Internationale belastingverlaging:
lessen voor Nederland
A. Knoester*
I
n de afgelopen jaren zijn in de VS, het VK, Duitsland en Frankrijk de belastingtarieven aanzienlijk verlaagd. Volgens de auteur is het dringend gewenst om in de
komende jaren ook in ons land de belastingtarieven substantieel te verlagen. De
auteurpleit ervoor bij de inkomstenbelasting de huidige drie tariefschijven te
vervangen doorslechts twee schijven: een basistarief van 30% en een toptariefvan
50%. Voorts dient het hoge btw-tarief gereduceerd te warden tot 16%, terwijl ook de
belastingen in de vermogenssfeer moeten dalen. Dit fiscale pakket kan warden
gerealiseerd door in deperiode 1995-2000 een ‘omgekeerd 1%-beleid’ te voeren, dat
wil zeggen een gelijktijdige beperking van collectieve uitgaven en lasten met 1% van
het nationale inkomen perjaar.
Ons land geniet de twijfelachtige eer er een collectieve-lastendruk op na te houden die tot de hoogste
van het gehele OESO-gebied behoort. In de afgelopen jaren is echter in brede kring het besef gegroeid
dat er met ingang van de nieuwe kabinetsperiode
daadwerkelijk moet worden gewerkt aan een geleidelijke verlaging van de Nederlandse lastendruk tot een
niveau dat meer in lijn ligt met dat van onze belangrijkste concurrenten op de wereldmarkt. Bij de invulling van dit beleid is het uiteraard zinvol om na te
gaan of wij hierbij ook lessen kunnen trekken uit de
buitenlandse praktijk van de afgelopen 10 a 15 jaar.
Ftguur 1. Ge- Dit artikel beoogt hieraan een bijdrage te leveren
middelde col- door het feitelijk gevoerde fiscale beleid dat sedert
lectieve-lasten- 1980 in de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk,
druk, % bbp,
Duitsland en Frankrijk is gevoerd, te vergelijken met
1970-1992
dat van Nederland.
Een eerste indruk over de
Nederlandse positie ten ops….. ,-.. ; > ! <
zichte van de genoemde lan; iv -!-ji:.-.n = ;«j,v > den kan worden ontleend aan
figuur 1. Hierin valt op dat de
grootste stijging van de Nederlandse collectieve-lastendruk
heeft plaatsgevonden in de jaren zeventig. Na een lichte daling in de jaren tachtig is deze
Verenigde Staten
druk in de jaren 1991 en 1992
weer gaan stijgen en wel per
70 72 74 76 78 80
i J JJJL
^ |
saldo met ruim 2 procentpunten van het nationale inkomen. Ten opzichte van de VerBron: OESO,
enigde Staten, het Verenigd
(juli 1991)e
Koninkrijk en Frankrijk maDe collectievre-lasteridiuk Isgedeflnieerd
als de lopendeontvaijjgtenyan deovernoeuvreerde ons land zich
heid, d.w.z. als de som vandireqte enin- daarmee in een nog ongunstidirecte belastingen eh sociale premies.
ger uitgangspositie. Een geluk
bij een ongeluk is echter dat onze positie ten opzichte van Duitsland in de jaren negentig licht verbeterd
is, omdat onze oosterburen zich gedwongen zagen
een belangrijk deel van de kosten van de Duitse eenwording te financieren met een hogere belastingdruk. Dit neemt niet weg dat desondanks de Duitse
collectieve-lastendruk ook nu nog altijd vijf procentpunten van het nationale inkomen lager ligt dan de
Nederlandse. De hogere gemiddelde collectieve druk
in Nederland gaat gepaard met een eveneens hogere
marginale belasting- en premiedruk. Uit label 1 blijkt
dat de marginale lastendruk in Nederland niet alleen
bij hogere inkomens aanzienlijk hoger is dan bij onze
belangrijkste concurrenten maar tevens bij de minimum- en modale inkomens.
Volgens de economische theorie is het zaak om
er naar te streven dat de heffing van belastingen en
sociale premies het micro-economische gedrag van
de burgers en bedrijven zo min mogelijk verstoort.
Van dit zogenaamde neutraliteitscriterium komt in de
praktijk helaas echter weinig terecht. In de eerste
plaats leidt een hogere micro-lastendruk de werknemers ertoe om deze af te wentelen in hogere looneisen. De hogere loonkosten die hiervan op macroniveau het gevolg zijn, leiden via de uitstoot van arbeid
tot minder werkgelegenheid en via een verslechtering van de winst- en concurrentiepositie van het bedrijfsleven tot minder economische groei. De oplo* De auteur is verbonden aan de vakgroep Toegepaste Economic van de Katholieke Universiteit Nijmegen. Het artikel
is voor een belangrijk deel gebaseerd op bijdragen in A.
