Instrumenten voor het
energiebesparingsbeleid
A.L. Bovenberg, RJ. Mulder, C. Oudshoorn en J. van Sinderen*
V
oorop lopen met nationale energieheffingen draagt nauwelijks bij tot een schoner
mondiaal milieu, terwijl de binnenlandse economische gevolgen zeer nadelig
kunnen zijn. Het beperken van de heffingen tot de gezinnen en de ‘sheltered’
sectoren kan wellicht bijdragen tot een efficienter fiscaal systeem, maar de
milieu-effectiviteit is gering. Internationale coordinate van het milieubeleid is
dringendgewenst. In dat geval kunnen regulerende hefffingen wel milieu-effectief
zijn en behoeft, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan, de Nederlandse
economie als geheel niet te ivorden geschaad.
Energiebesparing speelt een belangrijke rol bij het
nastreven van de doelstellingen zoals geformuleerd
in het Nationaal Milieubeleidsplan Plus (NMP+) betreffende de emissie van COz (broeikaseffect) en de
SO2-en NOx-uitstoot (verzuring). In dit artikel stellen we ons de vraag welk instrumentarium het
meest geschikt lijkt om deze doelstellingen te verwezenlijken. Hierbij worden zowel de milieu-effectiviteit als de economische kosten van de verschillende
instrumenten bezien.
In het huidige Nederlandse energiebesparingsbeleid
ligt de nadruk op directe regulering en subsidies,
aangevuld met een grote voorlichtingsinspanning,
convenanten en een actieve inschakeling van de Gemeentelijke Energie Bedrijven (GEB’s). Met name
de OESO benadrukt center regelmatig de voordelen
van marktconforme instrumenten zoals heffingen en
verhandelbare emissierechten . Deze instrumenten
zouden de externe effecten van milieuvervuiling op
een efficie’nte manier internaliseren. In dit artikel besteden we naast directe regulering en subsidies dan
ook ruim aandacht aan regulerende heffingen. We
laten verhandelbare emissierechten verder buiten
beschouwing, omdat dit instrument vooralsnog
geen realistische optie lijkt .
Onze analyse is een concrete invulling van de zogeheten ‘case-by-case’-benadering, waarvoor de regering zich in het NMP+ heeft uitgesproken. Hieraan
ligt de notie ten grondslag dat geen enkel instrument in alle voorkomende gevallen superieur is,
maar dat de inzetbaarheid van instrumenten afhangt
van de specifieke karakteristieken van een concrete
situatie 3 . In dit artikel bespreken we derhalve eerst
de belangrijkste kenmerken van het energiegebruik.
Daarna komen drie varianten van het energiebesparingsbeleid aan de orde. Allereerst kan Nederland
zelfstandig trachten het energiegebruik te beperken
zonder dat andere landen hetzelfde doen. De tweede optie is het in internationaal gecoordineerd ver-
540
band afremmen van het energiegebruik. De laatste
optie die we bespreken is het beperken van het
energiegebruik van alleen de gezinnen en de bedrijfssectoren die niet bloot staan aan internationale
concurrentie (de ‘sheltered’ sectoren), eventueel
zonder internationale coordinatie.
Kenmerken van het energiegebruik
De milieubelasting waarmee energiegebruik gepaard gaat is sterk grensoverschrijdend. Zo heeft het
broeikaseffect een mondiaal karakter, terwijl verzuringsproblemen veelal continentaal van aard zijn.
Energieverbruik kenmerkt zich verder door een vrij
lage prijselasticiteit, vooral op de korte termijn 4 . De
verschillende vormen van energieverbruik worden
door de particuliere sector blijkbaar dusdanig ‘nuttig’ geacht, dat men niet bereid of in staat is deze
veel te verlagen in reactie op een prijsstijging. Ook
bepaalde ‘imperfecties’ in het economische systeem
leiden ertoe dat men nauwelijks reageert op prijsprikkels en dat rendabele mogelijkheden voor energiebesparing onbenut blijven. Hierbij kan worden
* De auteurs zijn verbonden aan de directie Algemene Economische Politick van het Ministerie van Economische Zaken. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1. Zie bij voorbeeld. OESO, The Netherlands. Economic
Survey 1989 ‘1990, Parijs. 1990.
