Met aangescherpte
tweesnijdende zwaard
Naar aanleiding van de lage inflatie en de reeds afgesproken hoge
reele contractloonstijgingen dient bet ‘tweesnijdende zwaard’ opnieuw te warden overwogen: verhoog de indirecte lasten met milieuheffingen, maar verlaag gelijktijdig de directe belasting op arbeid.
In een interview zei minister Bert de
Vries onlangs dat er tussen een loonmaatregel en niksdoen een wereld
aan inventiviteit ligt1. De Vries reageerde daarmee op de problemen
die zijn ontstaan door een hoge reele
loonstijging als gevolg van een onverwacht lage inflatie. Het is nog maar
kort geleden dat er in Den Haag met
angst over de oplopende inflatie
werd gesproken. Mede op grond van
dat dreigende inflatiespook werd besloten om het hoge btw-tarief te verlagen, van 18,5% naar 17,5%. Zoals
dat wel vaker bij fantomen voorkomt, ging het inflatiespook echter
in lucht op. De inflatiedreiging is in
een tamelijk kort tijdsbestek verdwenen, het kabinet zit met de gebakken
peren.
Een combinatie van een Internationale recessie en de recente appreciatie van de gulden hebben een
snellere en effectievere inflatievermindering opgeleverd dan de btwverlaging ooit had kunnen doen.
De reeds afgesproken contractloonstijging valt daardoor reeel veel hoger uit dan beoogd. De koopkracht
profiteert van de lage inflatie, maar
de relatief grote reele loonstijging
gaat ten koste van de winstgevendheid van het bedrijfsleven, de concurrentiepositie met het buitenland en
de werkgelegenheid.
Het gevaar dreigt dat eenmaal uitgestoten arbeid weer moeilijk aan de
slag komt in een aantrekkende economic. Op de vakbeweging wordt
daarom druk uitgeoefend om de lonen te matigen of zelfs contracten
open te breken. Ook de overheidsfinancien lijden onder de onverwacht
lage inflatie: naast het nadelige effect
op grootheden zoals de schuldquote,
dreigt de sociale zekerheid zowel in
volume als in reele termen duurder
te worden dan de bedoeling was. De
koppeling tussen lonen en uitkeringen is daarom losgelaten. Er is in
meerjarige cao’s uitgegaan van een
prijsstijging van omstreeks 4% in
1993. Het begin november 1992 bijgestelde budgettaire kader, daarentegen, neemt voor de inkomens in de
collectieve sector een inflatie van
2,5% als uitgangspunt.
In het licht van de blijvende valutaonrust blijft het overigens de vraag of
de inflatie zelfs niet nog lager zal uitvallen. Verdere ontkoppeling lijkt
echter politick moeilijk te verkopen.
Bovendien kan de overheid ook bij
de salarisontwikkeling van ambtenaren moeilijk anders dan de markttrend volgen. De ruimte om ambtenaren, onderwijzers en welzijnswerkers
achter te laten lopen, is geheel verdwenen, tenzij een kwalitatieve verslechtering van de publieke sector
wordt nagestreefd.
Minister De Vries zal dan ook met
lede ogen aanzien hoe de werkgelegenheidsdoelstelling van het kabinet
(nog meer) in gevaar komt. Pogingen om met centraal overleg de boel
te redden lijken tot mislukken gedoemd: de adempauze in de loononderhandelingen is een wassen neus
waar zelfs Madame Tussaud de hare
voor op zou halen. Een looningreep
lijkt vandaag de dag ondenkbaar. De
vraag is dus wat “de wereld van inventiviteit”, waarover De Vries hoopvol spreekt, te bieden heeft.
Een ding is duidelijk: achteraf bezien is de btw-verlaging die het kabinet doorvoerde, zonder aan de sociale partners enige tegenprestaties te
vragen, nogal ongelukkig geweest2.
De beleidsruimte had beter benut
kunnen worden voor een gerichte
verlaging van de directe lasten. In
deze bijdrage pleiten wij ervoor om
alsnog de directe lasten te verlagen
en de indirecte lasten te verhogen,
zonder overigens de btw-verlaging
ongedaan te willen maken. Het voorstel biedt de mogelijkheid om op
creatieve wijze de noden van De
Vries en zijn collega’s te lenigen.
