ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
UITGAVE VAN
DE
8 AUGUSTUS 1973
eisbECONOMISCH
STICHTING HET NEDERLANDS
58eJAARGANG
INSTITUUT
No. 2912
Zendeling
Kritiek op onze economische orde wordt zelden in dank
afgenomen. De economische orde is een heilig ding; daar
behoort geen kritiek op te worden geleverd. In de econo-
mische wetenschap wordt ze dan ook veelal beschouwd als
één van de data bij de analyse. Daar is weinig op tegen. Eco-
nomische analyses betreffen veelal een aspect van de heersen-
de orde en het komt nauwelijks voor dat een analyse die orde
zelf ter discussie stelt. Er lijkt echter een kentering te komen.
Steeds meer actiegroepen (vnl. die met een neo-marxistische
achtergrond) wijten de gebreken in onze maatschappij aan de
economische orde, d.w.z. aan de Vrije ondernemingsgewijze
produktiestructuur.
Heeft het zin om kritiek op onze orde te leveren? M.i. wel. We mogen namelijk niet bij voorbaat aannemen dat de Orga-
nisatie van onze maatschappij het meest effectief is. Ook
ondernemingen worden soms gereorganiseerd; waarom de
maatschappij dan niet? We moeten bij het leveren van
kritiek en bij het propageren van een andere orde echter
zeer subtiel te werk gaan. Onze produktiestructuur is immers
door de eeuwen heen gevormd en velen geloven erin. Ze is
als het ware een ideologie geworden. Het heeft weinig zin daar
botweg een andere ideologie tegenover te stellen. Tegen-
standers vertrouwen elkaar dan niet, begrijpen elkaar niet en
willen elkaar niet begrijpen. Degene die van mening is dat
een gewijzigde maatschappijstructuur beter aan onze maat-
schappelijke doelstellingen tegemoetkomt dan de huidige,
moet daarom over het geduld en de overtuigingskracht van
een zendeling beschikken.
De socioloog Prof. Dr. H. Hoefnagels (s.j.) schijnt deze
eigenschappen niet te bezitten. Met opzet schrijf ik ,,schijnt”,
want van een lid van ,,Societatis Jesu” zou je het tegendeel
verwachten. In
Kritiek en tegenkritiek; de onderneming in
de huidige maatsehappij
een uitgave van de Stichting Maat-
schappij en Onderneming, houdt hij een pleidooi voor een
andere maatschappijstructuur 1). Prof. Dr. P. Kuin die dit
pleidooi van commentaar voorzag, heeft weinig waardering voor Hoefnagels ideeën. Hoe luiden deze?
Prof. Hoefnagels wijst erop dat er een samenhang bestaat
tussen een werkelijk Vrije maatschappij en een werkelijk
vrije onderneming. Beide zijn onlosmakelijk aan elkaar ver-
bonden. Er zijn echter krachten die deze band trachten te
verbreken. De ondernemersvrijheid wordt steeds meer beteu-
geld: onrendabele activiteiten mogen niet worden afgestoten,
werknemers mogen niet worden ontslagen, een bedrijf mag
het milieu niet vervuilen enz. De ondernemer ontmoet een
voortdurende stroom van voorschriften die van bovenaf
worden opgelegd. Tot nu toe zal Prof. Kuin achter de
ideeën van zijn collega staan. Dit wordt anders als Hoef-
nagels duidelijk probeert te maken waarom de ondernemers-
vrijheid aan banden wordt gelegd.
Prof. Hoefnagels heeft weinig vertrouwen in de werking
van het prijsmechanisme. Hij gelooft niet dat dit mechanis-
me, dat gepaard gaat met het streven naar winst, in principe
een optimale bijdrage aan de maatschappelijke doelstellingen
levert. ,,De doorsnee-ondernemer, wat ook zijn persoonlijke
instelling moge zijn, heeft geen vrijheid om zich ernstig te
bekommeren over de gevolgen van zijn handelen voor het
maatschappelijk welzijn en voor ons aller maatschappelijke
toekomst”, schrijft Hoefnagels. De ondernemer is slachtoffer
van het systeem; zijn vrijheid wordt beperkt door de wetten
van de concurrentie. Hij zal ervoor moeten zorgen dat er
rendabel wordt geproduceerd en dat de kapitaalverstrekkers
aan hun trekken komen. Ter wille van zijn voortbestaan
zal hij steeds grotere bedragen moeten investeren in de pro-
duktie van goederen waarvoor gemakkelijk koopkrachtige
particuliere vraag kan worden geschapen, aldus Hoefnagels.
Hoefnagels komt dan ook tot de conclusie dat de onder-
neming ,,niet meer de verantwoording voor de effecten van
haar handelen op zich kan nemen”.
Wat moet hiertegen worden gedaan? ,,Ons bestel zal zo
veranderd moeten worden, dat de winst door de onderneming
gemaakt, gelegitimeerd moet worden door
werkelijke
dienst aan de samenleving en dat de behoeften van de
samenleving
werkelijk
de allocatie van het produktie-
kapitaal regelen”, schrijft Prof. Hoefnagels. Hij laat
echter in het duister hoe dit moet worden verwezenlijkt.
Prof. Kuin, die bekend staat als een groot aanhanger van
de vrije ondernemingsgewijze produktie, is het natuurlijk
niet met Prof. Hoefnagels eens. De plicht tot steeds meer
investeren wijst hij af. Hij vestigt er de aandacht op dat de
inVesteringsquote in Nederland stabiel is en in het algemeen
in socialistische landen niet groter is dan in kapitalistische
landen. Dat onze economische orde steeds ,,socialer” wordt,
maakt hij duidelijk met een grafiek waaruit blijkt dat de
uitgaven van overheid en sociale verzekeringen de afgelopen
jaren sterk zijn gestegen. Bovendien zorgt, aldus Kuin, de
onderneming voor veel nuttige produkten en diensten, met als
gevolg dat landarbeiders niet meer krom groeien, havenar-
beiders aan minder gevaar blootstaan, huisvrouwen geen
rugpijn meer krijgen van de was en ‘s nachts geen verstelwerk
meer behoeven te doen en dat iedereen een beter voedsel-
pakket heeft.
De velen die rotsvast geloven in de zegeningen van het vrije
marktmechanisme maak je niet gemakkelijk duidelijk dat dit
mechanisme niet de maatschappelijke doelstellingen dient.
Daarvoor zijn scherpzinnige analyses nodig, liefst kwanti-
tatieve. Alle maatschappelijke doelstellingen moeten hier-
bij geformuleerd worden en daar hoort ook de ondernemers-
vrijheid bij; Prof. Hoefnagels vergeet dit laatste. Zonder
de subtiliteit van de zendeling begin je niets. Prof. Hoefnagels
ondervindt dit bij Prof. Kuin, die hem enkele malen verwijt
marxist te zijn. De Stichting Maatschappij en Onderneming
doet er goed aan de discussie voort te zetten.
L.
Hoffman
1)
Kritiek en legenkritiek
bevat beschouwingen van Prof. Dr. C. de
Galan en Prof. Dr. H. Hoefnagels (s.j.) met commentaar daarop van
Prof. Dr. P. Kuin. De beschouwing van Prof. De Galan besprak ik
in
ESBvan
25julijl.
701
ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
Inhoud
ESb
Weekblad van de Stichting Het Nederlands
Economisch Instituut
Drs. L. Hoffman:
Zendeling……………………………………………
Column
Nonsens-produkten,
door Prof Dr. J. Wemeisfelder
701
1
703
Redactie
Commi.ssie van redactie: H. C. Bos,
R. lwe,na. L. H. Klaassen, H. W. Lamhers. P. J. Montagne, J. H. P. Paelinck.
A. de Wit.
Redacteur-secretaris: L. Hof/man.
Bedrijfseconomie
De organisatie, studie-object der bedrijfseconomie,
dôor Prof Dr. A.
Bosman
……………………………………………..
716
Geld- en kapitaalmarkt
Hoe schuldig is de overheid?
door Drs. A. D. de Jong …………
719
Adres:
Burgemeester Oud/aan 50,
Rotterdam-3016; kopij voor de redactie:
postbus 4224.
Tel. (0 10) 14 55 II. toeste/3?0/.
Bij adreswijziging s. vp. steeds adresband,e
meesturen.
Kopij voor de redactie:
in tit’eevoud, getypt, dubbele regelafstand, brede marge.
Abonnementsprijs:
[78,00 per kalendeijaar
(mcl.
4
0
1
(
, BTW); studenten [46,80
(‘mcl.
4% BTW), franco per post voor
Nederland. België, Luxemburg, overzeese
rijksdelen (zeepost).
Betaling:
Abonnementen en contributies.
(na ontvangst van slortings/giro-
acceptkaart) op girorekeningno. 122945
t. mi. v. Economisch Statistische Berichten
te Rotterdam.
Losse nummers:
Prijs lan dii nummer / 2,50
(mcl.
4% BTW en portokosten).
Bestellingen van losse nummers
uitsluitend door overmaking van de hierboven
vermelde prijs op girorekeningno. 8408 t.n. v. Stichting het Nederlands Econo,nisch
Instituut te Rotterdam met vermelding
van datum en nummer van het gewenste
exemplaar.
Abonnementen kunnen ingaan op elke
gewenste datum, ,naar slechts worden
beëindigd per ultimo van een kalenderjaar.
Advertenties:
B. V. Koninklijke Drukkerijen
Roelanis – Schiedam
Lange Haven 141. Schiedarn,
tel. (010) 26 02 60, toestel 908.
Prof Dr.
C. de Galan:
Sector-structuurpolitiek en economische orde
704
Prof Dr. N. Tiemsira:
Noordelijk perspectief (II); welk beleid’
708
Drs. J. W. van der
Dussen:
Lokale overheidsfinanciën
712
Boekennieuws
Anthony Jay: Corporation man,
door Dr. H. M. H. A. van der Valk
720
Rectificatie
…………………………………………….720
Onderzoek
is nodig. Het NEJ heeft zich daarop sinds 1929 gericht. Naast
het pure onderzoekwerk houdt het zich bezig met hçt uit-
voeren van opdrachten van overheden en bedrijfsleven in
binnen- en buitenland. Het heeft thans ervaring op vele ge-
bieden, in een spreiding over 50 landen. Er. heeft in die
periode, een specialisatie plaatsgevonden, maar door . de
samenwerking in teams van economisten, economelristen,
wiskundigen, sociologen, sociaal-geografen, stedebouw-
kundig ingenieurs en civiel-ingenieurs wordt een brede
aanpak van de problemen gewaarborgd.
Stichting Het Nederlands Economisch Instituut
Adres: Burgemeester Oud/aan 50.
Rotterdam-3016: tel. (010) 14 55 II.
Onderzoekafdelingen:
Balanced International Groit’,h
Beclriii v- Economisch Onderzoek
Economisch-Sociologisch Onderzoek
Economisch- Technisch Onderzoek
Vestigingspaironen
Macro Economisch Onderzoek
Pro jectstudies Ontu’ikkelingslanden
Regionaal Onderzoek
Statistisch- Matheniatisch Onderzoek
Transport- Economisch Onderzoek
702
J. Wemeisfelder
Nonsens-
produkten
Het is tegenwoordig een ingeburgerd
gebruik om wanneer een hoogleraar
of een andere academicus uit de univer-
sitaire wereld leiders uit het bedrijfs-
leven toespreekt, moraliserend en kapit-
telend de vinger op te heffen en de zon-
den van het bedrijfsleven of de industrie
breed uit te meten. Wanneer managers
een sterk ontwikkeld schaamtegevoel
hebben, moeten ze alleen al hierdoor een
ondrageljk bestaan leiden (laat staan
door wat ze daarnaast door het toch
altijd grover werkende vormingswerk
van de actualiteitenrubrieken van de
vier televisiezuilen onderwezen krijgen).
Zo vroeg onlangs een hoogleraar (geen
econoom), die als feestredenaar op een
jaarvergadering van managers was uit-
genodigd, en dus volgens modern ge-
bruik voor de feestgangers een soort
uitvaartrede hield, ietwat retorisch aan
het gehoor wat we nu aan moesten met
de produktie van de vele nonsens-
artikelen waarmee de industrie ons
overstroomt of liever hoe we daarvan
af zouden kunnen komen.
Kritiek op de produktie door de
industrie van vele nonsens-artikelen is
ook een geliefkoosd thema van maat-
schappij-kritici. Het hoort tot de vaste
munitie van hen die graag de bestaande
structuren zo snel mogelijk aan flarden
schieten.
Intellectuele ondersteuning is – zo
nodig – ruim voorhanden. Zo fulmi-
neerde Marcuse – wiens boeken 3 â 4
jaar geleden even in de hitparade op-
doken – tegen de valse en kunstmatige
opwekking van behoeften. Ook Gal-
braith, waarvoor een duurzamere be-
langstelling lijkt te bestaan, heeft het
thema in zijn kritisch repertoire.
Naarmate we verder afstaan van de
vervulling van essentiële levensbehoef-
ten, krijgt – zo is de redenering – de
industrie meer speelruimte om de consu-
ment te beïnvloeden en te manipuleren.
Men tast voortdurend de markt af om de
afzet op te voeren en te verzekeren,
hetzij met nieuwe produkten, hetzij door
een vernieuwde product-design. De
reclame-campagnes zorgen er dan wel
voor dat het publiek koopt wat de
industrie wil.
Wanneer men zich nu gaat afvragen
wat eigenlijk nonsens-produkten zijn,
stuit men op moeilijkheden. Kleuren-
televisie en elektrische tandenborstel
worden nogal eens als voorbeeld ge-
noemd, maar wanneer men meer voor
–
beelden gaat bedenken is het eind zoek.
Tussen de elektrische tandenborstels, de.
kaasduimen, de popmuziek en de dip-
sausen ligt een onbeperkt aantal artikel-
assortimenten die men naar eigen in-
zicht al of niet nonsens-artikelen kan
noemen. De nonsens voor de een is
daarbij het genot voor de ander.
Ingrijpen in de produktie van deze
artikelen zal dan ook niet anders dan
als autoritaire willekeur worden er-
varen. Het begrip nonsens-artikelen
blijkt zelf nonsens te zijn.
Nu zou men de produktie van alle
bestaande assortimenten luxe en semi-
luxe goederen de benefit of the doubt
kunnen geven en kunnen redeneren
dat het nu met de welvaart welletjes is
en hoog tijd wordt om te voorkomen
dat nôg meer nieuwe behoeften worden
gecreëerd. Men is dan wel van hetbegrip
nonsens-artikelen af, maar niet van het
probleem. Ook dat zou namelijk heel
vreemde consequenties hebben, want
wat te doen met nieuwe produkten die
werkzaamheden kunnen verlichten. Wie
zou kunnen definiëren wat nieuwe be-
hoeften zijn? Enz. En als men de pro-
duktie van nieuwe produkten, die
nieuwe behoeften zouden scheppen al
zou verbieden, zou men – bij toe-
nemend inkomen – toch weer méér
andere (oude)-nonsens-artikelen gaan
kopen en dan maakt het niet veel uit of
men zich ergert aan de verkoop van oude
of aan die van nieuwe flutprodukten.
De çlou is natuurlijk dat wie de in-
dustrie of de maatschappelijke struc-
turen belast met de gesignaleerde kritiek
aan het verkeerde adres is. Het juiste
adres is de verbruiker zelf. Het probleem
is een probleem van de ethiek van het
koopgedrag van de verbruiker. Slechts
wie bereid is om in een sub-cultuur van
onthouders onder te gaan of zelf een
toonbeeld van soberheid is, mag ande-
ren de spiegel voorhouden. Wanneer
gebruikers echter in beginsel geen zelf-
beperking willen, zal ieder produktie-
verbod tot het zoeken van uitwijkmoge-
lijkheden leiden en dus een slag in de
lucht zijn.
In dit opzicht geven, wat het gedrag
van de verbruikers betreft, de lessen
uit de geschiedenis weinig redenen tot
optimisme. Is er een essentieel econo-
misch verschil tussen de sierstrips, die
Lodewijk XIV in Versailles aanbracht
en die welke we op brommers en auto-
mobielen aantreffen? Schreef Prediker
al niet nadat hij zich blijkbaar eerst
goed had voorzien van zilver, goud,
kleinoden
5
zangers en zangeressen en
de wellustigheden der mensenkinderen,
naar het ons voorkomt nogal hypocriet:
,,Zie het was alles ijdelheid en kwelling
des geestes en daaraan was geen voordeel
onder de zon”.
Hoeveel hypocrisie bevat onze wel-
vaartslitanie?
ESB 8-8-1973
.
.
.
703
Sector-structuurpolitie
op
k
en economische orde
PROF. DR. C. DE GALAN*
In de serie sector-structuurbeleid verschenen reeds de
volgende artikelen.
Drs. L. Hoffman, Sector-structuurbeleid, ESB, 23
mei ji.;
Drs. W. H. J. Tieleman, Het overheidsbeleid t.a.v.
sector-structuuronderzoek, ESB, 23 mei ji.;
Drs. B. K. Tjioe, Bedrijfstaksgewijze structuuron-
derzoekingen en follow-up, ESB, 30 mei jl.;
Drs.
C.
A. M. Mul, Signaleren en stimuleren op be-
drijfstaksniveau; COP-plan ter bevordering van
structurele vernieuwingsprocessen in het bedrijfsle-
ven, ESB, 6 juni jl.; Prof. Dr. P. de Wolff, Sector-structuurpolitiek en
planning, ESB, 20 juni jl.;
Prof. Dr.
L.
H. Klaassen, Regionale aspecten van
sector-structuurpolitiek, ESB, 4 juli jl.;
Drs. E. A. V. Vermaas, Arbeidsmarktaspecten van
sector-structuurpolitiek, ESB, 18 juli ji.
Inleiding
Kenmerkend voor een economische orde is de spreiding
van en de coördinatie tussen de beslissingen over het econo-
misch proces, dus over de schepping, verdeling en aanwen-
ding van welvaart. Vooral de mate van concentratie en centra-
lisatie spelen een rol, met als nevenaspecten de eigendom van
produktiemiddelen en het democratische gehalte van de be-
slissingscentra 1). Elke vorm van economische politiek heeft enige invloed op de economische orde 2); de verdeling van economische macht
vérandert erdoor. Maar niet eenduidig; economisch beleid
vergroot niet altijd of alleen maar de bevoegdheden van de
overheid ten koste van de particuliere sector. Enerzijds kan
door dit beleid de totale macht over het economische proces
toenemen: het inzicht kan groeien, de greep op het gebeuren
kan worden versterkt, het totale veld van beslissingen kan
(door welvaartstijging) worden uitgebreid. Anderzijds kan de
economische politiek binnen de particuliere sector tot ver
–
schuivingen van de macht leiden en bijvoorbeeld ook de in-vloed van het buitenland beperken ten voordele van binnen-
landse producenten. Uit een en ander is te verklaren dat het
beleid ten dele op verzoek en ter ondersteuning van private
belangen wordt gevoerd.