2. Een belangrijk probleem bij de praktische implementatie
van verhandelbare emissierechten is dat op een markt met
weinig participanten strategisch gedrag de handel kan belemmeren. terwijl op een markt met veel paticipanten de
transactiekosten hoog kunnen oplopen.
3. Een nadere uitwerking treft men aan in A.L. Bovenberg.
M.E.T. van den Broek en RJ. Mulder. Instrumentkeuze bij
het milieubeleid, Discussienota. Ministerie van Economische Zaken. te verschijnen. 1991.
4. Zie bij voorbeeld de globale becijferingen van het CPB
ten behoeve van het Economisch Beeld 1991. biz. 128-131.
gedacht aan overheidsregulering, een gebrek aan informatie, een beperkte toegang tot de kapitaalmarkt, hoge transactiekosten, strategisch gedrag op
ke grenseffecten, zoals directe leveringen uit het
buitenland van stookolie en elektriciteit, niet wor-
oligopolistische of monopolistische markten, een ge-
de EG wegvallen.
brekkige werking van het prijsmechanisme op mark-
De verplaatsing van energie-intensieve produktie
den uitgesloten, zeker als de binnengrenzen binnen
ten voor energiedragers, korte tijdshorizons, enzo-
naar het buitenland heeft een aantal consequenties:
voort. In sommige gevallen is het wegnemen of
beperken van de imperfecties de beste oplossing.
Wanneer dit echter niet haalbaar of gewenst is, zal
het energiebesparingsbeleid met deze imperfecties
– het wereldwijde energiegebruik bij de produktie
rekening dienen te houden.
Een andere kenmerk van energiegebruik is dat energie een rol speelt in alle sectoren van de economie.
Dit impliceert dat energiebesparingsbeleid grote
gevolgen kan hebben voor de macro-economische
ontwikkeling. Ook kunnen bepaalde instrumenten,
zoals heffingen en subsidies, belangrijke consequenties hebben voor de overheidsfinancien. Het energiebesparingsbeleid kan verder een belangrijke invloed uitoefenen op de sectorstructuur van de
binnenlandse economie omdat de energie-intensiteit behoorlijk verschilt tussen de bedrijfssectoren.
Zuinig gebruik van energie hoeft niet altijd samen te
gaan met schoon gebruik. Dit betreft dan met name
de SO2- en NOx-uitstoot. omdat deze emissies niet
van energie-intensieve produkten neemt niet of
nauwelijks af. De mondiale milieudoelstellingen
kunnen zelfs worden geschaad indien de buitenlandse milieu-normen al zwakker waren dan in
Nederland. De produktie en uitvoer van Nederlandse energie-intensieve produkten nemen weliswaar af, maar de binnenlandse consumptie van
deze goederen kan op peil blijven door importen;
– internationale produktie- en handelspatronen
worden verstoord. De kosten van deze verstoringen kunnen wellicht nog oplopen wanneer diver-
se landen volgtijdelijk een eigen energiepolitiek
voeren, waardoor onzekerheid wordt gecree’erd.
Aldus wordt het voor bedrijven moeilijk om verantwoorde investeringsbeslissingen te nemen;
– Nederland wordt geconfronteerd met een forse
herstructureringsproblematiek. Door de verzwakking van de concurrentiepositie van een aantal vi-
op een eenduidige wijze zijn gerelateerd aan het
energieverbruik maar afhankelijk zijn van de gehanteerde techniek. Het is in dit verband relevant of
tale sectoren bestaat het gevaar dat een trage her-
men de hoogte van de heffing op verschillende energiedragers afstemt op het energiegehalte, op het
koolstofgehalte als maatstaf voor de bijdrage aan
het broeikaseffect. of op een maatstaf voor de bijdrage aan de verzuring. Deze keuze heeft belangrijke
consequenties voor de energieproducenten, de substitutie tussen verschillende vormen van energie en
de relatieve lasten voor energie-intensieve sectoren
in landen met verschillende aandelen van kernenergie in de elektriciteitsopwekking (bij voorbeeld
beidsplaatsen en extra werkloosheid, met name
in het licht van een zeker gebrek aan dynamiek
van de Nederlandse economie.
