Het ontwikkelingsvraagstuk op hoofdpunten bezien

Het ontwikkelingsvraagstuk op
hoofdpunten bezien
Ontwikkelingshulp vormt in Nederland zelden onderwerp van publieke discussie. Dit
betreft zowel de fundamentele vraag of hulp zinvol is als de technische problemen van de
uitvoering. Toen de publieke discussie recentelijk kortstondig oplaaide, kreeg de vraag
hoe een beleid voor ontwikkelingssamenwerking er in hoofdlijnen uit zou moeten zien
helaas zoals gewoonlijk nauwelijks aandacht. In onderstaand artikel gaat de auteur in op
de vraag wat op grond van de in de laatste tien jaar gewijzigde inzichten de belangrijkste
elementen van het ontwikkelingsvraagstuk zijn voor de komende jaren.

PROF. DR. F. VAN DAM*
Inleiding
In Nederland is ontwikkelingssamenwerking meer een
geloofsartikel dan een onderwerp van wetenschap en politiek. Daarom verdwijnen aan onze universiteiten de leerstoelen economie van de ontwikkelingslanden als sneeuw
voor de zon nu het geloof verflauwt en verdrongen wordt
door nieuwe obsessies: milieu en armoede in Nederland.
Daarom vindt er in ons land zelden een publieke discussie
plaats over ontwikkelingssamenwerking: noch over de
vraag of hulp zinvol is, noch over de vraag hoe een beleid
voor ontwikkelingssamenwerking er uit moet zien, noch
overde technische problemen van de uitvoering.
De debatten in de Tweede Kamer zijn een illustratie.
Hoewel het ontwikkelingsvraagstuk veelomvattend en ingewikkeld is zijn deze debatten kort en weinig inhoudelijk;
zij halen zelden de krant. De meeste spreektijd wordt besteed aan onderwerpen dicht bij huis, zoals de subsidies
aan Nederlandse particuliere hulporganisaties en de droeve conflicten met Suriname.
Het parlement erkent zijn eigen onvermogen: parlementariers hebben onlangs voorgesteld om een internationaal
orgaan op te richten ter controle van het beleid van de Wereldbank en het IMF omdat”…kamerleden weinig zicht hebben op de gang van zaken” bij deze instellingen . Om misverstand te voorkomen, dat tekort aan inzicht ligt niet aan
Wereldbank en IMF. Beide zijn open huizen en dagelijks
worden vele ge’interesseerden en belangstellenden te
woord gestaan. Onder de bezoekers bevinden zich echter
zelden of nooit leden van het Nederlandse parlement.
Sinds enkele maanden is in Nederland de rust rond het
ontwikkelingsvraagstuk verstoord en vinden er bescheiden
discussies plaats over de vraag of hulp zinvol is en zijn er
luidruchtige conflicten over detailaspecten van de uitvoering. Zo hield Achterhuis onlangs een rede onder de titel
Tegen ontwikkelingshulp waarin hij betoogde dat hulpverlening schaarste eerder vergroot dan verkleint en in eeuwen gegroeide evenwichten verstoort2. In zijn analyse

ESB 31-5-1989

leunt hij sterk op Susan George, werkzaam bij het Transnational Institute in Amsterdam, die eerder voor een meer
afstandelijke houding van de rijjke landen tegenoverde ontwikkelingslanden heeft gepleit . Over het voorstel van Achterhuis om tot opschorting van de hulpverlening te komen
en zo tijd te hebben voor bezinning is welgeteld een avond
publiekelijk gedebatteerd; sindsdien heerst er stilte.
De vraag of hulp zinvol is stond – afgezien van anti-imperialistische geschriften – twintig jaar geleden in Nederland voor het laatst ter discussie. In december 1968 schreef
Brugman een artikel onder de titel De illusie van de ontwikkelingshulp4. De traditionele voorstanders vielen als een
man over hem heen. Van een werkelijk debat was nauwelijks sprake; na enkele weken werd Brugman doodgezwegen. Achterhuis lijkt een zelfde lot beschoren.
De tweede discussie, over de technische uitvoering van
hulp, is van andere aard. Daarbij is aan de orde of consultants te duur zijn, of lokale aannemers ‘onze projected mogen uitvoeren en of er een aparte Rijksdienst voor de Hulpverlening moet komen5.
Veel helderheid heeft deze discussie tot nu toe niet gebracht. De betrokkenen en belangstellenden bestrijden elkaar genadeloos via de media. De pers zelf wil niet achterblijven. Zo heeft NRC Handelsblad een vliegende reporter
tien dagen naar Tanzania gestuurd om hem vervolgens
pertinente uitspraken te laten doen in een feuilleton Werkt
‘ De auteur is als hoogleraar verbonden aan de Rijksuniversiteit
te Leiden en het Institute of Social Studies te Den Haag.
1. E. Herfkens, Parlementariers vragen meer controle op IMF, de
Volkskrant, 30 maart 1989.
2. H. Achterhuis, Tegen ontwikkelingshulp, in de Balie, Amsterdam, 28 maart 1989; zie Vrij Nederland, 8 april 1989.
S.S.George, How the other half dies, Penguin, 1985; A fate worse than debt, Penguin, 1988.
4. J. Brugman, De illusie van de ontwikkelingshulp, Hollands
Maandblad, december 1968; readies van A. Nuis, P. van ‘t Veer,
C.J. Stigter, R.A.H. Vos en J.N. Scholten, Hollands Maandblad, januari 1969.
5. H.I. von Metzsch, Uitbesteed, goed besteed?, Ministerie van
Buitenlandse Zaken, 1988; J.J.A.M. van Gennip, De organisatie
van het ontwikkelingsbeleid, ESB, 19 oktober 1988.

