Het dogma van een laag belastingtarief
Aute ur(s ):
Teulings, C.N. (auteur)
Hoogleraar Erasmus Universiteit, directeur Tinbergen Instituut en verb onden aan Ocfeb .
Ve rs che ne n in:
ESB, 83e jaargang, nr. 4167, pagina 688, 18 september 1998 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
miljoenennota, belastingen, overheidsfinanciën
Dit artikel bevat drie fiscale voorstellen: een hoger tarief voor de eerste schijf ter vermindering van de armoedeval, het uitbetalen van
de heffingskorting, en het onderbrengen van het inkomensafhankelijke deel van de Ziekenfondspremie bij de belastingen. Het wordt
dan mogelijk om één tarief te hanteren voor alle inkomens tot een ton.
In het Regeerakkoord voor Paars II zijn de contouren uit de nota Belastingen in de 21e eeuw ingevuld: de belastingvrije sommen
worden vervangen door een heffingskorting, de heffingskorting voor partners zonder eigen inkomen wordt rechtstreeks uitbetaald, en
de armoedeval wordt verminderd door lastenverlichting voor met name laagbetaalde arbeid. In dit artikel worden de dilemma’s bij de
belasting op arbeid nader geanalyseerd, met name voor de onderkant van het inkomensgebouw.
Vrijwel iedereen pleit voor een lager tarief van de eerste schijf om de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren. Vanuit
arbeidsmarktoogpunt is een tariefsverhoging echter veel zinvoller. In samenhang met een integratie van het inkomensafhankelijke deel
van de ziekenfondswet brengt een dergelijke operatie een wenkend perspectief met grote uitvoeringstechnische en principiële voordelen
binnen handbereik: één tarief voor de eerste en tweede schijf, voor alle arbeidsinkomens tot een ton.
De paradox van de eerste schijf
Verlaging van belastingtarieven is één van de hoekstenen van het economisch beleid van de afgelopen vijftien jaar. De grondslag
hiervan ligt in gezonde economische inzichten. Naarmate door hoge belastingtarieven een groter verschil ontstaat tussen bruto en netto
inkomen hebben burgers een geringere prikkel om zich in te spannen hun arbeidsinkomen te vergroten, bijvoorbeeld door meer uren te
gaan werken of door te investeren in menselijk kapitaal. Aangezien het voor de meeste mensen om een afweging aan de marge gaat (bijv.
een uur extra werken), zijn het vooral de marginale tarieven die er toe doen. De optimale inspanning komt tot stand als de marginale
belastingtarieven nul zijn, omdat dan de sociale opbrengst (het bruto inkomen) gelijk is aan de private opbrengst (het netto inkomen).
Een dergelijk ideaal is echter onbereikbaar, omdat de overheid zich moet voorzien van middelen.
Bij de nota Belastingen in de 21e eeuw is de verlaging van marginale tarieven verheven tot vertrekpunt, welhaast tot dogma. Het
achterliggende doel, een eenvoudiger en minder verstorend belastingstelsel, is daarbij uit het oog verloren. Dit geldt met name voor de
discussie over het tarief eerste schijf.
Marginale tarieven in beeld
De gestileerde weergave van het huidige Nederlandse belastingstelsel in figuur 1 en figuur 2 is een nuttig hulpmiddel om de dilemma’s in
beeld te brengen. Op de horizontale as staat het bruto inkomen, op de verticale as het netto inkomen. De 45-graden lijn geeft de situatie
zonder belastingen weer, als bruto gelijk is aan netto. Dit is in beginsel het geval voor bruto inkomens beneden de belastingvrije som van
Æ’ 7.000,- per jaar. Daar is het marginale tarief nul. Daarna volgt de eerste schijf (ongeveer Æ’ 45.000,-). De belastinglijn verloopt daar
vlakker, omdat van iedere gulden na aftrek van belastingen slechts 65 cent overblijft. Na de eerste schijf volgt de tweede schijf, waar het
marginale tarief nog wat hoger ligt en van iedere gulden maar vijftig cent overblijft. De belastinglijn verloopt hier dus nog vlakker dan in
de eerste schijf. De derde schijf is omwille van de eenvoud weggelaten. In het algemeen correspondeert een vlakkere belastinglijn met
een hoger marginaal tarief.