Hoe staat het met de mogelijkheden om met regulering voorop te lopen met het afremmen van het
Frankrijk versus Nederland). Deze belangrijke pro-
concurrentiepositie wordt zodoende minder sterk
blematiek valt echter grotendeels buiten het bestek
van dit artikel.
ele bedrijven minder flexibiliteit wordt gegund om
Nederland loopt voorop
zelf te beslissen hoeveel, op wat voor wijze en wanneer ze energie willen besparen. Dit is met name
Stel dat Nederland eenzijdig het energiegebruik aan
banden zou willen leggen. Regulerende heffingen
lijken dan niet aantrekkelijk omdat ze een zware
last vormen voor de relatief energie-intensieve sectoren die blootstaan aan internationale concurrentie
op binnenlandse of buitenlandse markten, de zogenoemde ‘exposed’ sectoren. De heffingen zullen na-
structurering naar een meer energiezuinige
produktiestructuur leidt tot een verlies aan ar-
energieverbruik door de energie-intensieve ‘exposed’ sectoren? De lasten voor deze sectoren hoeven
minder hoog op te lopen dan bij heffingen omdat
het resterende energiegebruik onbelast blijft. Hun
uitgehold. Daar staat echter tegenover dat individu-
een groot nadeel voor de energie-intensieve sectoren, omdat deze meestal zeer complexe produktieprocessen kennen. Daarbij is veelal sprake van een
grote variatie in bestrijdingskosten tussen bedrijven,
waarop regulering moeilijk kan worden afgestemd.
Een ander nadeel van regulering is dat het vaak niet
goed mogelijk is om in te spelen op een dynami-
melijk fors moeten zijn om het energiegebruik af te
remmen omdat de prijselasticiteit, zoals gezegd, vrij
laag is. Bovendien belast een heffing (in tegenstelling tot regulering) ook het resterende verbruik van
energie. Ervan uitgaande dat de opbrengst van de re-
sche omgeving. Regelgeving kan dan ook soms een
verstarrende invloed uitoefenen op de technologische ontwikkeling en de marktpartijen ontmoedigen
gulerende heffing wordt teruggesluisd in de vorm
van een verlaging van de belasting op arbeid, kan
Nationale heffingen zullen de internationale concur-
dergelijke mogelijkheden beschikbaar zal komen5.
Verder kan gewezen worden op de hoeveelheid bureaucratic die meestal nodig is voor de totstandkoming en de uitvoering van regulering, nog afgezien
van allerlei handhavingsproblemen. Ook voor regulering die betrekking heeft op internationaal verhan-
rentiepositie van de Nederlandse energie-intensieve
delbare produkten, is internationale coordinate
de rekening voor de minder energie-intensieve sectoren per saldo neutraal of zelfs gunstig uitpakken
(hogere energielasten, maar lagere arbeidskosten).
om nieuwe mogelijkheden voor energiebesparing te
verkennen, waardoor tevens minder informatie over
‘exposed’ sectoren echter ook in het geval van terugsluizing sterk aantasten, zodat het risico bestaat dat
een aanzienlijk deel van de energie-intensieve produktie zich naar het buitenland verplaatst, vooral op
de wat langere termijn. Daarnaast kunnen belangrij-
ESB 29-5-1991
5. Dit is in mindere mate het geval wanneer sprake is van
een – vooraf aangekondigde – voortschrijdende normstelling.