529

de hulp?. De Volkskrant volgde met een serie rapportages over hulp aan Jemen, vol curieuze details over aardappelsorteermachines, overvolle scholen en waterrechten
in relatie tot stuwdammen7.
Met nadeel van enerzijds discussies over de hulp ten
principale met steeds daarachter de bestemmingsvraag
van het mensdom als geheel, en anderzijds het getwist
over uitvoeringsdetails, is dat de vraag hoe een beleid voor
ontwikkelingssamenwerking er uit moet zien (gegeven de
concrete problemen en beschikbare inzichten) buiten
beeld blijft.

Ander landschap
Wie nu het ontwikkelingsvraagstuk beziet treft een ander landschap aan dan tien jaar geleden. Veel feitelijke wijzigingen hebben zich voltrokken en veel inzichten zijn veranderd. Samengevat komen deze op het volgende neer.
In de eerste plaats werd in de jaren zeventig gedacht in
termen van aanpassing van de structuur van de wereldeconomie aan de behoeften van de ontwikkelingslanden. Er
zou een nieuwe Internationale economische orde moeten
komen. Het was een door velen als serieus beschouwd
leerstuk; zo had Kaufmann in Leiden als leeropdracht het
vakgebied van de nieuwe Internationale economische
orde8. Dit denkbeeld is teloorgegaan. De gemaakte blauwdrukken zijn nimmer politieke realiteit geworden. Integendeel, het beeld is omgedraaid. Sinds het begin van de jaren tachtig voeren de ontwikkelingslanden programma’s uit
tot aanpassing van nun economie aan de bestaande wereldeconomie en krijgen daarvoor financiering uit hulpgelden. Het betekent een koerswending van 180′.
In de tweede plaats hebben veel ontwikkelingslanden
thans sterke regeringen, zoals India, Indonesie en Korea.
Deze landen hebben weinig boodschap aan onze betweterijen hoe zij zich op economisch en sociaal gebied dienen te gedragen. Zij geven dat bij herhaling te kennen en
zij zijn steeds minder bereid via hulp onze directieven te
accepteren. Als Van Gennip stelt dat in deze landen, ondanks “…voldoende eigen ontwikkelingspotentieel en financiele middelen”, onze “interventies” beperkt kunnen
blijven tot de allerarmsten en het milieu miskent hij deze
nieuwe werkelijkheid9. Genoemde landen zijn niet langer
bereid interventies te aanvaarden.
In de derde plaats is het besef gegroeid dat economische ontwikkeling niet primair afhangt van de beschikbaarheid van kapitaal, maar dat eerst en voor alles een land
een redelijk functionerend bestuur en beleid moet hebben
om tot eqonomische ontwikkeling te kunnen komen. Dit besef, gecombineerd met de aanpassing van de ontwikkelingslanden aan de wereldeconomie in plaats van omgekeerd en met het ontstaan van sterke regeringen, heeft impliciet de ‘schuldvraag’ van onderontwikkeling verlegd.
Vroeger waren de rijke landen de oorzaak van het kwaad,
in de huidige beeldvorming ligt het aan de ontwikkelingslanden zelf °.
In de vierde plaats is er een verschuiving opgetreden
van centraal geprogrammeerde ontwikkeling naar meer
door de vrije markt bepaalde groei. In de meeste ontwikkelingslanden gaat het daarbij minder om een ideologische
keuze tussen socialisme en kapitalisme, dan om een
vraagstuk van bestuurbaarheid en efficientie. Korea en
China zijn voorbeelden. Met het groeien en gecompliceerder worden van hun economie hebben zij de centrale programmering moeten beperken. In China en in hetOostblok
leidt dit thans tot grote aanpassingsproblemen.
In de vijfde plaats heeft zich een ommekeer voorgedaan
in de netto kapitaaloverdrachten (nieuwe middelen minus
aflossingen en renten) tussen rijke en arme landen. In de