In het groot gezien heeft de sinds dejaren ’30 sterk verbrede
en geïntensiveerde economische politiek in de westerseverzor
–
gingsmaatschappijen een aantal kwalijke aspecten van het
(neo-)kapitalistische stelsel geëlimineerd. Daardoor is dit stel-
sel veranderd, maar tegelijk versterkt, acceptabeler gemaakt.
De bevoegdheden van de overheid zijn toegenomen, maar te-
vens op een aantal punten de mogelijkheden van producen-
ten, pressiegroepen en consumenten. Met andere woorden,
binnen onze economische orde zijnde verhoudingen verscho-
ven zonder dat het karakter van deze orde structureel is gewij-
zigd. Ingrijpende veranderingen zijn alleen op sommige ter-
reinen (inkomensoverdrachten bijvoorbeeld) en in een enkele
sector (landbouw) te constateren geweest.
Ook een sector-structuurpolitiek hoeft de economische
orde niet diepgaand te veranderen. Wel is dit effect hier eerder
te verwachten dan bij vele andere soorten beleid en wordt het
ook eerder beoogd. Sector-structuurpolitiek heeft immers ten
doel structurele wijzigingen te brengen in het produktiepa-
troon 3); zij is gericht op de allocatie van produktiemiddelen,
op de wijze van produceren, op de verhoudingen tussen be-
drijven en bedrijfstakken. Zoals uit een beschouwing van de
achtergronden van deze politiek zal blijken, vormen ge-
breken in onze economische orde belangrijke redenen tot het
voeren ervan. Er zijn echter duidelijk uiteenlopende gradaties. Als extre-
men kunnen worden genoemd enerzijds een passief beleid,
achteraf, fragmentarisch, met als doel ondersteuning van het
bedrijfsleven (maar ook steun betekent uiteraard ingrijpen en
beïnvloedt de allocatie); anderzijds een actief beleid, preven-
tief, dwingend, algemeen. In hoeverre de economische orde
wordt veranderd, hangt dus af van de intensiteit van het be-
leid, van de aard van de doelstellingen en de instrumenten.
Ook deze komen daarom, na de schets van de achtergronden,
ter sprake. Vervolgens komen enkele problemen van sector-
structuurbeleid aan de orde en een voorlopige beoordeling
van de te verwachten resultaten.
Achtergronden
Uit de literatuur over sector-structuurpolitiek komen ver
–
schillende redenen naar voren waarom een dergelijk beleid
wordt (moet worden) gevoerd. De belangrijkste worden hier
weergegeven; ze zijn wel te onderscheiden, maar niet te schei-
den; ze overlappen elkaar.
In de eerste plaats kan worden gewezen op de snelle wijzi-
gingen die plaats vinden in de structuur van de voortbrenging,
veroorzaakt door de groei van technologie en welvaart en
door internationale herstructurering. Het particuliere be-
d rijfsieven kan en! of wil hierop niet altijd adequaat reageren
of er vindt een harde sanering plaats, waarmee men geen
vrede heeft. De overheid stuurt daarom bij, steunt, versoepelt
de aanpassing.
Ten tweede (en dat is eigenlijk essentiëler) functioneert het
prijsmechanisme onvoldoende als coördinator van economi-
sche beslissingen of heerst er onvrede met de uitkomsten van
* De auteur is hoogleraar aan de Rijksuniversiteit van Groningen.
Zie voor uitgebreide beschouwingen hieromtrent J. van den Doel,
Konvergentie en evolutie,
Assen, 1971.
Vgl. J. Zijlstra, Economische orde en economische politiek.
Lei-
den, 1956.
Zie voor omschrijvingen de bijdrage van L. Hoffman in
ESBvan
23 mei 1973.
704
dit mechanisme, ook als het wel werkt. De gebreken zijn vol-
doende bekend 4): er zijn op zeer ruime schaal externe effec-
ten, die in de private calculaties niet worden opgenomen,
maar die zo essentiëel zijn of worden dat ze niet langer mogen
worden veronachtzaamd; machtsfactoren vormen een duide-
lijke ,,visable hand” en beïnvloeden het economische proces;
er zijn collectieve en semi-collectieve voorzieningen waarvan
de betekenis voor het welzijn steeds sterker wordt beseft en
waarvan de allocatie niet door het prijsmechanisme kan wor-
den gereguleerd; de inkomensverdeling is in haar primaire
vorm uitvloeisel en basis van het economische proces en de
onvrede met deze verdeling is groot, mede in verband met de
al genoemde machtsverdeling; het vooruitzien en de plan-
ning van toekomstige ontwikkelingen zijn onvoldoende en te
incidenteel. Dit alles noodzaakt tot ingrijpen van de overheid,
niet alleen in globale zin, zoals via budgettair en monetair
beleid, maar ook gerichter en directer.
Als derde reden voor sector-structuurpolitiek kan worden
genoemd de wenselijkheid de maatschappelijke ontwikkeling
te sturen. Er zijn algemene, nationale doelstellingen die on-
voldoende in private activiteiten (kunnen) worden verwerkt
en die ertoe noodzaken de allocatie van produktiemiddelen te
beïnvloeden. Te denken valt aan de groei van en de verhou-
ding tot de ontwikkelingslanden; aan de regionale welvaarts-
verhoudingen; aan de arbeidsmarkt; aan het behoud en de
verbetering van de natuur; aan nationaal prestige desnoods.
In andere woorden gaat het erom gemeenschapsbelangen te laten prevaleren boven particuliere.
Alle genoemde overwegingen en enkele minder belangrijke
leiden tot de noodzaak van een sector-structuurpolitiek. Deze
is trouwens in onderdelen niet nieuw. Al lang bemoeit de
overheid zich intensief met sectoren als landbouw en vervoer
en meer recent ook met bedrijfstakken als scheepsbouw, tex-
t iel en energievoorziening. Ondersteuning van bedrijfstak ken
vindt in vele landen op ruime schaal plaats. Ook heeft de over-
heid zich al vanouds met de voortbrenging van bepaalde goe-
deren en diensten rechtstreeks belast; men denke aan de open-
bare nutsvoorzieningen. Dit alles is echter incidenteel. De be-
hoefte aan systematisering vormt een aparte achtergrond van
een sector-structuurbeleid. Men zou kunnen zeggen dat de
veralgemening van fragmentarisch ingrijpen nu juist het we-
zen van dit beleid uitmaakt.
Daar komt tenslotte nog een belangrijke factor bij. Tot op
zekere hoogte is elke (economische) politiek tevens sector-
structuurpolitiek. Dat wil zeggen dat elk beleid zich, zo goed
als regionaal, ook steeds naar sectoren en ondernemingen laat
verbijzonderen. Soms is dit erg pregnant, zoals bijvoorbeeld
bij het aankoopbeleid ten behoeve van het overheidsapparaat
en in de relatie conjunctuurpolitiek bouwnijverheid. Veelal is
het verband minder opvallend, maar toch aanwezig. Naar-
mate de economische politiek in het algemeen omvangrijker
wordt en de interdependentie tussen sectoren duidelijker,
neemt de behoefte aan planmatigheid en systematisering toe.
Het zal echter duidelijk zijn, dat deze overweging de afba-
kening van wat sector-structuurpolitiek is er niet eenvoudiger
op maakt. Elk economisch beleid is in zekere zin sectoraal be-
leid (sector op te vatten in de ruime zin, dus inclusief land-
bouw, mijnbouw en diensten); omgekeerd grijpt dit laatste be-
leid meestal tevens andere elementen aan, zoals de arbeids-
markt en de regionale ontwikkeling
5).
Van sector-structuur-
politiek kan pas worden gesproken als bewust, op enigszins
ruime schaal en gesystematiseerd een beleid wordt gevoerd
met betrekking tot de structuur van ondernemingen en be-
d rijfstakken.
Doelstellingen
De genoemde redenen voor het voeren van een sector-
structuurpolitiek verwijzen tegelijk naar de potentiële doel-
einden van een dergelijke politiek. Of deze doelstellingen met-
terdaad zullen worden nagestreefd, is een kwestie van poli-
tieke keuze. Het beleid kanmeer of minder ambitieus zijn, het
kan zich meer of minder taken stellen, het kan sterker of min-
der sterk in de economische orde ingrijpen. Dit komt tot uit-
drukking in het onderstaande beknopt geformuleerde lijstje
van doelstellingen, waarvan de punten elkaar opnieuw enigs-
zins overlappen.
Het incalculeren van maatschappelijke kosten, zoals de be-
nodigde infrastructuur, werkloosheid, aantasting van de
natuur, verontreiniging. Het gaat er daarbij om alle kosten
van de voortbrenging, dus alle opoffering van schaarse
middelen, tot uiting te brengen.
Het bewust richten van de produktie op maatschappelijke
baten, zoals een evenwichtiger nationale en mondiale wel-
vaartsverdeling, menselijke ontplooiing, benutting van re-gionaal potentieel.
In het verlengde hiervan: bijdragen tot de realisering van de
bekende algemene doeleinden van economische politiek:
intern en extern evenwicht enz.
d.Nog verder gaat herallocatie in verband met een gewenst
pakket aan goederen en diensten. De overheid kan bewust
een bepaald patroon van verbruik nastreven, allerlei goede-
ren en diensten als merit- of demeritvoorzieningen be-
schouwen, paternalistisch opereren.
Het sturen van de groeimogelijkheden ineen bepaalde rich-
ting met het oog op het veiligstellen van bepaalde voorzie-ningen, het behoedzaam omspringen met schaarse grond-
stoffen of het realiseren van een gewenste samenleving.
Men denke aan de energievoorziening, aan research en ont-
wikkeling, aan de arbeidsmarkt. Ook de wijze van produce-
ren is hier in het geding.
Herstructurering van bedrijfstakken, afbouw of stimule-
ring van sectoren. Dit kan zijn grond vinden in de vorenge-
noemde doeleinden, maar ook in gewenste of voorziene
ontwikkelingen binnen die sectoren zelf.
Wijziging van de marktvorm, van de machtsverdeling, naar
gelang de omstandigheden in de richting van concentratie
of deconcentratie.
Eventueel ook wijziging van de aard van het werk of van de
arbeidsverhoudingen binnen bedrijven. Het is waarschijn-
lijk nuttiger dit als een aparte vorm van beleid te zien, maar
sector-structuurpolitiek kan ertoe bijdragen.
Uit dit summiere lijstje blijkt hoe omvangrijk sector-struc-tuurpolitiek kan zijn. Gewoonlijk beperkt men zich tot de on-
der c, f eng genoemde punten, maar ook de elementen a, b, e
en h worden wel naar voren geschoven 6). In het algemeen kan
men zeggen dat als vergroting van de welvaart (in de ruime
zin) in heden en toekomst de centrale doelstelling vormt, het
onjuist zou zijn de sector-structuurpolitiek te eng af te bake-
nen. Het gaat er dan immers om dat de maatschappelijke kos-
ten-batenverhouding van de produktie wordt geoptimali-
seerd, dat bewust een maatschappelijke nutsfunctie wordt na-
gestreefd. Dit brengt een breed en diep scala van doeleinden
met zich mee.
Dit betekent overigens nog niet dat het ook zal lukken deze
doeleinden te verwezelijken. Ten eerste kan het beschikbare
instrumentarium tekort schieten, ten tweede kan de uitvoe-
ring gebrekkig zijn. En ten derde is het denkbaar dat een aan-
tal doeleinden zich eenvoudig niet – tegelijk – laat realise-
Voor
een helder overzicht zie J. Pen in het
Maandblad voor ,4c-
countanet en Bedrijfshuishoudkunde,
oktober! november 1969. Met
betrekking tot het sector-structuurbeleid zie de preadviezen voor de
Vereniging voor de Staathuishoudkunde over
De industriële sector
structuurpoliziek,
1971, in het bijzonder die van A. Heertje en A.A.T.
van Rhijn; vgl. ook het Verslag van de algemene vergadering dezer
Vereniging, Den Haag, 1972.
Zie de bijdragen aan deze reeks in
ESBvan
L. H. Klaassen en E. A.
V. Vermaas in
ESBvan
4
en 1 8julijl.
Voor diverse standpunten hieromtrent zie de genoemde preadvie-
zen. Vgl. ook mijn besprekingsartikel ,,Sectoren als onderdeel van het geheel” in
ESBvan
12januari 1972.
ESB 8-8-1973
705
ren. Er zijn grenzen aan de mogelijkheden van het beleid. We
komen daarop nog terug.
Instrumenten
Ook ten aanzien van de middelen die kunnen worden aan-
gewend, is het aantal mogelijkheden groot. Opnieuw valt te
constateren, dat de aard van het instrumentarium politiek
moet worden bepaald. In feite is de keuze hier beslissender.
Terwijl de doeleinden verbaal min of meer vrijblijvend kun-
nen worden geformuleerd, is de aanwending van de middelen
in feite bepalend voor het karakter van de sector-structuurpo-
litiek. Juist hierbij komt ook naar voren in hoeverre de be-
staande economische orde wordt aangetast: wil men de macht
van de overheid vergroten ten koste van die van anderen, wil
men binnen de particuliere sector de beslissingsbevoegdhe-
den verschuiven of wil men in grote lijnen de bestaande ver-
houdingen handhaven? In het onderstaande lijstje wordt in
een ongeveer opklimmende indringendheid een schets van de
mogelijkheden gegeven. Uiteraard is de wenselijkheid van de
aanwending der diverse instrumenten afhankelijk van de ge-
stelde doeleinden. Het is echter over het algemeen niet zo dat
er een directe relatie is tussen specifieke doelen en middelen.
Aan de basis staan onderzoek, informatie en voorlich-
ting. Dit is een vorm van beleid die al lang bekend is en waar-
omtrent ook in Nederland voorstellen tot intensivering zijn
gedaan 7). Het is denkbaar dat structuuronderzoekingen lei-
den tot aanpassingen die later worden geëvalueerd. In het al-
gemeen gaat het dan echter om beleid dat betrekking heeft op
afzonderlijke sectoren en niet om een geïntegreerde structuur-
politiek, al worden door onderlinge relaties ook andere be-
drijfstakken wel beïnvloed 8).
Eveneens van oude datum zijn infrastructurele maatrege-
len. Deze kunnen echter meer of minder richtingbepalend
zijn, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van het vestigingspa-
troon. Een bewuste hantering van infrastructurele voorzie-
ningen om bepaalde ontwikkelingen – primair in de vervoer-
sector – te bevorderen of af te remmen, is betrekkelijk nieuw. Evenmin onbekend is het mededingingsbeleid. Dit is uit
zijn aard wel gericht op één der doelstellingen, namelijk be-invloeding van de marktvormen. Het kan worden geïntensi-
veerd en meer of minder dwingend worden gemaakt: uitbrei-
ding tot fusies, overnemingen enz. en overgang van misbruik-
tot verbodswetgeving.
Het uitgebreide instrument van het prijzenstelsel is
uiteraard evenmin nieuw te noemen. Al lang zijn heffingen be-
kend, gevarieerde verbruiksbelastingen en subsidies. Het
duurder of goedkoper maken van produkten is een beproefd
middel om de samenstelling van het verbruik te beïnvloeden
(al zijn er ook andere doelstellingen in het geding, bijv. vullen
van de schatkist). Met name het streven tot incorporering
van maatschappelijke baten en lasten vormt echter een tame-
lijk nieuw element in het prijzensysteem. Het kan een uitge-
breid en ingewikkeld patroon van al of niet ruimtelijk gedif-
ferentieerde heffingen en subsidies doen ontstaan, waarin het
aanbrengen van systematiek dringend vereist is. Het is ook
nog mogelijk hierbij bepaalde vergoedingen op te nemen, in
het voetspoor van Mishan, ter compensatie van geleden
schade, maar dat maakt de zaak er niet eenvoudiger op.
Vervolgens is er het aankoopbeleid van de overheid. Dit
dient primair de uiteenlopende doeleinden van de verschil-
lende ,,spending departments”, maar kan ook worden benut
om het industriële patroon te beïnvloeden. Eigenlijk be-
invloedt de overheid met haar omvangrijke budget natuurlijk
altijd de allocatie ook in de particuliere sector. Zo is de bouw-
nijverheid in sterke mate van dit budget afhankelijk, met inbe-
grip van de daaraan gekoppelde conjuncturele manipulaties.
In het verlengde hiervan, liggen eigen activiteiten van de
overheid, met name op het terrein van produktie en onder
–
zoek. De prjszetting speelt daarbij opnieuw een rol.
Verder dan de voorgaande instrumenten gaan geboden
en verboden. Deze kunnen het geografische vestigingspa-
troon betreffen (bijv. door middel van een investeringsver-
gunning), de uitstoting van afval, de aantasting van de na-
tuur, de arbeidsmarkt (bijv. met betrekking tot buitenlandse
werknemers) enz. De overheid kan ook proberen industriële
processen te beïnvloeden door bepaalde fabricagemethoden
te verbieden of gebieden, het laatste bijvoorbeeld ter bevorde-
ring van recycling. Kwaliteitscontrole vormt eveneens een on-
derdeel van dit punt.
Eveneens vergaand is het deelnemen in particuliere on-
dernemingen of zich anderszins zeggenschap verwerven, bijv.
via door de overheid aangestelde commissarissen. Hierdoor
kan de overheid de interne gang van zaken op de meest directe
wijze beïnvloeden.
Nog ingrjpender zijn nationalisaties (ruim op te vatten,
dus met inbegrip van gemeentelijke en provinciale onderne-
mingen). Vooral in voor de toekomstige leefbaarheid essen-
tiële sectoren als energievoorziening liggen deze voor de hand.
Overigens bestaat niet de garantie dat een genationaliseerd
(en nog minder een provinciaal of gemeentelijk) bedrijf zich
richt naar de algemene beleidsdoeleinden. Dit is afhankelijk
van de mate van zelfstandigheid dezer bedrijven.