541
veelal onontkoombaar om verkapte protectie en
een inbreuk op Internationale afspraken te voorkomen. Convenanten kunnen een alternatief vormen
voor regulering wanneer het complexe processen
betreft. Overigens kan de informatie-achterstand
van de overheid ook een probleem vormen bij de
handhaving en controle van convenanten.
Daar waar heffingen en directe regulering al met al
behept zijn met belangrijke tekortkomingen in het
geval van een nationaal energiebesparingsbeleid dat
de energie-intensieve ‘exposed’ sectoren treft, bieden energiebesparingssubsidies – eventueel in combinatie met convenanten – wellicht nog de nieeste
aanknopingspunten. Subsidies kunnen het totale
energieverbruik op wereldschaal afremmen omdat
ze een energie-efficient produktieproces stimuleren
zonder energie-intensieve produktie te verjagen
naar het buitenland. Terwijl heffingen de kosten bij
de energie-intensieve sectoren concentreren. sprei-
den subsidies de kosten uit over de gehele economic zodat de herstructurering minder drastisch behoeft te zijn. Dit kan een voordeel zijn omdat een
forse herstructurering in de Nederlande situatie
hoge aanpassingskosten met zich kan brengen in
het licht van de energie-intensieve produktiestructuur en een zeker gebrek aan dynamiek. Daar staat
tegenover dat subsidies in strijd zijn met het principe dat ‘de vervuiler betaalt’ en dat de collectieve financiering van subsidies de verstorende werking
van belastingen kan versterken.
Aan subsidieverstrekking aan energie-intensieve bedrijven kleven nog anclere belangrijke nadelen.
vooral als subsidies niet samengaan met convenanten of regulering. Zo bestaat het gevaar dat subsidies een verslavende werking hebben en leiden tot
toetreding van bedrijven tot cle energie-intensieve
sectoren. Indien deze toetreding mede afkomstig is
uit het buitenland, kan het internationale procluktieen handelspatroon verstoord worden. Vercler moeten ook subsidies worden ingepast in internationale
afspraken om te voorkomen dat onder het mom van
energiebesparingsbeleid protectionistische tenden-
sen de kop opsteken en er een internationale ‘subsidie-oorlog’ uitbreekt. Evenals bij regulering is verder de hoeveelheid ‘red tape’ aanzienlijk en kan
subsidiering bepaalde vormen van energiebesparing
bevoordelen ten opzichte van andere. wellicht meer
efficiente. manieren.
Internationale coordinatie
Indien het energiebesparingsbeleid internationaal
gecoordineerd tot stand komt. bieclen heffingen in
potentie zekere voordelen ten opzichte van regulering en subsidiering. Regulerende heffingen geven
ren heffingen. mils cle particuliere sector ook voor
de toekomst een stringent beleid verwacht. de technologische ontwikkeling in een energiezuinige richting en worden marktpartijen aangemoedigd om mogelijke besparingsmogelijkheden te verkennen. Een
belangrijk pluspunt van gecoordineerde heffingen
boven subsidies en regulering is dat ‘red tape’ en
transactiekosten beperkt kunnen blijven indien kan
worden aangesloten bij een bestaand systeem van
indirecte belastingen 1 . Terwijl subsidies toetreding
tot de energie-intensieve sector bevorderen, zullen
heffingen deze toetreding juist ontmoedigen en
daarmee cle herstructurering van de economic in
een minder energie-intensieve richting bespoecligen. Terwijl zonder coordinatie slechts sprake zal
zijn van verplaatsing van energie-intensieve produktie tussen lanclen, zullen gecoordineerde heffingen
deze herstructurering daadwerkelijk gestalte geven.
