Het schap als maat voor band
van maatschappij en staat
F. van Waarden*
D
eprodukt- en bedrijfsschappen zijn intermediaire organisaties tussen bedrijven
en overheid. De schappen hebben drie economische functies: ze brengen
evenwichtigheid in de belangenbehartiging, ze verzorgen de uitvoering van veel
(Europese) regelgeving op efficiente wijze en ze zorgen voor collectieve goederen voor
de aangesloten bedrijven. Een groot voordeel van depubliekrechtelijke
bedrijfsorganisaties is bun heldere juridische structuur. De bedrijfstakken waarpbo’s
actief ‘zijn, behoren tot de meest succesvolle van de Nederlandse economie.
Paradoxaler kon het niet. De opdracht tot een kritische evaluatie van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie ging naar het IVA, een instelling verbonden
aan de Katholieke Universiteit Brabant die ooit, als
clenktank van corporatisme en christelijk sociale leer,
de intellectuele bakermat van die publiekrechtelijke
bedrijfsorganisatie was. Of dat ook de reden is waarom het rapport 20 opvallend lankmoedig is over de
pbo? Het concludeert dat “het huidig functioneren
van schappen geen dwingende redenen geeft het
pbo-stelsel af te schaffen” . Een deel van de opdrachtgevers, de liberale diehards in de Kamer, op Economische Zaken, Landbouw en Binnenlandse Zaken
(momenteel drie WD-territoria), was onaangenaam
verrast met dit resultaat. Ze willen wel af van deze
erfstukken van het corporatisme.
Het rapport is echter niet zo zeer om ideologische, als wel om zakelijke redenen gematigd positief
over de pbo. Er zijn ook inderdaad wel argumenten
voor te vinden, zonder dat men een aanhanger hoeft
te zijn van de christelijke sociale traditie.
Het hoeft natuurlijk niet zo te zijn dat organisaties
die eenmaal bestaan ten eeuwigendage voort moeten
blijven bestaan – al zal geen enkele organisatie zich
zelf opheffen. Maar oud hoeft nog niet verouderd of
ouderwets te zijn. Per slot van rekening is de pbo
minder oud dan het liberalisme, in naam waarvan ze
nu bedreigd wordt. Naast de schappen zijn er wel
meer ‘organisatorische ginkgo’s’, levende overblijfselen uit het verleden, zoals de economisch-technologische instituten, de Kamers van Koophandel, de
Maatschappij tot Nut van het Algemeen, het ‘s-Hertogenbossche Zwanebroeders Genootschap of het Ministerie van Landbouw. Het kan echter zijn dat ze
overleefd hebben omdat ze bepaalde nuttige functies
vervullen. Dat is het geval met de pbo. Maar de vraag
of die functies nu door de schappen vervuld moeten
blijven worden is een andere dan de vraag of die
functies nuttig zijn.
Wat is de essentie van de pbo? Staatssteun voor
zelforganisatie en zelfregulering door het bedrijfsleven. Pbo-schappen vervullen een drietal functies, die
het IVA-rapport ook onderscheidt: een belangenbehartigende, een verordenende en een dienstverlenende. Het rapport heeft die functies onderzocht en er
een aantal positieve argumenten voor de pbo in gevonden. Ik wil hier nog wat aanvullende overwegingen geven, allereerst over deze drie functies.
Evenwicht in de belangenbehartiging
De Wet op de pbo verschaft steun voor organisatie
van groepen die dat zelf moeilijk kunnen. Olson leidt
uit zijn ‘logic of collective action’ af dat het voor kleine groepen van grotere bedrijven makkelijker is om
belangenorganisaties te vormen . Grote groepen komen veel moeilijker tot organisatie, omdat niet ieders
bijdrage noodzakelijk is om de organisatie tot een
succes te maken. De vrees dat de ander mee zal liften op de eigen inspanningen (‘free rider’-gedrag)
weerhoudt de een ervan een bijdrage aan organisatie
te leveren. Bij gevolg blijven zulke groepen ‘latent’.
Wat zijn de goed georganiseerde en toonaangevende vrije ondernemersorganisaties? Dat zijn de verenigingen van kleinere groepen, zoals de bankiers,
de chemische industrie, de farmaceutische industrie,
de basismetaal, de baggeraars en de wegenbouwers.
