Het zwarte circuit
MR. C.A. DE KAM*
De strijd van burgers tegen de schatkist is van alle tijden. Maar er zijn duidelijke aanwijzingen dat deze
strijd gedurende de afgelopen tien jaar harder is geworden en dat het aantal deelnemers groeit. In dit
artikel wordt het zwarte circuit, dat wordt gevormd door ontduiking van belasting en door misbruik
en oneigenlijk gebruik van regelingen van de sociale zekerheid en allerlei subsidieregelingen,
besproken. Daarbij stelt de auteur vier vragen centraal: wat zijn de mogelijke motieven van fraudeurs,
wat zijn de mogelijke gevolgen van fiscale en sociale fraude, wat is de omvang van de fraude en wat
kan de overheid er tegen doen. Moet de oplossing van de problemen worden gezocht in scherpere
controle, zwaardere sancties en een toenemende inbreuk op de privacy of is een forse afslanking van
de verzorgingsstaat geboden die tot lagere belasting- en premieheff ing zou leiden, maar waarschijnlijk
ook tot vergroting van de inkomensverschillen.
Fraude bij inkomensoverdrachlen
Tot halverwege de jaren zeventig hebben autoriteiten in Nederland de fraude bij inkomensoverdrachten aan en van de overheid grotendeels doodgezwegen. Daarna bleek het niet langer
mogelijk om het verschijnsel te bagatelliseren. Met name de populaire pers gaf de afgelopen tien jaar blijk van een sterk toegenomen belangstelling voor het misbruik en oneigenlijk gebruik
van de fiscale en sociale wetgeving. Deze ontwikkeling bleef
overigens niet tot ons land beperkt; ook in andere industrielanden groeide de aandacht voor de ,,hidden economy”. Deze bijdrage spitst zich toe op het zwarte circuit. Dit begrip doelt op
transacties en activiteiten van burgers en bedrijven die de betrokkenen opzettelijk buiten de registratie door de overheid houden
om daardoor een voordeel te behalen in het financiele tweerichtingsverkeer met de overheid. Belastingontduiking (het illegaal
vermijden van belastinghef fing) trekt in dit verband zowel in ons
land als elders de meeste aandacht, direct gevolgd door het misbruik en oneigenlijk gebruik dat wordt gemaakt van de regelingen van sociale zekerheid en van allerlei subsidieregelingen.
Belastingontduiking is natuurlijk van alle tijden. Maar sinds
het midden van de jaren zeventig is de interesse voor het fenomeen sterk toegenomen, mede doordat de autoriteiten er hun
ogen niet langer voor konden sluiten. Steeds meer mensen worden bijna dagelijks — vooral in de sfeer van de dienstverlening
en het woningonderhoud – geconf ronteerd met de opkomst van
het zwarte circuit, in de vorm van facturering zonder dat BTW in
rekening wordt gebracht, klussenwerk tegen contante betaling
enz. Het is mijn indruk dat dergelijke praktijken steeds meer als
normale aspecten van het dagelijks leven worden geaccepteerd.
Het verzwijgen van inkomsten die de aanspraak op een uitkering
geheel of gedeeltelijk in gevaar kunnen brengen, lijkt eveneens
voor velen een vanzelfsprekend gedrag. Ik doe deze uitspraken
met een zeker voorbehoud. Zwarte transacties zoals hierboven
zijn aangeduid vormen een verschijnsel dat zich bijna per definitie bijzonder moeilijk leent voor positieve analyse. Zowel over
de motieven van fraudeurs als met betrekking tot de omvang en
gevolgen van fiscale en sociale fraude zijn bitter weinig ,,harde”
gegevens beschikbaar, die de basis zouden moeten vormen voor
nader wetenschappelijk onderzoek. Ik heb niet de pretentie in
deze korte bijdrage veel nieuwe inzichten ter zake te kunnen geven. Ik beperk mij in dit artikel tot vier vragen. Wat zijn mogelijke motieven van fraudeurs, wat zijn enkele mogelijke gevolgen
van fiscale en sociale fraude, wat is de omvang van fiscale en so1236
ciale fraude en wat kan respectievelijk meet de overheid tegen
fraude doen?