Figuur 1. Bruto inkomen, belastingen en netto inkomen, bij een verhoging van de belastingvrije som voor alle werkenden.
Figuur 2. Bruto inkomen, belastingen en netto inkomen, bij een lastenverlichting geconcentreerd op de onderkant
Verder is in de figuur een minimumuitkering weergegeven. Deze lijn loopt horizontaal, tot aan het snijpunt met de belastinglijn. Het
marginaal tarief is hier honderd procent: iedere extra gulden inkomen wordt volledig ongedaan gemaakt door een lagere uitkering. Dit is
de armoedeval. Beperking van de armoedeval is dus een bijzonder geval van het meer algemene beleid gericht op lagere marginale
tarieven.
Er zijn tal van voorstellen bedacht om de armoedeval te verminderen. De Amerikaanse earned income tax credit, voor Nederland
gepropageerd door Van Wijnbergen, is een mogelijkheid. De verhoging van het arbeidskostenforfait, bepleit door de commissieAndriessen, is een andere optie. In essentie komen alle voorstellen neer op een verhoging van de netto arbeidsinkomens rond het
minimum, zodat het snijpunt van belastinglijn en minimumuitkering naar links verschuift. Stel dat het kabinet voor dit nobele streven een
paar miljard gulden uittrekt. In de figuren 1 en 2 zijn twee opties weergegeven voor de besteding van dit geld. In de eerste optie worden
alle netto arbeidsinkomens met een vast bedrag verhoogd, bijvoorbeeld door een verhoging van de belastingvrije som voor werkenden
(figuur 1). Het gearceerde verschil tussen de oude en de nieuwe belastinglijn reflecteert de lastenverlichting. Aan het tarief van de eerste
en tweede schijf verandert niets, wat blijkt uit het feit dat de oude en de nieuwe belastinglijn even steil lopen. Omdat alle werkenden
profiteren, zal het netto effect rond het snijpunt slechts beperkt kunnen zijn.
In de tweede optie wordt het netto voordeel geleidelijk afgebouwd tot aan het einde van de eerste schijf (figuur 2). Belastingplichtigen in
de eerste schijf hebben aldus een voordeel. Voor belastingplichtigen in de tweede schijf verandert er niets. Omdat de lastenverlichting
geconcentreerd is aan de onderkant, is een dergelijk beleid effectiever voor de bestrijding van de armoedeval: het snijpunt kan verder
naar links verschuiven. Echter, niets voor niets in deze wereld. Over het traject voor de eerste schijf loopt de nieuw belastinglijn minder
steil dan de oude: het nieuwe tarief van de eerste schijf is hoger dan het oude.
Zie hier de paradox: om het inkomenstraject met een armoedeval te verkorten, moet het tarief van de eerste schijf omhoog, en dat
ondanks de lastenverlichting. Weliswaar gaan de gemiddelde tarieven in de eerste schijf omlaag, maar de marginale tarieven gaan
omhoog. Wat er gebeurt is een afruil: een korter traject met een marginale tarief van honderd procent aan de onderkant, ten koste van een
hoger tarief voor de eerste schijf. En zelfs die afruil kost geld.
Deze conclusie is niet het gevolg van de hier gekozen vormgeving. Gerichte lastenverlichting aan de onderkant van de arbeidsmarkt leidt
onvermijdelijk tot hogere marginale tarieven, expliciet of impliciet. Zo wordt de tariefsverhoging bij de earned income tax credit ‘verstopt’
in de afbouw van de tax credit. Het blijkt in de praktijk lastig om de realiteit van deze paradox te doorgronden. Indien een verhoging van
het tarief van de eerste schijf echter onvermijdelijk is om de armoedeval te beperken, dan is het verstandiger om dat expliciet te doen dan
om het belastingstelsel verder te compliceren met nieuwe inkomensafhankelijke trajecten, zoals in de eitc 1.