Directe en indirecte lasten
Een veelgehoorde klacht over de Nederlandse economic is dat de lastendruk te hoog is, met name door de
hoogte van de sociale-zekerheidslasten. Het gevolg is een aanzienlijke
verstoring van de arbeidsmarkt. Dit
verklaart mede de grote mate van inactiviteit in Nederland (andere verklaringen zijn de vormgeving van de sociale zekerheid en de aard van de
preferenties).
Wij zullen ons beperken tot een
globale analyse van de verdeling van
directe en indirecte lasten. Volgens
de recente voorstellen van de commissie-Stevens is een grondslagverbreding van de belastingheffing nodig . Een voor de hand liggende
mogelijkheid om de directe lastendruk te verminderen, is het verhogen
van indirecte lasten. Hoewel de totale lastendruk uiteindelijk het belangrijkst is – wat dat betreft had de recente btw-verlaging enig nut – is er
goede reden om aan te nemen dat
een verschuiving van directe naar indirecte lasten de werkgelegenheid
ten goede komt en kan bijdragen aan
het tot staan brengen van het vicieuze proces van lastenverhoging en uitstoot van arbeid . Juist nu de onder
druk staande werkgelegenheid de
1. NRCHandelsblad, 19 december 1992.
2. Zie voor eerdere beschouwingen over
de btw-verlaging, G.M.M. Gelauff, Belastingen en werkgelegenheid, ESB, 30 September 1992, biz. 950-953; en H.A. Keuzenkamp, De btw-verlaging: een kritiek,
manuscript, juli 1992.
3. Commissie-Stevens, Graag of niet, rapport van de Commissie Belastingherziening, 1992.
4. Zie bij voorbeeld D. Van de gaer, E.
Schokkaert and G. de Bruyne, Macroeconomic objectives and welfare analysis of
marginal tax reform, CES Public economics discussion paper, Leuven, 1991,
voor een analyse van belastinghervorming in Belgie; en G.M.M. van Gelauff,
F.A.M. van Ero, JJ. Graafland, A.E. van
Hien and A.G.H. Nibbelink, Towards an
analysis of tax effects on labour market allocation: a micro/macro approach, De
Economist, 1991, biz. 243-271, voor een
analyse voor Nederland.
overdrachtsuitgaven verder omhoog
dreigt te stuwen, is er een belangrijke aanleiding voor het nemen van
compenserende maatregelen.
Alvorens hier dieper op in te gaan,
moet duidelijk zijn dat er geen spra-
door de niet-actieven (dat wil zeggen
de randvoorwaarde van inkomensneutraliteit wordt doorbroken). De
opbrengsten van milieuheffingen
rect waarneembare ‘goede doelen’:
werk (vooral voor lagergeschoolden)
en milieu. Zo wordt minister De
Vries de kans geboden dat de Neder-
kunnen maar een keer worden uitge-
landse samenleving werkgelegenheid verkiest boven een (tijdelijk)
kerstpakketje van meer (materieel)
inkomen. Op de langere termijn
komt deze keuze trouwens ook de inkomensontwikkeling ten goede. Ook
anderen zullen blij zijn met de voorgestelde maatregelen: minister Alders
van milieu ziet weer een kleine bijdrage aan een positief maar marktconform milieubeleid, en Thijs Woltgens ziet soortgelijke wensen uit zijn
recente Lofvan de politick in vervulling gaan .
Een andere reden waarom milieuheffingen op huishoudens in het huidige tijdsgewricht de werkgelegenheid kunnen beschermen, is dat het
politick minder moeilijk wordt om
de lasten van de inactieven te verhogen (via hogere indirecte belastingen). Op deze wijze worden de middelen gericht ingezet ten behoeve
van de werkgelegenheid in plaats
van de bescherming van de (kortetermijn) inkomenspositie van de inactieven.