In zekere zin overkoepelend, maar toch apart te noemen,
is het investeringsbeleid. Investeringen zijn uiteraard van
grote betekenis voor de bestedingen en voor de richting,
waarin de maatschappij ‘zich beweegt. Ze kunnen zeer globaal
worden beïnvloed, bijvoorbeeld langs fiscale weg, meer cen-
traal worden beheerst via een greep op de kapitaalmarkt
(waarbij het meest vergaand is nationalisatie van fondsen,
verzekeringsmaatschappijen en banken) of specifiek worden
aangepakt via de al genoemde vergunningen en stimulansen.
In een land als Joegoslavië voert de overheid een zeker alloca-
tiebeleid via de beheersing van de kapitaalmarkt.
Eveneens samenhangend met al genoemde elementen is
het wetenschapsbeleid; dit heeft betrekking op eigen onder-
zoek van overheidsinstellingen, verlenen van opdrachten,
financiële ondersteuning en eventueel het beïnvloeden van
particulier onderzoek.
Uit deze opsomming, die nog erg globaal is en eigenlijk pas
bij specificatie voldoende helderheid verkrjgt, blijkt opnieuw
de veelvormigheid van de sector-structuurpolitiek. De instru-
menten moeten selectief en soepel worden gehanteerd; elke
sector vraagt om een eigen combinatie. Stuk voor stuk zijn de
genoemde maatregelen vrijwel geen van alle nieuw te noemen;
het is de coördinatie tussen en de diepgang van de instrumen-
ten die doet spreken van een sector-structuurpolitiek. In feite
gaat echter deze politiek nog verder, om een al genoemde re-
den. Elke vorm van economische politiek laat zich immers
naar sectoren. verbijzonderen. Zodoende kunnen bijvoor-
beeld budgettair, inkomens-, regionaal en ander beleid tevens
als partieel industriebeleid worden beschouwd. Aangezien de
doeleinden hier primair op een ander vlak liggen, zou de inlij-
ving bij de industriepolitiek oneigenlijk zijn. Toch vormt de
interdependentie van het totale beleid een probleem van grote
betekenis 9), waarop nog iets nader moet worden ingegaan.
Problemen
Het spreekt wel vanzelf dat een zo complexe materie als sec-
tor-structuurpolitiek grote theoretische en praktische vraag-
stukken met zich meebrengt. Het is niet doenlijk al deze pro-
blemen hier te schetsen; ik beperk me voornamelijk tot het-
geen de economische orde raakt.
Hierover uitvoerig de COP-publikatie
Structurele vernieuwing in
secioraal verband.
Den Haag, 1972. Vgl. ook de artikeleN van W. H.
J. Tieleman, B. K. Tjioe,
C. A. M. Mul
en P. de Wolff in
ESB
van 23
mei, 30mei, 6juni en 20juni 1973.
Zie over het probleem van de afbakening van sectoren P. de Wolff,
t.a.p.
Hierop is ook gewezen door L. H. Klaassen, tap.
706
Een eerste knelpunt is dat van de afweging, de prioriteiten.
Het aantal doelstellingen van sector-structuurpolitiek is zo
groot, dat het noodzakelijk is keuzen te doen 6). Er zijn tegen-
gestelde belangen en doeleinden, die zich niet laten verzoenen.
Zo kan milieu in strijd komen met arbeidsmarkt, regio met
schaarste, marktvorm met inkomensverdeling, het ene instru-
ment met het andere. Uiteraard worden in elke economische
ontwikkeling keuzen gemaakt, impliciet. Maar het explicite-
ren noodzaakt tot openbare stellingnamen en detaillering en
is, zodra het vlak van vrijblijvende beschouwingen wordt ver
–
laten, lastig en ondankbaar werk.
Dit houdt tevens in, dat sector-structuurpolitiek leidt tot
ongelijke behandeling van sectoren, tot discriminatie. Nu
geldt dat voor elke vorm van beleid wel enigszins (zo is bijv.
conjunctuurpolitiek allerminst sector-neutraal), maar hier is
dit expliciet het geval. Men wil bepaalde sectoren afbouwen
of juist stimuleren om een aantal redenen en dat zal voor een
deel der betrokkenen moeilijk te accepteren zijn.
Trouwens, het gehele ingrijpen zal weerstanden oproepen
en ook leiden tot ontduiking en ontwijking. Het is zelfs de
vraag of sommige maatregelen überhaupt realiseerbaar zijn
zolang een aantal vrijheden van economisch handelen bestaan
en positief worden gewaardeerd. Kan de overheid fabricage-
procédés, wetenschappelijk onderzoek en investeringen
werkelijk in de hand houden? Van sommige instrumenten zal
noodgedwongen moeten worden afgezien. En ook is goed
denkbaar dat de overheid ze niet wil hanteren, om ruimere po-
litieke doeleinden (zoals bepaalde vrijheden en ontplooiings-
mogelijkheden) te ontzien. Het kan dus zijn, om bij ons on-
derwerp te blijven, dat van sommige soorten beleid wordt
afgezien ter wille van een ideologische voorkeur voor een be-
paalde economische orde of – omgekeerd – een afkeur van
overheidsingrijpen als zodanig. Het zou natuurlijk mooi zijn als vormen van samenwerking
tussen overheid en bedrijfsleven zouden ontstaan, dus als het sector-structuurbeleid mede zou worden ,,gedragen” door de
particuliere sector. Ten aanzien van de in Nederland bekende
structuuronderzoeken is dat het gevist en men zou in dit ver-
band op de Nederlandse economische politiek in het alge-
meen kunnen wijzen of op de institutionalisering van het
Franse planningsysteem (waarbij die van de middellange-ter-
mijnplanningin ons land min of meer aansluit). Ook op ge-
bieden als overheidsaankopen, research en vestigingsbeleid komen gezamenlijke activiteiten, vervlechtingen, wel voor.
Toch valt te vrezen dat de weerstanden groter zullen worden
naarmate het beleid dwingender en minder ondersteunend
wordt. Op het probleem van de beleidscoördinatie is boven al even
gewezen. Wil van een sector-structuurpolitiek sprake zijn, die
de genoemde doeleinden kan realiseren, dan moet de politiek
ten aanzien van sectoren (bijv. landbouw, vervoer, energie,
volksgezondheid) en ten aanzien van aspecten (arbeidsmarkt,
regio, milieu) tot één geheel worden gemaakt. Bovendien
moet het dan nog worden afgestemd op andere onderdelen
van (economisch) beleid. Dit vormt een grote moeilijkheid,
die mij vooralsnog niet geheel oplosbaar lijkt en misschien
met vallen en opstaan geleidelijk kan worden overwonnen.
Bedacht moet bovendien worden, dat de hier bedoelde be-
leidscoördinatie niet de enig noodzakelijke is. Om een paar voorbeelden te noemen: ook inkomens-, regionale, arbeids-
markt-, EG- en conjunctuurpolitiek stellen hun eigen eisen
ten aanzien van de onderlinge afstemming van vele soorten
beleid, van vele departementen.
Voorlopig zullen we ons met een partiële aanpak moeten
behelpen en bij een gebrek aan overkoepeling moeten neerleg-
gen. Dit heeft overigens tot voordeel dat er steeds kan worden
bijgeschaafd; maar de nadelen zijn duidelijker: tegenstrijdig-heden en leemten. Juist gezien de interdependentiesen omdat
elke bedrijfstak in relatie staat met de genoemde welvaarts-
aspecten, hoort sector-structuurpolitiek totaal te zijn, alge-
meen.
Tenslotte is er het vraagstuk van de internationalisatie van
het beleid. Een sector-structuurpolitiek binnen de landsgren-
zen is te beperkt om haar eigen doeleinden te kunnen realise-
ren; ze vervormt de internationale concurrentieverhoudin-
gen; ze kan de machtige internationale particuliere onderne-
mingen (multinationals) niet de baas. Het beleid moet op een zo ,,hoog” bestissingscentrum worden gevoerd als de externe effecten van de produktie reiken en waar een werkelijke her
–
structurering is te realiseren. Sector-structuurpolitiek is ei-
genlijk – op zijn minst – EG-politiek. Ook dat staat in di-
recte relatie tot onze economische orde: de beslissingen wor-
den op een ander niveau genomen. Voorlopig is de internati-
onale eenwording nog niet toereikend.
Verwachting
Het zou in het licht van het voorgaande onjuist zijn te
optimistisch te denken over de mogelijkheden en de effectivi-
teit van een sector-structuurpolitiek. De doelstellingen laten zich formuleren, de aanpak kan globaal worden ontworpen, maar de praktische realisering schept problemen
Het is, met andere woorden, eenvoudiger de gebreken van
de huidige economische orde op te noemen – ook met be-
trekking tot te verwachten welvaartsontwikkelingen – dan
een betere orde te schetsen, laat staan te verwezenlijken. Er is
immers meer aan de hand dan de al vermelde veelzijdige pro-
blematiek. Een politiek die aan de gestelde eisen kan beant-
woorden, verandert het economische stelsel. De overheid
(want een andere instantie voor het ontwerpen en tot gelding
brengen van een collectieve welvaartsfunctie ontbreekt) gaat
sterker optreden als centrale beslisser, waardoor de particu-
liere organen een meer uitvoerende taak krijgen 10). Met an-
dere woorden, het gaat om de totstandbrenging van een nieuw
optimum in het ,,optimum regime”. Het niveau verschuift
naar boven, zelfs naar internationale overheden, ten einde de voortbrenging van goederen en diensten te kunnen laten vol-
doen aan noodzakelijke voorwaarden. Individuele beslissin-
gen en het prjsmechanisme worden ten dele vervangen door
centrale planning en overleg.
Dit roept het gevaar op van bureaucratie; van met elkaar
strijdende departementen en afdelingen (de overheid vormt
immers geen monolitisch blok); van onvoldoende afweging,
maar juist cumulatie van eisen (waardoor bijv. de inflatiedrei-
ging zou toenemen); van gebrek aan democratie in de besluit-
vorming. De overheid functioneert niet in alles en altijd beter dan particuliere organen. Er is behoefte aan een nieuwe over-
heid, aan een nieuw soort beleidsvoering, aan nieuwe proce-
dures voor prioriteitenbepaling en inspraak, aan verhoogde
efficiënt ie.
Niet mis allemaal. Toch is het goed ons te hoeden voor
overdrjving en pessimisme. Ten eerste wordt er aan verbete-
ringen in bewindvoering gewerkt II). Ten tweede behoeft niet
alles tegelijk. Hoewel een sector-structuurpolitiek in de juiste
zin des woords een systematische en gehele aanpak van de be-
hoeftevoorziening betekent, kan zij vooralsnog incidenteler
en bescheidener worden opgezet. Ten derde zijn er ook nu vele
problemen; het zijn juist de kwalen van de huidige orde, zoals
de ongelijke machtsverdeling en dus een onevenwichtige pro-
duktiestructuur, de gebrekkige afweging van baten en kosten,
de aantasting van het leefmilieu, de dreiging van een catastro-
fale toekomst, de ongelijke welvaartsniveaus, die de nood-
zaak van een ander systeem oproepen. Het zou onjuist zijn
van dit gewijzigde stelsel alleen de nadelen en niet de voorde-
len te zien.
C. de Galan
10) Meer over deze problemen in mijn bijdrage aan
Kritiek en tegen-
kritiek,
uitgave Stichting Maatschappij en Onderneming, 1973,
met daarbij vermelde literatuur.
II) Voor enkele recente Nederlandse beschouwingen op dit terrein
zie
Beleid belicht,
2delen, red. A. Hoogerwerf, Alphena/d Rijn, 1972
en
het tijdschrift
Openbare Uitgai’en,
1
973, no. 1.
ESB 8-8-1973
707
Noordelij*k perspectief (11)*
Welk beleid?
PROF. DR. N. TIEMSTRA
Beleidsmodel en package deal
In het eerste artikel heb ik er mijn voldoening over uitge-
sproken dat de verdere ontwikkeling van het Noorden zal
steunen op een integraal structuurplan, dat tot stand zal ko-
men met een inbreng van dit landsdeel. Natuurlijk zal het
CPB hierbij een belangrijke rol spelen. De wenselijkheden en
mogelijkheden moeten passen in een nationaal kader. Zo’n
vijf jaar geleden heb ik (en ik niet alleen) al aangedrongen op
een realiseerbaar plan waarvan de lange-termijn-onderdelen
eigenlijk een lex specialis vragen. Er zal meer op papier moe-
ten komen dan bijv. een drietal alternatieve ontwikkelingen.
Allereerst moet het landsdeel (een visie per provincie, pas-
send in het geheel, is daarnaast noodzakelijk) komen met niet-
strjdige korte-, middellange- en lange-termijndoelstellingen:
in welke periode wil men waar en wat (en hoe gefinancierd)
bereiken ter zake van de werkgelegenheid (tewerkstelling na-
tuurlijke aanwas eigen beroepsbevolking apart uitwerken),
verder ter zake van de inkomens per belastingplichtige en per
hoofd der bevolking. Welke bedrjfsstructuuren welke bevol-
kingsdichtheid en -spreiding realiseren deze doelstellingen?
Welke restricties moeten worden ingevoerd? (inwoners per
km
2
, verloop urbanisatiegraad, plafond ter zake van de in-
breuk op het milieu door de bedrijvigheid, aantal bereikbare
kernen van een bepaalde voorzieningengraad, bereikbaarheid
van hoeveelheden bos en woeste grond per inwoner, omvang
en aard van het woningenbestand enz.).
De variabelen in deze ,,mix” zijn niet simultaan te optimali-
seren! Men zal een rangorde moeten aangeven en misschien
enige blijvende inkomensachterstand moeten accepteren in
ruil voor andere belangrijke zaken. Beleidsmensen-politici
zullen wel een paar keer moeten slikken om de doelstellingen
nu eens duidelijk te formuleren, maar het zal toch moeten. De
definitieve doelstellingen zullen het resultaat zijn van een
overeenstemming met Den Haag en andere belangengroepe-
ringen. Bij de onderhandelingen doet het Noorden er goed
aan een kosten/ batenraming over de toebedachte migranten
bij de hand te hebben.
De alternatieve ontwikkelingen en structuren kunnen in
hoge mate worden berekend door de nieuwe Federatie van
Noordelijke Economische Instituten. Het beleidsstuk zal
daarop moeten berusten. Aparte beleidsmodellen voor de
drie provincies zijn noodzakelijk. Zonder iets te willen afdoen
aan het grote belang van nauwe(re) samenwerking in het
Noorden, is dit landsdeel noch fysisch, noch demografisch,
noch in economisch, noch in sociaal opzicht een eenheid 1).
De beschikbare gegevens zijn zeker nog niet ideaal, maar
doorgaans beter en gedetailleerder dan in vele andere landen.
Ik denk aan de regionale rekeningen en de inmiddels voor een
veertigtal regio’s verzamelde gegevens over bevolking, werk-
loosheid, inkomen, vermogen, huisvesting en energiever-
bruik. Het zou belangrijk zijn als de zgn. conjunctuurtest en
de prjsindexcijfers der gezinsconsumptie zouden kunnen
worden gegeven voor het Noorden apart. Omtrent de beste-
dingskant weten wij te weinig; te denken geeft bijv. al
de vol-
gende bevinding 2): in Nederland had in 1971 39,5% van de
huurwoningen een huurwaarde van fl.200 of meer; Gronin-
gen noteerde 33,5%, Friesland 27,5%, Drenthe 32,5%; Noord-
Holland en Zuid-Holland noteerden resp. 45,0% en 4 1,0%.
Als wij verder rekening houden met de waarschijnlijk iets
evenwichtiger inkomensverdeling in het Noorden en de ten-
dentie tot oververtegenwoordiging van belangrijke duurzame
consumptiegoederen in de lagere inkomenscategorieën, zou
het wel eens zo kunnen zijn dat op grond van goede gegevens
de regio een stukje inkomensachterstand zoir willen aanvaar-
den ,,in ruil” voor het behoud van nu nog aanwezige impon-
derabilïa.
Eerst en véér alles zullen voor een aantal gebieden de be-
langrijkste relaties moeten worden blootgelegd: de investerin-
gen als functie van de verwachte, geaspireerde winst, lokale
attractie en regionale spin-off; het aanbod van arbeid als func-
tie van: bevolkingsgroei, in zekere zin het loonpeil in en buiten
de regio, de migratie: enigermate afhankelijk van loonpeil,
beschikbare: bereikbare m
2
bos en woeste grond, woning-
produktie en leegstand annex huurpeil, imago van het gebied,
de mate van verstedelijking, de bereikbaarheid van een qua
voorzieningen aantrekkelijke kern en carrièremogelijkheden
(blijkend uit de bedrjfsstructuur: spreiding en grootte-
klassen-bezetting).
De gemiddelde winst per sector is uiteraard afhankelijk van
prijs (gerelateerd aan afzet) minus alle kosten, maar vooral
belangrijk zijn restricties met betrekking tot het beschikbare
vermogen (en de vreemd-vermogen-oriëntatie) en de techno-
logie (Lagrange multipliers). Welke zijnde communicatiekos-
ten? Willen wij iets bereiken met de regio, dan moeten wij be-
schikken over dynamische lokale en regionale modellen. Ge-
geven de doelstellingen en middelen moeten wij komen tot een
passende, voorshands ,,ideale” structuur der bedrijvigheid in
t
n
waarbij vooral Gerfins 3) waarschuwingen actueel zijn (in mijn interpretatie): werk met een broodnuchter acquisitie- en
saneringsplan, verwaarloos niet het bestaande bedrijfsleven,
dat veelal goed geïntegreerd is in de regio en eens de motor
van het gebied was, en menigmaal niet onherstelbaar ziek is;
werk op een evenwichtige structuur, met niet te grote, maar
gezonde, naar sector sterk gevarieerde footloose bedrijven; droom niet te veel van giganten waaraan half Europa trekt;
bedenk dat soms het positieve effect van een nieuwe vestiging
voor de regio na 10 â 15jaar is uitgewerkt; accepteer niet te lichtvaardig vestigingen die op den duur
niet
in de beoogde
* Deel 1, Noord-Nederland: oefenterrein voor profeten en schrift- geleerden werd afgedrukt in
ESB
van 1 augustus ji., blz. 688 e.v. N. Tiemstra, Economische problematiek van Noord-Nederland
na de tweede wereldoorlog,
Verslag Koninklijke Nederlandse Aca-
detnie van Wetenschappen,
Deel 21, 1970, m.n. blz. 24-29.