Door een verhoging van het tarief van de eerste schijf neemt het verschil met het tarief van de tweede schijf af. Een voorbeeld helpt om
de gedachte te bepalen. Een netto voordeel op minimumniveau (d.w.z. bruto Æ’ 30.000 per jaar) van Æ’ 1000 per jaar dat wordt afgebouwd
tot het einde van de eerste schijf (met belastingvrije som Æ’ 52.000 per jaar) vereist een tariefsverhoging van 1.000/(52.000-30.000) = 4,5
procentpunt. Omdat het tariefsverschil tussen beide schijven thans vijftien procentpunt bedraagt leidt dit tot een forse convergentie van
het tarief van de eerste en tweede schijf. Dit is in het Regeerakkoord ook waarneembaar. Het tarief tusen minimum en modaal (het tweede
deel van de eerste schijf) wordt 35 Ã 37% wordt. Dat van de tweede schijf wordt 41 Ã 43%. Het verschil daalt dus van vijftien naar zes
procentpunt 2.
Een verhoging van de belastingvrije som voor werkenden, figuur 1, is een essentieel onderdeel van beperking van de armoedeval. Deze
beleidslijn is impliciet door de vorige twee kabinetten gevoerd. Met name onder het kabinet Lubbers/Kok zijn de uitkeringen ontkoppeld,
maar zijn de koopkrachtgevolgen van deze ontkoppeling beperkt door een verhoging van de belastingvrije som.
Heffingskorting: inbouwen of uitbetalen?
Een belastingvrije som wordt voor de berekening van de belasting van het bruto inkomen afgetrokken, terwijl een heffingkorting van het
berekende belastingbedrag wordt afgehouden. Het financiële voordeel van een belastingvrije som is gelijk aan het marginale
belastingtarief maal de belastingvrije som. Belastingplichtigen in de tweede schijf hebben dus meer voordeel dan in de eerste schijf. Bij
een heffingskorting is het voordeel voor iedereen gelijk. Indien de nieuwe heffingskorting gelijk is aan het tarief van de eerste schijf maal
de oude belastingvrije som, dan spelen de belastingplichtigen in de eerste schijf quitte en in de tweede schijf gaan zij erop achteruit.
Echter, het verschil kan precies worden gecompenseerd door de eerste schijf te verlengen met het bedrag van de belastingvrije som. In
de oude situatie begon iemand pas het hogere tarief tweede schijf te betalen nadat de belastingvrije som en het tarief van de eerste schijf
waren opgebruikt. In de nieuwe situatie begint iemand al het tarief tweede schijf te betalen nadat de eerste schijf is opgebruikt. Door de
nieuwe eerste schijf nu even lang te maken als de oude eerste schijf plus de belastingvrije som, is de hele operatie lood om oud ijzer. Dat
is precies wat in het Regeerakkoord gebeurt.
Deze lood om oud ijzer theorie geldt echter niet voor alleenverdieners. Thans mogen belastingplichtigen met een niet-werkende partner
de belastingvrije som van hun partner bij hun eigen belastingvrije som optellen (de beruchte voetoverdracht). Beide belastingvrije
sommen worden aldus tegen het marginale tarief van de kostwinner afgerekend. Bij de overgang naar een heffingskorting worden beide
kortingen afgerekend tegen een voor iedereen gelijk bedrag. De verlenging van de eerste schijf compenseert de omzetting van de eerste
belastingvrije som, maar niet de omzetting van die van de partner. Alleenverdieners huishoudens in tweede schijf gaan er daarom (50% 35%) x Æ’ 7.000 = Æ’ 1.000 per jaar op achteruit. Vanuit het oogpunt van emancipatie is dit te verdedigen, te meer daar in de huidige situatie
de partners van deze alleenverdieners precies voor dat bedrag worden ontmoedigd om te gaan werken. De nieuwe aanpak neemt die
ontmoediging weg.