Een bijkomend voordeel van regulerende heffingen
is dat de heffingsopbrengsten ruimte bieden om
marginale belastingtarieven op arbeid en kapitaal,
die de economische beslissingen verstoren. te verlagen. Een lagere marginale druk op arbeid draagt bij
tot zowel een betere marktwerking als de substitute
van energie-intensieve door meer arbeidsintensieve
produktieprocessen. Beide effecten zijn van belang
voor de gewenste herstructurering in een meer energie-extensieve richting en daarmee voor het milieubeleicl. Voor Nederland geldt bovendien dat het verlagen van de marginale druk een belangrijke
economische doelstelling met een hoog maatschappelijk rendement is omdat hier ten lande de collec-
tieve-lastendruk en daarmee de verstorende werking van belastingtarieven relatief hoog is . Wel
dient beseft te worden dat. naarmate de heffingen
blijvend meer opbrengsten zouden genereren, ze
een minder effectief instrument zijn voor het bereiken van de milieudoelstellingen. De hoogte van de
elasticiteit bepaalt de afweging tussen enerzijds de
milieudoelstelling (de regulering) en anderzijds het
verminderen van verstorende belastingen (de heffingsopbrengst).
Hoewel regulerende heffingen een efficient instrument lijken in het kader van een internationaal gecoordineerd energiebesparingsbeleid, moet wel aan
een aantal voorwaarden worden voldaan willen gecoordineerde heffingen goed functioneren. Ten eerste is een flexibele werking van de economic, zowel
op de arbeids- en kapitaalmarkt als op de markten
voor goederen en diensten. essentieel. Dit is vooral
van belang omdat heffingen een relatief forse herstructurering impliceren. Voor ons land geldt dit te
meer in het licht van de energie-intensieve structuur
een prijs aan de schaarste van het milieu en internaliseren daarmee de maatschappelijke kosten van de
milieuvervuiling. Als marktconform instrument laat
een regulerende heffing de particuliere sector vrij
voor wat betreft de manier en het tijclstip waarop
men energie wenst te besparen. Door optimaal ge-
bruik te maken van cle kennis, inventiviteit en creativiteit op microniveau. vereisen regulerende heffingen dan ook geen detailkennis van de overheid ten
aanzien van de wijze waarop een bepaalde bron het
meest efficient energie kan besparen. noch ten aanzien van de vraag welke bronnen dit tegen cle geringste kosten kunnen realiseren. Vercler bevorde-
542
6. Dit voordeel geldt met name wanneer sprake is van unificatie van indirecte belastingtarieven omdat dan grenscorrecties niet meer behoeven plaats te vinden. Bij coordina-
tie gaat het dus niet alleen om het afstemmen van doelstellingen maar ook om het afstemmen van instrumenten.
7
. In dit verband is het onderscheid tussen enerzijds bestemmingsheffingen en anderzijds regulerende heffingen
en ecologische belastingen van belang. Terwijl de opbreng-
sten van een bestemmingsheffing bestemd zijn voor de bekostiging van specifieke milieubeleidsuitgaven, kunnen de
opbrengsten van regulerende heffingen en ecologische belastingen bestecd worden om verstorende belastingen tc
verlagen.
van de Nederland.se economic . De economische inpasbaarheid van regulerende heffingen stelt dus
hoge eisen aan het arbeidsmarkt- en mededingingsbeleid. Verder dienen marktimperfecties die het gedragsveranderende effect van heffingen belemmeren zo veel mogelijk uit de weg te worden geruimd.
In cle tweede plaats mogen de extra collectieve midclelen niet leiden tot extra collectieve uitgaven via
een verslapping van de budgettaire discipline . De
heffingsopbrengsten dienen te worden teruggesluisd naar de particuliere sector als een investering
in het beter functioneren van de binnenlandse economic. Hierdoor kan de concurrentiekracht van de
energie-extensieve sectoren versterkt worden zoclat
de economic als geheel concurrerend kan blijven.
