D-uitgaven ongeveer 1% bbp, zo vermeldt Kleinknecht in
zijn oratie. Hiervan is eenderde deel procesgericht,
maar dit deel is volgens het onderzoek van Kleinknecht en Brouwer van beperkte relevantie voor de
relatie tussen de R&D-intensiteit in bedrijven en de
groei van werkgelegenheid21. Het advies van Kleinknecht om Nederland een loongolf cadeau te doen is
dus gebaseerd op de econometrisch toegerekende effecten van bestedingen die twee derde procent van
het bbp belopen. Bovendien zijn deze relevant voor
bedrijven die slechts een vijfde van de totale werkgelegenheid voor hun rekening nemen, gelokaliseerd
in de qua werkgelegenheid weinig expansieve, open
sector zoals figuur 1 laat zien22. De 4 à 6% reële
loonsverhogingen die hij bepleit, komen neer op een
loonvoetstijging van bijna 7 Ã 9% voor 1995, ofwel
een extra uitgave van circa f 20 mrd. Volgens de
13. In zijn bewijsvoering plaatst hij tegenover de neo-klassieke gedachtengang
de Keynesiaanse. Hij verwijst met instemming naar de kritiek van Bomhoff op de CPB- modellen. Maar Bomhoff heeft nu juist moeite met het naar zijn
smaak te hoge Keynesiaanse gehalte van de CPB-modellen.
(Zie Het Centraal Planbureau en lagere belastingen, ESB, 30
maart 1994, met name noot 9.) Ook op het punt van de investeringsvergelijking
lijken de tegenstellingen tussen Bomhoff en Van Schaik groot. Bomhoff presenteert de cashflow als determinant, Van Schaik de bezettingsgraad.
14. OESO, Economie Outlook, juni 1992, tabel 48.
15. Sociale Nota 1993, blz. 177.
16. Inleiding tot de empirische macro-economie 1, Groningen, 1981, blz. 91.
17. Sociale Nota 1995, tabel 3.3.
18. Europa van morgen, 29 juni 1994.
19. H. Giersch, Economie dynamics: lessonsfrom German
experience, rede uitgesproken op 18 augustus 1994.
20. Zie het interview in NRC-Handelsblad, 26 sept. 1994.
21. OSA-werkdocument
W114, 1994, blz. 43.
22. B. Minne, Herstructurering van de Nederlandse industrie, ESB, 2 september 1992, blz. 834.
spoorboekjes van het CPB zou zo’n eenmalige loongolf al binnen enkele jaren tot 175.000 meer werklozen leiden. Er moeten betere manieren zijn om te
proberen om de R&D-uitgaven van f 4 mrd te verhogen dan het aanbrengen van een loonkostenstijging
vanf 20 mrd.
Kleinknechts resultaten bieden ook geen ondersteuning voor Van Schaik. Van Schaik streeft naar
minder arbeidsintensieve
produktietechnieken,
procesgerichte innovatie derhalve, en deze zouden volgens Kleinknecht juist niet van betekenis zijn voor de
expansie van de betrokken bedrijven. Van Schaik bepleit empirisch onderzoek naar de merites van loonmatiging. Zo’n onderzoek is ruim tien jaar geleden
verricht. De conclusie luidde toen dat, bezien over
een meerjarige periode er sprake was van “een duidelijk positief winst-werkverband,,23. Ook de veronderstelling van Kleinknecht dat ondernemers in het zicht
van verliezen als phoenixen tot grote daden komen,
kon niet worden bevestigd. Het CPB concludeerde
dat de daling van de werkgelegenheid
het grootste
was in de verliesmakende
bedrijven.
De opstelling van Van Scha ik leidt tot het probleem dat zijn alternatief tot veel ongewisheid leidt.
De ervaring leert dat verliesgevende ondernemingen
niet steevast Schumpeteriaans reageren, maar zich tot
de overheid wenden om financiële steun of andere
maatregelen die hun winstpositie kunnen herstellen.
Het is bovendien moeilijk om zich voor te stellen
hoe de overheid de ondernemers kan aanzetten tot
innoverend gedrag. Van de Klundert wijst er met betrekking tot een te voeren industriebeleid op dat “de
eerlijkheid gebiedt te erkennen dat de kennis voor
een meer doeltreffend beleid vooralsnog ontbreekt,,24. Van de overheid kan moeilijk verwacht
worden dat ze, in ruil voor grote onzekerheid, haar
verantwoordelijkheden
met betrekking tot de werkgelegenheidsgroei prijsgeeft.