CBS, Voorlopige uitkomsten Woningtelling 1971.
H. Gerfin, Gesamtwirtschaftliches Wachstum und regionale
Entwicklung,
Kyklos,
1964.
708
structuur passen, misschien omdat ze nog voor een deel afko-
men op arbeidsmarkt of (vermeend) lager loonpeil (vaak no-
maden-vestigingen die soms weer snel verdwijnen). Wees
voorzichtig met het spelen op de groei-industrieën, want ook
die staan periodiek op de tocht (de chemie in Duitsland zit in
ieder geval drie jaar in het slop). Houd er ook rekening mee
dat de regio langer dan tot 2000 mee moet.
Bij de overeenkomst over doelstellingen en middelen zal de
opstelling van andere regio’s en groeperingen harder worden.
Daarbij komt een hiërarchie van welzijnsfuncties (Tinbergen)
aande orde: waar belangen méér gebieden en bevolkingsgroe-
pen raken, valt de beslissing op een hoger niveau. De leeglo-
pende Randsteden (migratiesaldo van de grote vier in 1971:-
37.354, CBS) en de aldaar geregistreerde arbeidsreserve (in
november 1972 in Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en niet
te vergeten Leiden: 25.076; Noorden: 14.122), waarbij het
beeld in delen van de Randstad absoluut én relatief slechter is
geworden, hebben nieuwe grote problemen opgeroepen.
Fricties bijleggen
Meer dan ooit zal het Noorden zich vereend en goed gedo-
cumenteerd moeten presenteren. Het is jammer dat naast ac-
centverschillen tussen de provinciale besturen (die toch waar-
lijk een stuk unieke samenwerking hebben opgebouwd) wat
fricties tussen ETI’s en het Industrialisatiebureau Noorden
des Lands (1 BN) in de publiciteit zijn gekomen. De ETI’s heb-
ben met weinig middelen en mankracht in een lange, moeilijke
periode veel gedaan voor het Noorden, ze hebben het voor-
deel van erg veel regionale kennis en van de ,,familieband”;
het IBN heeft een gezaghebbend leider en de volle steun van
het Ministerie van Economische Zaken. Het Noorden kan
ETI’s én IBN goed gebruiken.
Veel problemen zijn voortgekomen uit de onvolmaakte
start (taken en activiteiten van instellingen in het Noorden die
zich voordien met de ontwikkeling der bedrijvigheid hadden
beziggehouden, bleven onverlet). In zo’n situatie zijn vooral
de coöperatieve instelling van de ,,oude” en ,,nieuwe” promo-
tors van belang alsmede de égards die zij in acht nemen ten
aanzien van elkaars prestaties (hamvraag: wie trok nu het
eerst aan een nieuwe vestiging?). Veel frictie is voortgevloeid
uit de vrij algemene verwachting dat het IBN uitsluitend ,,ac-
quisitie van formaat” zou bedrijven (en daarbij snel sprekende
resultaten zou boeken), terwijl de ETI’s reeds lopende contac-
ten (m.n. van wat geringere importantie) ter zake van vestigin-
gen en uitbreidingen zouden voortzetten en daarnaast het ei-
gen, in moeilijkheden verkerende bedrijfsleven zouden bij-
staan.
Spectaculaire vestigingen bleven echter voorlopig uit en in
de praktijk werd de (eveneens belangrijke) patiëntenzorg een
zeer gemeenschappelijk arbeidsveld. Het lijkt mij dat het
Noorden ermee gebaat is wanneer er enige rust rondom dit
vraagstuk komt en het vooral zelf, in eigen kring oplost.
Bevolkingsverdichting of
beter onderwijs?
Ter zake van het (deels) inlopen van de inkomensachter-
stand blijkt in de
Nota Noorden des Lands
een accentverleg-
ging naar bevolkingsverdichting: de in de traditionele opvat-
ting wat ..volgzame” tertiaire sector demarreert; over te plaat-
sen Rijksdiensten en te langen leste op gelijke voet met de in-
dustrie te premiëren stuwende dienstverlenende vestigingen
moeten de ontwikkeling in belangrijke mate trekken. Een
moeilijk voetstoots te onderschrijven beleidsoriëntatie; het Noorden is al dicht bevolkt, een vergelijking alleen met de
Randstad is onjuist. Er zijn talloze regio’s, minder dicht be-volkt dan het Noorden, aan te wijzen die het in economisch
opzicht goed doen. (En hoe denkt het Noorden hier zelf over?)
Met enige reserve kan worden gesteld dat
tot een bepaald
punt
toeneming van de bevolkingsdichtheid
kan
leiden tot een
1
Leeutarden: Oldehove
hoger BNP per inwoner (het deelnemingspercentage van de
beroepsbevolking, het aandeel der beroepsmatig werkende
vrouwen, het maatschappelijke stelsel, de evt. inschakeling
van gastarbeiders, fysisch-geografische data, gemiddelde ou-
derdom der kapitaalgoederen enz. spelen een rol!). Neder-
land zag in de tweede helft der jaren zestig met ca. 375 inwo-
ners! km
2
zijn BN P per inwoner sterk overtroffen door landen
als België (311 inw./km
2
, BNP/inw. + 11%), de Bondsrepu-
bliek (238, + 22%), Denemarken (112, +
32%),
Frankrijk (89, +
21%), Zwitserland (140, + 29%), Zweden (17, + 73%), en de
Verenigde Staten (21, + 148%). De Zeeuw 4) (die in zijn re-
cente analyse overigens eenzelfde schaalvariabele voor beide
assen gebruikte) houdt er rekening mede dat Nederland be-
doeld punt al is gepasseerd; te onzent is de hectareweerstand
zeer groot (voor nieuwe bestemmingen moeten zeer hoge of-
fers worden gebracht).
Ik blijf het dan ook belangrijker vinden de inkomens om-
hoog te stuwen door verhoging van het onderwijspeil bij veel
bredere lagen der bevolking. Bovendien kan dan ooit een
kwart tot omstreeks de helft der inkomensverschillen worden
weggewerkt (aantasting der schaarste-inkomens). Met name
de onderwijsadviesdiensten hebben hier een belangrijke taak.
Integratie
Ik begin zo langzamerhand toch wel erg nieuwsgierig te
worden naar een geïntegreerde en economisch voldoend on-
derbouwde visie op stimulerings- én spreidingsbeleid voor
Randstad plus periferie plus tussengebied. Het nog regelma-
tig uit de mottenballen gehaalde stepping-stone-principe is
politiek niet haalbaar en in Nederland is bijna alles politiek
bepaald. De periferie zal het natuurlijk niet nemen eerst aan
4) J. W. de Zeeuw, Welvaart en bevolkingsdichtheid,
Ingerrnedjajr,
6 april 1973.
ESB 8-8-1973
709
de beurt te zijn wanneer de beoogde migratiestroom eens uit-
gesprongen raakt in het tussengebied. Wie de
Nota Noorden
des Lands
legt naast de plannen voor bijv. Almere, Dronten
en Lelystad en ziet naar een stuk werkelijkheid (het Groene
Hart loopt ondanks onze planologen in eentonig fragmenta-
risme vol; Purmerend en Groot-Alkmaar zien wel slapers-
potentiële, zeer kostbarè wegforenzen -, maar weinig bedrij-
ven komen), moet wel zeldzaam goedgelovig zijn om te den-
ken dat dit alles nog simultaan past en kan.
Aanvankelijk was Zwolle een ,,tussenpositie” toebedacht
op de weg naar het Noorden (het bracht zijn bevolkingsprog-
noses voor 2000 al terug van 235.000 tot 135.000). Daarbij
moest Zwolle (en al wat daarachter ligt) wel een verwachte
uitgroei accepteren van Dronten (nu ca. 13.000) tot 50.000 en
van Lelystad (thans ca. 6.000) tot 100.000 inwoners. Wie Le-
lystad één dag bezoekt en er zijn oor goed te luisteren legt, ziet
de vraagtekens al op zich af komen. Maar nu komt er in het
kader van de uitdijende Randstad op zo’n 20km. van Amster-
dam misschien nog Almere bij (minimum 125.000 en maxi-
mum 250.000 inwoners!). De naam zelf is al symbolisch voor
het denkwerk erachter. Het is niet uitgesloten dat wij nog in
dit decennium in Almere ca. 8 mrd. gaan investeren. In pers-
gesprekken is al een zeer aggressief industrialisatiebeleid aan-
gekondigd. Het ruimtelijke gebeuren in Nederland doet mij
wat denken aan een (muzikale) suite waarvan de delen nage-
noeg geen verband met elkaar houden; Handel, bijv., hield ze
tenminste nog in dezelfde toonsoort. Misschien wil het
nieuwe kabinet nog niet te laat (terecht) het accent meer leg-
gen op renovatie, op kwaliteitsverbetering van de reeds be-
bouwde ruimte.
De lange mars
De beoogde volksverhuizing zie ik niet in die mate gereali-
seerd, ook niet wanneer een verbeterde individuele verhuis-en
herinrichtingskostenvergoeding in werking treedt (hoewel
deze, met een slagvaardig woningbouwprogramma wel wat
zoden aan de dijk kan zetten). Het legt alles bij elkaar ook een
te zware claim op onze middelen. Hoewel de Gasbel-huishou-
dens hun overgang naar het Noorden (achteraf!) doorgaans
hebben gewaardeerd, zullen ook de te verplaatsen ambtena-
ren zich nog wel gaan roeren. (En daarmede Den Haag, met in
de hand een aanbeveling van het verse NEI-rapport – motto
,,planning for decline” – om aldaar de vestiging te bevorde-
ren van hoogwaardige informatie-verzamelende en verwer
–
kende prestatie-eenheden om tenminste iets tç doen aan deal
meer dan 100.000 m
2
leegstaande kantoorruimte).
Ik herinner eraan dat het in het Noorden (onder ,,acquisi-
tie-technisch” betere omstandigheden) 20 jaar vroeg om de
personeelsbezetting in de industrie met ca. 42.000 personen te
doen toenemen. Inmiddels gaat het op het Europese acquisi-
tieslagveld heet toe; in Schotland bijv. kan de overheidssteun
zodanig zijn dat een bewust aankoersen op een faillissement al
problematisch gaat worden. De eerste tijd slââgt een vestiging
er. Zelf geloof ik meer in tweeërlei beleid: a. Noorden: verla-
ging der communicatiekosten ten aanzien van alle economi-
sche relaties (bereikbaarheid, openlegging enz.), brede opstu-
wing van het onderwijspeil, verdere verbetering der leefbaar-
heid, uitbouw naar functies der deelgebieden; b. Randstad:
vermindering (zoals Lambooy ook al heeft betoogd) van de
groei van het ruimtebeslag per economische activiteit, duide-
lijke kwaliteitsverbetering van het 200 km
2
grote verpau-
perde stedelijke gebied, een stringent milieubeleid.
De delen
Ik zou willen pleiten voor voldoende inzicht in de structuur
en mogelijkheden van bepaalde delen van Drenthe, Friesland
en het Groningse ZW-kwartier. Oost-Groningen gaat op weg
en heeft daarbij veel te danken aan het feit dat daar, na alles
wat er is gebeurd (en niet is gebeurd), een brede beweging is
ontstaan, waarbij aanvankelijk Fré Meis een belangrijke rol
speelde (tijde,ns de Groninger bijeenkomst met fractievoorzit-
ters op 24 april 1970 was Mellema de enige die desgevraagd
ruiterlijk een relatie legde tussen Meïs’ activiteiten en enkele
Haagse toezeggingen, hetgeen Mellema door politieke colle-
ga’s niet in dank werd afgenomen). De visie en methodiek van
Meis heeft het bedrijfsleven enige tijd met zorg vervuld. Be-
langrijk is overigens dat het gebied
nu
via een intergemeente-
lijk samenwerkingsverband op grond van gedocumenteerde
plannen duidelijk aangeeft hoe het moet. En dat spreekt (te-
recht) aan. Rest overigens nog de idee van het oefenterrein de-
finitief af te voeren 5). Een beleid dat enerzijds de economi-
sche ontwikkeling van een regio wil bevorderen door een mili-
taire impuls en tegelijkertijd in internationaal verband actief
is om de militaire inspanningen van Oost en West sterk te ver-
minderen, is innerlijk strijdig.
De stad Groningen wens ik veel wijsheid toe bij de beoogde
uitbouw. De nieuwe woongebieden zullen er sterk moeten
concurreren met de aantrekkelijke omgeving. Het vervelende
is dat ook hier de maquettes met de ten onzent zo hardnekkig
geprefereerde bouw op (globaal) drie niveaus, er wel aardig
uitzien, maardat het wonen erin een andere zaak is. Ik blijf ge-
loven in de op moderne leest geschoeide tuinstad met een mi-
nimum aan horizonvervuiling (slechts een enkel opgaand ac-
cent, bijv. vanuit een winkelcentrum). De bewoners vliegen
heus niet dagelijks over hun woongebied. Groningens kracht
ligt in het zorgvuldig omgaan met zijn binnenstad, die een
haast ideale structuur heeft. Verder geloof ik in zoiets als een
optimale stadsgrootte: voorbij het punt waarbij een (bijna)
volledig voorzieningenpakket kan worden geboden, gaat
leegloop ontstaan, de eentonige nieuwbouwwijken met (te
veel) hoogbouw worden steeds moeilijker bemand (of snel
verlaten), grondprijzen stijgen, verkeersaders slibben dicht.
Groningen kan met het huidige aantal inwoners overigens al
autonome groeiimpulsen op zijn omgeving uitzenden –
250.000 inwoners lijkt mij een goede streefwaarde – de prak-
tijk zal het getal niet gemakkelijk hoger stellen.
Kernen
Van het kernenbeleid ben ik geen voorstander. Niemand
zal kunnen ontkennen dat een aantal van 26 kernen in het
Noorden in strijd is met de inhoud van het begrip stimule-
ringskern. In slechts enkele zullen de agglomeratietendensen
zich (kunnen) voortzetten. Oele en Wieringa dachten enkele
jaren geleden al in termen van industriezones (ORI-plan).
Aangezien het politiek (!) al weer erg moeilijk is kernen af te
voeren, laten wijde zaak maarzoals die isen werken wij, door
premies en andere faciliteiten te richten op een paar dozijn
kernen verbrokkeling van economische activiteiten en voor-
zieningen in de hand. Ik meen dat een uitgesproken kernenbe-
leidde terecht sterk op de tocht staande verhouding centrum-
periferie, stad-platteland raakt. In beginsel moeten nieuwe ac-
tiviteiten in het gehele gebied faciliteiten kunnen genieten.
Geïnteresseerden die buiten een kern niet-milieubelastende
bedrijvigheid willen starten, moeten een kans krijgen daar wat
gezond leven in de brouwerij te brengen. De meesten zullen
overigens toch wel contact opnemen met een kleine agglome-ratie. Beter is het aan de hand van een taakstelling omtrent de
wenselijke bedrjfsstructuur op de wat langere termijn per
deelgebied (bevattende enkele kernen mét hun omgeving), be-
paalde geïnteresseerden in de eerste plaats te leiden naar die
gebieden waarvoorde komst van een dergelijk bedrijf een wel-
kome vervolmaking van de structuur zou betekenen. Met
dorpen waar men alleen mag slapen, pendelen en afscheid ne-
men van de laatste middenstanders heb ik altijd wat moeite.
Het Chinese vestigingsbeleid – hoezeer ook te plaatsen in een
5) Zie
mijn
kritiek
in
het NETO-Jaarverslag 1970, blz. 114-120.
710
andere ideologische, sociale en juridische context – zit mi.
op een ander en fundamenteel beter spoor.
De faciliteiten
Het geheel van bestaande faciliteiten voor vestiging en uit-
breiding is gevarieerd genoeg, maar onderzoek heeft aange-
toond dat m.n. de investeringspremies niet vestigingsplaats-
factor nr. 1 zijn 6); hoger genoteerd staan het beschikbaar ko-
men van adequate arbeid, de communicatieve fact&en veelal
de leefbaarheid van de regio en de bestuurskracht der autori-
teiten. Een uitbreiding van formaat moet als nieuwe vestiging worden gepremieerd. Het hele premiebeleid (vaste activa! Zie
ook de aangekondigde selectieve investeringsheffing in het
westen) speelt te veel op
bepaalde typen
bedrijven, ademt nog
te veel de eenzijdig gedefinieerde en (qua verwachte impulsen)
te weinig regio-gespecificeerde groeifilosofie van Economi-
sche Zaken (bepaalde groeiers zijn lelijk in de kou komen te staan). In het slotartikel zullen wij nog zien dat een kapitaal-
intensieve gigant regionaal-economisch lang niet altijd aan-
trekkelijk is. De veelgehoorde stelling dat premiering van in-
vesteringen in vaste activa kostprijsverlagend werkt (de in-
vestering minus premie wordt geactiveerd; het bedrijf schrijft
,.daardoor” minder af) is bedenkelijk. De vervangingswaarde
der installaties vraagt de premie als een gebonden deel der ver-
mogensaanwas te beschouwen.
Veel meer zou moeten worden gewerkt met het instrument
der rentesubsidie (max. 3% gedurende max. 15jaar); een on-
derneming kan aldus snel reageren op een gat in de markt
door meer vreemd vermogen in te zetten. Een eigen-vermo-
gensbuffer hierbij van 40% is redelijk, hoewel een te starre
hantering van dit criterium moet worden vermeden (zie de re-
gelingen voor het midden- en kleinbedrijf). De faciliteiten
moeten verder wel neutraal zijn; een tegemoetkoming gedu-
rende de aanloopperiode ter zake van de loonsom voor
ge-
zonde
arbeidsintensieve bedrijven ware uit te werken. Voor
fiscale faciliteiten gedurende bedoelde periode (naar verluidt
grondwettelijk ontoelaatbaar zolang andere instrumenten om
de bedrijvigheid te bevorderen ter beschikking staan) zijn wij
ten onrechte in Nederland erg bang. Overigens heeft de injuni
1973 gepubliceerde enquête van de Junior Kamer Amsterdam
onder 46 aldaar (nog!) gevestigde buitenlandse bedrijven weer
eens het grimmige fiscale klimaat in Nederland aangetoond.
Met premiëring van vlottende activa (die wel 70% van het ba-
lanstotaal kunnen uitmaken) moeten wij voorzichtig zijn. Ze
kan (wellicht alleen op de korte termijn) zinvol zijn, maar het
zal erg moeilijk blijken manipulaties uit te sluiten. In hetalge-meen is het wenselijk het pakket faciliteiten nog eens te doen
nalopen op de eigenaard van bedrijfstypen en -klassen en op
de betekenis voor land èn regio.