Zij hebben een hoge organisatiegraad, veel hulpmid* De auteur is hoogleraar Organisatie en Beleid aan de faculteit Algemene Sociale Wetenschappen van de Universiteit Utrecht.
1. K. ten Have, V. Bekkers, A. Nagelkerke en P. Stoppelen-
burg, Het schap de maat genomen. Evaluatie-onderzoek
naar het functioneren van de produkt- en hedrijfsschappen, Vuga, Den Haag, 1995 (i.o.v. het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid).
2. M. Olson, The logic of collective action, Cambridge,
Mass., 1965.
delen ter beschikking en een grote invloed bij de tegenspelers. In de grotere groepen van kleinere bedrij-
wanneer de groep te groot wordt. Wie zou er vrijwil-
ven is de organisatiegraad lager, of bestaan zelfs
collectieve voorzieningen in ieders belang mee gefi-
geen organisaties.
Dit leidt tot een politieke onevenwichtigheid die
nadelige economische consequenties kan hebben.
nancierd worden? Opnieuw een typisch ‘free rider’probleem. We lossen dat meestal via de overheid op:
een organisatie met een monopolie op belastinghef-
lig belasting betalen, zelfs in de wetenschap dat daar
De kans is immers groot dat het overheidsbeleid be-
fing en algemeen bindende regelgeving (en daarach-
paalde particularistische belangen bevoordeelt boven
andere. Dat kan tot een minder efficiente economische allocatie leiden. De oplossing voor ongelijkhe-
ter het monopolie op legitieme geweldsuitoefening).
We worden gedwongen belasting te betalen en daaruit worden collectieve voorzieningen zoals defensie,
den in de capaciteit tot organisatie is steun van der-
volksgezondheid, infrastructuur, onderwijs en onder-
den voor ‘latente’ groepen. In Nederland is zulke
steun van kerk, koepel en kabinet gekomen. De Wet
op de pbo is een instrument van de overheid om de
zoek betaald. Ook bedrijfstakken hebben behoefte
aan collectieve voorzieningen, zoals bedrijfstakspecifieke vakopleiding, bedrijfsgezondheidsdienst of gemeenschappelijke fundamentele research. Zou de
organisatie van ‘latente’ groepen te bevorderen en 20
onevenwichtigheden te verminderen.
Wat is het alternatief voor afschaffing van de pbo
en soortgelijke vormen van steun van de overheid
voor belangenorganisaties? Dat is lobbyisme en plura-
overheid die ook uit de algemene middelen moeten
betalen? Nee, het ligt meer voor de hand om hier het
profijtbeginsel toe te passen.
Soms lukt het vrije branche-organisaties de midde-
lisme, zoals we dat uit Washington, en in afgezwakte
len voor zulke voorzieningen vrijwillig te verwerven.
vorm uit Brussel, kennen. Een politick arena waar
het recht van de sterkste geldt, en waar het overheidsbeleid het gevaar loopt de gevangene te worden van
Maar meestal belemmeren ook hier ‘free rider’- problemen dat. De publiekrechtelijke bevoegdheid van
de schappen om heffingen op te leggen maakt het
de dominante particularistische belangen. Door steun
Verordening flexibeler en efficienter
mogelijk zulke problemen te overkomen en de financiering voor zulke voorzieningen duurzaam zeker te
stellen. Met resultaat. Dank zij de pbo hebben sectoren collectieve voorzieningen voor vakopleiding, on-
Overheidssteun kan niet alleen nodig zijn voor het
ontstaan van belangenorganisaties, maar ook voor
zelfregulering door die organisaties. We hebben in
Nederland een rijke traditie aan zelfregulering. Toch
leert de geschiedenis dat men het vanwege de genoemde ‘free rider’-problemen op den duur niet zon-
derzoek en ontwikkelingswerk, of collectieve reclame en exportbevordering voor generieke produkten
kunnen creeren. Het Nederlands Zuivelbureau stuurt
Frau Antje met Hollandse kaas de wereld rond. Het
Produktschap Siergewassen maant ons eens Vaker
een bloemetje op tafel te zetten’ en het Hoofdbedrijfschap Detailhandel verzekert ons dat ‘op de markt
der enige vorm van Overheidssteun kan. Wat ooit be-
onze gulden een daalder waard is’. Het Produktschap
gon als vrijwillige private regulering werd vaak op
den duur bindende publieke regulering. Daar zijn de
schappen goed voor toegerust. Ze kunnen op eigen
voor Margarine, Vetten en Olie’n heeft de laatste jaren
de researchactiviteiten vergroot, omdat “de sterke
concurrentie in de sektor er voor gezorgd heeft dat
de bedrijven vooral bezuinigd hebben op onderzoekstaken” . Via een schap kunnen de bedrijfsgenoten zichzelf tot investering in research dwingen. De
land- en tuinbouw, het bakkersbedrijf, de slagers, de
detailhandel, de horeca, de kappers, de opticiens,
e.a. hebben mede dank zij de pbo een goed functionerend systeem van vakopleiding.