Knoester (red.), Taxation in the United States and Europe:
theory and practice, Macmillan/St. Martin’s Press, Londen/
New York, 1993. Tevens is dankbaar gebruik gemaakt van
het commentaar op een eerdere versie door S. Cnossen,
A.M.M. Kolodziejak en J. van Sinderen.
pende werkloosheid, de stijgende sociale premies en
de tegenvallende belastinginkomsten die hieruit weer
voortvloeien, kunnen gemakkelijk een neerwaartse
spiraal van stijgende collectieve lasten, oplopende
werkloosheid en een steeds verder inzakkende economische groei veroorzaken.
Hiernaast zijn er nog tal van andere verstoringen
van het micro-economische gedrag van marktpartijen
aan te wijzen. Te noemen zijn de marginale wig die
de keuze tussen werken en het toucheren van een
uitkering aanzienlijk kan bei’nvloeden, alsmede de
dubbele belastingheffing op uitgekeerde winsten (in
eerste instantie via de vennootschapsbelasting en in
tweede instantie via de inkomstenbelasting) die het
spaar- en investeringsgedrag be’invloedt.
De genoemde verstoringen van het gedrag van
burgers en bedrijven gaan voor afzonderlijke landen
des te zwaarder wegen naarmate de internationalisering van de wereldeconomie steeds verder voortschrijdt. Voor Nederland is hierbij vooral de recent
tot stand gekomen Europese interne markt alsmede
de verdergaande Europese integrate binnen het kader van het Verdrag van Maastricht van betekenis.
Terecht wijst de Studiegroep Begrotingsruimte er op,
dat hierdoor zowel kapitaal als arbeid veel mobieler
zijn geworden1. Dit is voor ons land een belangrijke
extra reden om met de belastingheffing beter in de
pas met het buitenland te gaan lopen. Door de sterk
toegenomen kapitaal- en arbeidsmobiliteit zullen fouten op fiscaal gebied veel sneller worden afgestraft.
De praktijk in de Verenigde Staten
Zoals bekend is in de Verenigde Staten in de jaren
tachtig door de twee regeringen-Reagan (1981-1989)
met veel tam-tam een politick van belastingverlaging
en belastingvereenvoudiging gevoerd2. Blijkens figuur 1 kwam de daadwerkelijke belastingverlaging
voor een belangrijk deel neer op veel geschreeuw en
weinig wol. De gemiddelde Amerikaanse collectieve-
lastendruk is sinds 1980 immers niet gedaald maar
vrijwel stabiel gebleven. Niskanen, die in de periode
1981-1985 als lid van de ‘Council of Economic Advisors’ direct betrokken was bij de advisering over de
Amerikaanse belastingpolitiek, wijst er dan ook op
dat de uiteindelijke inhoud van Reaganomics niet zozeer een verlaging van de gemiddelde belastingdruk
betrof, maar veeleer een belastingvereenvoudiging in
combinatie met een verlaging van de marginale belastingtarieven3.
De Amerikaanse belastingpolitiek van de jaren
tachtig werd met name vorm gegeven door de invoering van twee wetten, te weten de ‘Economic Recovery Tax Act’ (ERTA) van 1981 en de ‘Tax Reform
Act’ (TRA) van 1986. De belastingverlaging in het ka-
der van de eerstgenoemde wet kwam vooral neer op
een verlaging van de marginale tarieven bij de inkomstenbelasting in combinatie met het schrappen van
een flink aantal aftrekposten. Door deze in essentie
budgettair neutrale belastinghervorming daalden de
marginale belastingtarieven met ingang van oktober
1981 in drie achtereenvolgende jaren. Dit waren in
hoofdzaak dalingen ten opzichte van geraamde hogere tarieven. Een belangrijke vernieuwing in het kader
ESB 18-8-1993
Tabel 1. Gemiddelde en marginale lastendrun voor de modale werhnemer in 1991
Spc.
Sac.
Goji,
Maig. Totale lastendruk Marg/
‘ ib- • ”T%..ir’8â„¢*’..'”-i1*I8′
“”
in % bruto loonsom
KeaL
1,2
1,1
%r.
$,o::
=$$
, ?*.. J53-:v,r.’2IS.C ‘-,;M?:5; “35,2
*:iXy “
‘ ‘Wjf “
!
•**.
f
1
5
van ERTA betrof het invoeren van de automatische
inflatiecorrectie bij de inkomstenbelasting met ingang
van 1985. Ten slotte bevatte ERTA een groot aantal
maatregelen die ten doel hadden om de marginale
belastingdruk voor het bedrijfsleven te verlagen. In
dat kader werden onder meer de faciliteiten ter zake
van vervroegde afschrijvingen en investeringsaftrek
verruimd.
Via de ‘Tax Reform Act’ in 1986 werden de marginale tarieven in de inkomstenbelasting verder omlaag
gebracht, terwijl gelijktijdig het aantal tariefschijven
werd teruggebracht van veertien naar slechts twee,
met tarieven van respectievelijk 15 en 28%. Wederom
werd deze belastingoperatie op budgettair neutrale
wijze ingevoerd, hetgeen betekende dat de verlaging
van de marginale tarieven gefinancierd werd door
het schrappen van aftrekposten. Evenals dit het geval
was bij ERTA, bevat TRA een aantal maatregelen die
rechtstreeks betrekking hebben op het bedrijfsleven.