De waarde van de overgedragen belastingvrije som is zo niet langer afhankelijk van het inkomen van de partner. Dit maakt een verdere
individualisering van de belastingheffing mogelijk, zoals in het Regeerakkoord wordt geopperd. Partners die geen inkomen hebben, dus
geen belasting betalen en dus geen voordeel ondervinden van een heffingskorting hoeven die korting niet langer over te dragen aan hun
verdienende echtgenoot, maar krijgen de korting rechtstreeks uitbetaald. Hiermee wordt een oude, ideologisch beladen kwestie rond het
belastingstelsel, die rond de kostwinnersvoordelen, op een natuurlijke en vanzelfsprekende wijze opgelost.
Met deze stap uit het Regeerakkoord komen echter belangrijke nieuwe mogelijkheden binnen bereik. Thans worden belastingvrije
sommen meestal verwerkt in de loonbelasting. Via de werknemersverklaring weet de werkgever of en hoeveel recht een werknemer heeft
op een belastingvrije som (zo hebben alleenstaande ouders een hogere som). Deze informatie wordt gebruikt bij de berekening van de
maandelijkse belastingafdracht: het voordeel van de belastingvrije som wordt netjes over twaalf maanden uitgespreid. Voor werkgevers
is deze situatie een wanhoop, zeker in die delen van arbeidsmarkt met vele flexibele en snel wisselende arbeidsrelaties. Men wordt
gedwongen om informatie in te winnen en daar een administratie van bij te houden over zaken waar men niets mee te maken heeft. Ook
tweede baantjes zijn een bron van ellende. Als de belastingvrije som in de ene baan al is verrekend, geldt voor de tweede baan een ander,
hoger belastingtarief. Verder leiden situaties waarin iemand niet het hele jaar werkt tot problemen. Immers, het deel van de belastingvrije
som dat valt in de niet gewerkte maanden blijft onbenut. Met T-biljetten kan veel worden gerepareerd, maar dat blijft een kunstgreep
achteraf.
De introductie van de heffingkorting opent de weg naar een eenvoudig alternatief. Stel dat de heffingskorting ook voor werkenden niet
verrekend wordt met de loonbelasting, maar net als voor degenen zonder arbeidsinkomen, rechtstreeks wordt uitbetaald door de
belastingdienst. De werknemersverklaring kan worden afgeschaft. De werkgever kan gewoon in alle gevallen vanaf de eerste gulden
belasting inhouden. Eerste en tweede banen worden gelijk behandeld. Deze aanpak lijkt sterk op die bij de hypotheekrente-aftrek. Tot
voor kort kon de werkgever deze aftrek met de loonbelasting verrekenen. Voor werkgevers leidde dit tot veel administratieve rompslomp.
Door de tegenwaarde van de hypotheekrente-aftrek rechtstreeks aan de belastingplichtige uit te betalen, wordt dit overbodig.
Fiscaliseer het ziekenfonds
Behalve het belastingstelsel kent ons land nog tal van andere regelingen die inkomensafhankelijke heffingen opleggen dan wel subsidies
toekennen. Kwantitatief zeer belangrijk zijn de ziektekostenverzekeringen, dertig miljard via het ziekenfonds en tien miljard via particuliere
polissen. Behalve omvangrijk is deze regeling echter ook onoverzichtelijk, niet-systematisch en vaak onbillijk. Daarom wordt aan dit
stelsel bij voortduring gesleuteld. In principe is het ziekenfonds een werknemersverzekering en zou de werkgever op basis van de
loonbetaling in staat moeten zijn om vast te stellen of iemand al dan niet ziekenfonds verzekerd is. In de praktijk is de uitvoering van de
Ziekenfondswet echter gecompliceerd, zoals de omvang van de toelichting in de diverse Sociale Handboeken laat zien. Daarnaast zijn
vaak andere gezinsleden meeverzekerd, omdat de wet (bijna als enige) nog stevig is gefundeerd in het kostwinnersdenken. Dit heeft tal
van vreemde consequenties.