Ten slotte maken veel schappen werk van het sa-
kunnen die asymmetrieen gecorrigeerd worden.
initiatief verordeningen uitvaardigen, die bindend
zijn voor de bedrijfstak.
Het merendeel van de verordenende activiteiten
betreft echter operationalisering en uitvoering van
overheids- en vooral ook EU-regelgeving, bij voor-
beeld in het landbouwbeleid. Daarnaast voeren
schappen ook milieu- en arbeidsomstandighedenbeleid uit. Daarmee wordt de overheid fors ontlast. Uitvoering door bedrijfstaksorganisaties heeft verder het
voordeel van grotere flexibiliteit, betere aangepast-
menstellen, aggregeren, interpreteren en verspreiden
van statistieken, bedrijfsenquetes en bedrijfsvergelij-
heid aan de omstandigheden en mogelijkheden van
kingen. De schappen kunnen dit beter dan commer-
de sector, vergroting van de legitimiteit bij de betrok-
ciele bedrijven, omdat ze enerzijds dicht bij de
kenen en daardoor grotere effectiviteit. Verder blijkt
uitvoering door de schappen ook efficienter en goedkoper te zijn en heerst er een algemene tevredenheid
bij bedrijfsleven en het betrokken ministerie . In feite
is hier gerealiseerd wat ook wel voor de gehele over-
branche staan, maar anderszijds over de publiekrechtelijke sanctiemiddelen beschikken (zoals ook het
CBS) om noodzakelijke medewerking van de bedrijven af te dwingen. Gezamenlijk hebben de schappen
voor de ondersteuning bij deze taken een aparte instelling gecreeerd en financieel ondersteund, het Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf.
heidsorganisatie is voorgesteld: kleine kerndeparte-
menten die het beleid formuleren en zelfstandige organisaties daaromheen die het beleid uitvoeren.
Het voordeel van schappen is allereerst dus dat ze be-
Collectieve voorzieningen
langenbehartigende, verordenende en dienstverlenen-
de activiteiten van branche-organisaties effectiever
Niet alleen vrijwillige organisatie en zelfregulering
kan soms moeilijk zijn. Dat is ook het geval met vrijwillige bijdragen voor collectieve voorzieningen,
ESB 11-10-1995
3. K. ten Have e.a., 1995, op.cit., biz. 107-112.
4. K. ten Have e.a., 1995, op.cit., biz. 105.
Tabel 1. In scbappen georganiseerde branches in de top-5O van
meest concurrende industrlele en agrariscbe sectoren, gemeten
Toch valt ook daar wel iets over te zeggen. Het is
opvallend dat de exporterende sectoren die in een
naar wereldexportmarktaandeel (defers 1986)
produkt
Schap
schap georganiseerd zijn tot de meest succesvolle ter
% aandeel wereldexportmarkt
(rangnr.)
wereld behoren. Er zijn 14 (hoofd)produktschappen
en 25 (hoofd)bedrijfsschappen, die gezamenlijk ongeveer een-derde van de economic organiseren. 27 van
deze schappen betreffen sectoren die exporteren.
