Discussie
Pbo’s en de markt
Het schap onder de loep
Onlangs uitte A. Heertje stevige kritiek op depbo’s, en op een onderzoek naar bet functioneren daarvan. Zijn artikel lokte vele readies uit.
Als eerste komen hieronder de auteurs van bet IVA-rapport aan bod.
Heertjes beschouwing kwam op een
goed getimed ogenblik: vlak voordat
de ministerraad op basis van het dan
nog geheime IVA-rapport Het schap
de maat genomen een oordeel moest
uitspreken over de toekomst van de
pbo’s1. Het is intusssen een publiek
geheim dat daarover grote onenigheid
bestaat tussen enkele ministeries.
Voor Heertje staat al vast wat de uitkomst van de discussie moet zijn: afschaffen.
Het onderzoek
Heertje laat zich leiden door enkele
opvattingen van Hennipman uit 1946
en stelt dat er een theoretisch-economische analyse van de pbo’s moet
worden gemaakt, “met het oog op de
behoeftenbevrediging”. Duidelijk is
dat het hem gaat om de transactiekostenanalyse. Echter, een dergelijke analyse veronderstelt een eenduidige
doelstelling of gedragsvariabele, terwijl een pbo meer dan een doelstelling heeft. Gezien ook de opdracht,
‘onderzoek het bestuurlijk en sociaaleconomisch functioneren van de produkt- en bedrijfsschappen’, hebben
wij gekozen voor een bredere invalshoek waarin bij voorbeeld ook aandacht is voor het draagvlak en het feitelijke functioneren van de schappen.
Natuurlijk is zicht op de maatschappelijke kosten van een institutie van
groot belang, maar voor een goed
gefundeerde theoretisch-economische
analyse van deze kosten ontbreekt
het aan voldoende adequate operationaliseringsmogelijkheden.
Wij hebben als perspectief de vraag
gekozen of de bestuurlijke en economische rollen of functies die schappen momenteel vervullen ook anders,
en wellicht beter, vervuld zouden kunnen worden. Anders dan Heertje stelt,
komen ‘functionele alternatieven’ in
het rapport expliciet en uitgebreid
aan de orde, ook de meest radicale al-
ternatieven zoals het afschaffen van
de pbo’s. Onze conclusie luidt dat er,
alles wegende, geen doorslaggevend
betere alternatieven voorhanden zijn.
Daarmee is ook de vraag naar de ‘optimaliteit’ van de vormgeving aan de
orde, maar niet vanuit de eenzijdige
optiek die Heertje van belang vindt.
Uit het onderzoek komen echter
ook risico’s naar voren ten aanzien
van het functioneren van schappen.
In de eerste plaats is de scheidslijn tussen datgene wat des schaps is en datgene wat de private organisaties toebehoort, vaak niet duidelijk. Het
bestuur van een schap wordt gevormd door vertegenwoordigers van
werkgevers- en werknemersorganisaties. Dat betekent niet alleen dat werkgevers en werknemers het eens moeten worden, maar ook – en dat is
vaak lastiger — de verschillende werkgevers- en werknemersvertegenwoordigers onderling. Dit geeft een sterke
druk in de richting van een smalle
taakopvatting van het schap maar ook
een grote mate van grilligheid in het
takenpakket zoals dat in de loop der
tijd is opgebouwd.
In de tweede plaats hebben schappen, evenals andere instituties, een
sterke neiging tot continuering van
hun bestaan. Dit automatisme kan
worden doorbroken door ook andere
dan de dragende werkgevers- en
werknemersorganisaties het functioneren van een schap te laten toetsen.
Ten aanzien van deze twee risico’s
wordt door ons een modernisering
van het stelsel in discussie gebracht
waardoor het primaat van de belangenbehartiging bij private organisaties
wordt gelegd, een niet onbelangrijk
deel van de schapstaken meer marktconform kan worden uitgevoerd, en
een grotere externe druk op de ketel
wordt gezet, onder meer vanuit de
hoek van consumenten en milieu. Of
elk schap een dergelijke modernisering zal overleven, is zeer de vraag.
Belemmeren de pbo’s werkelijk de
marktwerking, zoals Heertje stelt?
In de eerste plaats blijkt dat schappen in de loop der jaren steeds minder gebruik zijn gaan maken van hun
zogenaamde autonome verordenende
bevoegdheid. Momenteel is sprake
van een zeer spaarzaam gebruik hiervan en hierin kan geen ondermijning
van de marktwerking worden gezien.