Vanwege het herverdelingskarakter van de Ziekenfondswet bestaat de neiging ook niet-werknemers met beperkt inkomen bij de wet
onder te brengen. Zo hebben met de wet-Van Otterloo bejaarden met een laag inkomen ruimer toegang gekregen tot het Ziekenfonds.
Omdat dit strijdig is met het werknemers- karakter van het Ziekenfonds, bleek het niet eenvoudig een hanteerbare regeling te bedenken.
Het Regeerakkoord opent nu de mogelijkheid dat ook zelfstandigen met een laag inkomen worden toegelaten.
De herverdelingseffecten van het totaal van ziektekostenregelingen zijn omvangrijk. Binnen de groep ziekenfondsverzekerden gaat de
herverdeling van mensen met een maximale premie (inkomens tot Æ’ 60.000 bruto per jaar, premie: Æ’ 4.500 per jaar) naar mensen met een
minimum-inkomen (Æ’ 2.500 premie), en van alleenstaanden en tweeverdieners naar alleenverdieners, in het bijzonder naar alleenverdieners
met kinderen. Bij een overgang van ziekenfonds naar particulier gaan alleenstaanden en tweeverdieners er fors op vooruit (van Æ’ 4.500
naar een premie van Æ’ 2.500), terwijl alleenverdieners met kinderen er fors op achteruit gaan (Æ’ 5.000, particulieren Æ’ 7.500).
Er is in het verleden veel gesproken over integratie van ziekenfonds en particuliere verzekeringen. Daarbij werden twee tegengestelde
spookbeelden opgevoerd, namelijk dat van de volksverzekering en dat van de teloorgang van de solidariteit. Waar ziekenfondsen steeds
meer onderhevig zijn aan marktprikkels en hun saldo mogen verrekenen in de opslagpremie, waar de particuliere sector is ingebed in
wettelijke bijdragen, en waar ziekenfondsen en verzekeraars onderlinge allianties zijn aangegaan, verliest het onderscheid tussen beide
polen veel van zijn betekenis. De beste weg lijkt om in het midden te laten of convergentie van beide stelsel nu leidt tot een
volksverzekering of juist tot teloorgang van de solidariteit.
Iedere vorm van convergentie staat of valt met een regeling van de inkomensgevolgen. Convergentie vereist dat die herverdeling wordt
losgekoppeld van de ziektekostenverzekering 3. Deze rol van het ziekenfonds kan worden ondergebracht in het belastingstelsel. De
ziekenfondspremie wordt dan een vast bedrag, onafhankelijk van het inkomen. Lagere inkomens gaan er op achteruit, maar worden via
een hogere heffingskorting precies gecompenseerd. De herverdeling strekt zich thans uit tot de maximum premiegrens. Deze valt
nagenoeg samen met het einde van de eerste schijf van de belastingen. Het premiepercentage voor werkgevers en werknemers samen
bedraagt circa zeven procent. Om vergelijkbare herverdelingseffecten te bereiken zou het tarief van de eerste schijf dus met zeven
procentpunt moeten worden verhoogd. Door deze tariefverhoging wordt het voordeel van de verhoging van de heffingskorting voor
belastingplichtigen in de tweede schijf weer afgeroomd.
Behalve een herverdeling naar inkomensniveaus behelst het ziekenfonds ook een herverdeling van alleenstaanden en tweeverdieners
naar alleenverdieners. Door over te gaan op een systeem met vaste premies per persoon verdwijnt dit voordeel voor de alleenverdiener.
Echter, de verhoging van de heffingskorting compenseert hiervoor, omdat een alleenverdiener die twee keer krijgt, één keer rechtstreeks
en één keer via zijn partner. Voor alleenverdieners in het ziekenfonds loopt dit dus rond. Particulier verzekerde alleenverdieners gaan er
echter op vooruit: zij hebben wel twee keer voordeel van de verhoging van de heffingskorting, maar hebben geen hogere
ziektekostenpremies. De verhoging van het tarief van de eerste schijf neemt het voordeel van de eerste extra heffingskorting weg, maar
niet dat van de extra heffingskorting voor de niet verdienende partner.