Enkele motieven van fraudeurs
Economen zijn geneigd om fraude te analyseren in termen van
inkomensmaximalisatie. Gelet op de hoge marginale tarieven
van de collectieve heffingen zijn de baten voor de fraudeur aanzienlijk. Velen zullen de kosten laag inschatten, gezien de geringe pakkans en de in verhouding lichte sancties. Het overheidsapparaat is duidelijk niet opgewassen tegen de massaliteit van het
fraudeverschijnsel. Een analyse in het raamwerk van afweging
van baten en kosten vindt steun in gedragsonderzoek van fraudeurs met behulp van enquetes. Een van de meest gehoorde motieven voor fiscale fraude is de gezamenlijke druk van belastingen en sociale premies, die veel te hoog zou zijn. In bepaalde gevallen – die niet langer uitzonderlijk zijn – kan de marginale
druk oplopen tot 100 procent of meer, namelijk bij samenloop
met inkomensafhankelijke subsidies en eigen bijdragen. Fraudeurs rechtvaardigen hun normafwijkend gedrag verder nogal
eens door te wijzen op vormen van verspilling van overheidsgeld
en misbruik van de sociale zekerheid, waartegen de overheid onvoldoende zou optreden. Onder verwijzing naar gedragingen
van meer bemiddelden die, deskundig geadviseerd, bepaalde
vormen van legate belastingvermijding beoefenen, wordt door
fraudeurs ook nogal eens aangevoerd dat zij hetzelfde doel
nastreven met een ander middel. Daarbij kan als complicatie
worden opgemerkt dat het verschil tussen legate en illegale belastingvermijding bepaald niet altijd zonneklaar is.
De fraudeur streeft zijn eigen belangen na met behulp van een
vorm van ,,eigen richting” tegenover de verzorgingsstaat. Dit
type gedrag wordt aangemoedigd door een klimaat waarin de
naleving van rechtsregels minder vanzelfsprekend lijkt te worden en waarbij de overheid de rechtshandhaving steeds minder
kan waarborgen. Indian de fraude eenmaal een bepaalde omvang heeft aangenomen, is het voor ondernemers in sommige bedrijfstakken een kwestie van lijfsbehoud om aan het zwarte circuit deel te nemen. Het kostenvoordeel van de frauderende con-
* Hoofd van de afdeling Systeemanalyse van het Sociaal en Cultureel
Planbureau.
current noopt de goedwillende ondernemer tot een zelfde ge-
drag, op straffe van omzetverlies of erger. Het is de valkuil van
het zwarte circuit: fraude roept nieuwe fraude op.
Gevolgen van fraude
Vermoedelijk het meest ernstige gevolg van fiscale en sociale
fraude op grote schaal is de aantasting van de legitimiteit van de
verzorgingsstaat. Fraude is de worm die knaagt aan de wortels
van de geinstitutionaliseerde solidariteit. Er is uiteraard meer.
Door fraude is het niveau van de collectieve uitgaven (nog) hoger
dan nodig is. Gegeven de behoeften van de schatkist zijn bij een
door fraude uitgeholde heffingsgrondslag hogere tarieven nodig. Opnieuw blijkt fraude hier een impuls te geven voor nog
meer fraude: een vliegwieleffect.
Door fraude (en door vormen van legale belastingvermijding)
komen de zwaarste lasten te rusten op de schouders van be-
lastingbetalers die de beschikbare fiscale ontsnappingsroutes
niet willen of kunnen benutten. Gegeven het niveau van de collectieve uitgaven geldt immers dat de collectieve lasten die de e6n
afschuift, door anderen moeten worden gedragen. Zulke afschuivingsprocessen doorkruisen het gevoerde inkomensbeleid,
omdat de druk van collectieve heffingen en de baten van inkomensoverdrachten van de overheid anders zijn verdeeld dan de
wetgever beoogt.
Verder verstoort het ontduiken van collectieve heffingen de
concurrentieverhoudingen tussen ondernemingen; hierop werd
eerder gewezen. Fraude maakt prijsonderbieding mogelijk.
Fraude en legale manipulaties op aanzienlijke schaal versterkenbij velen het besef dat ,,betalen voordedommenis”. Ditbesef kan er toe leiden dat steeds meer belastingplichtigen hun ge-
drag gaan af stemmen op dat van medeburgers en coneurrerende
bedrijven die zich met succes buiten de perken van de wet begeven om de als knellend ervaren druk van collectieve heffingen
eigenhandig een stuk te verlagen. Zo dreigt de financiering van
de verzorgingsstaat in een neerwaartse spiraalbeweging te raken.
Het zwarte circuit: 10 a 15% van het nationale inkomen?