Dat doen ze niet zonder succes. Van deze 27 zijn er
18 schappen die een branche organiseren die voorkomt in de top-50 van Nederlands meest concurrerende industriele en agrarische sektoren, gemeten naar
snijbloemen
{ bollen, planten
64
1
56
4
eieren in schaal
vogeleieren
61
30
16
vlees v. pluimvee
22
28
varkens
varkensvlees
gezouten varkensvl.
rundvlees, niet uitgebeend
57
32
25
21
3
11
melkroom
melkpoeder
boter
kaas en wrongel
53
23
22
22
5
26
27
29
cacaopoeder
zonnebloemolie
49
32
24
18
6
10
25
41
P. Groenten en Fruit
1 I
B. Groothandel Gr. en fruit J I
tomaten
43
groenten, vers, bevr.
18
7
38
P. Aardappelen
“1 J
B. Groothandel aardappelen/
verse aardappelen
zetmeel
36
21
9
30
P. Bier
bier
30
17
tabaksfabrikaten
sigaretten
28
19
16
49
plichte heffingen die het Produktschap Zuivel de
P. Granen, Zaden
1
B. Handel tuinbouwzaden J
zaaigoed
20
32
branche voor die doeleinden decennia lang opgelegd
B. Landbouwschap
diverse van boven
P. Siergewassen
1
B. Grooth. Bloem- en kwekeri J
P. Pluimvee en Eieren
B. Groothandel Eieren
B. Pluimveehandel/ind.
^ r
L J
J ^
P. Vee en Vlees
1
B. Handel in Vee J
P. Zuivel
J
1
J
|
P. Margarine, Olien, Vetten
HP. Akkerbouwprodukten
1
cacaoboter
| margarine, vetten
I
I
2
hun procentueel aandeel in de wereldexportmarkt.
Bij elkaar zijn deze 18 sektoren, een kleine minderheid van de economic, goed voor de helft (25) van
22
de produkten die in de top-50 voorkomen (de mees-
31
te anderen zijn produkten van de chemische Industrie). In tabel 1 zijn de schappen, de produkten die
zij organiseren en het wereldexportmarktaandeel van
die produkten vermeld.
Het lijkt er dus niet op dat de schappen bijdragen
tot een Jan Saliegeest. Ze sussen de bedrijfstak niet in
slaap, noch belasten ze deze met zulke nodeloos
hoge en onproduktieve ‘transactiekosten’ dat ze het
afleggen in de felle Internationale concurrence. Inte-
gendeel, en het is niet onwaarschijnlijk dat de schappen een bijdrage leveren aan de uitzonderlijke resultaten. De Nederlandse zuivelindustrie is ‘s werelds
grootste exporteur van kaas, melkpoeder en gecondenseerde melk. Collectieve propaganda in het buitenland, Collectieve research en collectieve vakopleiding zijn op zijn minst gunstige voorwaarden
hiervoor. Die zijn van een hoog nivo, dank zij de ver-
heeft en waaruit gespecialiseerde instellingen zoals
Bron top-50: D. Jacobs e.a. De economische kracht van Nederland. TNO
Beleidsstudies, Den Haag 1990, biz. 29. Zij hebben de gegevens voor de
top-50 ontleend aan de Internationale handelsstatistieken van de VN.
NB: P. = Produktschap, B = Bedrijfsschap, HP = Hoofdproduktschap.
het Nederlands Zuivelbureau en het Nederlands Instituut voor Zuivelonderzoek gefinancierd worden. De
enige branche van de machine-industrie waar Nederland internationaal eveneens mee vooraan loopt is
de sector van de zuivelmachines. Die profiteert eveneens van het onderzoekswerk van het NIZO.
maken door publieke sanctionering. Een tweede
Equivalenten van de pbo
voordeel is dat een organisatie die alle drie de taken
effectief kan vervullen beter in staat is die taken elkaar onderling te laten ondersteunen. Naleving van
Schappen zijn slechts in een gering aantal sectoren
verordeningen kan ondersteund worden door informatieverschaffing, scholing en belangenbehartiging
van ledenbelangen als ‘ruil’ voor hun medewerking.