Zo werd de investeringsaftrek in tweede instantie
weer afgeschaft terwijl de aanvankelijk verruimde
mogelijkheden voor vervroegde afschrijvingen werden ingeperkt. In ruil daarvoor werd het tarief voor
de vennootschapsbelasting weliswaar verlaagd (en
wel van 46 naar 34%) maar deze verlaging bood voor
bepaalde investeringen (zoals in outillage) onvoldoende compensatie.
Na de beschreven grote belastingoperaties in de
jaren tachtig is het in de Verenigde Staten relatief rus-
tig gebleven op fiscaal gebied. President Bush heeft,
ondanks zijn verkiezingsbelofte om de belastingen
niet te verhogen (“read my lips”) dit wel gedaan,
waardoor het Amerikaanse toptarief van de inkomstenbelasting steeg van 28 naar 31%. Recentelijk
heeft het Congres de plannen van de regering-Clinton goedgekeurd om het toptarief verder te verhogen
tot 36% voor jaarinkomens vanaf resp. 140.000 dollar
(alleenstaanden) en 180.000 dollar (gehuwden).
1. Studiegroep Begrotingsruimte, Naar een trendmatig begrotingsbeleid, Sdu Uitgeverij, 1993, biz. 62.
2. Zie voor een uitvoerige bespreking van de Amerikaanse
praktijk J. van Sinderen, Tax policies in the 1980s and
1990s: the case of the United States, in: A. Knoester, op.cit.
1993. Zie verder onder meer, W.A. Niskanen, Reaganomics:
an insider’s account of the policies and the people, Oxford
University Press, Oxford/New York, 1988; MJ. Boskin, Rea-
gan and the economy: the successes, failures and unfinished agenda, ICS Press, San Francisco, 1987.
3. ZieW.A. Niskanen, op.cit. 1988, biz. 71.
1,3
1.3
1.4
Vpb-
toge&winaen
56,5
34,6
35,0
34,«
383
De praktijk in het Verenigd Koninkrijk
Het Britse belastingbeleid onderging in de jaren tachtig een turbulente ontwikkeling onder leiding van
Margaret Thatcher. Leape stelt center vast dat in de jaren tachtig de Britse belastingdruk relatief constant
bleer. Daarentegen onderging de verdeling van de
belastingdruk over de diverse inkomensklassen wel
een aanzienlijke verandering. Volgens Leape is hierdoor in het Verenigd Koninkrijk de inkomensongelijkheid met een derde toegenomen. Vooral de hogere
inkomens wisten van deze belastinghervorming te
profiteren. Volgens de toenmalige minister van Financien Nigel Lawson mikte de Britse belastinghervorming op de volgende doelstellingen:
• verlaging van de marginale belastingtarieven;
• ieder moet meer over zijn eigen geld beschikken;
• beperking van belastingverstoringen c.q. het bevorderen van belastingneutraliteit;
• het invoeren van enkele aftrekposten gericht op
specifieke doelen zoals het bevorderen van particulier aandelenbezit en het minder belasten van
loonstijgingen in het kader van winstdelingsregelingen.
De realisatie van de eerste doelstelling kreeg zonder
meer de eerste prioriteit. Dit ging, in samenhang met
doelstelling twee, gepaard met een verschuiving van
directe belastingen (c.q. de inkomstenbelasting) naar
indirecte belastingen. Een en ander ging als volgt in
zijn werk. Toen Margaret Thatcher in 1979 als premier aantrad, bevatte het Britse inkomstenbelastingstelsel elf tariefschijven. Voor de eerste, vrij smalle
schijf gold een tarief van 25%, gevolgd door een vrij
brede basistariefschijf van 33%. In de daaropvolgende negen schijven liepen de tarieven op van 40 tot
83%. Margaret Thatcher elimineerde na haar aantreden in 1979 onmiddellijk alle belastingschijven boven de 60% terwijl zij gelijktijdig het tarief voor de
basisschijf verlaagde van 33 tot 30%. Dit basistarief
werd vervolgens in 1986, 1987 en 1988 verlaagd tot
respectievelijk 29, 27 en 25% terwijl in 1988 eveneens
de vier toptarieven (toen varierend tussen de 40 en
60%) werden teruggebracht tot een hoger tarief van
40%. Evenals de Verenigde Staten kent Groot-Brittan-
nie momenteel dus slechts twee belastingtarieven, te
weten een laag tarief van 25% en een hoog tarief van
40 (in de Verenigde Staten bedragen deze tarieven,
zoals gezegd 15 en 31%).
