Liberaliser ing van de
drugsmarkt
G. Plug*
O
ndanks de wereldwijde ‘oorlog tegen drugs’ is bet uitbannen van het druggebruik
en de daarmee verbonden maatschappelijke problemen, geen stap dichterbij
gekomen. Is een beleid gericht op repressie wel effectief? In dit artikel wordt betoogd
dat liberalisering van de drugsmarkt kan bijdragen tot lagere maatschappelijke
kosten voor gebruikers en niet-gebruikers.
Is liberalisering van de soft-drugsmarkt een stap in
de goede of juist de verkeerde richting om tot een
oplossing van het drugsprobleem te komen1? Deze
vraag staat weer volop in de belangstelling nu de
nieuwe drugsnota van minister Sorgdrager van Justitie op het punt staat te verschijnen. Het Nederlandse
‘gedoogbeleid’ staat internationaal bloot aan felle kritiek. Anderzijds sluit het aan bij de ervaring dat het al
jarenlang wereldwijd toegepaste repressiebeleid de
gewenste verwijdering van drugs en de daarmee verbonden problemen uit de samenleving niet dichterbij
heeft gebracht. Tussen 1984 en 1994 nam bij voorbeeld de hoeveelheid in Europa in beslag genomen
heroine toe met 700%, terwijl de voortijdig uit de
markt genomen hoeveelheid cocaine steeg van 0,4
ton in 1980 tot 16,4 ton in 19912. Omdat het hierbij
gaat om naar schatting ten hoogste 10 procent van
het totale aanbod , kan het niet anders dan dat drugs
onverminderd de eindgebruikers blijven bereiken.
Tegenstanders van legalisering, center, zien in de
toename van de hoeveelheid in beslag genomen
drugs juist een bewijs dat repressie werkt. Zij bepleiten door een zo nodig nog grotere repressie, al het
mogelijke te doen het kwaad, dat drugs heet, uit de
wereld te helpen, zelfs als dat hoge maatschappelijke
kosten met zich brengt.
Vanuit economisch oogpunt is de vraag relevant,
hoe de maatschappelijke kosten en baten van een
verbodsregiem zich verhouden tot die van legaliteit.
Het doel van dit artikel is wat dieper op deze vraag
in te gaan.
Maatschappelijke kosten en baten
In de meeste kosten-batenstudies op drugsgebied beperkt men zich tot op geld waardeerbare zaken , of
uit de overheidsbegroting af te lezen bedragen5. Economisch-theoretisch verdient het echter de voorkeur
een ruim welvaartsbegrip te hanteren, waarbij wordt
gelet op alle menselijke activiteiten gericht op behoef-
tebevrediging voor zover deze afhankelijk zijn van
het omgaan met schaarse middelen . Dat betekent
dat we niet alleen de kosten van bij voorbeeld het
gevangeniswezen in ogenschouw moeten nemen,
maar ook moeten letten op aspecten als het vergroten van de veiligheid van de samenleving en de invloed van druggebruik op het milieu. Deze aspecten,
hoe moeilijk kwantificeerbaar ze misschien ook zijn,
dragen immers eveneens bij tot onze welvaart.
Zonder de pretentie te hebben uitputtend te zijn,
kan bij de kosten van het huidige Nederlandse
gedoogbeleid worden gedacht aan:
• directe kosten op het gebied van: preventie, voorlichting en onderzoek; socio-medische behandeling van drugverslaafden; drugsbestrijding door
justitie en politic; criminaliteit en overlast van
drugshandel, en een toename van transactiekosten
door het wettelijke verbod;
* Decent economic aan de juridische faculteit van de
Universiteit van Amsterdam.
1. De termen normalisering, liberalisering en decriminalisering worden in dit artikel als synoniemen beschouwd en
daaronder wordt verstaan dat bepaalde activiteiten niet
langer strafbaar zijn, maar nog wel aan regels kunnen worden gebonden. Legalisering daarentegen wordt doorgaans
gebruikt om aan te duiden dat de markt volledig vrij is.