Daardoor kan het efficienter. Collectieve voorzienin-
ontstaan en wel voornamelijk in de landbouw, de
voedingsmiddelenindustrie, het ambacht en de handel. Dat wordt vaak als indicator voor een gering suc-
ces van de pbo gezien. Er zijn echter vele functionele
equivalenten van schappen.
Allereerst zijn er voor bepaalde branches wetten
gen voor de branche kunnen makkelijker en beter gerealiseerd worden door ondersteuning met verordeningen. Belangen worden ook behartigd door die
die publiekrechtelijke organisatie (met verplicht lid-
voorzieningen. Die synergie tussen de diverse taken
den zijn de ‘maatschappijen’, ‘orden’ en ‘broeder-
is wellicht nog het belangrijkste voordeel van de
schappen’ van artsen, advocaten en notarissen.
Verder biedt de wet op het algemeen-verbindend
verklaren van ondernemersovereenkomsten en cao’s
schappen boven vrije ondernemersorganisaties.
maatschap en tuchtrecht) verordonneren. Voorbeel-
Pbo en economische prestaties
de mogelijkheid om privaatrechtelijke afspraken tot
publiekrechtelijke status te verheffen. Vakbonden en
Het IVA heeft er expliciet vanaf gezien om een studie
te maken naar de mogelijke economische effecten
werkgeversorganisaties hebben daar gebruik van ge-
van de pbo. Dat is jammer, maar daarvoor was inder-
daad de tijd waarschijnlijk te kort. De politick heeft
altijd haast.
906
maakt om de ‘free rider’- problemen die ook in hun
sectoren voorkomen te lijf te gaan. Zo bevatten veel
grotere bedrijstakcao’s (bij voorbeeld de bouw en de
metaal) een z.g. Vakbondstientjes’ regeling, die be-
paalt dat werkgevers een bepaald bedrag per werknemer in een fonds dienen te storten ten behoeve van
verschaft tenminste een uniform wettelijk raamwerk,
dat de doorzichtigheid van instituties op de scheids-
de ‘algemene belangen’ van de bedrijfstak. Waar zo’n
cao algemeen verbindend wordt verklaard moeten
ook ongeorganiseerde ondernemers deze bijdrage be-
lijn van publiek en privaat ordenen en kanaliseren
kan. Verder vergroot het de duidelijkheid over de financiering. De heffingen zijn algemeen bekend en
duidelijk is waar ze aan besteed worden. Ten slotte
staan de schappen dank zij die expliciete kaderwetge-
talen. Uit deze ‘Organisatie en Ontwikkelingsfondsen’ worden soortgelijke collectieve voorzieningen
gefinancierd als in pbo-sectoren door de schappen:
vakopleiding, bedrijfsgezondheidszorg, verbetering
van arbeidsomstandigheden, onderzoek en ontwikke-
ving onder een veelheid aan controles, zoals ook de
andere overheidsorganen. Verordeningen moeten
door de koepelorganisatie van de pbo, de SER, goed-
lingswerk. Bovendien krijgen vaak ook de organisaties van werkgevers en werknemers zelf geld uit
gekeurd worden (bij autonome verordeningen) of
door de minister (bij verordeningen in medebewind).
deze fondsen. Er zijn koepelorganisaties die groten-
De SER staat op haar beurt weer onder repressief toe-
deels uit deze middelen gefinancierd worden, zij het
dat daar tamelijk geheimzinnig over wordt gedaan.
Voor de belangenbehartigingsfunctie zijn er ver-
zicht van een ministerie. De boeken van de schappen worden gecontroleerd door de SER en ook de
Rekenkamer kan controles doen. Juridisch beroep te-
der de talloze adviesorganen van ministeries, die contacten tussen overheid en bedrijfsleven kanaliseren.