530

periode 1980-1987 daalden de netto overdrachten van de
regeringen van de rijke landen (giften en leningen) van $
29 mrd. naar $ 11 mrd., de commerciele kredieten van $ 16
mrd. naar $ 33 mrd. negatief en stegen de investeringen
van $ 5 mrd. negatief naar $ 1 mrd. negatief11. In totaal
komt het er op neer dat in 1980 $ 40 mrd. van rijke naar
arme landen stroomde, terwijl in 1987 $ 23 mrd. van arme
naar rijke landen vloeide.
In de zesde plaats heeft een aantal ontwikkelingslanden
in de afgelopen decennia een hoge economische groei bereikt. Zij zijn daardoor hecht geTntegreerd in de wereldeconomie: in 1965 bestond de export van ontwikkelingslanden
voor 20% uit eindprodukten, thans voor meer dan 50%. De
groei van produktie en export vindt vooral plaats in Oosten Zuidoostaziatische landen. De prestaties van deze landen betekenen impliciet het aantasten van theorieen die
uitgaan van onveranderlijke verhoudingen van onderdrukking en uitbuiting tussen geTndustrialiseerde en ontwikkelingslanden, zoals de ‘dependencia’- en centrum-periferieparadigma’s.
In de volgende paragrafen worden de belangrijkste elementen beschreven van het ontwikkelingsvraagstuk zoals
die zich voor de komende jaren aandienen. Het milieuprobleem is buiten beschouwing gelaten, omdat daarvoor een
universeel beleid nodig is dat arme en rijke landen gelijkelijk omvat.
Hetzelfde geldt voor mensenrechten en democratisering. Dit zijn primair onderwerpen van buitenlands beleid.
Extreme misstanden buiten beschouwing gelaten (oorlog,
genocide) is het ongewenst een verbinding aan te brengen
van ontwikkelingssamenwerking met mensenrechten en
democratisering. Gedane pogingen zijn ineffectief gebleken, hebben tot willekeur geleid en hebben ontwikkelingsprocessen in de arme landen gefrustreerd, waarvan veelal de armste groepen de dupe zijn geworden12.

Bevolkingsgroei

___

___

___

In de periode 1990-2000 zal de bevolking van de geTndustrialiseerde landen en het Oostblok ongeveer constant
blijven op 1,2 miljard inwoners. In dezelfde periode zal die
van de ontwikkelingslanden stijgen van 4,1 miljard naar 5
a 5,2 miljard13. Twee vragen doen zich daarbij voor: zal het
lukken om de groeiende bevolking in de ontwikkelingslanden van voedsel te voorzien en zullen de lokale voorzieningen voldoende zijn om de aanwas op te vangen.
6. K. Calje, Werktde hulp?, NRC-Handelsblad, 7,11,13 en 19 januari 1989.

7. P. Broertjes, Bukman trekt in Jemen van successtory naar miskleun, de Volkskrant, 21 januari, alsmede 23, 26 en 28 januari
1989.

8. Kaufmann, Overwoorden endaden, oratie, Leiden, 25 november 1983.

9. J.J.A.M van Gennip, op. cit.; vergelijk met de opvattingen van
R. Gandhi over hulpverlening aan India, SID-congres, New Delhi,
NRC-Handelsblad, 30 maart 1988 en over India’s internationale
positie, S.K. Datta-Ray, South Asia: under an Indian version of the
Monroe Doctrine, International Herald Tribune, 12 april 1989.
10. Dit betreft de post-koloniale periode. De ‘historische schuldvraag’ naar het ontstaan van rijke en arme landen tijdens de koloniale periode is recent opnieuw ter discussie gesteld door een aantal historici: symposium The impact of European expansion on development in North-South relations, Koninklijk Instituut voor de
Tropen, 18mei 1988.

11. United Nations, World Economic Survey 1988, New York,
1988, biz. 50.

12. P.M. Schrooren R. Toussaint, Ontwikkelingssamenwerking en
mensenrechten: Nederland op dansles?; N.H. Biegman, Ontwikkelingssamenwerking en mensenrechten; beide in Internationale
Spectator; maart 1989.