2. A fatal fix of freedom, The Guardian, 9 maart 1993.
3. Edward J. Nell, The dynamics of the drug market, Challenge, maart/april 1993, biz. 13-21.
4. H.J. Harwood, D.M. Napolitano, PJ. Kristiansen en JJ.
Collies, Economic costs to society of alcohol and drug
abuse and mental illness: 1980, in: The cost of alcohol,
drugs and tobacco to society, Instituut Preventieve en
Sociale Psychiatric, Erasmus Universiteit Rotterdam, Rotterdam, 1987, Instituutspublikatie nr. 77, biz. 4-12.
5. DJ. Kraan, An economic view on Dutch drugs policy,
in: E. Leuw en I. Haen Marshall, Between prohibition and
legalization: the Dutch experiment in drug policy, Kugler
Publications, Amsterdam, 1994, biz. 283-309.
6. Zie bij voorbeeld: P. Hennipman, Welvaartstheorie en
economischepolitiek, onder redactie van J. van den Doel en
A. Heertje, Samson Uitgeverij, Alphen aan den Rijn, 1977.
• indirecte kosten: kleine criminaliteit door druggebruikers voor burgers en bedrijfsleven; het gevangeniswezen; uitvoering van de wet Melding Ongebruikelijke Transacties (MOT); voortijdig overlijden
van druggebruikers; verminderde produktiviteit
van druggebruikers; milieuvervuiling, en de negatieve invloed op het investeringsklimaat.
laboratoria, die per verwerkte hectare cocabladeren
twee ton aan bijprodukten als kerosine, ammoniak,
zwavelzuur en natriumcarbonaat in het milieu stor-
ten, niet te verbergen in het oerwoud, maar kunnen
deze op bij voorbeeld industrieterreinen onderbrengen waar mens en milieu geen gevaar lopen 10
Handel
Bij baten zou kunnen worden gedacht aan: de verwezenlijking van beleidsdoelstellingen van beleidsmakers en hun achterban; minder gebruik van drugs;
een hogere produktiviteit door (matig) druggebruik
en een hogere werkgelegenheid als gevolg van het
witwassen van drugsgelden in zowel het bankwezen
als het bedrijfsleven waarin de witgewassen gelden
worden geinvesteerd.
Het is onmogelijk alle bovengenoemde aspecten
de revue te laten passeren. In de rest van dit betoog
zal worden gekeken hoe een beleid van meer repressie, danwel een normalisering van het drugsbeleid de
maatschappelijke welvaart beinvloedt. Hierbij wordt
de drugsmarkt gesplitst in een vraag- en een aanbodkant.
Beter lijkt het derhalve om in plaats van de produktie, de handel te bestrijden. Deze is immers meer geconcentreerd. Forse extra activiteiten van politic en
soms leger leiden ongetwijfeld tot een toename van
de hoeveelheid in beslag genomen drugs en het aantal gearresteerde drugshandelaren. Dat, echter, creeert ruimte voor nieuwe aanbieders. Omdat de wetshandhavers zich meer richten op het vangen van de
‘grote vissen’ zijn de nieuwkomers vaak kleiner, zodat de mate van marktconcentratie afneemt. Daarmee
stijgt de concurrentie in de markt. Dat nu heeft eerder lagere dan hogere, prijzen tot gevolg11. Meer
repressie heeft op het prijspeil dus hetzelfde effect
als marktnormalisering.
Hele legers zijn er aan te pas gekomen om de produktie van opium, cocaine en in Nederland hennep,
tot staan te brengen. Maar net zo goed als het heel
Dit geldt niet voor de transactiekosten; deze zijn
onder de verbodsbepalingen veel hoger dan in een
situatie van legaliteit . Drugs komen na de produktie via een ingewikkeld distributiekanaal, dat bestaat
uit vaak wel vier of vijf in omvang afnemende grooten tussenhandelaren, terecht bij dealende gebruikers
die uiteindelijk de drugs per gram of per pil aan de
eindgebruikers doorverkopen . De verbodsbepalin-
moeilijk is de individuele burger ervan te weerhou-
gen nopen tot grote voorzichtigheid, wat resulteert in
den vraag uit te oefenen, is het praktisch onmogelijk
de vele duizenden landbouwers in een tijd van overproduktie en lage landbouwprijzen ervan te weerhouden om tot de teelt van beter renderende produkten
als opium, cocabladeren of hennep over te gaan. In
1994 bracht bij voorbeeld in Peru een hectare cocabladeren $ 10.000 op, terwijl legale produkten als
deze omslachtige en inefficiente distributiewijze,
waarbij het voor ondernemingen zaak is klein en onzichtbaar te blijven. Dit betekent dat het benutten
van schaaleffecten minimaal is. De hoge winstmarges
die in de drugshandel worden berekend en uiteindelijk tot de hoge zwarte marktprijzen leiden, zijn in feite geen echte winsten. Het zijn slechts vergoedingen,
koffie en cacao per hectare respectievelijk slechts
enerzijds voor de moeite die men zich moet getroos-
$ 1.300 en $ 400 opleverden7.