Behalve het ‘oude’ geplande corporatisme, waar
gen besluiten van een schap is mogelijk bij de rechter en bij de Ombudsman.
de wet op de pbo en die op het algemeen-verbin-
Marktordeningsinstituties zoals de vestigingswetge-
dendverklaren uit voortkomen, is er ook het neo-
ving en de pbo zijn niet uniek in Europa. Duitsland
corporatisme, de ongeplande, geleidelijke, haast
ongemerkt ontstane vormen van semi-publieke bedrijfstakorganisatie en -regulering. Een organisatie als
de BOVAG heeft een selectief goed ontwikkeld, de
garantieregeling, die zo onmisbaar geworden is in de
branche dat om die reden lidmaatschap de facto verplicht is geworden. Dank zij dat organisatiemonopolie kan ze de branche zo nodig reguleren. Ze is een
en Oostenrijk hebben bij voorbeeld de Industrie- und
Handelskammern en Handwerkskammern en in Oostenrijk ook zijn Landwirtschaftskammern en Arbeitermet de Nederlandse Kamers van Koophandel te vergelijken: ze leggen heffingen op, verzorgen de vakopleiding en stellen vestigingseisen. Niemand denkt
aan opheffing. Integendeel, men is trots op het sys-
‘staat’ in de branche geworden.
teem en de regeringsleiders hebben het stelsel in
Een vorm die de laatste jaren steeds vaker geko-
kammern. Die Kamers zijn eerder met schappen dan
Brussel fel verdedigd. De Kammern worden terecht
zen wordt is die van een privaatrechtelijk contract tussen overheid en vrije belangenorganisaties, de z.g.
convenanten. Voorbeelden zijn het verpakkingscon-
gezien als de bron van het hoge vakmanschap, dat in
veel vergelijkende studies als een van de sterkste
punten van de internationale concurrentiepositie van
venant, dat de terugname en verwerking van verpakkingen regelt, en de autosloopregeling, een afspraak
tussen overheid en RAI, BOVAG en autoslopersver-
Duitsland genoemd wordt. Andere Europese landen
(Belgie, Spanje, Frankrijk, Zuid-Tirol) zijn juist bezig
eniging over statiegeld op autowrakken. Meestal blijft
het Duitse systeem te copieren. En dan zouden wij
overwegen om dat wat we hebben af te schaffen?
het echter niet bij private contracten. De geschiedenis van deze afspraken in het milieubeleid laat een
Conclusie
duidelijke ontwikkeling zien: van informele privaatrechtelijke afpraken (‘gentlemen’s agreements’), naar
formele contracten, naar algemeen-verbindendverklaring van die contracten, tot directe overheidsregule-
ring. De autosloopregeling is algemeen verbindend
verklaard, het verpakkingsconvenant lijkt in een directe overheidswetgeving omgezet te gaan worden.
Blijkbaar kan ordening toch niet zonder verplichte en
publiekrechtelijke regeling.
Voordeel pbo: duidelijk juridisch kader
Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie en bedrijfsregulering is dus bepaald niet beperkt tot de sectoren
waar schappen gevormd zijn. Afschaffing van de wet
op de pbo zal niet tot het verdwijnen van publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie leiden. De ‘free rider’problemen zijn van alle tijden en verhinderen vaak
Intermediaire organisaties zijn onmisbare kanalen
voor politieke articulatie en participatie. Door nun belangrijke politieke functies zijn intermediaire organisaties ook belangrijk voor de economic. Ze zorgen
voor een goed georganiseerde ‘civil society’, nodig
om tegenwicht te bieden aan de staat. Juist degenen
die tegenstander zijn van teveel en te gedetailleerde
overheidsinmenging in de economic zouden daarom
zuinig moeten zijn op onze intermediaire organisaties. Ze nemen regulerende taken over, verschaffen
collectieve branchevoorzieningen en adviseren bedrijven. Nu hoeven we ons in Nederland gelukkig niet
te beklagen over een afwezigheid van intermediaire
organisaties. Er zijn er duizenden en duizenden van.
schaffing van de pbo zullen de alternatieven belang-
Velen daarvan zijn echter mede ontstaan of bestaan
voort dank zij meer of minder expliciete steun van
de overheid. De pbo is een vorm van die steun. En en dat is het voordeel van de pbo – het is een van de
juridisch duidelijkste en daardoor makkelijkst te con-
rijker worden.
troleren vormen.
zelfregulering. Overheidssteun blijft nodig. Bij af-
De wet op de pbo, het juridisch kader van de
schappen, biedt echter ontegenzeggelijk voordelen
boven de diversiteit aan andere vormen. De pbo-wet
ESB 11-10-1995
Frans van Waarden