(ANP-foto)
van het zwarte circuit gedaan met monetaire methoden. Voorshands geven de resultaten van deze exercities aanleiding tot veel
twijfel over de betrouwbaarheid van monetaire methoden. Voor
een overzicht – geschreven vanuit een sympathieke grondhouding – verwijs ik kortheidshalve naar het al genoemde preadvies
van Fase over de informele economic.
Het Centraal Bureau voor de Statistiek heeft de afgelopen jaren pogingen gedaan om te onderzoeken hoeveel zwarte activiteiten zijn begrepen in het nationaal inkomen, zoals dat is geregistreerd in de Nationale Rekeningen. Dit is op macro-niveau gedaan door het totaal van de gezinsinkomens volgens de Nationale Rekeningen te vergelijken met een raming van deze inkomens
die uit fiscale bronrien kan worden afgeleid (de CBS-
Inkomensstatistiek). Met andere woorden, het CBS bediende
Omvang van de fraude
Niet alleen de populaire pers heeft veel belangstelling voor het
zwarte circuit. Ook de wetenschappelijke interesse is de laatste
tien jaar sterk gegroeid. Het inzicht in de omvang en de gevolgen
van het zwarte circuit is echter nog steeds zeer beperkt. Er
bestaat vrij veel begripsverwarring en de verschillende beproefde
methoden om de omvang van de fraude te kwantificeren leiden
tot uiteenlopende en vaak nogal onaannemelijke resultaten. In
ons land heeft met” name het Centraal Bureau voor de Statistiek
pogingen gedaan om een eenduidig en consistent begrippenapparaat te ontwikkelen. Een goed overzicht van deze inspanningen geeft het preadvies dat Begeer en Van Tuinen schreven voor
de Vereniging voor de Staathuishoudkunde 1).
Op mogelijkheden om de omvang van het zwarte circuit te meten is ingegaan door Fase, in zijn preadvies voor de Vereniging
2). Ik hanteer hier een iets afwijkende indeling en zou vijf metho-
den van meting willen onderscheiden. In de eerste plaats is er de
impressionistische benadering, die overwegend kwalitatief en
anekdotisch van aard is. Op deze basis is in feite geen kwantificering van het fraudeverscriijnsel doenlijk. In de tweede plaats
kunnen bedrijven en burgers over deelname aan het zwarte circuit worden ondervraagd. In Nederland heeft bij voorbeeld het
Centraal Bureau voor de Statistiek respondenten ondervraagd
zich van de vierde hierboven besproken meetmethode.
Gezien de onzekerheidsmarge die kleeft aan de gegevens uit
beide door het CBS gebruikte bronnen, mag het gevonden verschil overigens niet worden beschouwd als een precieze raming
van de omvang van de zwarte inkomens die in de Nationale Rekeningen zijn begrepen. Het gevonden verschil bedraagt 6,5 procent van het inkomen volgens de Nationale Rekeningen. Gezien
de onnauwkeurigheidsmarges is een realistische conclusie ,,dat
niet onaannemelijk is dat tussen 5 en 10 procent van het nationaal inkomen wordt gevormd door zwarte activiteiten die zijn
begrepen in de Nationale Rekeningen”.
Het CBS heeft tevens met een gevoeligheidsanalyse proberen
na te gaan hoeveel zwarte activiteiten vermoedelijk in de Nationale Rekeningen worden gemist. De conclusie luidt dat het onwaarschijnlijk is dat als gevolg van zwarte activiteiten het niveau
van het nationaal produkt met meer dan 5 procent zou worden
onderschat. De kwantitatieve betekenis van het zwarte circuit is
daarmee zeker niet te verwaarlozen. Het kan blijkens de hiervoor weergegeven ramingen gaan om 10 tot 15 procent van het
nationaal produkt, maar van deze activiteiten is meer dan de
helft in de officiele cijfers van de Nationale Rekeningen begrepen 5).
over zwart verrichte werkzaamheden voor woningonderhoud en
-verbetering. In de derde plaats is het mogelijk dossieronderzoek
te doen of gegevens van verschillende overheidsinstanties onderling te vergelijken. Dit is de administratieve benadering, waarbij
bij voorbeeld uitbetaalde rente en aan de fiscus opgegeven rente
op individueel of groepsniveau met elkaar worden vergeleken.