Milieuheffingen op huishoudens
hebben het grootste positieve effect
op de werkgelegenheid wanneer de
opbrengsten worden benut om werkgeverslasten te verlagen. Ten eerste
verbetert de concurrentiepositie van
het bedrijfsleven die door de sterke
gulden is aangetast. In feite betekent
een gelijktijdige verlaging van werkgeverslasten en een generieke verhoging van indirecte belastingen op
huishoudens een impliciete reele depreciatie. De door de recente appreciatie verstoorde afweging tussen
werk en inkomen wordt aldus ongedaan gemaakt.
De lastenverlichting lijkt de actieven te bevoordelen boven de inactieven. De actieven profiteren immers
van een hogere vraag naar arbeid en
een opwaartse druk op het loonni-
langrijke overweging voor de hier be-
geven: of ten behoeve van het vergroten van prikkels op de arbeidsmarkt of voor het compenseren van
pleite beleidsmaatregel is dat hij
de koopkrachteffecten voor de lage-
aansluit bij het gewenste lange-ter-
re inkomens en niet-actieven. Bereke-
ke is van ad hoc ‘fine tuning’. Een be-
mijnbeleid. Een verbreding van de
ningen van het Centraal Planbureau
belastinggrondslag en een verlaging
ten behoeve van de stuurgroep-Wolf-
van directe lasten wordt unaniem
son bevestigen deze argumentatie:
door de sociale partners onder-
wenst om de btw nu al weer te verhogen. Gelukkig zijn er andere indi-
indien wordt vastgehouden aan budgettaire- en inkomensneutraliteit, veranderen het arbeidsaanbod en de
werkgelegenheid nauwelijks7. Deze
uitkomsten waren nogal teleurstellend voor degenen die grote verwachtingen koesterden van het tweesnijdend zwaard en dachten met dit
ene instrument twee doelstellingen
te kunnen bereiken.
recte lasten waarvoor, ook op lange
termijn, goede redenen zijn om ze te
Waarom nu wel?
steund . Het verhogen van de indirecte belastingen ten gunste van lage-
re directe belastingen lijkt echter
enigszins vreemd, omdat de btw nog
maar kort geleden verlaagd werd.
Om zigzagbeleid van de overheid te
voorkomen, is het inderdaad onge-
verhogen. We denken in dit verband
met name aan milieuheffingen op
huishoudens: het is een goede gelegenheid om de gedachte van het
‘tweesnijdende zwaard’ opnieuw onder de aandacht te brengen. Daarbij
verdient de motivering waarom dit
zwaard nu wel, maar eerder niet, effectief zal zijn, bijzondere aandacht.
Er zijn verschillende redenen waarom de uitwisseling tussen hogere milieuheffingen en lagere lasten op arbeid in de huidige situatie wel kan
bijdragen aan het beschermen van
de werkgelegenheid. De eerste re-
Milieuheffingen kunnen een geschikt
instrument zijn om bij te dragen aan
milieudoelstellingen. Bovendien wor-
den is dat hogere milieuheffingen op
huishoudens (en dus het hogere consumentenprijspeil) nauwelijks op hogere lonen worden afgewenteld omdat veel (meerjarige) cao’s al zijn
uitgegaan van een hoger prijspeil.
Bovendien kunnen, ook zonder hogere indirecte belastingen, de onder-
den deze heffingen aangeprezen als
een tweesnijdend zwaard (zie Miljoenennota 1992); door de opbrengsten
handelaars voor de cao’s die nog afgesloten moeten worden moeilijk
achterblijven bij de nominale loonstij-
van milieuheffingen te gebruiken
gingen afgesproken in bedrijfstakken
voor het verlagen van de lastendruk
met meerjarige contracten. Dit geldt
op arbeid, zullen de heffingen niet al-
ook voor de onderhandelingen over
de ambtenarensalarissen: de overheid kan het zich niet veroorloven
Waarom toen niet?
leen een schoner milieu bewerkstelligen maar ook het functioneren van
de arbeidsmarkt verbeteren. Bind
1991 werd in ESB echter betoogd dat
het zwaard van de milieuheffingen
bot is aan de kant van de arbeidsmarkt zolang wordt vastgehouden
aan de randvoorwaarden van budgettaire neutraliteit en een gelijkopgaande koopkrachtontwikkeling voor
actieven en niet-actieven (z.g. inko-
haar dienaren teveel op achterstand
te (blijven) zetten ten opzichte van
andere werknemers.