De financiering van deze lagere tarieven vond
men in hoofdzaak in een verhoging van de indirecte
belastingen waarvan, in tegenstelling tot de inkomstenbelasting, een minder grote verstorende marktwerking werd verwacht. Zo werd in 1979, gelijktijdig
met de genoemde verlaging van tarieven voor de inkomstenbelasting, het Britse algemene btw-tarief verhoogd van 8 naar 15%. Tegelijkertijd werd in de loop
van de jaren tachtig de samenstelling van de indirecte belastingen belangrijk gewijzigd. Zo werden de accijnzen op specifieke goederen verlaagd ter compensatie van de verhoging van het algemene btw-tarief.
De Britse belastinghervormingen hadden ten slotte betrekking op inkomen dat uit kapitaal werd verkregen. Onder het eerder genoemde motto van
Lawson, dat ieder meer over zijn eigen geld moest
kunnen beschikken, werden een groot aantal flscaal
aantrekkelijke regelingen geschrapt dan wel beperkt
zoals belastingsubsidies voor huiseigenaren, regelingen op het terrein van pensioenvoorzieningen en belastingvrijstellingen uit hoofde van levensverzekeringen. Bovendien werd in 1984 de vennootschapsbelasting aanzienlijk verlaagd e.n wel van 52 naar
35%. Nadat John Major in 1991 het premierschap van
Margaret Thatcher overnam, veranderde er in feite
weinig op het Britse belastingtoneel. Wel is er een
tendens te ontwaren om, ten einde de budgettaire gevolgen van de huidige recessie op te vangen, de belastingen in de indirecte sfeer verder op te schroeven. In dit verband zijn recentelijk, onder het motto
van een actief milieubeleid, de Britse accijnzen op
benzine en diesel verhoogd, terwijl vanaf 1994 btw
zal worden geheven over energiedragers zoals gas,
olie en elektriciteit.
De praktijk in Duitsland
Bij de praktijk van het belastingbeleid in Duitsland
moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de periode voor de Duitse eenwording en de periode erna. Voor de Duitse eenwording volgde het
Duitse belastingbeleid in grote lijnen de trend in de
Angelsaksische landen. Dit betekende dat in drie
stappen, te weten in 1986, 1988 en in 1990, de Duitse
inkomstenbelasting als volgt werd hervormd .
• een verlaging van de inkomstenbelasting met 44
miljard mark (het equivalent van ruim 1,5% van
het nationale inkomen) hetgeen neerkwam op een
daling met 7,4%;
• het marginale toptarief en het marginale basistarief
werden teruggebracht, respectievelijk van 56 naar
53% en van 22 naar 19%;
• de introductie van een lineair in plaats van een
niet-lineair verloop van de marginale tarieven.
In aanvulling hierop werd het Duitse tarief voor de
vennootschapsbelasting verlaagd van 56 naar 50% terwijl tegelijkertijd de fiscale afschrijvingsfaciliteiten en
de mogelijkheden voor verliescompensatie werden
verruimd. De Duitse collectieve-lastendruk daalde,
zoals uit tabel 1 blijkt, als gevolg van dit alles in de
periode 1980-1990 dan ook met bijna twee procent
van het nationale inkomen.
Dit Duitse belastingbeleid werd in de loop van
1990 abrupt onderbroken door de snel stijgende kosten van de Duitse eenwording. Krause-Junk memoreert in dit verband dat het aanvankelijk in de bedoeling lag om in de jaren negentig met name de
vennootschapsbelasting te herzien, onder meer omdat, zoals ook uit tabel 2 blijkt, het Duitse tarief boven dat van de overige geindustrialiseerde landen
ligt. In plaats hiervan leidden de kosten van de Duitse eenwording juist tot belastingverhogingen. Te noe4. J.I. Leape, Tax policies in the 1980s and 1990s: the case
of the United Kingdom, in: A. Knoester, op.cit., 1993, biz.
301.
5. Zie G. Krause-Junk, Tax policies in the 1980s and 1990s:
the case of Germany, in A. Knoester, op. cit., 1993, biz. 255.
men zijn in dit verband de belastingen op minerale
olien en verzekeringen en niet te vergeten de zogenaamde ‘SolidaritStszuschlag’. Laatstgenoemde toeslag bestond uit een extra heffing van 3,75% bij de
van 18,6% en het lage tarief van iets meer dan 5% in
de buurt liggen van het door de Europese Commissie
gestelde minimum voor het algemeen tarief van 15%
en van 5% voor het verlaagde tarief.
inkomstenbelasting in 1991 en 1992. Uit een recente
publikatie van de Duitse centrale bank blijkt, dat
De praktijk in Nederland
se belastingverhogingen volgen elkaar in steeds snel-
Uit de belastingpraktijk van de vier besproken OESOlanden blijkt dat in die landen het streven er expliciet
op gericht was om de collectieve-lastendruk op zijn
minst te stabiliseren en bij voorkeur te verlagen. Van
de beoogde verlaging van de gemiddelde collectieve
druk kwam echter in de praktijk niet zoveel terecht.