Dat een investeringsheffing (evt. ,,voor de goede orde” aan-
gevuld met
loonsornfaciliteiten
en demping van nadelige ef-
fecten voor toeleveranciers) in het Westen duidelijk vestigin-
gen naar het Noorden zal jagen, betwijfel ik. Genoemde kers-
verse Amsterdamse enquête signaleert de tendentie dat bijna
de helft der ondervraagde vestigingen overweegt zich bij een
verdere uitbreiding buiten de (voor het bedrijfsleven in vele
opzichten nu toch wel moeilijke) hoofdstad (evt. buiten Ne-
derland) te vestigen. Het Noorden komt als alternatief bijna
niet aan de orde. De Kamer van Koophandel en Fabrieken
voor Rotterdam berichtte dat in de jaren 1969/1971 van 852
bedrijfsverplaatsingen in het rayon Rotterdam er 14 in het
Noorden terecht kwamen (Limburg: 23). Men blijft duide-
lijk aan de Randstad vastk leven met een lichte tendentie tot
uitwaaiering langs de Veluweranden en de Brabantse steden-
rij. De ondernemingsleiding maakt nu eenmaal uit waar ves-
tiging zal plaatshebben, evt. buiten Nederland. Als negatieve
factoren voor Nederland verneemt men al enige tijd fiscale
lasten en loonpeil; de laatste tijd blijkt een zekere bezorgd-
heid voor toenemende sociale instabiliteit.
Terugkomend op de selectieve investeringsheffïng: in de ag-
glomeratie Londen bijv. is het Location of Offices Bureau er
door middel van voorlichting en gratis adviezen in geslaagd in
10 jaar tijds 1.156 kleinere vestigingen (vnl. tertiaire sector)
uit Londen weg te krijgen. Verder wordt de selectie aan het
prijsmechanisme (zeer hoge grondprijzen) overgelaten. Een
bedrijf die dat kan ,,mannen” moet dan maar in Londen blij-
ven (of komen). Vestiging in de agglomeratie Parijs is voor be-
drijfsruimten boven 1.500 m
2
en kantoorruimten boven 1.000
m
2
aan een vergunning gebonden. Dat lijkt mij reëler, zij het
dat in Parijs de bij toestemming op te leggen heffing per m
2
van ca. 7% van de grondwaarde volstrekt niet prohibitief
werkt. Buiten de niet te stimuleren gebieden in Frankrijk zijn
er drie zones waarvoor faciliteiten gelden; de investeringspre-
mie varieert er van 12 tot 25% (plafond frs. 15.000 per arbeids-
plaats!) en er zijn ook belastingfaciliteiten. Aardig is dat on-
der zekere voorwaarden (minimum investering, minimaal
100 te creëren permanente arbeidsplaatsen) vestiging van het
hoofdkantoor in een ontwikkelingszone ruim wordt gepre-mieerd. Wij kunnen stellig nog wat schaven aan ons pakket
faciliteiten door nog eens goed de regelingen in de landen om
ons heen te bestuderen.
Maar nogmaals: de stimulantia zijn een (niet dé) vestigings-
plaatsfactor op een turbulent internationaal acquisitieslag-
veld. Vooral het minnekozen met giganten is een druk beoe-
fend spel en de verwachtingen voor vestiging van die kant zijn in de regio doorgaans veel te hoog gespannen. Bovendien hoef
je een ,,reus”, zou die zich in het Noorden vestigen, niet zelf
meer op die gedachte te brengen, wel deskundig verder te be-
geleiden en te informeren.
Zelf zie ik voor het Noorden veel meer in de verdere op-
bouw van een naar vestigingsplaatsen en bedrjfsklassen sterk
gespreid geheel van hooguit middelgrote gezonde vestigingen;
ook in conjunctureel opzicht een aantrekkelijke ontwikke-
ling. Het gevestigde bedrijfsleven moet zo mogelijk nieuwe
kansen krijgen mee te komen. Niet iedere gegadigde moet bij
voorbaat met een harmoniecorps worden binnengehaald; de
vestiging moet passen in de beoogde structuur. De ontwikke-
ling van nieuwe economische activiteiten moet rustig en even-
wichtig geschieden.
Ook in Zuid-Limburg, waar na de mijnkrach snel forse
overheidssteun en een deskundig ontwikkelingsbureau wer-
den gemobiliseerd, zijn nog projecten in moeilijkheden geko-men (bijv. in Brunssum, Heerlen, Kerkrade). Ook daar is niet
alles gegaan zoals gehoopt was; weliswaar zijn inmiddels ca.
10.000 nieuwe arbeidsplaatsen gecreëerd, maar daarvan wor-
den ruim 6.000 niet bezet door gewezen mijnpersoneelsleden;
van de 35.000 in zeven jaar afgevloeide mijnwerkers heeft nog
geen 10% in de regio vervangende werkgelegenheid gevonden;
als een zwaard van Damocles hangt een landsgrensoverschrij-
dende pendel van 15.000 â 20.000 werkers boven de regio
(voor de provincie kan dit aantal eind 1973 zelfs 25.000 â
30.000 bedragen – Limburgse Raad voor de Arbeidsmarkt). Een goede zaak lijkt mij dat het gemiddelde aantal werkers
van de 74 sinds 1966 gevestigde bedrijven ca. 130 is; misschien
teleurstellend dat er nég niet één extra gigant is gekomen,
maar ik ben geneigd tegen zo’n gemiddelde toch enigszins
positief aan te kijken.
Claims
Bij de door mij bepleite realistische aanpak van de verdere
ontwikkeling van het Noorden(de verwachtingen niet te hoog
spannen) behoort een zich rekenschap geven van het feit dat
de komende jaren in Nederland tal van groeperingen en re-
gio’s eveneens zwaar met hun claims zullen rammelen. In de
sfeervan middelen en bestemmingen zal veel worden gewikt en
6) N. Tiemstra,
Theorie en praktijk van de industriële vesigings-
plaaiskeuze in een perifeer gebied. H. E.
Stenfert Kroese, Leiden,
1971, blz. 32 e.v.
ESB 8-8-1973
711
Lokale overheidsfinanciën
DRS. J. W. VAN DER DUSSEN*
Dit artikel is geschreven naar aanleiding van het achtentwintigste congres van het Institut
International de Finances Publiques dat van 12 tot 15 september 1972 plaatsvond te New York
over ,,Issues in Urban Public Finance”. In onderstaande beschouwing wordt kort en globaal aan-
dacht geschonken aan enige van de meer dan vijftig inleidingen die op dit congres werden
besproken, terwijl ook andere recente literatuur is verwerkt.
inleiding
in de literatuur over het leerstuk van de openbare financiën
wordt veelal (nog) uitgegaan van volkshuishoudingen met
één overheid c.q. bestuurslaag. Deze observatie geldt met
name de macro-economische theorie van de openbare
financiën; in de welvaartstheorie is men al een stapje verder.
Daar is ook alle reden voor, want het is nogal moeilijk een
volkshuishouding te vinden waar slechts één overheid de
gemeenschapstaken in handen heeft. Met name in de grote
stedelijke concentraties – maar ook bij andere overheden
onder het nationale niveau – is sprake van een zeer intensief
samenspel van verschillende overheden.
Hoewel de literatuur thans nog geen aanleiding geeft te
veronderstellen dat een ,,algemene theorie” van de openbare
financiën met betrekking tot
alle
bestuurslagen spoedig
gewogen. Er moët geld komen voor verdere verbetering van het onderwijs, voor meer ontwikkelingshulp, voor afronding
van het pakket volksverzekeringen, voor stadsrenovatie, voor
Almere, maar ook bijv. voor de Schiphollijn (kosten in gld.
van 1972 f. 590 mln. excl. rente); in Zuid-Limburg moeten
véér 1975 de laatste 10.000 mijnwerkers afvloeien (misschien
worden er aan het eind van deze eeuw toch weer kolen gedol-
ven in Limburg), tot 1985 moeten er in het herstructurerings-
gebied alleen al voor mannen 47.000 arbeidsplaatsen worden
gecreëerd (ETI L), door verplaatsing van Rij ksdiensten krijgt
Zuid-Limburg er binnen vier â vijfjaar 2.000 arbeidsplaatsen
bij, en bovendien op wat langere termijn nog eens 3.000 7).
Een zeer onvolledige opsomming, maar toch wel voldoende
om, wat de mogelijkheden en verwachtingen voor één regio
betreft, met de benen op de grond te blijven. Er moet voor het
Noorden onweerlegbaar nog veel gebeuren, maar de midde-len zijn beperkt. Veel zal er moeten gebeuren in en door het
Noorden, uitgaande van wat er nu
is
aan bedrijvigheid en
denk kracht. Dat denken kan niet nuchter genoeg zijn. Hoe-zeer de werkelijkheid geweld kan worden aangedaan indien
een regio zich in illusies stort, kunt U lezen in het slotartikel.
N. Tiemstra
7)
Nota Herstructurering Zuid-Limburg
dd.
22
september
1972
door de minister van Economische Zaken ingediend bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal.
voorhanden zal zijn, kunnen toch een tweetal belangrijke
theoretische impulsen worden gesignaleerd. in het midden van de jaren vijftig publiceerde Charles M. Tiebout 1) een
artikel dat tot veel discussie 2) aanleiding heeft gegeven. Een
tiental jaren later verscheen een bijdrage van James M.
Buchanan 3) dat eveneens nogal wat theoretische stof deed
opwaaien 4). Dit alles is niet zonder uitwerking gebleven:
een reeks van publikaties, met een merendeels steeds ver-
fijnder welvaarts-theoretische inslag, is het zichtbare (en niet
altijd even leesbare) resultaat. De praktische betekenis van
deze – in hoofdzaak in de Verenigde Staten geïnspireerde-
literatuur – lijkt vooralsnog gering. Dit laatste is echter van
minder belang naarmate, ongeacht de in het beleid ervaren
dringende behoefte aan verbeterde theoretische funderingen,
de bereidheid groter is om de ontwikkeling van dergelijke
nieuwe theoretische inzichten meer tijd van rijping te geven.
Drie visies op het lokale bestuur
Zowel uit de meer theoretische als uit de meer op de prak-
tijk gerichte literatuur 5) blijkt dat – globaal en daarom
enigszins gechargeerd – drie visies op het lokale bestuur
zouden kunnen worden onderscheiden.
In de eerste plaats de
Amerikaanse
visie. Daarin heeft het
bestuur van de lokale gemeenschap vooral tot taak om, door middel van een maximale beleidsmarge, de belangen van de
eigen inwoners te bevorderen, waarbij geen rekening behoeft
te worden gehouden met de gevolgen van het eigen handelen
* De schrijver, Directeur Financiën Publiekrechtelijke Lichamen
bij het Ministerie van Financiën, is Drs. V. Halberstadt
erkentelijk voor zijn bijdragen m.b.t. de Angelsaksische literatuur
over het onderhavige onderwerp. In de voetnoten wordt ten dele
verwezen naar congresbijdragen die merendeels in de loop van
1973
worden gepubliceerd in de serie
Travaux de l’Institut International
de Finances Publiques.
Charles M. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures,
JournalofPolisicalEconomy, Vol.
64, 1956,
blz.
416-424.
Hijv.
recent: James M. Buchanan en Charles J. Goetz, Efficiency
Limits of Fiscal Mobility: An Assesment of the Tiebout Model,
Journal
of
Public Economics, Vol.
1, 1972,
blz.
25-43.
James M. 8uchanan, An Economie Theory of Clubs,
Economics.
februari
1965,
blz.
1-14.
O.a. Michcll Polinsky,
Public goods ina setting
of
local govern-
ments,
Working Paper
705-777,
The Urban Institute, Washington DC, oktober
1970.
Een heldere en recente samenvatting geeft Wallace E. Oates,
Fiscal Federalism,
New York,
1972, 256
blz.
712
voor subjecten buiten le lokale gemeenschap. Een ge-
meentebestuur zou een dergelijke opvatting omtrent het
beleid natuurlijk in praktijk brengen door te trachten als het
ware blindelings de via verkiezingen en referenda bekende
preferenties van de eigen kiezers zo veel mogelijk te verwezen-
lijken. Indien een subject niet tevreden is met het gerealiseerde
beleid dan kan dit bij het stemmen blijken.
Het staat hem en haar echter tot op zekere hoogte ook Vrij
een andere vestigingsplaats te kiezen. M.a.w. verhuizing naar
een andere eenheid van lokaal bestuur waar het niveau van
de gemeenschapsvoorzieningen (en de daarbij behorende
druk van belastingen, andere heffingen en retributies) het
meest overeenstemt met zijn of haar eigen voorkeuren. In de
Amerikaanse literatuur wordt in dit verband gesproken van
,,voting on foot”. Uitgaande van de veronderstelling dat een
dergelijke mobiliteit we4erkerig zou zijn, komt op deze
wijze een oplossing tot stand analoog aan die welke zou
resulteren via het marktmechanisme. Aldus zou het meest juiste antwoord worden gegeven op de vraag naar de opti-
male niveaus van lokale gemeenschapsvoorzieningen.
Deze gedecentraliseerde bestuursvorm heeft als kenmerk
dat verschillen in collectieve behoeftenvoorzieningscapaciteit
toegestaan zijn, waardoor produktiefactoren doelmatiger
kunnen worden aangewend bij het bevredigen van de voor-
keuren van consumenten.
Recht tegenover deze
Amerikaanse
visie staat de opvatting
in het merendeel van de
Oosieuropese
landen. Hoewel de
mate van centralisatie onderling nogal eens verschilt,
spelen in deze centraal geleide volkshuishoudingen de voor-
keuren van de subjecten en niet-centrale overheden nog
slechts een kleine rol in de bepaling van omvang, samen-
stelling van het pakket gemeenschapsvoorzieningen dat door
de lokale bestuurseenheid wordt geleverd.
Tussen de beide genoemde visies in kan men de
West-
europese
opvatting situeren: het lokale bestuur vervult een
belangrijke rol in de bepaling van omvang en/of samen-
stelling van het pakket plaatselijke gemeenschapsvoorzie-
ningen. De centrale overheid voelt zich – zij het per land in
opmerkelijk verschillende mate – verantwoordelijk voor een
bepaald minimum niveau van lokale voorzieningen, soms
ook voor vermindering of nivellering (Nederland) van ver-
schillen in collectieve behoeftenvoorzieningscapaciteit 6).
De lokale bestuurseenheid is verplicht dit beleid uit te voeren,
maar draagt daarvoor slechts zeer ten dele financiële verant-
woordelijkheid.
De Amerikaanse visie nader bezien: het Tiebout model
In de Verenigde Staten zijn de overheidsfinanciën sterk
gedecentraliseerd 7). Onder invloed van onder meer J. K. Gal-
braith 8) leidde dit gegeven in de loop van de jaren zestig tot
een opvallende intensivering van de belangstelling voor
vraagstukken van financiële verhouding tussen de verschil-lende overheden. Daarbij stuitte men al spoedig op de hier-
voor reeds gesignaleerde ,,traditionele” fundering van de
leer der openbare financiën waarin hoofdzakelijk werd uit-
gegaan van volkshuishoudingen met één overheid. Eenzelfde
eenzijdigheid wordt ook aangetroffen in het – in de jaren
vijftig m.n. door P. A. Samuelson 9) verfijnde en korte tijd
later door R. A. Musgrave 10) in de theorie der openbare
financiën verder geïntegreerde – leerstuk met betrekking tot
de collectieve goederen. Ten aanzien van bepaalde goederen
– de zgn. zuiver collectieve – geldt dat zij niet via het
marktmechanisme geleverd kunnen worden omdat de
resulterende baten aan allen toevallen, onafhankelijk van
individuele geldelijke bijdragen, waarbij uitsluiting van het
gebruik niet mogelijk is.
Daarnaast is het binnen de categorie individuele goederen
mogelijk dat er sprake is van aanwijsbaar individueel profijt,
maar dat deze goederen op grond van tegelijkertijd resul-terende gemeenschapsbaten – of op grond van paternalis-
tische overwegingen: merit-goods of bemoeigoederen –
toch buiten het marktmechanisme om geleverd worden; in
de Nederlandse literatuur worden deze aangeduid als quasi-
collectieve goederen. Dit laatste impliceert inschakeling van
het zgn. budgetmechanisme, waarvan de beslissingen niet
getoetst kunnen worden met behulp van de Paretiaanse
optimumvoorwaarden omdat deze laatste alleen van toe
r
–
passing is op goederen die individueel kunnen worden
gebruikt. F. Hartog 11) constateert in dit verband dat voor
overwegingen van collectief nut, hetzij met betrekking tot
individuele goederen als correctie op de individuele wel-
vaartsfunctie, hetzij met betrekking tot rechtstreeks collec-
tieve goederen, geen plaats is in de Paretiaanse benadering.
Tiebout 12) constateerde in 1956 dat er een belangrijk ver
–
schil is tussen centrale (nationale, federale) en lokalë voor-
ziening met zuiver collectieve én quasi-collectieve goederen,
indien althans wordt afgezien van een aantal institutionelé
barrières. Deze analyse vormde als het ware een (gedeeltelijk)
maar positief antwoord op de negatieve benadering van
Samuelson, dat ..
….
with non-excludable public goods,
there exists no means of using market-like decentralisation
to attain tolerably efficient results” 13).
Men mag aannemen dat de subjecten ( = consumenten =
kiezers) een vestigingsplaats kiezen die overeenstemt met
hun preferentieschema voor beide categorieën (hierna aan te
duiden als gemeenschapsvôorzieningen) collectieve goederen.
Op het centrale niveau zijn de preferenties van de subjecten
een gegeven en de regering zal trachten zich aan te passen
aan deze preferentieschema’s, terwijl op het lokale niveau
besturen ternauwernood invloed kunnen uitoefenen op hun
patroon van inkomsten en uitgaven. De subjecten zullen hun
vestigingsplaats dus daar kiezen waar het lokale bestuur
meer dan elders in staat is hun preferenties te bevredigen. Hoe groter het aantal eenheden van lokaal bestuur en hoe
groter de onderlinge verschillen, des te meer zal het subject in staat zijn, zijn voorkeuren volledig te realiseren.