Een verhoging van de indirecte
(milieu-)belastingen, die door consu-
menten wordt gedragen, neemt op
natuurlijke wijze het verschil weg tus-
sen de op ‘mazzel’ berustende koop-
5. SER, Ontwerp advies convergence en
krachtwinst voor de gelukkigen die
overlegeconomie, Den Haag 1992.
6. A.L. Bovenberg en S. Cnossen, Fiscaal
mensneutraliteit) . De (marginale en
reeds een meerjarenlooncontract had-
fata morgana, ESB, 4 december 1991, biz.
gemiddelde) lastendruk op arbeid
den afgesloten, en de pech van werknemers die nog geen contract hadden. Een kunstmatige looningreep is
dan niet meer nodig. De vakbeweging kan vrede met deze ruil hebben. Er is immers sprake van twee di-
kan alleen dan omlaag wanneer of
de totale druk daalt (dat wil zeggen
de budgettaire randvoorwaarde valt
weg) of een groter gedeelte van de
collectieve druk wordt gedragen
ESB 10-2-1993
1200-1203.
7. Centraal Planbureau, Economische gevolgen op lange termijn van heffingen op
energie, Werkdocument nr. 43, Den
Haag, 1992.
8. Thijs Woltgens, Lofvan depolitiek, Pro-
meteus, Amsterdam, 1992.
veau. De achterstand van de inactie-
het zwaard hotter is aan de kant van
ging krijgt bovendien twee ‘goede
ven lijkt op het eerste gezicht wellicht onrechtvaardig. Op de langere
termijn profiteren echter ook de inac-
het milieu, wordt het scherper aan
doelen’ voor de aanwending van
tieven van de werkgelegenheidsgroei: een sterk economisch draag-
vlak biedt uitzicht op structured
hogere uitkeringen. Voor de inactie-
ven die beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt, is nog belangrijker dat er
meer mogelijkheden zijn om aan de
slag te komen.
In dit verband is het van belang de
verlaging van de werkgeverspremies
te richten op de onderkant van het
loongebouw. Hier liggen de grootste
knelpunten (zie bij voorbeeld het genoemde SER-advies, noot 5). Lagere
werkgeverslasten voor laagbetaalde
de kant van de arbeidsmarkt . In de
deze lastenverzwaring geleverd, na-
CPB-berekeningen is er nauwelijks
melijk een stringenter milieubeleid
een effect op de werkgelegenheid,
maar dat is vooral het gevolg van de
veronderstelde generieke vorm van
en een beter perspectief op werk,
zonder dat de minister gedwongen
wordt om bestaande contracten open
terugsluizen13. Bovendien houden
de berekeningen uiteraard geen rekening met de huidige bijzondere omstandigheden waarbij, door de mee-
te breken.
vallende inflatie, milieuheffingen
nauwelijks tot hogere lonen leiden
omdat het afwentelingsmechanisme
Lans Bovenberg
Hugo Keuzenkamp
A.L. Bovenberg is als senior research
fellow verbonden aan het CentER for
minder sterk werkt. Het lijkt dus wel
degelijk mogelijk om gunstige arbeidsmarkteffecten te realiseren, ze-
Economic Research van de Katholieke
Universiteit Brabant en is hoogleraar
Financieel-economisch beleid bij het
Onderzoekscentrum Financieel-Econo-
ker wanneer voor een meer gerichte
misch Beleid (OCFEB) aan de Erasmus
aanpak wordt gekozen waarbij de
Universiteit Rotterdam, H.A. Keuzenkamp is universitair decent bij de vak-
arbeid zullen degenen die nu nog
inactieven (op korte termijn) geen
moeilijk aan het werk komen op de
volledige compensatie ontvangen.
wat langere termijn ten goede ko-
Zo blijkt uit recente berekeningen
men, zeker wanneer begeleidende
van het CPB dat een mil van directe
en indirecte belastingen (in dit geval
maatregelen getroffen worden op het
en ander ondersteunend arbeidsmarktbeleid.