13. World Bank, World Development Report 1988, Oxford University Press, 1988.

Het antwoord op beide vragen is speculatief. In de afgelopen decennia is middels subsidiering in de rijke landen
een landbouwvriendelijk beleid gevoerd met als resultaat
ruim aanbod op de wereldmarkten en vorming van overschotten.
De VS en de EG hebben besloten dit beleid te wijzigen
en de subsidiering drastisch te verminderen. Over de gevolgen daarvan voor de wereldvoedselvoorziening zijn
de meningen verdeeld. Sommigen stellen dat vermindering van de produktie in de VS en de EG de buffer zal
wegnemen die wereldhongersnood heeft voorkomen. Anderen verwachten dat door vermindering van de overproduktie de prijzen zullen stijgen en dat daardoor de produktie in de ontwikkelingslanden zal worden gestimuleerd14.
De toekomst van de voedselproduktie in de ontwikkelingslanden is vol onzekerheden. India heeft met bevloeiingsprogramma’s en nieuwe varieteiten tot nu toe de
voedselproduktie sterker kunnen laten stijgen dan de bevolkingsgroei, maar het is onduidelijk hoeveel verdere expansie mogelijk is. In China is de produktiestijging tot stilstand gekomen door problemen bij landhervormingen en
tekort aan additioneel bebouwbare grond; sinds kort importeert China weer graan. Afrika kampt met stagnaties,
vaak veroorzaakt door natuurrampen, soms ook door falend beleid. Verwacht wordt dat de behoefte aan graanimport van de ontwikkelingslanden zal stijgen van 70 mln.
ton in 1985 tot 110 mln. ton in 2000. In veel ontwikkelingslanden ontbreekt het evenwel aan voldoende koopkracht;
een deel van de import zal derhalve uit giften moeten bestaan.
Het idee dat het wereldvoedselprobleem onder de knie
is, is prematuur. De wereldgraanreserve is gedaald van
102 dagen consumptie in 1986 tot 54 dagen in 1988. In de
onderhandelingen tussen de VS en de EG en in de Uruguay-ronde is het vraagstuk van de wereldvoedselvoorziening op de achtergrond geraakt. De FAO (Voedsel- en landbouworganisatie van de VN), die steeds meer op een zijspoor is gezet dan wel zich daar heeft laten zetten, zou de
meest geeigende instantie zijn om dit probleem weer onder de aandacht te brengen.
De tweede vraag is of de lokale problemen in de ontwikkelingslanden ten gevolge van de sterke bevolkingsaanwas hanteerbaar zullen blijven, met name of in minimale voorzieningen als behuizing, onderwijs en gezondheidszorg zal kunnen worden voorzien. Als dit niet gelukt
dreigt – vooral in de steden – verdere verpaupering, met
name in Azie waar 500 mln. van de wereldwijd 800 mln.
mensen onder de minimum bestaansgrens wonen.
In een aantal landen is in het komende decennium de
situatie kritiek door de combinatie van zeer snelle bevolkingsgroei en diepe armoede. Zo zal in Pakistan tussen
1990 en 2000 de bevolking stijgen van 113 miljoen naar
150 miljoen. Een extra complicatie vertonen landen met
een tekort aan ‘Lebensraum’. Zo heeft Bangladesh een oppervlakte van vier keer Nederland, loopt jaarlijks een flink
deel van het land onder water, bedraagt het inkomen per
hoofd van de bevolking rond / 350 per jaar en zal de bevolking in de komende tien jaar stijgen van 114 miljoen naar
145 miljoen.
Er ligt hier een reeks problemen die om beleid vragen.
Hoe kan bereikt worden dat het vraagstuk van de wereldvoedselvoorziening deel wordt van de huidige GATT-ronde. Hoe kan een ‘early warning system’ worden ingevoerd
dat aangeeft dat landen hun bevolkingsgroei niet aan kunnen en dat noodvoorzieningen moeten worden getroffen.
Wat voor beleid moet er worden gevoerd als ten gevolge
van overdruk massale migratie optreedt: nu al gaan jaarlijks 1 miljoen Mexicanen illegaal naar de VS. Wat zal Europa’s houding zijn bij toenemende immigratie uit de
Noordafrikaanse landen15?