De hier gevolgde redenering impliceert, aldus Tiebout 14),
een aantal veronderstellingen, zoals een groot aantal een-
heden van lokaal bestuur, volledige mobiliteit van de sub-jecten, volledig inzicht bij alle subjecten in het patroon van
inkomsten en uitgaven van de onderscheiden eenheden van
lokaal bestuur, ontbreken van werkgelegenheidsbarrières en
tenslotte het ontbreken van externe effecten tussen de een-
heden van lokaal bestuur.
De betekenis van Tiebouts model is beperkt, onder meer
omdat hij ervan uitgaat dat er geen ruimtelijke externe
effecten zijn, directe noch indirecte, hoewel migratie deze
juist teweeg brengt 15). Niettemin heeft Tiebouts beschou-
wing veel aandacht gekregen, waarbij de beperkende
betekenis van de veronderstellingen niet zelden niet of te
weinig in het oog werd gehouden.
Voor een uitvoeriger beschouwing hierover C. Goedhart, De
lokale financien in de theorie van de openbare financiën,
Maandblad
Gerneeniefinancjën.
december 1971, blz. 230-236.
Richard A. Musgrave, (cd.),
Essays in Fiscal Federa/ism,
Washington DC, 1965, blz. 2.
J. K. Galbraith,
The Affluent Society,
Londen,
1959,
blz. 205:
,,Thus we currently find by far the most serious imbalance in the
services performed by local governments”.
Paul A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure,
Review of Economics and Statistics, Vol.
36,
1954,
blz. 387-389.
RichardA. Musgrave,
The Theory of Public Finance,
New York,
1959, blz. 9-27. Een recente ,,bijgeschaafde” versie van deze gedach-
tengang in R. A. Musgrave, Provision for Social Goods, in J. Mar-
golis en H. Guitton (cd.),
Public Economics,
Londen, 1969, blz.
124-144.
F. Hartog, Toegepaste Welvaariseconomie,
Leiden, 1963,
blz. 22.
Tiebout, t.a.p. blz. 418. Buchanan en Goetz, t.a.p. blz. 26. Tiebout, t.a.p. blz. 419.
Voor een korte en kritische uiteenzetting hierover: Alan
Williams, Local Autonomy and Inter Community Spillover Effects,
in Essays in Honour of Antonio de Viii de Marco,
Ban, 1972, blz.
623-641 en ook Paul A. Samuelson, Aspects of public expenditure
theories, Review of Economics and Sta: istics,
40 (november 1958),
blz. 337-338.
ESB 8-8-1973
713
Externe effecten; afrekening en toerekening
In de relaties tussen steden en hun regio zijn er vele
(negatieve en positieve) ruimtelijke externe effecten. Het
zou stellig vereenvoudigend werken indien ervan zou
kunnen worden uitgegaan dat gemeenschapsvoorzieningen
die voor een gehele regio van belang zijn voor verantwoorde-
lijkheid van het regionale bestuur zouden kunnen komen,
terwijl voorzieningen die uitsluitend van betekenis zijn voor
een stad, door haar eigen bestuur verzorgd zouden worden.
Niet ten onrechte maakt bijv. M. V. Pauly 16) bezwaar
tegen een dergelijke simplificatie omdat een zodanige afscher-
ming van gevolgen van stedelijk en regionaal verzorgings-
bereik wereldvreemd is. Maar dan blijft het dillema, dat
gemeenten enerzijds klein moeten zijn om goed in te kunnen
spelen op de voorkeuren van de subjecten en anderzijds
groot omdat de ruimtelijk externe effecten over de gemeente-
grens heen reiken terwijl er bovendien ,,economies of scale”
zijn. Dit zou echter kunnen worden opgelost door iedere
gemeente gemeenschapsvoorzieningen te laten kopen bij
andere gemeenten of bij bedrijven en instellingen. In werke-
lijkheid is het natuurlijk niet zo eenvoudig om overeen-
komsten af te sluiten waarbij gemeenten of bepaalde
bedrijven mede bepaalde taken voor andere gemeenten ver-
richten, o.a. door het dientengevolge ontbreken van directe
gemeentepolitieke invloed op deze produktie 17).
Naast vrijwillig aangegane overeenkomsten zijn er uiter-
aard ook vele baten en lasten die gemeenten elkaar onge-
vraagd ten goede en ten laste doen komen, m.a.w. de ruimte-
lijke externe effecten dus die voortkomen uit het uiteen-
lopende profijtbereik van gemeenschapsvoorzieningen die
door gemeenten geleverd worden. De vraag is dus bijv. of er
een voor- of een nadelig saldo is in de relatie tussen een grote
stad en een aangrenzende gemeente. Muller en Scott 18)
hebben de afgelopen jaren gepoogd deze stromen van baten
en lasten nader te kwantificeren op basis van veelal aan-
vechtbare hypothesen en toerekeningsmethoden.
Grenzen aan de mobiliteit
Op grond van de door Tiebout.aangenomen veronderstel-
lingen (zie hiervoor, waaronder volledige mobiliteit van de
subjecten) komt zijn analyse tot ,,voting on foot” als
de
optimale oplossing voor bepaling van omvang en samen-
stelling van lokale gemeenschapsvoorzieningen. Latere
schrijvers, zoals o.a. Vardy 19) hebben geconcludeerd dat
vrije migratie niet leidt tot een optimale verdeling van de
bevolking over het beschikbare grondgebied.
In de praktijk tracht men door discriminatoire belastingen
en door regels met betrekking tot het gebruik van grond en
onroerend goed (als ,,zoning” betiteld in de Angelsaksische
literatuur) de ongewenste effecten voor de reeds aanwezige
bevolking van de vrije migratie zoveel mogelijk tegen te gaan.
Over de achtergronden en gevolgen van ,,zoning” is inmid-
dels een uitgebreide literatuur ontstaan, waarin o.a. aandacht
wordt gegeven aan de relatie met inkomensherverdelende
maatregelen.
Wieszkowski 20) merkt hierover op dat ,,the use of zoning
to exclude low income-groups so as to minimize income
redistribution is well known”. Binnen een agglomeratie leidt
dat niet slechts tot grote onderlinge verschillen omdat
nieuwe vestiging van minder draagkrachtigen wordt tegen-
gegaan doch meestal ook tot relatief zware lasten op oudere
bevolkingscentra.
Afkeer van het Tieboutisme
De stimulansen die van Tiebouts analyse zijn uitgegaan,
hebben stellig nut gehad voor vergroting van de aandacht
binnen de economische theorie voor de goederen en diensten
die door lokale overheden worden geleverd. Daarbij is tot
voor kort voorbij gegaan aan de extreme veronderstellingen
die aan dit model ten grondslag liggen. Daardoor werd ten
onrechte niet ingezien dat het hier om niet meer gaat dan
een poging .. ….. to describe the adjustment prôcess in an
essentially
nonspatial
world of voluntary clubs” 21). M.a.w.
verre van zelfs de gestileer.de realiteit.
De toenemende belangstelling, ook in de puur theoretische
benaderingen, voor de mede-verantwoordelijkheid van de
centrale overheid voor het lokale voorzieningenniveau toont
niettemin dat men ook in de Verenigde Staten langzaam tot
de slotsom komt dat .. ….. the city, however large and
primate it may be, is too small an arena for the solution of the
great domestic issues of a modern complex urban society.
Most such issues are truly national or, at least, regional;
politicians, civil servants and scholars deceive themselves
with their rhetoric if they believe and act otherwise” 22).
De Oosteuropese visie heel kort nader bezien
Waar in de Amerikaanse theorie en praktijk een duidelijk
waarneembare stroming is die bij de analyse van de pro-
blemen en oplossingen met betrekking tot de financiën van
lokale overheden meer dan voorheen rekening wil houden met
de betekenis en rol van de centrale overheid, blijkt in het
merendeel van de Oosteuropese landen meer ruimte te
ontstaan voor een eigen beleidsmarge voor de lokale over-
heden. Uit de schaarse en moeilijk toegankelijke Oostduitse
23), Hongaarse 24) en Poolse 25) literatuur kan worden
afgeleid dat – met onaanzienlijke onderlinge verschillen –
de lagere overheden (m.n. de steden) eigen belastingcapaciteit
verkrijgen. De lokale overheid krijgt een duidelijker belang
bij het financiële welzijn van de op haar grondgebied
gevestigde bedrijven, doch kan harerzijds ook weer een
gunstige invloed uitoefenen op de resultaten van de bedrijven.
Een achtergrond van deze ontwikkeling zou kunnen zijn dat
meer dan voorheen wordt gepoogd een duidelijke relatie te
leggen tussen onderdelen van de overheidsproduktie en de
voor de financiering daarvan benodigde overheidsinkomsten.
De Westeuropese visie nader bezien
De Westeuropese literatuur met betrekking tot de theorie
en praktijk van de financiële verhouding tussen centrale en
Mark V. Pauly,
Urhan Public Finance Theorj’: Some recent
Dei’elop,nents and so,ne unanswered Questions,
congresbijdrage.
Dennis R. Young leverde in zijn congresbijdrage over
Evaluation
of
organizationed change: the case
of
performance contracting in
education
een interessante beschrijving van een experiment waarbij
een Contract
IS
gesloten met.onafhankelijke bedrijven en instellingen
(om onderwijstaken te vervullen) en waarbij de hoogte van de
betaling mede afhankelijk is van de mate waarin bepaalde doel-
einden worden bereikt. De resultaten bleken in de praktijk wat tegen
te vallen – hoewel de periode voor een goede evaluatie wat kort
lijkt – doch van de gemaakte fouten zou men kunnen leren om op
andere gebieden meer succes te boeken. De aanbeveling om instel-
lingen die een deel van de overheidstaken verrichten – zoals in ons
land door vele gesubsidieerde instellingen geschiedt – te beoordelen
en te betalen op grond van de werkelijke geleverde prestaties lijkt
ons overigens nuttig.
Thomas J. Muller en Claudia D. Scott,
The Role
of
Fiscal Flow
Studies in Exploring Metropolitan Fiscal Relations,
congresbijdrage.
Zie ook Claudia D. Scott,
Forecasting local government spending.
Washington DC, 1972.
19 David A. Vardy,
Population Mobility and Efficiency in the
Provision
of Regional Public Goods,
congresbijdrage.
Peter Mieszkowski,
Notes on the economic effecis
of
land-use regulation.
congresbijdrage.
Buchanan en Goetz, tap. blz. 27.
Dick Netzer,
Problems
of
Urban Fiscal Adniinistration,
con-
gresbijd rage.
Erhart Knauthe en Heinz Spiller,
Probleme der Verwaltung der
Stödtischen Finanzen in Sozialistischen Staaten,
congresbijdrage.
1 van Dobrovits,
Some Financial Aspects
of
Pro viding the Public
Services,
congresbijdrage.
Natalia GajI,
Problèmes dufinancement des villes en Pologne
populaire,
congresbijdrage.
714
lagere overheid is traditioneel aanmerkelijk meer op de
realiteit gericht dan elders. Een treffende illustratie daarvan
wordt geleverd door Dieter Bös 26). Nog recenter is de
bijdrage van Goedhart 27) waarin een duidelijke op de
algemene economische theorie gebaseerde verklaring wordt
gegeven voor de diverse systemen van financiële verhouding.
Centraal in Goedharts betoog staat de intra-nationale
solidariteit. Ter voorkoming van een situatie dat er binnen
een volkshuishouding te grote verschillen in voorzieningen-
niveau ontstaan, kan men de lagere overheden verplichten
tot een zekere nivellering van inkomsten door een systeem
van horizontale overdrachten bijv. tussen gemeenten onder
–
ling 6f tot een systeem waarbij een hogere overheid inkomsten
tot.zich trekt en daarna verdeelt over de gemeenten. Inderge-
lijke systemen van financiële verhouding kunnen, aldus
Goedhart 28) drie uiteenlopende nationale aspiratieniveaus
inzake de vermindering van ruimtelijke verschillen in collec-
tieve voorzieningscapaciteit, worden onderscheiden:
• vermindering van verschillen in inkomstencapaciteit;
• vermindering van verschillen in collectieve behoeften-
voorzieningencapaciteit;
• nivellering van collectieve behoeftenvoorzieningencapaci-
teit, met inachtneming van ruimtelijke externe effecten.
Naarmate in een land de sociale integratie is voortge-
schreden en naarmate de mobiliteit van de subjecten groter is,
des te minder worden verschillen in belastingstructuur,
belastingdruk en niveau van gemeenschapsvoorzieningen
aanvaard. Nochtans blijft – ook bij het bereiken van het
laatstgenoemde aspiratieniveau .- wenselijk een beperkt
eigen belastinggebied voor lagere overheden te garanderen,
waardoor én de lokale beleidsmarge én de lokale beleids-
verantwoordelijkheid (begrotingsbeheersing) worden be-
vorderd.
Tenslotte
In het voorgaande is aanmerkelijk langer stilgestaan bij
enige achtergronden van de ontwikkeling in theorie en prak-
tijk met betrekking tot de lokale overheidsfinanciën in de
Verenigde Staten, dan bij die in West- en Oost-Europa. Niet
zonder reden, want het ontbreken van kennis over gegevens
en theoretische grondslagen van de Oosteuropese stelsels van
financiële verhouding is geen onverwacht verschijnsel voor
degenen die kennis nemen van de beschikbare literatuur 29),
terwijl ten aanzien van de achtergronden van de West-
europese ontwikkelingen gezegd kan worden dat zij helder
en kort in de beschikbare Nederlandse literatuur zijn uiteen-
gezet. Daarentegen is de evolutie in de Amerikaanse visie
met betrekking tot theorie en praktijk van de lokale over
–
heidsfirianciën nauwelijks in de Nederlandse literatuur
terug te vinden.
(1M.)
Uit de kennisneming van de literatuur, vooral van de meer
op de praktijk gerichte publikaties, maar nôg meer uit de dis-
cussies blijkt steeds weer dat theoretische concepties met
betrekking tot lokale overheidsfinanciën, eigenlijk slechts
kunnen worden begrepen wanneer de feitelijke achter-
gronden worden toegelicht 30). Alleen dan kan worden
overzien in hoeverre bepaalde constructies in wezen stoelen
op ideologische opvattingen over de inrichting van de samen-
leving. Voor de wenselijke relativering bij de oordeelsvorming
is dat een noodzakelijk gegeven.
J. W. van der Dussen
Dieter Bös,
Eine oekonomische Theorie des Finanzausgl,eiches,
Wenen,
1971.
Cornelis Goedhart, Local Public Finance in the Theory
of
Public
Finance,
congresbijdrage. Deze bijdrage is in het Nederlands ge-
publiceerd in
Openbare Uitgaven,
april
1973.
Als in voetnoot
6,
blz.
233.
Knauthe en Spiller (zie voetnoot
23)
brengen ons niet veel verder
met opmerkingen als: ,,Die Leitung und Planung der materiellen und
finanziellen Prozesse bildet cme dialektische Einheit, die mittels
standiger wechselseitiger Abstimmung und Stimulierung auf
Sicherung und Ubererfüllung der gestellten Aufgaben bei optimaler
gesellschaftlicher, inbesonderer volkswirtschaftlicher Effektivitat
gerichtet ist”.
Dit werd voorbeeldig geïllustreerd door de discussie op dit
congres n.a.v. de bijdrage van J. W. G. Floor over zijn
Dynamische kostpr(/shuur.
Ook hier bleek dat drie visies kunnen worden onder-
scheiden. In de Oosteuropese visie regelt de overheid de bouw en de
huurprijs en bepaalt tevens Wie waar mag wonen. In de Amerikaanse
opvatting wordt daarentegen eerst de vraagaan de orde gestelLi of de
overheid wel een taak heeft op het gebied van volkshuisvestings- en
huurbeleid. Na enige aarzeling constateerde men dat er bij stads-
sanering en reconstructie problemen rijzen die men zonder hulp van
de overheid niet kan oplossen. Tussen deze twee opvattingen be-
weegt zich ook hier een heel scala van Westeuropese opvattingen.
F
r
T
„m
,
Ti
NW.SLAVENBURG’S BANK
HOOFDKANTOOR ROTTERDAM
Alle bankzaken
70 vestigingen
in Nederland
Affiliatie te New York
S
,chakel bij vacatures voor leidende functies steeds ESB in: in vrijwel
elk groot bedrijf wordt dit blad veelvuldig gelezen.
Advertentie-opdrachten te richten aan:
ADVERTENTIE-AFDELING
ESB,
POSTBUS
42,
SCHIEDAM, TELEFOON
(010) 260260
ESB 8-8-1973
715
Bedrijfseconomie
De organisatie, studie-object
der bedrijfseconomie
PROF. DR. A. BOSMAN
1. Toegepast of verklarend
In de economie is het gebruikelijk
een onderscheid te maken tussen toege-
paste en verklarende wetenschap 1). De
laatste oefent de uiteindelijke taak van
de wetenschap uit, nl. het verklaren
(van een aspect) van de werkelijkheid.
De eerste zou dan, veelal mede op basis
van resultaten gevonden door de laatste,
richtlijnen moeten aangeven voor het
âanbrengen van veranderingen in de
werkelijkheid. In een bepaald methodo-
logische opvatting van de verklarende
wetenschap, nI. het positivisme, wordt
de toegepaste wetenschap als normatief,
of niet-waardevrj getypeerd, terwijl een
verklarende wetenschap dit wel zou
zijn 1). Wij zijn het met deze opvatting
om principiële redenen niet eens. Het
zou te ver voeren aan dit punt in deze
serie opnieuw uitgebreid aandacht te
besteden 2). Toch willen wij twee redenen
noemen omdat die voor de verdere op-
zet van onze serie van belang zijn.
Het onderscheid tussen verklarend
(waardevrj) en toegepast (niet-waarde-
vrij) interpreteert één van de belang-
rijkste problemen in het wetenschap-
pelijk onderzoek, nI. de constructie
van een representatief beeld van de wer-
kelijkheid, op een zeer specifieke wijze.
Men vooronderstelt ni. dat het veran-
deren van de werkelijkheid niet waarde-
vrij kan plaats vinden, terwijl men t.a.v.
het waarnemen van die werkelijkheid
uitgaat van de vooronderstelling dat dit
wel waardevrj kan geschieden. Een
dualisme dat de beoefening van de
wetenschap op een niet logische wijze
in tweeën deelt. Een standpunt dat boven-
dien de nekslag betekent voor elke con-
structie van onderzoekmethoden voor
het construeren van beelden. Het be-
tekent in concreto dat men niet erkent
dat er zoiets bestaat als niet gedefinieer-
de problemen 3).