Veeleer bleef deze druk min of meer stabiel terwijl
het beleid zich in hoofdzaak concentreerde op een
deze trend zich nog onverminderd voortzet6. De Duitler tempo op. In 1992 werden maar liefst vijf keer,
dus bijna om de twee maanden, veranderingen op fiscaal gebied doorgevoerd. Intussen is de druk van de
Duitse inkomstenbelasting met iets meer dan twee
procent van het nationale inkomen toegenomen ten
opzichte van de eerder besproken herziening in de jaren tachtig. Uit figuur 1 blijkt dat de totale collectievelastendruk in twee jaar tijd (nl. in 1991 en 1992) zelfs
met bijna 3,5% van het nationale inkomen is toegenomen.
De praktijk in Frankrijk
In tegenstelling tot de meeste andere geindustrialiseerde landen vond in Frankrijk in de jaren tachtig
geen grootschalige belastinghervorming plaats7. Maillard signaleert niettemin toch een aantal significante
belastingvereenvoudiging door het aantal tariefschij-
ven substantieel te verkleinen en door gelijktijdig
vooral de marginale tarieven te verlagen. Wat dit betreft heeft ook ons land zich aangesloten bij de trend
in de internationale belastingpraktijk9. In de geest
van de adviezen van de commissie-Oort werd in
1990 het aantal tariefschijven van negen teruggebracht tot drie van respectievelijk 35, 50 en 60% (inmiddels is het lage tarief van 35% onder invloed van
stijgende AWBZ-premies (Simons) en het voor de
tweede maal schrappen van de inflatiecorrectie, opgelopen tot 38,4%). Deze belastingvereenvoudiging
wijzigingen in het Franse belastingbeleid. In de eerste plaats streefde Frankrijk vanaf 1984 naar een stabilisatie van de totale belastingdruk. Dit betekende in
de Franse verhoudingen een forse koersverlegging
omdat in het hieraan voorafgaande decennium de
Franse belastingdruk jaarlijks met 1% van het nationale inkomen toenam. Hiernaast was het Franse beleid
crop gericht om de vennootschapsbelasting te verlagen. In een aantal stappen (in 1986,1988, 1989,1990
en 1991) werd het tarief voor de ingehouden winsten
verlaagd van 50 naar 34%. De financiering van deze
tariefsverlaging werd met name gevonden in het
schrappen van de investeringsaftrek en de vrij genereuze vervroegde-afschrijvingsfaciliteiten. Met dit beleid sloot Frankrijk zich derhalve duidelijk aan bij de
internationale trend ten aanzien van de vennootschapsbelasting.
Dit lag geheel anders bij de inkomstenbelasting.
Op dit terrein werd het in de jaren zeventig ingezette
beleid om de progressie te vergroten in de jaren tachtig juist versterkt. Zo bedroeg het Franse marginale
toptarief (inclusief sociale premies) in 1970 circa
een meerlandenmodel blijkt dat per saldo de feitelijke Nederlandse belastingpraktijk in de jaren zeventig
en tachtig ons land een aanzienlijke schade heeft berokkend in vergelijking met landen zoals de Verenig-
45%, in 1980 circa 65%, in 1985 ruim 71% en in 1991
de Staten, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland11.
circa 70%. Tegelijkertijd werd de belastingdruk voor
de lagere inkomens verlicht. Maillard merkt in dit verband op dat vandaag de dag slechts de helft van de
Franse gezinnen inkomstenbelasting betaalt. Voor de
gezinnen die wel belasting betalen, geldt een allerminst eenvoudig systeem van maar liefst dertien tariefschijven. Maillard is er niet helemaal gerust op dat
het Franse beleid ten aanzien van de inkomstenbelasting een goede zaak is. Zo wijst hij met name op het
potentiele conflict tussen de huidige Franse inkomstenbelasting en de eisen die gesteld worden door de
verdergaande Europese integratie8. Daarentegen richt
Frankrijk zich op het terrein van de indirecte belastin-
gen wel nadrukkelijk op de rest van Europa. Zo
werd het hoge btw-tarief voor luxe goederen van
33,3% teruggebracht tot 22%, terwijl het basistarief
ESB 18-8-1993
betrof, via het gelijktijdig schrappen dan wel beperken van diverse aftrekposten, een in hoofdzaak budgettair neutrale operatic . Van een verdere, budgettair neutrale, belastingvereenvoudiging die in 1991
door de commissie-Stevens werd aanbevolen, is tot
op heden niets terechtgekomen. Het kabinet LubbersKok heeft hieraan zijn vingers niet willen branden
aangezien een verdere belastingvereenvoudiging in
ons land alleen haalbaar lijkt te zijn indien gelijktijdig
de vanuit internationaal perspectief veel te hoge gemiddelde collectieve-lastendruk wordt verlaagd. Uit
figuur 1 blijkt evenwel dat in plaats hiervan deze
druk in twee jaar tijd ten opzichte van 1990 met ruim
2% van het nationale inkomen (dat wil zeggen met
ruim 10 miljard gulden) is verhoogd.