ESB 31-5-1989

Financiering
Ontwikkeling vergt financiering. In de komende jaren zal
het erom gaan of de stroom van commercieel kapitaal naar
de ontwikkelingslanden weer kan worden vergroot en of in samenhang daarmee – het schuldenvraagstuk kan worden verlicht. Bij commerciele financiering doen zich momenteel twee problemen voor: de hoge rentestand en de
kapitaalvlucht.
Gedurende de afgelopen 200 jaar lag de reele rente (nominale rente minus inflatie) steeds tussen 1 en 2%. Momenteel ligt de reele rente op een niveau rond 7%. Voor
ontwikkelingslanden komt daar nog een risico-opslag bij,
zodat de feitelijke reele rente voor deze landen rond 9%
bedraagt.
Het is de vraag of bij een dergelijke rentestand commerciele financiering van ontwikkeling wenselijk is. Het is een
oude vuistregel dat ontwikkelingslanden er beter aan doen
niet te lenen als de economische groei lager is dan de reele rente. Maar zelfs als die regel wordt losgelaten en men
marginaal calculeert – door alleen voor specifieke investeringen te lenen op basis van hun rendement – blijft het
beeld somber. Slechts zekJen is er in ontwikkelingslanden
een perspectief dat investeringen op termijn een reeel rendement van 9% of meer zullen maken. In dit licht is het de
vraag of de recente uitbreiding van het kapitaal van de Wereldbank en de Interamerikaanse Ontwikkelingsbank
(IADB) moet worden toegejuicht.
Gegeven de begrotingspolitiek van de VS valt het niet
te verwachten dat de rente binnenkort aanzienlijk zal dalen. Beide banken moeten hun middelen op de kapitaalmarkt aantrekken en kunnen deze niet anders dan tegen
het huidige renteniveau uitlenen. Dit roept voor ontwikkelingslanden de vraag op hoe alternatieve interne of externe financiering kan worden gevonden.
Een andere belemmering vormt de kapitaalvlucht. Als
deze niet had plaats gevonden zouden landen als Argentinie, Mexico, Venezuela, Nigeria en de Philippijnen thans
niet of nauwelijks een schuldenprobleem hebben. Rechttoe rechtaan geredeneerd heeft het geen zin deze landen
nieuw kapitaal te verstrekken zolang de kapitaalvlucht
doorgaat: het zou een poging zijn het bad te vullen zonder
de stop op de afvoer te hebben gedaan. Ook vanuit die optiek is de kapitaaluitbreiding van Wereldbank en IADB van
twijfelachtig nut.
In de voorstellen die minister Brady recent voor oplossing van het schuldenprobleem heeft gedaan stelt hij dat
beeindiging van kapitaalvlucht daarvan een onderdeel
moet zijn. De Latino-landen verzetten zich daartegen en
vinden dat eerst de schukten moeten zijn verdwenen en
dat het probleem van kapitaalvlucht zich dan Vanzelf oplost. Gegeven het interne beleid van deze landen is dat een
speculatieve en ongefundeerde wissel op de toekomst.
Men kan zich zelfs afvragen of oplossing van het schuldenprobleem mogelijk is zonder terugkeer van reeds gevlucht
kapitaal.
Voor de oplossing van het schuldenvraagstuk liggen
zo’n zeventig voorstellen ter tafel. Bij elk van die voorstellen is steeds de kardinale vraag wie de strop neemt of welk
deel ervan, en op welke termijn. Het recente voorstel van
minister Brady houdt in theorie in dat particuliere banken
14. J. de Hoogh e.a. Agricultural policies in industrial countries and
their effects on the Third World, Tijdschrift voor sociaal-wetenschappelijk onderzoek van de landbouw, 1987/88, nr. 2; W. Tims,
Voedselmarkt volgend jaar in gevarenzone, NRC Handelsblad, 24

december1988.
15. I. Jungschleger, conference over arbeidsmigratie na I992,
Stroom illegalen naar Europa kan niet anders dan toenemen, de
Volkskrant, 1 april 1969; P. Lellouche, A threat to Europe’s future,

Newsweek, 31 oktober 1988.

531

een beperkt verlies nemen (afschrijving van 20 a 25% van
hun vorderingen) en hun resterende vorderingen plus renten gegarandeerd krijgen door Wereldbank en IMF. Met
voorstel geldt alleen voor Latino-landen.
De Aziatische landen, Engeland en Nederland hebben
zich tegen Brady’s plan verzet. De garanties zullen kolossale bedragen vragen die ten laste zullen komen van Wereldbankmiddelen die voor ontwikkelingsinvesteringen zijn
bestemd en, als er additioneel geld nodig is, ten laste van
de bilaterale hulpbudgets. Voor hulp aan Afrika en Azie zal
dan weinig overblijven16.
De praktijk van het plan-Brady gaat nog verder. Zo hebben IMF en Wereldbank op 12 april jl. bekend gemaakt bereid te zijn kredieten ter grootte van $ 5,5 mrd. aan Mexico
beschikbaar te stellen, waarvan een gedeelte mag worden
gebruikt om schulden af te lessen. Op 13 mei jl. is aan Venezuela een bedrag van $ 5,8 mrd. toegezegd. Deze kredieten zijn aangekondigd nog voordat met de particuliere
banken afspraken zijn gemaakt over afschrijving van vorderingen op beide landen. Als dergelijke afspraken niet in
redelijke mate tot stand komen betekent het plan-Brady
een voortzetting van het beleid van Baker: het beschikbaar
stellen van middelen door multilaterale instellingen die
deels voor rentebetaling en een partiele ‘bailing out’ van de
particuliere banken worden aangewend. Onder het Bakerregime gebeurde dit laatste oogluikend, onder het planBrady zal dit legitiem worden.
Overigens lijkt de Europese weerstand toe te nemen. Dit
bleek tijdens een overleg van de EG-ministers met die van
Latijns-Amerika op 17 april jl. Het gesprek is verdaagd tot
komend najaar. Hierbij dient bedacht te worden dat enige
bescheidenheid past bij kritiek op de VS-plannen. De EGlanden – inclusief Nederland – hebben nimmer zelf enig initiatief genomen om de schuldencrisis het hoofd te bieden,
terwijl er realistische voorstellen voorhanden zijn.