Alhoewel wij het onderscheid ver-
klarend – toegepast in relatie met dat
tussen waardevrj – niet waardevrj
verwerpen, erkennen we wel dat het
onderscheid verklarend – toegepast
zin heeft, en wel om twee redenen:
a. Het verklarende onderzoek zal meer
algemeen zijn, minder ver in details
willen treden.
b. Het toegepaste onderzoek heeft een
ander uitgangspunt, dat ertoe kan
leiden dat men afwijkt van de resul-
taten, gevonden in het verklarende
onderzoek. Immers, indien die resul-
taten, om welke redenen dan ook,
niet acceptabel zijn, zal juist het
toegepaste onderzoek trachten andere
uitkomsten te bereiken. In dat geval
is het zeer goed mogelijk dat een be-
nadering voor de oplossing van een
probleem wordt gekozen die in de
verklarende wetenschap onbekend
is. Immers, indien het probleem op
deze wijze in de werkelijkheid niet zo
wordt opgelost, of zich in die vorm
in het geheel niet voordoet, kan een
verklarende wetenschap, althans
overeenkomstig onze definitie, er
moeilijk een verklaring van geven 4).
Het onderscheid tussen verklarend –
toegepast is, naar onze mening, een
uitvloeisel van verschillen in pro-
bleemstelling en gebruikte onderzoek-methoden.
Deze rubriek wordt verzorgd door de
afdeling Bedrijfseconomie van de
Rijksuniversiteit in Groningen
In de voorafgaande artikelen hebben
we ons voornamelijk beziggehouden
met de problematiek van de organisa-
tie gezien vanuit een verklarende weten-
schap
5).
We hebben getracht de lezer
een beeld te geven van de wijze, waarop
naar onze mening uit een oogpunt van
verklaring de organisatie door de be-
drjfseconoom moet worden beschouwd.
Niet ontkend kan echter worden dat de
bedrjfseconomie van oudsher een toe-
gepaste wetenschap is en dat de toepas-
sing, welk methodologisch standpunt
men dan ook inneemt, een.belangrijke
plaats zal blijven innemen. Gezien ons
standpunt t.a.v. het onderscheid tussen
toegepast en verklarend behoeft het
beklemtonen van de een of de andere
nauwelijks problemen op te leveren.
Desalniettemin willen wij de relatie tus-
sen beide, zoals wij die zien, expliciet
leggen.
2. Proces en structuur
Het gedrag van een Organisatie is een
variabele die kan worden beschreven
door twee grootheden, nI. proces en
structuur. Deze twee grootheden zijn
afhankelijk van elkaar, d.w.z. het proces
wordt beïnvloed door de structuur, om-
gekeerd kan het proces de structuur
beïnvloeden. Het begrip proces wordt
in twee betekenissen gebruikt, die we
het proces in enge en in ruime zin zul-
len noemen. Het
proces in enge zin
(p.e.z.) geeft een beschrijving van het
functioneren van een beslissingselement
7). Het
proces in ruime zin
(p.r.z.) geeft
In de bedrijfseconomie is het gebruikelijk
toegepast en normatief als synoniemen te
hanteren. Uit methodologisch oogpunt ge-
zien is dit onjuist. In het positivisme valt het
onderscheid samen, waardoor in de economie
waarschijnlijk de verwarring is ontstaan dat
het twee termen voor hetzelfde begrip zouden
zijn.
Zie voor een uiteenzetting over een aantal
punten, A. Bosman, J. G. van Helden en
J. C. Reuijl, Theorie van de onderneming, (1), (II), en (lii),
ESB, 10,
17 en 24januari
1973.
De laatste jaren ziet men een enorme uit-
breiding van het onderzoek naar niet
gedefinieerde (ill-structured) problemen. We
noemen enkele van de belangrijkste publi-
katies. A. NeweIl, Heuristic Programming:
IlI-structured Problems, in
Progress in
Operations Research, Vol. 111,
ed. J. Ara-
nofsky, New York, 1969;
Theoretical Approa-
ches to Non-Numerical Problem Solving,
eds. R. Barneji en M. D. Mesarovic, New
York, 1970; N. J. Nilsson,
Probleni-Solving
Methods in Artificial Intelligence,
New York,
1971; A. Newellen H. A. Simon,
Human Pro-
blem Solving,
Englewood Cliffs, 1972; L.
Uhr,
Pauern Recognition, Learning and
Thoughi.
Englewood Cliffs, 1973;
Arijficial
and Human Thinking,
eds. A. Elithorn en
D. Jones, Amsterdam, 1973.
Uiteraard kan er tussen beide een wissel-
werking bestaan. Een voorschrift uit de toege-
paste wetenschap, bijv. calculeren op basis van
vervangingswaarde, kan algemeen worden
geaccepteerd. De verklarende wetenschap zal
het verschijnsel dan moeten verklaren.
Echter dan wel op een andere manier dan als
postulaat van een ,,algemene” waardetheorie.
In
ESB,
resp. van 17 januari, 21 februari,
II april en 11juli van dit jaar.
Op
beide begrippen komen we in een
tweetal volgende artikelen nog terug.
Zie het artikel, met name figuur één in dat
artikel, in
ESB,
21 februari 1973, blz.
166.
716
een beschrijving van het functioneren
van de verzameling van beslissings-
elementen-B. De uitvoer van beide pro-
cessen wordt voor een belangrijk deel
bepaald door de relaties tussen de ele-
menten in elk van deze processen. In het
geval van de p.e.z. zijn dat de relaties
tussen de doelstellingen, de beslissings-
procedures en de probleemspecificatie.
In het geval van de p.r.z. zijn dat de
relaties tussen de beslissingselementen.
Deze relaties kunnen worden beschreven
en gespecificeerd met behulp van het
begrip structuur. Beide begrippen heb-
ben een sterk beschrjvend karakter.
Door van deze begrippen gebruik te
maken is nog geen uitspraak gedaan oijer
de achterliggende oorzaken, tenzij deze
laatste impliciet of expliciet in de
variabelen noodzakelijk voor de be-
schrijving zijn ondergebracht. Wij
menen dit laatste voor het geval van
de Organisatie te moeten betwijfelen.
In onze voorafgaande artikelen hebben
wij aangetoond hoe variabelen uit
andere wetenschappen, d.w.z. varia-
belen die worden verklaard in andere
wetenschappen, van invloed kunnen zijn
op het functioneren van een p.e.z. Wij
hebben echter nog niet aangegeven hoe
de elementen van een beslissingselement
zijn geordend. Nog anders gesteld, de
structuur van een beslissingselement
is nog onbepaald. Wij zijn aan dit pro-
bleem overigens niet stilzwijgend voor-
bijgegaan. In ons artikel over het men-selijk handelen hebben wij aan het slot
drie punten genoemd die zouden kunnen
bewerkstelligen dat er een integratie
ontstaat tussen de S-R theorie en die
van de cognitieve psychologie. Wij
merkten daarbij op: ,,dat juist in een
Organisatie stappen kunnen worden
genomen om deze integratie een inhoud
te geven” 8).
Wij zullen, om het probleem van de
ordening van de elementen in een be-
slissingselement op te lossen, gebruik
maken van
bedrijfssysteem.
Dit begrip
is ontleend aan de informatica, maar het
heeft ook een duidelijke analogie met
bepaalde theorieën uit de kunstmatige intelligentie 3). Het bedrijfssysteem is
het element dat de relaties met de andere
elementen in een beslissingselement
regelt. Aannemende dat er per beslis-
singselement een dergelijk bed rjfssys-
teem kan worden onderscheiden,
dan
rijst
de vraag hoe deze bedrijfssystemen
zelf onderling zijn geordend. Met
andere woorden van belang is hoe de
elementen in de verzameling B zijn ge-
ordend. Ook hier zouden we, in analo-
gie met de constructie voor het beslis-singselement, de vraag kunnen stellen
naar de inhoud van het
centrale bedrijft-
systeem,
d.w.z. het systeem dat de ele-
menten van B ordent. Dit probleem
is in de economie en in de systeemtheorie
bekend onder de naam van het
coördina-
tieprob/eem.
Indien we een organisatie
analyseren met het oogmerk te ver-
klaren, kunnen we de in die Organisatie
gehanteerde oplossing voor het pro-
bleem van de coördinatie als een
gegeven accepteren. Als dat mogelijk
is, zijn per definitie de bedrijfssystemen
van de beslissingselementen geordend.
Ze kunnen dan van een inhoud wor-
den voorzien.- Dat is, in het merendeel
van de gevallen, relatief eenvoudig,
omdat het begrip beslissingselement
dan vrijwel altijd samenvalt met een taak
behorende bij een bepaalde functie.
Het beslissingselement is daarmee ook
gekoppeld aan een persoon. Indien we
een Organisatie willen voorschrijven hoe
te handelen, kunnen we niet uitgaan
van één oplossing van het coördinatie-
probleem en daarmee van een gegeven
ordening van de beslissingselementen.
We hebben in dat geval in principe de
mogelijkheid om andere oplossingen
van het coördinatieprobleem te onder-
zoeken en daarmee in bepaalde gevallen
wellicht een andere ordening tussen de
beslissingselementen te bewerkstelligen
en vooral ook een andere allocatie van
beslissingselementen aan functies (per-
sonen) te realiseren. Aangezien er in dat
geval een wisselwerking tussen beide
ordeningen, c.q. structuren bestaat,
kan men stellen dat het probleem alleen
kan worden opgelost door verschillende
structuren en de daarbij noodzakelijke
veranderingen in p.e.z. te proberen.
Als uitgangspunt voor het onderzoek
vullen we één van de twee onbekenden
in de vergelijking in. In ons geval be-
tekent dat, dat we uitgaan van een be-
paalde oplossing van het coördinatie-
probleem. Gegeven die oplossing kan het
beslissingselement worden gedefinieerd,
zonder dit direct aan een functie te
verbinden. Indien de beslissingselemen-
ten zijn gedefinieerd moet, rekening
houdende met de onderscheiden relaties,
een ordening worden aangebracht.
Daarna kan worden nagegaan of die
ordening kan worden afgebeeld op
functies. Op dit laatste punt krijgen
we de expliciete confrontatie tussen
toegepast en verklarend onderzoek.
Impliciet kan die confrontatie reeds
eerder hebben plaats gevonden. Dat zal
vooral afhankelijk zijn van de aard van
de onderscheiden relaties per beslissings-
element.
3. Het probleem van de coördinatie
Het coördinatieprobleem ontstaat indien een verzameling personen of
beslissingselementen beslissingen neemt,
waarbij het resultaat van één beslissing
mede afhankelijk is van de beslissingen
door anderen genomen. Dat betekent
dat, wil men de mogelijkheid voor het
ontstaan van strijdige beslissingen uit-
sluiten, alle beslissingnemers simultaan
moeten beslissen overeenkomstig vooraf
vastgestelde regels en aan de hand van
dezelfde gegevens. Aan beide voorwaar-
den wordt in de praktijk, zeker simul-taan, nooit voldaan.
In zowel de theorie als in de praktijk
kan men een aantal benaderingen onder-
scheiden, waarmee men heeft getracht
het probleem van de coördinatie op te
lossen.
1. De bekendste is die van de zgn.
holistische conceptie van de Organisatie.
Vatten wij deze conceptie ruim op, dan
betekent dit dat er één beslisser is die
alle beslissingen neemt en de uitkomsten
in de vorm van opdrachten aan de uit-
voerders in de organisatie doorgeeft 9).
Theoretisch kan men dit nauwelijks
een oplossing noemen. Men heeft het
probleem door de keuze van het uit-
gangspunt weggewerkt. Praktisch heeft
deze conceptie wel grote invloed. Immers,
de praktijk tracht het probleem op te
lossen door het nemen van een aantal
maatregelen die alle uitgaan van het
feit dat de structuur in de Organisatie
er één is van een boom, of de elementen
in die Organisatie zijn hiërarchisch ge-
ordend. In dat geval past men veelal
de volgende maatregelen toe.
De verschillende niveaus in de Orga-
nisatie worden getypeerd naar de
aggregatiegraad van de data die er
worden gebruikt. Dat betekent dat de
belangrijkste beslissingen, die van
het topniveau, in sterk geaggregeerde
grootheden luiden en daarmee
meer algemeen van aard zijn. Naar-
mate men verder afdaalt in de struc-
tuur zijn de beslissingen meer gericht
op de details. Men kan ook zeggen
dat de algemene beslissingen worden
vertaald in detailbeslissingen.
Door de aggregatie wordt het moge-
lijk op de topniveaus een relatief groot
aantal kenmerken van een probleem
te overzien. Aggregatie is onder meer
noodzakelijk om het negatieve effect
van een teveel aan gegevens te ver-
minderen.
Door toepassing van onzekerheids-
vermijding (uncertainty avoidance) op
de lagere niveaus wordt het mogelijk
het vertaalproces een inhoud te geven,
zeker voor zover het de laagste niveaus
in de structuur betreft 10).
Er wordt een soort terugkoppeling
voorondersteld, waarmee de hogere
niveaus kunnen controleren of de uit-
voering geschiedt overeenkomstig de
plannen. Zou dit niet het geval zijn dan
zou men kunnen ingrijpen.
Het is gemakkelijk om aan te tonen
dat al deze maatregelen alleen een garan-
tie geven voor het oplossen van het
coördinatieprobleem als er wordt vol-
daan aan de vooronderstelling dat de
probleemspecificatie op alle niveaus
juist is. Aan deze vooronderstelling
wordt veelal door de gebezigde aggre-
gatieprocedures niet voldaan. Met name
Zie
ESB, II
april 1973, blz. 333.
Zie voor deze ruime conceptie,
ESB, 21
februari 1973, blz. 166.
Zie voor het begrip uncertainty avoidan-
ce R. M. Cyert en J. C. March, ,4
Behavioral
Theory of the Firm,
Englewood Cliffs, 1963.
ESB 8-8-1973
717
het feit dat in de bedrijfseconomie dik-
wijls gebruik wordt gemaakt van een
aggregatie d.m.v. standaardisaties,
begrippen als normale bedrjfsd rukte
en normale voorraad zijn daarvan voor
–
beelden, is in overeenstemming met het
genoemde vertaalprincipe, maar tevens
in strijd met de voorwaarden die de pro-
bleemspecificatie stelt. In het algemeen
kan men stellen dat het vertaalprincipe
en de eisen voor de probleemspecificatie
bij gegeven hiërarchische structuren
strjdigheden zullen opleveren II).
De tweede benadering, die overi-
gens alleen theoretisch enige betekenis
heeft, tracht onder het probleem van
deze strijdigheid uit te komen door het
centrale bedrjfssysteem te beschouwen
als een soort marktmechanisme. Ge-
geven een bepaalde probleemspecifica-
tie kunnen we de beslissingselementen
beschouwen als vragers en aanbieders
van produktiefactoren. Gezien vraag en
aanbod kunnen er prijzen, schaduw-
of transferprjzen, worden vastgesteld.
Op basis van deze prijzen kunnen mu-
taties in vraag en aanbod worden aan-
gebracht. Men hoopt dan dat op deze
wijze via convergentie een oplossing
wordt gevonden 12). Het voordeel van
deze benadering is dat het centrale
bedrjfssysteem zich niet hoeft bezig te
houden met de probleemspecïficatie
van alle beslissingselementen. Wel moet
er een probleemspecificatie van de Orga-
nisatie zelf zijn, terwijl tevens mag
worden aangenomen dat de beslissings-
elementen zijn geordend. Zou dat laatste
niet het geval zijn, dan kunnen deze ele-
menten onmogelijk als marktpartijen
optreden 13). Wat deze richting zich in
wezen vooral tot doel stelt is het voor-
komen dat centraal opgestelde plannen
niet op de lagere niveaus zouden wor-
den geaccepteerd, omdat ze niet uit-
voerbaar zijn, onjuiste probleemspeci-
ficatie, of in strijd met de op die niveaus
gebezigde doelstellingen.
Voor zover het het eerste punt betreft
is deze methode binnen bepaalde gren-
zen bruikbaar. In de recente operatio-
nele onderzoekliteratuur wordt het
principe in deze methode dan ook
regelmatig besproken. Voor zover het
het tweede punt betreft, hebben wij een
probleem van afstemming van doel-
einden. Hiervoor kunnen een aantal
maatregelen worden gehanteerd die wij
gedeeltelijk in de voorgaande artikelen
reeds hebben genoemd.
Een derde, zeer recente benader-
ringswijze, is die van de systeemtheorie.
Dit ligt, gezien de probleemstelling, voor
de hand. Zoals we reeds opmerkten,
gaat het om een probleem waarbij
relaties, veelal wederzijdse relaties, een
grote invloed op de oplossing kunnen
uitoefenen. Toepassing van de systeem-
theorie bij het verklarend onderzoek,
zoals door ons beschreven in een van
de voorafgaande artikelen, en
bij
het
toegepast onderzoek geeft een nieuwe
mogelijkheid om beide onderzoekingen
op elkaar af te stemmen 14). We zullen
aan de mogelijkheden van toepassing
van de systeemtheorie en daarmee aan
het vinden van een oplossing voor het
coördinatieprobleem niet direct aan-
dacht besteden. De reden daarvoor is
dat we eerst uitvoerig willen stilstaan
bij de hulpmiddelen, of instrumenten
zoals wij ze zullen noemen, die een
Organisatie ter beschikking staan om
problemen op te lossen. Eerst als we die
instrumenten hebben besproken, zullen
we aan toepassing van de systeemtheorie
en de oplossing van het coördinatie-
probleem weer aandacht schenken 15).
De lezer wordt erop gewezen dat in alle
gevallen, ook indien dit niet expliciet
wordt gesteld, bij de bespreking van
bepaalde instrumenten een oplossing
voor het coördinatieprobleem wordt
verondersteld.
4. De instrumenten
In het toegepast onderzoek trachten
we methoden te ontwikkelen, waarmee
we het proces in een Organisatie kunnen
beheersen. Deze methoden omvatten
in het merendeel der gevallen de volgen-
de variabelen.
1.
Endogene
of uitko,nsivariabelen.
In het kader van de probleemstelling
zijn dat de afhankelijke variabelen. We
willen de waarden van die variabelen
bepalen.