Op dit punt vullen de plannen voor het belastingstelsel en de fiscalisering van het ziekenfonds elkaar aan. Waar de wijziging van het
belastingstelsel leidt tot een nadeel voor alleenverdieners in de tweede schijf (zoals uiteengezet in de vorige paragraaf), leidt een
herziening van het ziekenfonds tot een voordeel voor die groep. Voor- en nadeel voor alleenverdieners in de tweede schijf vallen tegen
elkaar weg. Beide plannen kunnen daarom het beste tegelijk worden ingevoerd.
Eén tarief voor alle inkomens tot een ton?
De drie centrale ideeën uit dit artikel, i) het hogere tarief van de eerste schijf ter vermindering van de armoedeval, ii) het uitbetalen van de
heffingskorting, en iii) het onderbrengen van het inkomensafhankelijke deel van de Ziekenfondspremie bij de belastingen, hebben een
ultieme consequentie. Beide verhogingen van het eerste schijftarief (idee i) en iii)) leiden tot een tarief dat nagenoeg identiek is aan het
tarief van de tweede schijf. Het wordt dus mogelijk om één tarief voor de eerste en tweede schijf te hanteren voor alle inkomens tot een
ton. Gecombineerd met de gedachte van het uitbetalen van de heffingskorting kan de loonbelasting in dat geval vergaand worden
vereenvoudigd. Werkgevers kunnen voor alle arbeidsinkomens een vast, proportioneel tarief hanteren (de zogenaamde loonsomheffing).
De transparantie van het stelsel en de uitvoering ervan zouden geweldig worden verbeterd.
Deze voordelen moeten vanzelfsprekend worden afgewogen tegen de kosten van de systeemovergang. Het gaat om een gecompliceerde
operatie met onverwachte inkomensconsequenties. Wat bijvoorbeeld te doen met ambtenaren die niet in het Ziekenfonds zitten? De
weging van voor- en nadelen hangt sterk af van de visie op houdbaarheid van de huidige Ziekenfondswet in een individualiserende
samenleving. Een nadere verkenning lijkt mij echter de moeite waard.
Kortom, de verkenning Belastingen in de 21e eeuw en het daarop gebaseerde Regeerakkoord bieden bruikbare ingrediënten. De
vermindering van de armoedeval, de overgang naar een heffingskorting en de oplossing van de discussie rond de voetoverdracht zijn
belangrijke stappen voorwaarts. Maar de kans op een grootscheepse vereenvoudiging wordt gemist. Het nieuwe belastingstelsel moet
meer worden dan een stelsel voor het fin de siècle.
Thema: Miljoenennota 1999
H.A. Keuzenkamp, Miljoenennota 1999
J. de Beus, Koks kapitalisme
Beleid en onderzoek: de Miljoenennota
C.N. Teulings, Het dogma van een laag belastingtarief
E.K.H. van Doorslaer, H.G. van der Burg en A.H.E. Koolman, Rechtvaardige gezondheidszorg
H. Oosterbeek, De kwaliteit van het onderwijs
J.W. Oosterwijk, Rust en dynamiek
Vakontwikkeling
A.R.G.J. Zwiers en H. van der Meer, Koopkrachtplaatjes voor iedereen
Monitor
R. van Opstal en P. Terra-Pilaar, Koopkrachtgevolgen van het Regeerakkoord
MEV 1999, Knelpunten in de personeelsvoorziening
1 De cruciale rol van het marginale tarief aan de voet van het inkomensgebouw komt ook naar voren in de theoretische literatuur over de
vormgeving van belastingstelsels, zie J. Mirrlees, An exploration in the theory of optimum income taxation, Review of Economic Studies,
1971, blz. 175-208.
2 Zie Miljoenennota 1999, blz. 38.
3 Soortgelijke ideeen voor een scheiding tussen herverdeling en ziektekostenverzekering zijn te vinden in C. Oudshoorn,
Omgevingsveranderingen, systeemkosten en institutionele vernieuwing: een essay over nieuwe institutionele evenwichten , Ocfeb
Research Memorandum 9701.
Copyright © 1998 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)