Als het al mogelijk mocht zijn een aanzienlijk
deel van de oogst van cocabladeren in bij voorbeeld
Zuid-Amerika te vernietigen, zal, gegeven de vraag,
de prijs stijgen. Het wordt dan, ook gekoppeld aan
pogingen de harde hand te ontlopen, voor boeren
ten om goede en betrouwbare leveranciers, afnemers
en roesmiddelen te vinden, en anderzijds voor de
risico’s die men loopt betrapt te worden of een mes
tussen de ribben te krijgen bij het uitvoeren van de
drugstransacties. In een vrije markt daarentegen zijn
de risico’s minimaal, de geledingen van de bedrijfs-
rendabel nog dieper in het oerwoud dan nu tot ont-
tak kunnen naar believen worden gei’ntegreerd,
bossing over te gaan om aldaar te verbouwen. Dit
gebeurt echter vaak op hellingen van rivierdalen
waar de bodem erg dun is en het gevaar van bodemerosie erg groot8. De illegaliteit en de afwezigheid
van particulier grondbezit werken daarnaast een onverstandig gebruik van pesticiden en kunstmest in de
hand, hetgeen het milieu verdere schade toebrengt .
Een verdere opvoering van de ‘War on Drugs’ zal,
behoudens korte-termijnsuccessen, de produktie niet
kunnen elimineren, maar deze slechts verplaatsen.
De welvaart, opgevat in ruime zin, wordt daardoor
negatief beinvloed omdat de ecologische vernietiging
van het Amazonegebied een extra impuls krijgt.
In geval van legalisering, daarentegen, is het gemakkelijker het milieu te sparen. Boeren hoeven niet
meer op de vlucht, kunnen gemakkelijker op het gebruik van pesticiden en kunstmest worden gecontroleerd en de drugsbaronnen hoeven hun verwerkings-
schaalvoordelen kunnen worden benut en transactiekosten kunnen tot een minimum worden beperkt.
Het aanbod van drugs
Produktie
ESB 30-8-1995
7. Downstream drugs, The Economist, 13 mei 1995, biz. 52.
8. L. Armstead, Illicit narcotics cultivation and processing:
the ignored environmental drama, UN Bulletin on Narcotics, jg. XLIV, 1992, nr. 2, biz. 9-20, 11 en 17.
9. Verenigde Naties, Drugs and development, discussion
paper, 1994.
10. L. Armstead, op. cit., biz. 14.
11. G.M. Anderson en R.D. Tollison, The war on drugs as
antitrust regulation, Cato Journal, jg. 10, 1991, nr. 3, biz.
694.
12. J.C. Hoekstra, De illegale hero’inemarkt, ESB, 26 december 1984, biz. 1189.
13. D. Korf en H. Verbraeck, Dealers en dienders, Criminologisch Instituut ‘Bonger’, Universiteit van Amsterdam,
Amsterdam, 1993.
Ook met betrekking tot de criminaliteit geldt dat
repressie de maatschappelijke kosten eerder vergroot
dan verkleint. Ten eerste betekent de illegalisering
van drugs dat er mensen en middelen moeten worden ingezet om produktie- en handelsactiviteiten te
ontmantelen die in andere sectoren de gewoonste
zaak van de wereld zijn, zelfs als het gebruik van
deze produkten, zoals tabak en alcohol, verslaving of
slachtoffers met zich meebrengt. Bovendien werken
meer activiteiten van politic en justitie als een boemerang. Meer repressie bevordert een grotere professio-
nalisering, en vaak ook criminalisering, van de markt
en dat keert zich weer tegen de wetshandhavers zelf.