Een laatste punt van kritiek op loonmatiging dat
hier aangestipt zal worden is de veronderstelde strijdigheid met loonflexibiliteit. Dit klinkt plausibel omdat bij een lage inflatie de nominale neerwaartse
loonstarheid de variatie beperkt. Een eerste blik op
de cijfers bevestigen dit vermoeden niet. In de periode 1973 tot 1982 toonde de gemiddelde mutatie per
jaar van de regelingslonen voor bedrijfstakken een
bandbreedte van 3% rond een gemiddelde van 8 Ã
9%. In de periode 1983 tot 1990 gaat het om een
bandbreedte van 2% rond een gemiddeld van 2%.
Het negatieve verband tussen loonmatiging en differentiatie lijkt dus niet al te vanzelfsprekend.
Blijkbaar
heeft het in de jaren zeventig heersende ‘wage leadership’ een uniformerende werking gehad.
Resumerend lijken de volgende conclusies zich af te
tekenen:
• er zijn geen overtuigende argumenten aangevoerd
die het aannemelijk maken dat een beleid gericht
op loonmatiging schadelijk zou zijn voor de economische groei en niet van zeer veel betekenis is
voor de banengroei;
• de critici van loonmatiging hanteren argumenten
en overwegingen die vaak onderling strijdig zijn.
Van overeenstemming
is weinig sprake;
ESB 5-10-1994
• de discussie over loonmatiging zou aan hanteerbaarheid winnen wanneer men
zich zou uitspreken over
de in structurele zin kwantitatieve hoogte van de
loonkostenmutatie
die
men voorstaat.
Figuur 2a. Loonsomstijging per
werknemer in bedrijven, Nederland
Slot
Zowel voor uitbreiding van
Figuur 2b. Groei werkgelegenheid in
de laagproduktieve
sectoren,
Nederland en Duitsland
waar het werkloosheidsprobleem zich concentreert, als
voor de expansie van de
hoogproduktieve
sectoren is
loonmatiging gewenst. Het
bevordert immers de inschakeling van arbeid, maakt verliesgevende activiteiten (in
met name de afgeschermde
sector) weer rendabel en ver- Figuur 2c. Volumegroei bbp in
schaft de middelen voor inland en Duitsland
vesteringen ter vernieuwing
van de industrie.
Intussen blijven twee onderwerpen de aandacht verdienen. Ten eerste de keuze
tussen loonmatiging en het
toelaten van meer marktwerking. De OESO en Bomhoff
presenteren terecht het bevorderen van marktwerking als
een alternatief om te voorkomen dat het cao-overleg tot
te hoge uitkomsten leidt. Door de Commissie Andriessen is beschreven dat driekwart van de werklozen ~een effectief aanbod op de arbeidsmarkt vormen 5. Onder dergelijke omstandigheden
kan de
markt ook geen loonpeil genereren dat de vraag- en
arbeidsverhoudingen
weerspiegelt. Loonmatiging
vormt dan een noodzakelijke aanvulling. Natuurlijk
kan men twisten over de merites van meer of minder
marktwerKing. Deze vraag, die het wezen van de verzorgingsstaat raakt, wordt uiteindelijk beantwoord in
politieke gremia.
De tweede kanttekening betreft het globale karakter van loonmatiging. Vanwege het macro-economische karakter zullen specifieke problemen op de arbeidsmarkt er niet door tot een oplossing worden
gebracht. Ook biedt loonmatiging geen oplossing
voor alle kwalen van de economie. Maar dat loonmatiging uitermate effectief is als middel om de werkloosheid te bestrijden, omdat het de evenwichtsprijs
op de arbeidsmarkt dichterbij brengt, zou onomstreden mogen zijn.
G.J .M. de Vries
23. Centraal economisch plan 1983, blz. 235.
24. Th.e.M.]. van de Klundert, Inhalen en voorbijstreven,
E5B, 29 september 1993, blz. 889-893.
25. De onderste baan boven, Den Haag, 1994, blz. 10.