In de vierde plaats kan worden geprobeerd zicht te krijgen op de
omvang van de fraude door macro-economische gegevens uit
verschillende statistieken met elkaar te vergelijken. Bij voorbeeld door gegevens over inkomensvorming en -besteding met
elkaar te confronteren (Fase spreekt hier van de ,,discrepantiemethode” 3)). Ten slotte is nogal wat onderzoek naar de omvang
ESB 19/26-12-1984
1) Prof. dr.W. Begeer en drs. H.K. van Tuinen, Statistische operationalisering van het begrip informele economic, Informele economic, Preadviezen van de Vereniging voor de Staathuishoudkunde 1984, Leiden/Antwerpen, 1984.
2) Prof. dr. M.M.G. Fase, Informele economic en geldomloop. Enige
aspecten van meting en interpretatie vanuit monetair gezichtspunt, Informele economic, Preadviezen van de Vereniging voor de Staathuishoudkunde 1984, Leiden/Antwerpen, 1984.
3) Idem, biz. 62.
4) Begeer en Van Tuinen, op.cit., biz. 52 – 53.
5) Idem, biz. 57.
1237
Controle van belastingplaatjes op rijwielen, Den Haag, 1938
(ANP-foto)
Bestrijding van de fraude
De strijd van de burgers tegen de schatkist is van alle tijden. Er
bestaan duidelijke aanwijzingen dat die strijd in Nederland gedurende de afgelopen tien jaar steeds harder is geworden en dat
het aantal deelnemers groeit. Dit is de stellige indruk die overblijft na gesprekken met burgers, hun adviseurs en ambtenaren
die zijn belast met de uitvoering van de fiscale en sociale wetgeving 6). Met nadruk zij aangetekend dat de hier weergegeven indruk is gebaseerd op de impressionistische methode, zeker niet
de hardste methode van onderzoek. Burgers lijken vlugger geneigd om gebruik te maken van allerlei constructies om de druk
van de collectieve lasten te verlichten en de aanspraak op inkomensoverdrachten van de collectieve sector te maximaliseren.
Wie geen gebruik kunnen maken van legale constructies en wie
dat allemaal te ingewikkeld vinden, zoeken in toenemende mate
andere, frauduleuze wegen.
Na deze problemen jarenlang grotendeels te hebben genegeerd, stelt de overheid momenteel pogingen in het werk om een
deel van het verloren terrein terug te winnen: de wetgeving wordt
aangescherpt, door effectievere controle wordt ernaar gestreefd
om de pakkans te vergroten, sancties worden verzwaard. Bij
haar streven verloren terrein terug te winnen, boekt de overheid
enig succes, is mijn indruk. Anderzijds roept reparatiewetgeving, scherpere controle door de uitvoeringsorganen enzovoort
nieuwe tegenreacties op bij burgers en bedrijven die daarmee te
maken krijgen. Hoe verder?
Er zijn ten principale twee optics, terwijl de praktijk zal blijven worden gekenmerkt door ,,muddling through”. De ene optie is de verzorgingsstaat zo goed mogelijk in stand te houden.
Dit betekent, wil de overheid de toenemende fraude beteugelen,
tegelijkertijd meer reparatiewetgeving, een nog ingewikkelder
wetgeving, een nog zwaardere belasting van het politieel en justitieel apparaat, meer en scherpere controle bij voorbeeld door
geautomatiseerde gegevensuitwisseling en zwaardere sancties.
In de ogen van sommige waarnemers zijn dit stuk voor stuk stapjes op weg naar de politiestaat. Het betekent overbelasting van
ambtelijke diensten, meer bureaucratische rompslomp en mogelijk een toenemende inbreuk op de privacy. De andere optie is
een forse afslanking van de verzorgingsstaat. Dit betekent een
lagere belasting- en premiedruk, minder subsidies, lagere sociale
uitkeringen en een vergroting van inkomensverschillen. Het is
overigens lang niet zeker dat de omvang van de fraude in een afgeslankte verzorgingsstaat zoveel geringer zal zijn. Lagere uitkeringen en grotere inkomensverschillen zouden de vlucht in het
zwarte circuit ook kunnen bevorderen.
In laatste instantie gaat het bij de bestrijding van het zwarte
circuit om een politick en filosofisch dilemma. Kiezen we in Nederland voor meer vrijheid en ongelijkheid of accepteren we de
vrijheidsbeperkingen die nodig zijn om de grotere gelijkheid in
de verzorgingsstaat te realiseren?
Flip de Kam
6) Flip de Kam en Frank van Empel, De zaak is uit de hand gelopen,
Amsterdam, 1983.
1238