Uit becijferingen die gemaakt zijn met behulp van
6. Deutsche Bundesbank, Monthly Report, (Trends in tax revenue since 1990), Frankfurt/Main, maart 1993,blz. 17-31.
7. Zie D. Maillard, Tax policies in the 1980s and 1990s: the
case of France, in: A. Knoester, op.cit., 1993, biz. 312-327.
8. Intussen heeft premier Balladur voor 1994 een verlaging
van de inkomstenbelasting aangekondigd.
9. Zie voor een uitvoerige bespreking F. de Kam, Tax policies in the 1980s and 1990s: the case of the Netherlands, in:
A. Knoester, op.cit., 1993, biz. 355-377.
10. Daarnaast werd als ‘smeergeld’ een gelijktijdige belastingverlaging van circa drie kwart procent van het nationale
inkomen gegeven.
11. A. Knoester, The inverted Haavelmo effect and the ef-
fects of fiscal policies in the United States, the United Kingdom, Germany and the Netherlands, in: A. Knoester, op.cit.,
1993, biz. 98-116.
:-i,::..;!::*y.:*ataiS«ti^^^H»
Aanvang hoogste Toptarief
%
Belgie
Duitsland
Frankrijk
Nederland
Ver. Koninkrijk
132.132
134.843
86.069
86.532
55
53
Systeem
individueeVsplksing
keuze individueel/splitsing
56,8
60
40
individueel
Ver. Staten
Bron: Studiegroep Begrotingsiuimte, op.cit. 1993, biz. 73. Met splitsingssysteem houdt in dat voor gehuwden het toptarief pas gaatgeMen bij een veel ho
gere belastbare som.
,
c ;.,.
.
:
Door de voortdurende verhoging van de collectieve
twitg toptarie- lasten kwam in ons land in de jaren zeventig het temven inkomsten- po van economische groei gemiddeld per jaar circa
belasting
1,5% lager uit dan zonder deze stijging het geval ge1992-1993
weest zou zijn. In de jaren tachtig werden deze negatieve gevolgen qua omvang kleiner maar bleven niettemin omvangrijk. In die periode daalde als gevolg
van de feitelijke ontwikkeling van de collectieve lasten het tempo van de economische groei gemiddeld
met ruim een half procent per jaar. Indien opeenvolgende kabinetten vanaf 1970 derhalve een daadwerkelijke stabilisatie van de collectieve-lastendruk hadden betracht, zou het nationale inkomen anno 1993
per saldo zo’n 25% groter zijn geweest dan het huidige niveau. Deze ongunstige uitkomst is het gevolg
van het optreden van het omgekeerde Haavelmo-effect12. Volgens dit effect leidt een gelijktijdige verhoging van collectieve uitgaven en lasten tot een beperking van de economische groei en een oplopende
werkloosheid (dat wil zeggen tot een negatieve balanced-budget multiplier) doordat de hogere lasten
worden afgewenteld in de lonen. De hieruit voort-
vloeiende hogere loonkosten en lagere winsten veroorzaken een daling van de werkgelegenheid en investeringen waarvan het negatieve effect op de
economische ontwikkeling per saldo groter is dan
het positieve effect van de gestegen collectieve uitgaven.
Het bovenstaande illustreert hoe kortzichtig het is
om op gronden van ‘solidariteit’ of ‘sociale overwegingen’ tegen een beperking van de collectieve uitgaven ten behoeve van een verlaging van de collectieTabelS. Belas- ve-lastendruk te pleiten. Als het nationale inkomen
Ungbefflng op nu inderdaad zo’n 25% hoger zou zijn geweest, had
dividend en
via de belasting- en premieheffing, circa de helft hier% (top- van
~ dus mim 6° rniljard gulden! – aangewend kunnen worden voor extra collectieve uitgaven. Een stabilisatie of een verlaging van de collectieve-lastendruk behoeft op de lange termijn derhalve
Diyidewl
geenszins te betekenen
dat het collectieve voor10
Belgie
25
zieningenniveau er per
Denemarken
45
45
saldo op achteruit gaat.
Duitsland
55
55
Cruciaal is dat een verlaFrankrijk
18,1
57,9
ging van de collectieveNederland
60
66
lastendruk na verloop
Verenigd Koninkrijk
40
40
van tijd een hoger temBron: Studiegroep Begrotingsruimte, op.cit,
po van economische
1993, biz. 74.
groei genereert en daar-
mee een groter nationaal inkomen. Uit empirisch onderzoek blijkt dat door elke gulden belastingverla-
ging gefinancierd door een gelijktijdige beperking
van de collectieve uitgaven, het nationale inkomen
per saldo met een gulden a een rijksdaalder kan toenemen13. Deze toename van het nationale inkomen
wordt vooral veroorzaakt doordat de lagere lastendruk de loonkostenstijging beperkt, waardoor de concurrentie- en winstpositie van het bedrijfsleven verbeteren evenals de werkgelegenheid.