Handel_______________________
Export is veruit de belangrijkste bron van vreemde valuta voor de ontwikkelingslanden. Terwijl de netto overdrachten in de vorm van overheidsgiften en -leningen, commerciele kredieten en investeringen in 1987 een negatief totaal
van $ 23 mrd. opleverden, bedroegen de exportopbrengsten $ 455 mrd.
De omvang van de wereldhandel is gedaald van $ 2000
mrd. in 1980 tot $ 1800 mrd. in 1983 en is sindsdien weer
gestegen tot $ 2400 mrd. in 1987. Laatstgenoemde stijging
is vrijwel geheel ten goede gekomen aan de handel van
ontwikkelde landen; de export van de ontwikkelingslanden
is sinds 1983 op rond $ 450 mrd. blijven staan. Een groot
deel van de toeneming van de handel van de rijke landen
heeft zich binnen regionale blokken voltrokken. Zo komt
van de stijging van de wereldexport van $ 400 mrd. over
de periode 1980-1987 $ 210 mrd. voor rekening van intraEG-handel.
Het stagneren van de handelsresultaten van de ontwikkelingslanden wordt veelal geweten aan de prijsdaling van
grondstoffen. Dit is slechtsten dele juist, immers meerdan
de helft van hun export bestaat uit eindprodukten. Bovendien volgen de grondstofprijzen sinds 1986 weer een stijgende lijn.
De stagnatie in de export van de ontwikkelingslanden
moet primair worden gezocht in de trend om produktie zo
dicht mogelijk bij de plaats van consumptie te brengen hetgeen gepaard gaat met regionale blokvorming.
Hierbij spelen verscheidene factoren een rol zoals de afnemende loonkosten in de Industrie als deel van de totale
produktiekosten, efficienter gebruik van grondstoffen die
daardoor onbewerkt kunnen worden getransporteerd, de
532

hoge kosten voor overheden om de traditionele Internationale arbeidsverdeling in stand te houden (hulpverlening,
militaire presentie, oninbare kredieten), betere marktbeheersing door produktie en service ter plaatse, het vermijden van handelsbelemmeringen en betere afstemming van
produktie op de vraag. Bovendien wordt blokvorming bevorderd door de wens tot bescherming tegen toenemende
import uit anders gestructureerde economieen, politieke
overwegingen en de behoefte tot marktvergroting.
Wat betreft de effecten voor de ontwikkelingslanden is
alle aandacht geconcentreerd op de beoogde Europese integratie per 1992. Het is de vraag of dit terecht is. Immers,
de Europese integratie is reeds ver voortgeschreden. Van
de export van de EG-landen blijft thans reeds 60% binnen
de EG. Als daar de handel met de EFTA wordt bijgeteld het lijkt waarschijnlijk dat in de komende jaren een semi-integratie van EG en EFTA tot stand zal komen – dan is het
aandeel van de intra-europese handel 70%. Per 1992 zal
dit rond 75% zijn. Dit betekent dat reeds thans een zeer
hoge integratie is bereikt en dat maatregelen per 1992
daaraan niet veel meer zullen veranderen. Voor een aantal belangrijke produkten blijft Europa afhankelijk van het
buitenland – vooral grondstoffen zoals olie – en zal dat uit
export moeten betalen.
Bedreigender voor veel ontwikkelingslanden zijn de gevolgen van nieuwe blokvorming, zoals de integratie-afspraken van Argentinie-Brazilie-Uruguay, en van VS-CanadaMexico, de Japanse satellietvorming in de Stille Oceaan en
de herstructurering van de Comecon. Deze verklontering
van de wereldeconomie wordt nog versterkt door afspraken tussen de regionale blokken onderling. Zo vinden momenteel onderhandelingen plaats over verdragen en handelsafspraken tussen de EG en de Sovjetunie, tussen Japan en de VS, tussen Japan en China en – tot op zekere
hoogte – tussen de VS en Europa.
Dit verschijnsel van nieuwe regionale blokken met onderlinge afspraken dreigt niet-participerende landen zoals
die in Zuid-Azie, Afrika en het Caraibisch gebied te marginaliseren, met als resultaat verdere stagnatie van hun export. In dit licht zou bepleit kunnen worden om, bij voorbeeld in het kader van het GATT, regels op te stellen die bij
blokvorming en interblokvorming de belangen van landen
die niet deelnemen beschermen.
Vaak wordt gesteld dat er een strijd gaande is tussen
toenemende handelsprotectie enerzijds en multilaterale IIberalisering anderzijds. In die voorstelling van zaken wordt
de regionale blokvorming vergeten. De afspraken die reeds
zijn gemaakt tot nieuwe blokvorming en de onderhandelingen over interblokvorming snijden dwars door de noties nationaal protectionisme en multilaterale vrijhandel heen.
Dit is te meer van belang omdat veel van deze afspraken en onderhandelingen voltooid zullen zijn voordat de
huidige GATT-ronde in de loop van de jaren negentig zal
worden afgesloten. Als er beschermende maatregelen
worden genomen dient dit derhalve op korte termijn te geschieden.
De toekomst van de gemarginaliseerde ontwikkelingslanden wordt nog extra bedreigd als, zoals thans reeds op
beperkte schaal in de zuidelijke staten van de VS geschiedt, boeren na beeindiging van subsidie op hun traditionele produkten overgaan op tropische gewassen zoals
katoen en suiker.