De relatief hoge heffingsopbrengsten in Nederland
ten gevolge van de hoge energie-intensiteit van de
produktie bieden op deze manier een zekere compensatie voor cle relatief ingrijpende sectorale verschuivingen. Indien terugsluizing van de heffingsopbrengst in de vorm van lastenverlichting achterwege
blijft. zal – ook bij internationale coordinatie – een
energieheffing relatief ongunstig uitwerken voor de
ederlandse economic. Overigens kan, afhankelijk
van de heffingsgrondslag. een gecoordineerde hef-
fing budgettaire nadelen impliceren via een daling
bepaalde lokale (verzurings)problemen specifieke
regulering op zijn plaats zijn. Zoals eerder opge-
merkt, kleven aan regulering voor energie-intensieve bedrijven echter belangrijke bezwaren. Wel kan
regulering een rol spelen wanneer gebruikers over
onvoldoende informatie beschikken en een meer direct instrument als voorlichting ontoereikend is. Op
de merites van regulering ten aanzien van gezinnen
en ‘sheltered’ sectoren zullen we hieronder dan ook
nader ingaan.
‘Sheltered’ sectoren en gezinnen
De overheid kan de energie-intensieve ‘exposed’
sectoren ontzien door het beleid te richten op de
‘sheltered’ sectoren (de niet aan internationale concurrentie onderhevige sectoren) en de gezinnen.
Regulerende heffingen bij alleen deze laatste verbruikersgroepen veroorzaken, ook zonder internationale coordinatie, nauwelijks internationale verplaatsing van produktie. Toch blijft een zekere
internationale coordinatie ook hier onontkoombaar.
Nationaal opgelegde heffingen zijn in het kader van
het fiscale-harmonisatieproces binnen de EG niet altijd toegestaan. Verder zijn veelal forse grenseffecten te voorzien, vooral als binnen de interne markt
naal gecoordineerde heffing kan namelijk leiden tot
grenscorrecties voor finale gebruikers niet langer
mogelijk zijn. Dergelijke grenseffecten zijn niet alleen te verwachten voor motorbrandstoffen, maar
ruilvoetverliezen voor producenten van bepaalde
energievormen. De mogelijke effecten op de ruilvoeten van energie-importerende en energie-exporte-
ook voor stookolie en andere olieprodukten.
Andere complicaties die op kunnen treden bij regulerende heffingen die de energie-intensieve ‘expo-
van de producentenprijs van aardgas. Een internatio-
rende landen hangt overigens ook in belangrijke
sed’ sectoren ontzien zijn:
mate af van cle reactie van de OPEC-landen.
Ten derde is een actief technologic- en industriebeleid van belang, opclat nieuwe comparatieve voordelen gecreeerd en geimplementeerd worden in de
sfeer van kennis, een hoogwaardige beroepsbevolking en lokatievoordelen. Dit om een afkalving van
– mogelijke administratieve problemen bij het diffe-
het industriele draagvlak van de Nederlandse economic te voorkomen en met name de uitvoer veilig te
stellen. Een vierde voorwaarcle is dat het heffingenbeleid daaclwerkelijk internationaal controleerbaar
is.