Een omgekeerd 1%-beleid
Uit het voorgaande blijkt dat ons land zich zowel wat
de gemiddelde als de marginale collectieve-lastendruk betreft, in ongunstige zin onderscheidt van het
buitenland. Dit komt tot uitdrukking in de hoge gemiddelde en marginale tarieven bij de inkomstenbelasting en de hoge tarieven in de vermogenssfeer (zie
de tabellen 1, 2 en 3 ). Duidelijk is dat een aanzienlijke krachtsinspanning is vereist om ons land op fiscaal gebied weer enigszins op lijn te krijgen met
onze buitenlandse concurrenten. De huidige verhoudingen in politick Den Haag brengen helaas met zich
mee dat 1994 als een verloren jaar moet worden beschouwd om hiermee een daadwerkelijk begin te maken. Het valt zelfs te vrezen dat het zittende kabinet
het straks nog erger maakt door bij de vaststelling
van het dekkingsplan voor de begroting van 1994 bij
voorbeeld de inflatiecorrectie voor de derde maal te
schrappen. In de periode 1995 tot en met 2000 kan
men echter schoon schip maken door te mikken op
de realisatie van een fiscaal pakket dat in grote trekken kan bestaan uit de volgende ingredienten:
• een omgekeerd 1%-beleid, bestaande uit een jaarlijkse verlaging van de collectieve-lastendruk met
1 procentpunt van het nationale inkomen te flnancieren door een jaarlijks even grote bezuiniging op
de collectieve uitgaven14. In het jaar 2000 zou ons
land daarmee qua collectieve-lastendruk het Europese gemiddelde bereiken;
• in combinatie met dit omgekeerde 1%-beleid een
verdere belastingvereenvoudiging door het huidige aantal tariefschijven van drie terug te brengen
tot twee met een basistarief van 30% en een toptarief van 50%. De kosten van afschaffing van het
hoge 60%-tarief bedragen circa 2 miljard gulden.
12. A. Knoester, Stagnation and the inverted Haavelmo effect: some international evidence, De Economist, jg. 131, nr.
4, biz. 548-584.
13. Zie bij voorbeeld A. Knoester, Supply-side economics
and the inverted Haavelmo effect, in: E.S. Phelps (red.), Re-
cent developments in macroeconomics, deel 2, The International Library of Critical Writings in Economics, nr. 13, Edgar Elgar Publishing Limited, Hants/Vermont, 1991, biz. 536551. Een en ander wordt in grote trekken ondersteund door
de meerderheid van de belastingmultipliers in achttien economische modellen zoals gerapporteerd in: A. Knoester en
A. Kolodziejak, Effects of taxation in economic models: a
survey, Economic modelling, oktober 1992, biz. 352-364.
14. Zie ook A. Knoester, Toekomstverkenning, in: A. Knoester (red.), Lessen uit het verieden: 125 jaar Vereniging voor
de Staathuishoudkunde, H.E. Stenfert Kroese BV, Leiden/
Antwerpen, 1987, biz. 504-505.
Elke procent verlaging van het lage tarief, dat nu
38,4% bedraagt, kost 2,6 miljard gulden (dus de
verlaging naar 30% kost in totaal 22 miljard gulden) . Invoering van dit twee-schijvenstelsel betekent dat men gemiddeld ongeveer vanaf het modale inkomen (krap/ 50.000) in het hoge 50%-tarief
komt te vallen;
• een verlaging van het hoge btw-tarief met 1,5 procentpunt tot 16% onder handhaving van het lage
btw-tarief van 6%. De kosten hiervan bedragen circa 2,5 miljard gulden. De Nederlandse btw-tarieven komen aldus beter in de buurt van de door
Brussel gestelde minima (15% voor het basistarief
respectievelijk 5% voor het lage tarief) te liggen;
• een verlaging van de belastingen in de vermogens-
tien jaar per saldo nog steeds geen cent minder is uitgegeven aan collectieve uitgaven dan op een willekeurig ander tijdstip in het verleden. De feitelijke Nederlandse bezuinigingspraktijk doet, alle retoriek ten
spijt, dan ook nog het meest denken aan het sprookje over de kleren van de keizer. Dit blijkt ook treffend uit recente gegevens van de OESO. Volgens
deze internationale organisatie bedroeg het aandeel
van de Nederlandse collectieve uitgaven in het nationale inkomen in 1980 54,8% en in 1992 54,7%, een
verschil dat vrijwel nihil is1 .In de tweede plaats bedragen de collectieve uitgaven momenteel zo’n 330
miljard gulden. Een bezuinigingsoperatie in het kader van het voorgestelde omgekeerde 1%-beleid ter
grootte van in totaal 36 miljard gulden komt derhalve
sfeer tot meer Europese properties zoals de af-
neer op een beperking van deze uitgaven met circa
schaffing van de dubbele heffing op uitgekeerde
winsten, een substantiele vergroting van de rentevrijstelling bij de inkomstenbelasting, afschaffing
van de vermogensbelasting en het ‘opstapje’ in de
vennootschapsbelasting dat geldt voor het middenen kleinbedrijf, fiscale faciliteiten voor investeringen in research en development en vervroegde
(eventueel volledig vrije) afschrijvingen. De kosten
hiervan bedragen circa 3 miljard gulden.