16. Het is niet duidelijk waarom de PvdA afkoop van de vorderingen van particuliere banken uit hulpgelden bepleit; Opstaan tegen
armoede, Evert Vermeerstichting, 1988, biz. 125.

Bestuurscrisis
In de loop van de jaren zeventig deden zich vele ‘shocks’
voor in de’wereldeconomie. Olieprijsstijgingen, inflatie,
hoge rente, wisselvallige grondstofprijzen, protectie en natuurrampen troffen zowel rijke als arme landen. Vooral de
arrne landen, want zij hebben per definitle minder weerstand tegen nadelige invloeden van buitenaf.
Met opvallende is dat de slagen veel harder aankwamen
in Afrika en Latijns-Amerika dan in Azie. Dat ligt deels aan
de verschillen in positie in de wereldeconomie, maar ligt
vooral aan de wijze waarop beleidsmatig op de moeilijkheden werd gereageerd. Dat verschil in reactie onderstreept
van hoeveel belang bestuur en economisch beleid voor
ontwikkeling zijn. Welvaart is primair het resultaat van beheeren organisatie op macro- en microniveau.
In Afrika – evenals in Latijns-Amerika – is moeizaam
functioneren van bestuur en beleid historisch bepaald. In
Afrika bestond in de pre-koloniale periode de staat als instrument voor consensusvorming en identificatie niet of
nauwelijks17. Loyaliteiten waren georganiseerd langs lijnen van familiebanden, stammen en vorstenhuizen. De
staat ontstond pas in de koloniale tijd in de vorm van koloniale overheersing en werd dan ook als vijandig ervaren,
niet tot de eigen samenleving behorend. De centrale overheden die na de dekolonisatie het bestuur overnamen hadden daardoor een kunstmatig karakter. De democratische
entourage was meestal een kopiering van die van het voormalig koloniserende land. Dat alles leidde tot bestuurlijke
zwakte, te meer omdat tijdens de kolonisatie was nagelaten een lokale politieke en administratieve klasse op te leiden. Vaak werden de burgerregeringen binnen enkele jaren na de dekolonisatie verdrongen door militaire regimes,
geleid door onderofficieren; de officieren – afkomstig uit de
koloniserende landen – waren met de dekolonisatie vertrokken. De nu aantredende generatie van hoog opgeleide
Afrikanen ondervindt tegenwerking bij haar pogingen om
tot de machtscentra door te dringen: de militairen en het
nieuwe establishment van buitenlandse hulpverleners willen hun verworven toegang tot de schatkist niet prijsgeven.
Latijns-Amerika werd tijdens de koloniale periode bestuurd door Spaanse en Portugese onderkoningen met behulp van militairen en gesteund door een klasse van grootgrondbezitters. Eigenlijk is deze structuur na de dekolonisatie in essentie blijven bestaan, vaak direct of indirect gesteund door de VS. Ook na de recente formele democratisering heeft de traditionele elite met steun van de militairen veel macht en economische voorrechten behouden.
Als alternatieven dienen zich extreem linkse groeperingen
aan en populistische bewegingen, die systeemloos en zonder duidelijk programma opereren. Daardoor ontbreken de
ingredienten om tot ordelijke consensus- en machtsvorming te komen.
De bestuurs- en beleidsproblemen in Afrika en LatijnsAmerika maken ontwikkelingssamenwerking met deze landen moeilijk. Het is illusoir te denken dat door condities aan
de hulp te verbinden de verhoudingen waaruit de aard van
bestuur en beleid voortvloeien wezenlijk kunnen worden
veranderd. Ook is het illusoir te denken dat ontwikkelingssamenwerking van betekenisvolle omvang kan plaatsvinden buiten de overheden om, vooral als het terreinen van
macro-economie betreft.
De rijke landen hebben deze problemen in hoge mate
genegeerd. Het al dan niet in aanmerking komen voor hulp
wordt – naast politieke motieven – vrijwel uitsluitend bepaald door de mate van armoede. Bovendien wordt aan
alle landen de hulp bij voorkeur zoveel mogelijk in de vorm
van projecthulp gegeven.
Als de hulp op de bestaande bestuurlijke en beleidsmatige situatie in de ontwikkelingslanden zou worden afge-