Los van het feit dat heffingen minder efficient zijn
wanneer aan de hier genoemde vier voorwaarden
niet is voldaan, zijn er goede redenen denkbaar om
– in het kader van een internationaal gecoordineerd
beleid – ook gebruik te maken van andere instru-
rentie’ren van de tarieven ten gunste van energieintensieve ‘exposed’ sectoren. Het in de praktijk
gehanteerde onderscheid tussen groot- en kleinverbruikers sluit niet geheel aan bij het economisch relevante onderscheid tussen energie-intensieve ‘exposed’ sectoren enerzijds en overige
sectoren anderzijds. Een gedeelte van het energieintensieve midden- en kleinbedrijf dat bloot staat
aan internationale concurrentie (waaronder de
tuinders) valt onder de kleinverbruikerstarieven,
terwijl ook grootverbruikers voor een deel van
hun verbruik het kleinverbruikerstarief betalen
ten gevolge van het schijvensysteem;
– mogelijke distorties in de allocatie van produktie-
factoren tussen enerzijds ‘exposed’ en anderzijds
menten dan heffingen. Gerichte subsidies voor on-
‘sheltered’ sectoren. De ‘sheltered’ sectoren, met
derzoek en ontwikkeling en demonstratieprojecten
name een groot deel van het midden- en kleinbedrijf, worden benadeeld, tenzij zij adequaat zouden kunnen worden gecompenseerd via het fisca-
ter bevordering van de diffusie van energie-efficiente technologic kunnen gewenst zijn vanwege de aan
het ontwikkelen en verspreiden van nieuwe technologieen verbonden externe effecten. Verder kunnen*
tijdelijke subsidies beclrijven ondersteunen bij ingrijpende aanpassingsprocessen waarop ze niet goed
hebben kunnen anticiperen . Het spreekt vanzelf
dat voorzichtigheicl geboden is bij het invoeren van
subsidies, vanwege eerder genoemde redenen. Ook
moet worden opgepast dat men het milieubeleid
niet vermengt met inkomenspolitieke doelstellingen; daar zijn milieu-instrumenten niet voor bedoelcl.
Aan een selectieve inzet van regulering kan worden
gedacht om te bereiken clat een zuiniger energieverbruik ook tot minder emissie van SOz en NOx leidt.
Verder kan voor perioden van smogvorming of voor
ESB 29-5-1991
le systeem;
8. Met name een gecoordineerde heffing op basis van kool-
stofgehalte kan de Nederlandse energie-intensieve sectoren relatief zwaar treffen omdat de elektriciteitsopwekking
in Nederland, in tegenstelling tot in veel andere OESO-lan-
den, vrijwel uitsluitend geschiedt met centrales die op fossiele brandstoffen gestookt worden.
9. In dit verband kan worden gewezen op het gevaar dat
de overheid gewend raakt aan bepaalde heffingsinkom-
sten. Terwijl subsidies verslavend kunnen werken voor de
particuliere sector, kunnen heffingen verslavend werken
voor de overheid.
10. Overigens kan men een onverwachte wending in het
milieubeleid ook als een onderdeel van het ‘normale’
marktrisico zien.
543
– een beperkte invloed van prijsprikkels op de energievraag. Factoren als beperkt rationeel gedrag,
een beperkte toegang tot de kapitaalmarkt, onvol-
nutsbedrijven voor bepaalde energiebesparende investeringen de effecten van imperfecties in de kapitaalmarkt verzachten.
doende informatie en een korte tijdshorizon lijken namelijk vooral van belang voor de gezinnen
en de ‘sheltered’ sectoren.
Ten slotte
Het energiebesparingsbeleid speelt een belangrijke
pliceert dat het belastingkarakter van heffingen rela-
rol bij het aanpakken van dreigende internationale
milieuproblemen, zoals het broeikaseffect en de verzuring. Een juiste instrumentkeuze is hierbij van het
tief groot en het regulerende effect relatief klein zal
grootste belang. De internationale mobiliteit van
zijn. De kans bestaat dan ook dat de heffing als onrechtvaardig zal worden ervaren, vooral als een forse heffing snel wordt ingevoerd. De inkomenseffec-
energie-intensieve produktie maakt het moeilijk om
een ongecoordineerd energiebesparingsbeleid te
De lage prijselasticiteit, zeker op korte termijn, im-
en ‘sheltered’ sectoren. In dat geval wordt namelijk
met name het directe energieverbruik van gezinnen
belast, hetgeen relatief hard aan komt bij specifieke
voeren. Subsidies lijken, in combinatie met convenanten, het meest aangewezen instrument voor een
nationaal beleid gericht op energie-intensieve ‘exposed’ sectoren. Aan subsidies kleven echter veel nadelen. Internationale coordinatie van het energiebesparingsbeleid is dan ook verre te prefereren boven
groepen met lagere inkomens. Adequate compensatie via het fiscale systeem lijkt dan bijna onmogelijk.
een nationaal beleid.