In een genormaliseerde markt is de handel vrij en
hoeft de politic niet op te treden tegen drugsbendes
die hun onderlinge conflicten onder een verbodsregiem niet via de normale juridische kanalen kunnen
oplossen, maar slechts onderling, dat wil zeggen met
geweld. Door het normaliseren van de drugsmarkt
zal het cellentekort verminderen en kan het justitiele
apparaat aan de zo noodzakelijke bestrijding van de
‘normale’ criminaliteit meer aandacht besteden dan
voorheen.
De vraag naar drugs
noemenswaardig kan laten inzakken. De hogere prijs
lokt echter ook substitutie uit. Zo zal een hogere prijs
voor bij voorbeeld heroine het gebruik van deze
drug verminderen, maar tevens het gebruik van andere drugs bevorderen. Crack en in Nederland het
meer bekende ecstacy zijn voorbeelden van het
ontstaan van nieuwe submarkten van roesmiddelen
die min of meer het gevolg zijn van repressie op de
traditionele markten. Het succes van repressie om de
vraag te verkleinen wordt door de verbreding van
het marktaanbod twijfelachtig, omdat het aanbod van
nieuwe produkten het aantal gebruikers eerder stimuleert dan laat dalen. Bovendien zijn langdurige onderbrekingen van het aanbod in een tijd van open grenzen onmogelijk gebleken. Tijdelijke aanvoeronderbrekingen zijn wel realistisch, maar als ze effect hebben op de prijs zullen slechts de huidige prijzen stijgen, niet de toekomstige. En van de laatste valt nu
juist een aanzienlijke daling van de vraag te verwachten21.
In een genormaliseerde markt aan de andere kant
mag tegenover de verwachte vraagstijging, als gevolg
van de lagere prijzen en de grotere markttoegankelijkheid, op een daling van de vraag worden gerekend doordat het druggebruik wordt weggehaald uit
de taboesfeer waarin het zich thans bevindt. Het stig-
Elasticiteit van de vraag
De vraag naar drugs kent een lage elasticiteit. Betrouwbare cijfers zijn schaars, maar een tweetal redelijk zorgvuldige Amerikaanse studies, waarbij gebruik
werd gemaakt van cijfers van straataankopen van
heroine, gecorrigeerd voor verschillen in zuiverheid
en de mate van drugsbestrijding ten tijde van de aankopen, leverden korte-termijn vraagelasticiteiten op
van rond de -0,25 . Ook Becker, Grossman en Murphy vonden dat, in tegenstelling tot wat wel wordt
gedacht, de vraagelasticiteiten van drugs – zelfs die
van hard drugs – in absolute waarde groter dan nul
zijn . Evenals voor niet-verslavende goederen, hebben de lange-termijn vraagelasticiteiten een hogere
waarde dan die van de korte termijn. Dat betekent
dat door een liberalisering van de drugsmarkt op basis van de daarmee gepaard gaande prijsdaling, bij
voorbeeld voortkomend uit dalende transactiekosten,
de vraag naar drugs wel degelijk zal toenemen, maar
ook weer niet in zeer grote mate.
Te verwachten valt dat het extra aanbod vooral
door de huidige gebruikers zal worden afgenomen
en niet zozeer doordat het aantal gebruikers zal toenemen . Druggebruikers stemmen hun consumptie
doorgaans af op hun inkomen, en dat voorziet nu
eenmaal bij lagere prijzen in meer drugs . De meeste niet-gebruikers daarentegen zullen als de prijzen
dalen niet plots aan drugs beginnen; het marktpotentieel voor drugs is beperkter dan dat van bij voorbeeld alcohol of tabak18.
De lage elasticiteit van de vraag naar drugs betekent ook dat van het kunstmatig creeren van een
hoge prijs om daarmee vragers af te schrikken niet al
te veel effect mag worden verwacht. Als namelijk
met extra inzet van politic grote partijen drugs worden onderschept zal, bij gelijkblijvende vraag, de
prijs stijgen, wat gegeven de hogere waarden van de
lange-termijn vraagelasticiteiten vervolgens de vraag
ma dat door de verbodsbepalingen aan het druggebruik wordt opgelegd, oefent paradoxaal genoeg een
sterke aantrekkingskracht uit op jongeren. Deze tendens wordt nog eens versterkt door de ‘War on
Drugs’ en door berichten over grote drugvangsten,
die in zekere zin gratis reclame inhouden voor een
Industrie die daarvoor niet zelf kan zorgen.