ESB 31-5-1989

stemd, is het onvermijdelijk om tot een vergaande mate van
differentiatie te komen. Zo’n differentiatie zou als uitgangspunt kunnen nemendatten minstedrie verschillendesituaties worden onderscheiden18.
In de eerste plaats zijn er landen met een redelijk functionerend bestuur en economisch beleid. De beoordeling
daarvan kan het beste in multilateraal kader tot stand komen ter wille van objectiviteit en consistentie. Deze groep
landen kan zelf programma’s opzetten en uitvoeren. Zij
worden optimaal geholpen met betalingsbalanssteun.
Door ons bedachte (en uitgevoerde) projecten kunnen beter achterwege blijven: zij verwarren en doorkruisen.
Een tweede groep landen vertoont een andere uiterste
karakteristiek: zij ontberen minimaal bestuur en beleid.
Voor deze landen heeft hulp met ontwikkeling alsdoelgeen
zin: de benodigde infrastructuur ontbreekt. Het enige wat
gedaan kan worden is bijstand geven ter voorziening in de
basisbehoeften voedsel, onderdak, onderwijs en medische
hulp. Ontwikkeling zal moeten wachten op betere tijden19.
De derde groep bevindt zich in een tussengebied. In
deze landen bestaan onvolledig bestuur en zwak beleid die
beide versterking en verbetering behoeven. In de praktijk
lukt dat het beste met sectorgewijze aanpassingsprogramma’s. Die kunnen gesteund worden met mankracht, organisatie, betalingsbalanssteun en eventueel projecten mits
die passen in de programma’s die de betreffende landen
met behulp van multilaterale organisaties hebben geformuleerd.
Zonderdifferentiatie in hulpvormen zijn blijvende ineffectiviteit en verspilling onontkoombaar.

Ten slotte______________________
De vragen over bevolkingsgroei, financiering, handel en
bestuur zijn niet eenvoudig te beantwoorden; maar zonder
antwoord kan geen beleid voor ontwikkelingssamenwerking worden gevoerd.
Achterhuis stelt de gang van onze cultuur ter discussie.
Dat is nodig, maar binnen tien jaar – of wij het willen of niet
– zal er een miljard mensen meer in de ontwikkelingslanden (even en wij ontkomen er niet aan daar reeds nu rekening mee te houden. Anderen pleiten voor steeds meer
hulp. Alsof dat de bestuursproblemen oplost, alsof dat de
handelsstromen – die tientallen keren groter zullen blijven
dan de hulp – zal veranderen. Ten slotte is er de vlucht in
de details van de uitvoering van projecthulp. Die koers hebben de kranten, de radio en het parlement gekozen. De
Tweede Kamer heeft recent aan de minister over deze uitvoeringsaspecten een nota gevraagd; maar ook dat zal
geen soelaas bieden voor de hoofdzaken van het ontwikkelingsvraagstuk.

Ferdinand van Dam

17. G. Hyden, Africa – The challenge of getting politics right, OESO
Development Centre, Parijs, februari 1989; R.H. Green, The broken pot: the social fabric, economic disaster and adjustment in Africa, Londen, IFAA Conference, September 1987; N.P. Moyo en N.
Amin, The development experience of post-colonical sub-Saharan Africa: just bad luck or something else?, Symposium Erasmus
Universiteit, Rotterdam, oktober 1988.

18. Voor een meer gedetailleerde uiteenzetting over deze indeling, zie: De derde wereld als verdichtsel, oratie, Rijksuniversiteit
Leiden, 25 november 1988.

19. De Wereldbank heeft in januari jl. een lange-termijnplan voorgesteld tot Capacity building in economic management and policy analysis, voor de Sub-Sahara Afrikaanse landen; dit voorslel
staat thans internationaal ter discussie.

533