Dit ligt, ten tweede, anders bij de
zogenaamde medebewindstaken: het
schap wordt ingezet als uitvoeringsorgaan voor Haagse maar vooral voor
Brusselse wet- en regelgeving. Hierbij
is sprake van be’invloeding van de
marktwerking, maar dit kan het schap
toch niet worden aangerekend? Schappen worden door de overheid in belangrijke mate benut om maatschappelijk geaccepteerde en door de
overheid bekrachtigde doelen te realiseren, bij voorbeeld ten aanzien van
medezeggenschap, arbeidsomstandigheden, milieuzorg en scholing. Zowel
de rol van schappen bij de uitvoering
van taken in medebewind als de rol
als intermediair tussen Haags beleid
en individuele ondernemingen geeft
aan dat sprake is van een grote bestuurlijke betekenis. Er zijn niet zo
snel betere, goedkopere of bestuurlijk
helderder functionele alternatieven te
bedenken. De medebewindsrol is in
de agrarische sector sterk beeldbepalend geweest. Vaak was dit niet in het
voordeel van de schappen. Bovendien gaf het interne functioneren in
het Landbouwschap reden tot zorg.
Uit vergelijking met alternatieve
coordinatievormen is ons, ten derde,
niet gebleken dat de kans groot is dat
de overheid zelf, een nieuw te scheppen uitvoeringsorgaan of de markt de
pbo-taken efficienter kunnen vervullen. Er bestaan bovendien, mede door
wettelijke regelingen, institutionele
voorzorgen die bepaalde problemen
zoals recent door de Algemene Rekenkamer gesignaleerd bij de zbo’s, in
grote lijnen kunnen voorkomen. Er is
toezicht, een administratieve rechts-
1. A. Heertje, Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie na 50 jaar, ESB, 23 augustus
1995, biz. 742-745 en K. ten Have, V. Bek-
kers, A. Nagelkerke en P. Stoppelenburg,
Het schap de maat genomen, evaluatie-onderzoek naar het functioneren van de produkt- en bedrijfschappen, Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Vuga,
Den Haag, 1995.
gang en er zijn, zoals dat heet, ‘checks
and balances’.
Ten vierde zijn er pbo-activiteiten die
de werking van de markt juist onder-
steunen en de nadelen ervan corrigeren. Belangenbehartigende en dienstverlenende aktviteiten als registratie,
onderzoek, milieu-informatie en prijsin-
formatie vergroten de transparantie van
markten. Markimperfecties worden bestreden door onder meer het aanbieden
van vakopleidingen, het uitvoeren van
arbeidsmarktmaatregelen om bepaalde
werknemers te bereiken of ondernemin-
gen behulpzaam te zijn bij het verkrijgen van geschikt personeel en het
zoeken naar oplossingen voor milieuproblemen waarmee bedrijven worden
geconfronteerd. Met dit laatste is tevens
het aandragen van bepaalde collectieve
goederen aan de orde; goederen die anders wegens ‘free rider-gedrag’ niet tot
stand komen.
Slot
Er kan gerede twijfel rijzen over de consistentie van Heertjes betoog. Eerst ver-
wijst hij het liefst alle instituties op de
SER na naar de vuilnisbelt. Op het eind
van het artikel verschijnt echter een ver-
bazingwekkend genuanceerde Heertje,
die stelt dat naast de zweepslag van de
competitie de balsem van het overleg
en de coordinatie nodig zijn. Met deze
opmerking kunnen wij van harte instem-
men. Het betekent dat de produkt- en
bedrijfschappen op hun merites moeten
worden onderzocht.
Heertje zelf doet dit echter niet. Hij
pleit voor een theoretisch-economische
analyse maar weet al wat daaruit komt:
het afschaffen van de pbo’s. Dat is een
manier van wetenschap bedrijven die
ons niet aanspreekt en een professioneel onderzoeksinstituut niet past.
Heertjes suggestie dat we vooringenomen te werk zijn gegaan, is niet fraai.
Wij geen Voorstanders’ van de pbo’s,
wij hebben slechts geconcludeerd dat
schappen, althans in specifieke bedrijfskolommen en -sectoren, een institutie
blijken te vormen die qua functionaliteit
ruimschoots de vergelijking met alternatieven kan doorstaan. Heertjes opmerking tekent ten overvloede zijn norma-
tieve vooringenomenheid die hij ook bij
anderen vermoedt.
K. ten Have, A.G. Nagelkerke, V.J.J.M.
Bekkers en P.A. Stoppelenburg
Ten Have en Stoppelenburg zijn werkzaam
bij het IVA, Bekkers en Nagelkerke bij de
Katholieke Universiteit Brabant.
ESB 11-10-1995