Conclusie
Voor het onderzoek van de stuurgroep-Wolfson zijn verschillende scenario’s door het CPB doorgerekend,
waarbij diverse varianten van milieuheffingen aan bod kwamen. De variant die het meest aansluit bij het on-
Katholieke Universiteit Brabant.
een hogere btw en een lagere eerste
belastingschijf) op termijn de vraag
naar arbeid kan stimuleren .
Omvang van de maatregelen
groep Algemene economic van de
Er lijkt momenteel sprake van een uitgelezen moment om ons fiscale stel-
gebied van scholing, sanctiebeleid
sel aan te passen in de richting die
we op langere termijn dienen in te
slaan, namelijk het minder aantrekkelijk maken van milieuvervuiling en
derhavige voorstel is een verhoging
van de heffing op het kleinverbruik
van energie, met name aardgas en –
het verlagen van de wig, met name
aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Ons inziens is de politick,
elektriciteit (het zgn. C-scenario).
mede als gevolg van de overspannen
verwachtingen ten aanzien van het
Daarbij zijn twee mogelijkheden nader bestudeerd: een heffing waarbij
de prijzen van energie door de bank
genomen met 50% respectievelijk
100% stijgen. De laatste mogelijkheid
tweesnijdende zwaard, te ver doorge-
is nauwelijks realistisch, zelfs de eer-
van de stuurgroep-Wolfson wordt gekozen, waarin de heffingen op huishoudens met 50% stijgen, komt er
ste is al een drastische ingreep9.
De opbrengst van een heffing van
50% is ongeveer 7,5 miljard gulden
schoten in haar negatieve reactie op
het rapport van de stuurgroep-Wolfson. Indien de (drastische) C-variant
vier miljard gulden beschikbaar voor
per jaar, waarvan bijna vier miljard
het verlagen van de werkgeverslas-
door huishoudens wordt opgebracht.
ten. De middelen worden zo gericht
Het aandeel van bedrijven in de opbrengst dient te worden teruggesluisd om de concurrentiepositie niet
op de werkgelegenheid ingezet, dat
te verslechteren10. De prijsindex van
de particuliere consumptie stijgt met
ongeveer 1,5%11.
De energiebesparing die wordt gerealiseerd is volgens het CPB niet bij-
ster groot (3%). De geringe energiebesparing heeft als voordeel dat de
belastingbasis minder sterk wordt uitgehold en dat de lasten op arbeid
dus meer omlaag kunnen. Naarmate
het draagvlak voor de sociale zekerheid wordt versterkt. Op deze manier worden de risico’s van een vergaande ontkoppeling op de langere
termijn beperkt.
Door de indirecte lasten te verhogen wordt de ‘over-koopkracht’ (een
variatie op ‘overwinst’) afgeroomd
en hoeven bestaande contracten niet
te worden opengebroken. De ver-
stoorde afweging tussen werk en inkomen wordt hersteld. De vakbewe-
9. In 1992 bedraagt de opbrengst van de
bijzondere verbruikersbelasting op energie, grondstoffen en milieu, exclusief btw
en accijns, ruim drie miljard gulden (waarvan de helft voor rekening van de WABM
komt, dit zijn met name heffingen op
brandstof). Bestemmingshefflngen op verontreiniging van oppervlaktewater bren-
gen anderhalf miljard gulden op, rioolrechten 600 miljoen, en de afvalstoffen/reinigingsrechtenheffing ruim een
miljard.
10. Uit de potentiele verslechtering van
de currentiepositie blijkt een verschil tus-
sen btw en milieuheffingen. In tegenstelling tot btw, worden milieuheffingen niet
aan de grens teruggegeven.
11. Zie CPB, op.cit., 1992, biz. 142.
12. Zie A.L. Bovenberg en S. Cnossen,
op.cit., 4 december 1991. Een brede indirecte belasting, zoals de btw, zou het
maximale positieve effect op de werkgelegenheid bereiken. Er blijft dan ook een
zekere spanning bestaan tussen werk en
milieu.
13. Zie CPB, op.cit., 1992, H. III.2.
14. Zie G.M.M. Gelauff, op.cit., 30 September 1992.