10%, die wordt uitgesmeerd over een periode van
zes jaar. Een dergelijk bezuinigingsbedrag moet, als
de politieke wil aanwezig is, op zo’n groot totaal via
bij voorbeeld balansverkorting gemakkelijk te vinden
Voor de financiering van een dergelijke fiscale operatie dient, conform het omgekeerde 1%-beleid, een bedrag ter grootte van 6% van het nationale inkomen
(in termen van het bruto binnenlands produkt, bbp,
zijn18. In de derde plaats mag niet worden vergeten
dat het nu zittende kabinet via bewust beleid, zoals
het schrappen van de inflatiecorrectie en de gedeelte-
lijke invoering van het plan-Simons, het tarief van de
eerste belastingschijf geleidelijk aan heeft verhoogd
van circa 35% tot 38,4% in 1993- Dit komt neer op
een lastenverzwaring alleen al bij de inkomstenbelasting van circa 8 miljard gulden. Zo bezien komt het
omgekeerde 1%-beleid dan ook voor een belangrijk
deel neer op het simpelweg rechttrekken van dit eu-
36 miljard gulden) te worden bezuinigd op de collec-
vel.
tieve uitgaven. De kosten van het bovenstaande pakket bedragen in totaal 29,5 miljard gulden, waardoor
er voor ruim 6 miljard gulden aan ‘smeergeld’ resteert. Dit kan worden aangewend door bij voorbeeld
Last but not least, levert het omgekeerde 1%-beleid ook iets op en wel een hoger tempo van economische groei en een lagere werkloosheid. Uit berekeningen met het eerder genoemde meerlandenmodel
blijkt dat daardoor de economische groei jaarlijks
zo’n 1 a 2% hoger kan uitkomen terwijl de werkloosheid gemiddeld met zo’n 60.000 personen per jaar
kan dalen. Als gevolg hiervan kunnen, via extra belastingontvangsten en lagere sociale premies, aanzienlijke inverdieneffecten optreden ter grootte van circa
een kwart a een derde van de oorspronkelijke bezuinigingen. Het vereiste bruto bezuinigingsbedrag kan
daarom na verloop van tijd netto veel lager uitkomen
en wel op circa 25 miljard gulden in plaats van op 36
• conform de internationale praktijk – de eerste schijf
met het lage 30%-tarief aanzienlijk te verlengen en/of
door de btw-tarieven verder te verlagen tot de door
Brussel gestelde minima van respectievelijk 5 en
15%. In de komende kabinetsperiode zou ruwweg
tweederde deel van het bovenstaande fiscale pakket
gerealiseerd kunnen worden door in het na de verkie-
zingen van 1994 op te stellen regeerakkoord een bezuinigingsinspanning op te nemen van 24 miljard gul-
den voor de periode van 1995 tot en met 1998.
Het is zeer goed mogelijk een en ander te combi-
miljard gulden.
neren met het door de Studiegroep Begrotingsruimte
geschetste ‘uitgangsscenario’, waarin al een dating
A. Knoester
van de collectieve-lastendruk met 0,9% van het nationale inkomen ligt besloten in combinatie met een daling van het overheidstekort conform de EMU-definitie naar 1,8% bbp in 199816. Ten opzichte van dit
scenario zou dan additioneel 18 miljard gulden (in
plaats van de eerder genoemde 24 miljard gulden)
moeten worden bezuinigd. De eerlijkheid gebiedt
echter te zeggen dat het nieuwe kabinet straks, voordat het aan het opstellen van een nieuw regeerakkoord toekomt, eerst nog ‘oud zeer’ van het huidige
kabinet mag oplossen ter grootte van in ieder geval
zo’n 2,5 miljard gulden. Dat zou bovenstaande bezuinigingsinspanning uiteraard navenant vergroten.
Is het bepleite omgekeerde 1%-beleid budgettair
te verantwoorden? In de eerste plaats dient hierbij te
worden bedacht dat in ons land in de afgelopen vijf-
ESB 18-8-1993
15. Deze bedragen kunnen gemakkelijk worden afgeleid
uit de belastinggrondslagen van de huidige Oort-schijven.
Zo bedraagt de grondslag van de eerste Oort-schijf / 260
miljard, van de tweede schijf/ 50 miljard en van de derde
schijf/ 20 miljard.
16. Studiegroep Begrotingsruimte, op.cit., 1993, biz. 30-31.
17. OESO, Economic Outlook, nr. 53, Parijs, juni 1993, label
R15.
18. Zie bij voorbeeld enkele suggesties van C. Kortleve, C.
Oudshoorn en F.W. Rutten, Herijking van de verzorgingsstaat, in: B.M.S. van Praag en PJ. Vos, op.cit. 1993, biz. 267301.