Risico’s voor gebruikers
Ook voor de druggebruikers heeft repressie belangrijke nadelige gevolgen die door normalisering van de
markt zullen afnemen. Illegaliteit houdt in dat het
voeren van merknamen en het garanderen van de
kwaliteit van drugs niet mogelijk is. De gezondheid,
en daarmee de welvaart, van met name ook de incidentele gebruikers wordt daardoor soms aanzienlijke
schade aangedaan, zoals in het geval van het op
14. G.F. Brown en L.P. Silverman, The retail price of heroin:
estimation and applications, Journal of the American Statistical Association, jg. 69, 1974, nr. 347, biz. 595-606; L. Silverman, N. Spruill en D. Levine, Urban crime and heroin availability, Center for Naval Analysis, Public Research Institute
Report nr. 75-1, Washington, D.C., 1975.
15. G.S. Becker, M. Grossman en K.M. Murphy, Rational
addiction and the effect of price on consumption, American Economic Review, jg. 81, 1991, nr. 2, biz. 237-241. Zie
ook: E. van Luijk en J. van Ours, De prijselasticiteit van
hard drugs, ESB, 17 mei 1995, biz. 471-474.
16. R.L. Miller, The casefor legalizing drugs, Praeger, New
York, 1991, biz. 141; E. van Luijk en J. van Ours, op. cit.,
biz. 474.
17. D. Korf en H. Verbraeck, op. cit., hfdst. 8.
18. S.B.M. Kuipers, C. Mensink en W.M. de Zwan,Jeugd
en riskant gedrag: roken, drinken, druggebruik en gokken
onder scholieren vanaf tien jaar, NIAD, Utrecht, 1993.
19. Een derivaat van cocaine.
20. Ecstacy (XTC) is een chemisch derivaat van amphetamine, ook wel speed genoemd.
21. Becker, Grossman en Murphy, op. cit., biz. 241.
house-parties populaire ecstacy ruimschoots bekend
is. Repressie leidt ertoe dat drugs zo onopvallend mogelijk, dat wil zeggen in zeer geconcentreerde vorm
worden aangeleverd. Om de drugs voor consumptie
geschikt te maken is het nodig deze te vermengen
met andere stoffen, die vaak een groter gevaar voor
de volksgezondheid zijn dan de drugs zelf. Volgens
een Amerikaans onderzoek zou 80% van de heroineen cocai’nedoden te verklaren zijn door de illegaliteit
van de markt in plaats van door druggebruik op
zich22. Gebruikers worden dus aan risico’s blootgesteld die op zich weinig van doen hebben met de
drugs die ze gebruiken, maar alles met het gevoerde
drugsbeleid .
Een ander gevolg van de illegaliteit is dat door de
daarmee gepaard gaande hoge prijs van de roesmid-
delen met name verslaafden soms genoodzaakt zijn
zich te storten in illegale activiteiten als de handel in
drugs, en vaak nog erger in diefstal, inbraak en verduistering. Dat bezorgt politie en justitie veel werk,
en plaatst de samenleving voor hoge kosten in de
vorm van meer politie en extra celruimte. Middelen
die hiervoor moeten worden vrijgemaakt gaan ten
koste van andere voorzieningen, zoals uitkeringen of
sociale woningbouw. De lasten komen dus op de
schouders van burgers die al genoeg schade lijden
als slachtoffer van de drugscriminaliteit.
Een mogelijk nog veel grotere schadepost in dat
verband is de immateriele schade voor de maatschappij in de vorm van een onveiliger leefmilieu.
Conclusie
In het bovenstaande zijn een aantal maatschappelijke
gevolgen van een repressief drugbeleid vergeleken
met die van een meer genormaliseerde situatie. Omdat zo’n institutionele verandering per definitie gepaard gaat met gedragsreacties die moeilijk zijn te
voorzien, kunnen conclusies slechts met de nodige
voorzichtigheid worden getrokken.