In het kader van een internationaal gecoordineerd
ten kunnen met name een probleem vormen indien
regulerende heffingen beperkt blijven tot gezinnen
Een potentieel voordeel van heffingen op gezinnen
beleid, bieden regulerende heffingen op fossiele
is dat een dergelijke heffing, mede gezien de lage
elasticiteit, de efficientie van het fiscale systeem ten
goede kan komen wanneer de heffingopbrengsten
brandstoffen belangrijke voordelen. Wel moet aan
een aantal voorwaarden worden voldaan om ook dan
ernstige economische schade te voorkomen, vooral
gebruikt worden om marginale tarieven voor mobiele factoren en prijsgevoelige beslissingen te verla-
in het licht van het energie-intensieve karakter van de
Nederlandse Industrie in het algemeen en de export
in het bijzonder. Ook dient men rekening te houden
gen. Indien de roep om specifieke compenserende
maatregelen voor bepaalde sterk benadeelde groepen zou toenemen, ontstaat echter het gevaar dat
de extra middelen als welkome aanvulling van het
overheidsbudget worden beschouwd, hetgeen de
budgettaire discipline zou kunnen verzwakken en
de collectieve-lastendruk zou kunnen doen stijgen.
In het licht van de imperfecties die de regulerende
effecten van heffingen beperken, lijken regulerende
heffingen op ‘sheltered’ sectoren en gezinnen niet
altijd het meest aangewezen instrument om milieudoelstellingen te bereiken. Uit dien hoofde is er dan
ook iets te zeggen voor directe regulering, althans
waar het relatief ongecompliceerde en uniforme processen betreft – zoals huishoudelijke apparaten, lampen en cv-ketels alsmede de isolatie van nieuwe woningen – en waar meer directe manieren om de
marktimperfecties uit de weg te ruimen falen.
Voor gezinnen lijkt directe regelgeving, indien mogelijk, ook meestal te moeten worden geprefereerd
boven subsidies. Gegeven de beperkte rationaliteit
en informatie bij gezinnen alsmede hun grote aantal, vereisen subsidies namelijk veelal een relatief
omvangrijk overheidsapparaat en hoge transactie-
kosten. Ook bestaat het gevaar dat subsidies alleen
het goed ge’informeerde deel van de doelgroep bereiken. Alhoewel een korte tijdshorizon ertoe kan
leiden dat het gedrag sterker kan reageren op subsidies dan op heffingen, kunnen beperkte rationaliteit
en een gebrek aan informatie de elasticiteit ook
voor subsidies op een relatief laag niveau houden.
Subsidies vereisen dan ook vaak veel collectieve
middelen om een bepaalde milieudoelstelling te bereiken. Het gevaar bestaat dat de collectieve financiering daarvan de concurrentiepositie van de mobiele bedrijfssectoren aantast.
Subsidies hebben wel als mogelijk voordeel dat ze,
flexibel en tijdelijk, op specifieke marktimperfecties
kunnen worden gericht. Waar regulering niet mogelijk is, kan het toepassen van subsidies dan een optie zijn. Ook kan het verstrekken van leningen door
544
met mogelijke nadelige budgettaire consequenties in
de sfeer van aardgasopbrengsten.
Het energiebesparingsbeleid met betrekking tot
‘sheltered’ sectoren en vooral gezinnen kan waarschijnlijk het beste gebruik maken van regulering,
althans waar het uniforme processen betreft. Wel
bieden heffingen gericht op deze sectoren mogelijkheden om de efficientie van het fiscale systeem te
verbeteren, althans wanneer forse grenseffecten en
een verslapping van de budgettaire discipline kunnen worden voorkomen en het onderscheid tussen
gezinnen en ‘sheltered’ sectoren enerzijds en ‘expo-
sed’ sectoren anderzijds ook in de praktijk kan worden vormgegeven.
Lans Bovenberg
Rob Mulder
Cees Oudshoorn
Jarig van Sinderen