2. Om endogene variabelen van een
waarde te kunnen voorzien, moeten we
beschikken over variabelen waaraan
we die waarden kunnen ontlenen. We
noemen deze variabelen
exogene
varia-
belen. In het algemeen zijn het variabe-
len, waarvan we aannemen dat ze de
endogene variabelen wel beïnvloeden,
maar omgekeerd door deze niet worden
beïnvloed. De exogene variabelen
kunnen worden onderscheiden in twee
groepen:
de
toesiandsvariahelen, dit zijn exo-
gene variabelen die de beslissings-
nemer zelf niet kan veranderen of be-
invloeden, voorbeelden zijn het weer
en de inkomensverdeling;
de
insirumeniele
variabelen, dit zijn
exogene variabelen die de beslissings-
nemer wel kan beïnvloeden, voorbeel-
den zijn de prijs, de leveringstijd en in
sommige gevallen de produktie-
capaciteit.
Uiteraard hangt in vele gevallen het
onderscheid tussen deze variabelen af
van de probleemstelling. Zo kan in
bepaalde gevallen een variabele een in-
strumentele en in andere gevallen een
endogene variabele zijn.
3.
Doel-
of
criteriumvariabelen,
dit
zijn variabelen die het effect van een
bepaalde methode, d.w.z. de relaties tus-
sen de onder 1 en 2 genoemde variabelen
representeren.
We kunnen voor het beheersen van
het proces in een organisatie twee ver-
zamelingen van methoden onderschei-
den, die we planningmethoden en de
stuurmethoden zullen noemen. We
zullen enkele van de belangrijkste ken-
merken van de planningmethoden be-
spreken. Een verdere uitwerking van
deze methode, mede in relatie met de
stuurmethoden, wordt in één van de
volgende artikelen gegeven. Een van de
merkwaardige zaken rond het begrip
planning is dat in de literatuur definities
over de inhoud ervan, verdergaande dan
een verwijzing naar een toepassïngs-
gebied, doorgaans ontbreken. Zo spreekt
men van globale en detailpianning, van
financiële en produktieplanning en van
lange-termijn-, middenlange-termijn- en
korte-termijnplanning. Zou men niet
beter weten, dan zou men aannemen
dat planning een zgn. primitieve term
is, die niet behoeft te worden gedefi-
nieerd. Planning bestaat, naar onze
mening, uit drie onderdelen.
Het centrale onderdeel bevat de
procedure(s), waarmee we een oplos-
sing genereren, d.w.z. waarden toe-
kennen aan endogene variabelen. We kunnen dit deel van de planning defi-
niëren als het oplossen van een impli-
ciet of expliciet geformuleerd model.
Elke techniek, waarmee we een derge-
lijke oplossing kunnen vinden, kan
worden beschouwd als een techniek van
planning.
Planning vooronderstelt het doen
van een keuze Uit alternatieven die op de
toekomst betrekking hebben. Voordat
we een oplossing kunnen vinden,
moeten we in staat zijn een probleem te
specificeren in toekomstige alternatie-
ven. Deze probleemspecificatie moet
II) Wij kunnen dèze stelling in dit artikel
niet verder uitwerken. We komen er aan het
einde van deze serie, indien we de constructie
van een informatiesysteem bespreken en in
het volgende artikel, op terug. Zie ook: A.
Bosman,
IlI-structured problems and infor-
mation sistems,
seminar over Strategic
Problem Solving, Approaches to Planning in
an lil-Structured Environment, Groningen,
1973.
Men kan bewijzen dat onder bepaalde
voorwaarden convergentie zal optreden. Een
vraag die, voor zover wij althans weten, nog
niet is opgelost, is de snelheid waarmee con-
vergentie optreedt in het geval van grote
problemen. Zou deze snelheid laag zijn, dan
is de methode waarschijnlijk daarom reeds
praktisch niet bruikbaar.
In de literatuur wordt aan deze benade-
ring Vrij veel aandacht besteed. Wij noemen
enkele publikaties: Management Controls, eds. C. M. Bonini, R. K. Jaedicke en H. P.
Wagner, New York,
1964; W.
J. Baumol en
J. Fabian, Decomposition, Pricing for
Decentralisation and External Economics,
Management Science, Vol. II, 1961,
nr. 1; A. Whinston, Price Guides in Decentralized
Organisations, in
Neiv Perspeclives in Orga-nizalion Research,
eds. W. W. Cooper, H. J. Leavitt en N. W. Shelly II, New York,
1964.
Zie
ESB. 21
februari
1973,
blz.
1681169.
IS) Lezers die belangstelling hebben voor het
oplossen van het coördinatieprobleem m.b.v. de systeemtheorie, verwijzen we naar: M. D.
Mesarovic, D. Macko en Y. Takahara,
Theory
of
Hierarical, Multilevel, Systems,
New York,
1970,
zie ook voor een korte samenvatting: F. W. Unback, A general
systems model concept,
Annals
of
Systems
Research, Vol. 2, 1972.
718
Staatsschuld (bruto, in mln. guldens per ultimo).
Jaar
Binnenland
Buitenland
Totaal
Gevestigd
Vlottend
Gevestigd
Vlottend
1945 ……………..
5.767
17.475
576
463 24.281
1950
……………..
8.418
13.806 3.089
265
25.578
1955
……………..
1
0.987
6.584
2.013
–
19.584
1960
……………..
1
2.523
5.012
1.321
207
19.063
15.015
6.613
367
–
21.995
23.462 9.410
98
–
32.970
1965 ………………
1970………………
24.598
10.467
74
–
35.139
1971 ………………
1972
……………..
26.651
9.856
60
–
36.567
luiden in relaties tussen de hiervoor ge-
noemde variabelen. Er zal veelal een
wisselwerking bestaan tussen de beide
genoemde delen. In dit verband zou men
in navolging van Emery kunnen spreken
van een wet van Gresham wat de plan-
ning betreft 16). In ons geval betekent
dat, dat de procedures de neiging zullen
hebben om de probleemspecificatie te
overheersen. Wij achten dit in prin-
cipe onjuist. Een Organisatie zal dan
ook maatregelen moeten treffen om deze
overheersende positie in te dammen. In
het algemeen is dat moeilijk, omdat we
niet beschikken zoals bij de procedures,
over technieken, waarmee we kunnen
aantonen dat optimale probleemspeci-
ficaties worden geleverd.
c. Een middel om vast te stellen dat de
probleemspecificatie onjuist is, is tijdens
de üitvoerïng van het plan de ontwikke-
ling van de exogene variabelen te verge-
lijken met de noodzakelijke schattingen
die daarvan zijn gemaakt bij de opstel-
ling van het plan. Deze vergelijking is
noodzakelijk om zowel de probleem-
specificatiemethoden te verbeteren, als
om tijdens de uitvoering van het plan
correcties te kunnen aanbrengen. Deze
laatste zijn noodzakelijk indien blijkt
dat tijdens de uitvoering bepaalde
exogene variabelen zich dusdanig an-
ders gedragen dan was geschat zodat het
plan, achteraf gezien, onjuist moet
worden genoemd. We zullen dan in het
algemeen opnieuw moeten plannen.
Het sterke punt van planning is dat
doorgaans slechts relatief weinig exo-
gene variabelen zodanig van belang zijn
dat ze op significante wijze de endogene
variabelen beïnvloeden. Het zijn uiter-
aard deze exogene variabelen die
moeten worden gecontroleerd. Welke
variabelen dat zijn moet d.m.v.
ge-
voeligheidsanalyse
worden vastgesteld.
Gevoeligheidsanalyse behoort dan ook
tot de standaardonderdelen van plan-
ning, evenals de administratieve methode
om het proces van controle mogelijk te
maken.
A. Bosman
16) J. C. Emery,
Organizational Planning
and
Control
Systems,
Londen, 1969.
&~
0
Geld- en kapitaalmarkt
Hoe schuldig is de overheid?
DRS. A. D. DE JONG*
Enkele weken geleden is verschenen
het Algemeen verslag van de stand der
staatsschuld op 31 december 1972.
Een
goede aanleiding om eens wat nader in
te gaan op de staatsschuld, de ontwik-
keling ervan in de afgelopen jaren, de
verschillende vormen en de verschui-
vingen daarin. Ook wordt gekeken naar
de schuld van de provincies en gemeen-
ten, die samen met de staatsschuld de
overheidsschuld vormen. We zullen
hier echter niet ingaan op de problema-
tiek van de gewenste omvang en
samenstelling van de overheidsschuld.
Ook de vraag, of deze schuld een last
is, en op welke generatie (de huidige of
de toekomstige) deze last dan drukt,
blijft buiten beschouwing. In dit artikel
zal gekeken worden naar de feitelijke
ontwikkeling van de overheïdsschuld.
Staatsschuld
Het verslag van de staatsschuld ver-
schijnt jaarlijks en is een keurig ver
–
zorgd boekwerkje van meer dan hon-derd pagina’s. Het bestaat hoofdzake-
lijk uit tabellen en is verlucht met
enkele
–
dit jaar oranjekleurige
–
gra-
fieken. De staatsschuld wordt op alle
mogelijke manieren onderverdeeld
(binnenlandse en buitenlandse schuld, gevestigd en vlottend, op naam en aan
toonder, naar looptijd en naar rente-
voet).
In het verslag wordt de bruto staats-
schuld vermeld, d.w.z. zonder aftrek van
de liquide middelen en de vlottende
vorderingen. De bruto staatsschuld (de
tabellen spreken van ,,nationale schuld”)
bedroeg ultimo 1972 f. 36.567 mln.
wederom een naoorlogs record. De
buitenlandse schuld is de laatste 10
jaar te verwaarlozen: er resteert slechts
een schuld van f. 60 mln, aan Canada,
die nog extra afneemt door de koers-
daling van de Canadese dollar ten
opzichte van de gulden.
Nu is de absolute grootte eigenlijk
geen goede indicator, want als percen-
tage van het nationale inkomen is de staatsschuld sinds 1945 fors gedaald
van ongeveer 200% tot 27% per ultimo
1972. Bij deze teruggang hebben de
sterke prijsstijgingen uiteraard een handje geholpen. Het nationale in-
komen neemt hierdoor immers extra
toe, maar de reeds bestaande schuld
niet. Interessant is de verschuiving
van vlottende naar vaste schuld. Was de
totale schuld direct na de oorlog voor
bijna 75% vlottend, vijftien jaar later
zijn de rollen omgedraaid en beweegt de gevestigde schuld zich constant op
een niveau van ongeveer 70%. In 1972
is de vlottende schuld van het rijk zelfs
absoluut gedaald, waardoor het per-
centage van de wèl toegenomen geves-
tigde schuld zelfs op 73 kwam. De af-
name van de vlottende schuld in 1972
was het gevolg van een daling van het
*
De auteur is medewerker bij het Econo-
misch Bureau van de AMRO bank te Amster-
dam.
ESB 8-8-1973
719
Anthony Jay: Corporation Man.
Meulenhoff-Bruna, Amsterdam, 1972, 269 blz.,
f. 26,50.
uitstaande schatkistpapier met f. 2 mrd.
en een stijging van de overige korte
schulden met f. 1,4 mrd.
Bij de staatsschuld kan men verschil-
lende vormen onderscheiden. De bin-
nenlandse gevestigde schuld bestaat
uit schuld op naam (grootboeken,
schuidregisters en onderhandse lenin-
gen) en schuld aan toonder (obligatie-
leningen, schatkistcertificaten). De
schuld aan toonder neemt de laatste
jaren relatief af (ultimo 1972:
29%)
als
gevolg van de sterke groei van de onder
–
handse leningen. De vlottende schuld is
onder te verdelen in schatkistpapier, de
muntbiljetten in omloop, schuld aan de
PTT, de voorinschrjfrekeningen, ove-
rige korte schulden (w.o. oorlogs- en
watersnoodschade). Het opnemen van
de voorinschrjfrekeningen onder de
vlottende schuld is enigszins arbitrair,
omdat deze gelden gestort zijn in anti-
cipatie op een uit te geven vaste lening.
De Nederlandsche Bank rekent deze
post (ultimo 1972: f. 2,2 mrd.) dan ook
onder de vaste schulden.
Ter illustratie van de stijging van de
kapitaalmarktrente moet worden ver-
meld dat in 1946 de gehele binnen-
landse gevestigde schuld minder dan
4,5% rente droeg; ultimo 1972 gold dit
slechts voor een kwart van het totale
bedrag. Daarentegen maakten de 8%
leningen (tot nu toe het hoogste percen-
tage, maar voor hoe lang?) eind vorig jaar al 15% van het totaal uit. Ook bij
de gemiddelde (resterende) looptijd is
sprake van een verandering. Leningen
met een looptijd langer dan 40 jaar
maakten in 1946 nog 10% van de bin-
nenlandse gevestigde schuld uit; in
1972 was dit slechts 1% (dit zijn zgn.
,,eeuwigdurende” grootboekschulçlen).
De categorie 25-30 jaar (in 1946: 30%)
verdween geheel, terwijl de groep van
10-15 jaar sterk steeg van 2 naar 50%. Bij de andere groepen was de verande-
ring gering. De gemiddelde looptijd van
alle leningen (waarbij de ,,eeuwigduren-
de” uiteraard niet zijn meegerekend!)
daalde van 17 tot 12 jaar.
Provincies en gemeenten
Naast de staatsschuld mag de schuld
van provincies en gemeenten bepaald
niet vergeten worden. Hoewel aanvan-
kelijk veel kleiner, is de schuld van de
lagere overheid zo sterk gegroeid dat de
staatsschuld al tien jaar geleden werd
geëvenaard en de stand ultimo 1972
bedraagt f. 55.198 mln., dat is ander-
half maal zoveel. Gegevens over de
schuld van staat, provincies en gemeen-
ten worden uitgebreid vermeld in een
bijlage van het jaarverslag van De
Nederlandsche Bank. In het volgende
wordt steeds uitgegaan van de netto
schuldcijfers (d.w.z. na aftrek van de
vlottende vorderingen). In tegenstel-
ling tot de staatsschuld, die voortdurend
is gedaald in verhouding tot het natio-
nale inkomen, is de schuld van provin-
cies en gemeenten aanvankelijk zelfs
gestegen, maar de laatste jaren blijft
het percentage rond de 40.
Bij de verhouding tussen de vaste en
vlottende schuld van de lagere over-
heid is geen duidelijke trend aanwezig.
Het percentage vaste schuld ligt hoog
(meer dan
90%).
In 1972 steeg het zelfs
van 91% naar 95%, als gevolg van de
consolidatie van de vlottende schuld.
De vaste schuld is te splitsen in obli-
gatieleningen, onderhandse leningen
en rijks- en provinciale leningen 1).
Laatstgenoemde groep, die hoofdzake-
lijk bestaat uit rijksleningen voor de
woningbouw, maakt een steeds groter
gedeelte van de vaste leningen uit (bijna
40%). Het feit dat de gemeenten sinds
1965 als gevolg van de centrale finan-
ciering niet meer zelf mogen lenen wordt
geïllustreerd door de absolute terug-
gang van de obligatieleningen vanaf dat
jaar. Eind 1972 bedroegen de obligaties nog slechts 2% van de vaste schuld. De
vlottende schuld bestaat voor het over-
grote deel uit kasgeldleningen, die ver-
strekt worden door banken en institutio-
nele beleggers. Ook de schuld aan der-
den van de Amsterdamse gemeentegiro valt onder de vlottende schuld.
Jay heeft een voorliefde om histo-
rische analogieën te vinden van moderne
verschijnselen. In zijn boek,
Manage-
ment and Machiavelli,
verschenen in
1968, vergeleek hij de moderne onder-
nemingen met de staten in Europa van
vôôr 1800; hij vond interessante paral-
lellen. In dit boek gaat hij uit van de
kleine groep als een sleutel tot succes in het ondernemingswezen. Daarvoor
gaat hij terug naar de jachtgroepen in
primitieve gemeenschappen die het
meest efficiënt werkten bij tien mannen,
die onder elkaar een sterke band vor-
men. Het gehele boek draait om de
,,groep van tien” aan de top van de
onderneming, een groep die gelijk is
aan de jachtgroep in omvang en doel-
stelling. De vorming van groepen van
tien heeft ook in bepaalde ondernemin-
gen op lagere niveaus ingang gevonden.
De. schrijver vermeldt in dit verband
Japan, maar geeft ook enkele voorbeel-
den uit Amerikaanse ondernemingen.
De schrijver maakt veel gebruik van
voorbeelden uit zijn werk bij de BBC
De schuld van de overheid als geheel
is aanzienlijk minder dan de som van
de schulden van rijk, provincies en ge-
meenten, omdat de onderlinge schulden
hierbij niet worden meegeteld. De netto
totale overheidsschuld was eind 1972
f. 68.590 mln. Hoewel deze schuld vanaf
1952 tot 1972 in absolute zin voort-
durend is gestegen (in totaal met bijna
200%), is er in verhouding tot het natio-
naal inkomen elk jaar sprake van een
daling. Eind 1952 was de overheids-
schuld 112% van het nationaal in-
komen, ultimo 1972 was dit nog maar
48%.
Concluderend kunnen we stellen dat
het rijk, de provincies en de gemeenten
in relatieve zin steeds minder ,,schuldig”
zijn. De absolute omvang van de over-
heidsschuld zal ook de komende jaren
wel verder toenemen, maar dat is op zich
weinig verontrustend. Op de overheid
is nu eenmaal niet het vermanende
woord van Pythagoras van toepassing:
,,Onthoud u van liefdadigheid, zolang u
nog schulden hebt te vereffenen”!
A. D. de Jong
1) Eigenlijk moeten de provinciale leningen
hier niet meegeteld worden, maar het bedrag
daarvan is niet apart vermeld.
en het Britse leger, overigens organisa-
ties die niet uitblinken door grote
efficiency.
Jay is een vlot schrijver en weet zijn
stof uitstekend te groeperen en te pre-
senteren. Daarom is
Corporation Man
een prettig leesbaar boek. Of het in
belangrijke mate bijdraagt tot verrijking
van de kennis van de deskundige op dit
gebied, is te betwijfelen.
V.d.V.
RECTIFICATIE
In
ESB
van 18 juli jl. is in de boek-
bespreking van Th. Shabad: Chinas
changing map; national and regional
development
een storende opmaakfout
geslopen. Voor de alinea die met: Mant-
sjoerije vormt. . . . begint (blz. 659),
hadden de alinea’s beginnende met: De
breuk met de Sowjetunie . . . . en: De
ontdekking van de grote olievelden
…..
(blz. 660) moeten worden geplaatst.
720