Van een geliberaliseerde markt mogen de volgende positieve welvaartseffecten worden verwacht: de
ontbossing en milieuvervuiling in de produktiegebieden zijn beter te bestrijden; de criminaliteit zal verminderen, waarbij moet worden aangetekend dat
handelsactiviteiten kunnen verschuiven naar andere
illegale sectoren en verslaafden crimineel actief kunnen blijven ook al ontbreekt de directe noodzaak
daartoe; de veiligheid en het gevoel van veiligheid in
de samenleving zal kunnen verbeteren; er kan worden bespaard op politie, justitie en het gevangeniswezen of de vrijgekomen middelen kunnen worden
ingezet ter bestrijding van andere vormen van criminaliteit; de overheid kan via belastingheffing (BTW,
inkomens legale handel) en accijnzen inkomsten
genereren, en de gezondheid en levensomstandigheden van druggebruikers verbeteren en daarmee
mogelijk ook hun produktiviteit.
Daartegenover staat naar verwachting een toename van het gebruik en het aantal gebruikers, wat
negatieve effecten zal hebben op de produktiviteit.
Deze toename kan worden afgezwakt doordat drugs
niet langer verboden en spannend zijn. Ook als per
saldo het gebruik toeneemt, dan hoeft dat niet tevens
ESB 30-8-1995
de noodzaak voor meer hulpverlening in te houden.
Immers, legaliteit maakt een betere kwaliteitscontrole
en gerichtere voorlichtingsmogelijkheden mogelijk
en door de lagere prijzen houden druggebruikers
meer van hun inkomen over om te besteden aan
huisvesting, kleding en voeding, zodat hun levensomstandigheden, waarmee veel problemen samenvallen, kunnen verbeteren. Tenslotte, als eenzijdig tot
een normalisering van de drugsmarkt wordt besloten, zal dat internationaal weinig waardering oogsten
en mogelijk ons investeringsklimaat geen goed doen.
Het is zonder een grondige kosten-batenanalyse
niet mogelijk te bepalen wat per saldo het effect op
onze welvaart zal zijn indien voor een geliberaliseerde markt wordt gekozen. Mijns inziens zou een nadere analyse niet beperkt moeten blijven tot de markt
van soft-drugs, maar komt vooral de markt van harddrugs, waar de problemen het grootst zijn, het meest
in aanmerking voor normalisering. Daarbij geldt natuurlijk wel dat als een en ander beperkt blijft tot Ne-
derland, dat deel van de zwarte markt dat zich bezighoudt met de produktie voor en de handel naar het
buitenland, zal blijven bestaan. Om ook dit deel van
de markt aan te pakken is Internationale samenwerking vereist.
Zo’n vergaand liberaliseringsbeleid hoeft overigens niet te betekenen dat drugs op elke hoek van
de straat verkrijgbaar zullen zijn. Een Nederlandse
werkgroep die hieromtrent enige tijd terug voorstel-
len heeft gedaan, adviseerde bij een algehele liberalisering van hard-drugs te komen tot de oprichting van
een keten van staatswinkels ter vervanging van het
huidige verkoopnet van dealers2 . Elke gebruiker,
boven een bepaalde leeftijd, kan na overleg (bij voorbeeld op medisch recept) met behulp van een drugspas vastgestelde kleine hoeveelheden kopen van de
roesmiddelen die zijn gewenst. Hierdoor wordt door-
verkoop beperkt en daarmee drugstoerisme niet in
de hand gewerkt. Belangrijk is dat er met zo’n systeem kan worden gebruikt op het moment dat men
dat wenst, en wel de hoeveelheden en soort drug
waaraan behoefte is. Bovendien wordt door de winkels gezorgd voor voorlichting, informatie op de
verpakking en controle op de kwaliteit.
Normalisering betekent op deze manier een vrijere vorm van regulering waarbij de nadelen voor de
maatschappij zo klein mogelijk worden gehouden.
Dit sluit goed aan bij het huidige Nederlandse beleid
van ‘harm reduction’, hetgeen inhoudt dat wordt getracht de schade (lees: maatschappelijke kosten)
voor gebruiker en niet-gebruikers te minimaliseren.
Gert Plug
22. J. Ostrowski, Thinking about drug legalization, Cato
Institute Policy Analysis, 1989, nr. 121, biz. 1-64.
23. P. Cohen, Building upon the successes of Dutch drug
policy, The International Journal on Drug Policy, jg. 2,
1990, nr. 2, biz. 22-24.
24. Werkgroep Dufour, Drugsbeheersing door legalisering:
een plan voor regulering van het drugsprobleem, 1994.