GATT: een nieuwe ronde, een nieuwe kans?

GATT: een nieuwe ronde,
een nieuwe kans?
Van 15 tot 19 September vindt te
Punta del Este, Uruguay, een ministeriele conferentie van de General
Agreement on Tariffs and Trade
(GATT) plaats. De bedoeling is dat de
ministers een nieuwe ronde van multilaterale handelsbesprekingen lanceren. De vorige ronde van handelsbesprekingen, de Tokio-ronde, werd
afgesloten in 1979. De daar gemaakte
afspraken zijn grotendeels geimplementeerd. Maar de druk tot het nemen
van beschermende maatregelen is
sindsdien toegenomen. En aan die
druk is niet altijd weerstand geboden
1). De Amerikanen formuleren dat
graag in termen van de zogenaamde
rijwieltheorie van handelsbesprekingen: men dient verder te gaan, ten einde niet om te vallen. Met andere woorden, om tegengas te geven aan protectionistische druk moet verdergaande liberalisatie actief nagestreefd worden.
Over de gewenste agenda van de
nieuwe handelsronde is recentelijk
een groot aantal publikaties verschenen 2). Hierbij spelen natuurlijk de’belangen van de verschillende deelnemers – of groepen van deelnemers een grote rol. Naar verwachting zullen
de VS vooral hameren op onderhandelingen over diensten, technologisch
hoogwaardige produkten, landbouwprodukten en patenten en octrooien.
Verder zullen de VS vooral druk uitoefenen op Japan en de z.g. New Industrializing Countries (NIC’s) om de
non-tarifaire bescherming af te breken
waarbij het principe van de ‘agressieve
reciprociteit’ benadrukt zal worden. Dit
beginsel houdt in dat de VS beschermende maatregelen zullen nemen ten
opzichte van bepaalde landen en voor
bepaalde goederen indien er geen
sprake is van gelijke markttoegang.
Ook de EG zal harde druk op Japan en
de NIC’s uitoefenen om de toegankelijkheid van hun markten te vergroten;
verder zal de EG pogingen doen om de
reeds langlopende handelsconflicten
met de VS betreffende staal en landbouwprodukten op te lossen. Japan
heeft het grootste belang bij een open
en geliberaliseerd systeem van Internationale handel, maar zal waarschijnlijk proberen zelf het aantal concessies
te beperken. Voorlopig blijkt de aandacht van Japan vooral uit te gaan naar
een aantal meer algemene punten die
verbeteringen in het GATT-systeem inhouden: de vrijwaringsproblematiek
en de verhouding met de ontwikkelingslanden.
Het is met name de noord-zuid-tegenstelling die de hoofdrol lijkt te spelen bij vrijwel alle mogelljke toekomstige agendapunten. Dit blijkt uit de voor884

bereidingen ten behoeve van de nieuwe handelsronde die is opgedragen
aan een ‘GATT Preparatory Committee’ (prepcom) die voor eind juli van dit
jaarovereenstemming zou moeten bereiken over de toekomstige agenda.
Hooguit zouden de ministers nog enkele knopen moeten doorhakken in
September. Het is echter anders gelopen. Er is wel brede overeenstemming
bereikt over grote delen van de door
Zwitserland en Colombia voorgestelde
agenda, maar de formulering van de
precieze behandeling van exportsubsidies van landbouwprodukten vormde
uiteindelijk voor met name Frankrijk,
en dus de EG, een onoverkomelijk probleem. Het gevolg was dat de EG niet
met deze agenda, die oorspronkelijk
door 45 a 50 landen – waaronder de
VS, Japan, een twintigtal ontwikkelingslanden, alsmede enkele andere
GATT-leden – was goedgekeurd, accoord kon gaan. Van deze onenigheid
is door een groep van meer radicale
ontwikkelingslanden onder leiding van
India en Brazilie gebruik gemaakt. De
opstelling van de EG leidde er toe dat
deze ontwikkelingslanden hun eigen
agendavoorstel konden handhaven.
Deze agenda is veel radicaler van
aard: onder andere vergaande handelsconcessies van de ontwikkelde
landen en een expliciete uitsluiting van
diensten als agendapunt. Er is dus nog
veel werk te doen in Punta del Este.
Hieronder zal een aantal van de onderwerpen, die in een nieuwe ronde
aan de orde komen, de revue passeren. Met name zullen die onderwerpen
besproken worden die nieuw en/of
controversieel zijn. Het betreft de volgende punten: landbouw, diensten,
textiel, vrijwaring en integratie van ontwikkelingslanden in het GATT systeem.
Landbouw
De Internationale handel in landbouwprodukten is nooit in overeenstemming geweest met de regels
van de GATT. Met name in ontwikkelde landen is de landbouwpolitiek gebaseerd op zelfvoorziening om veiligheidsreden en op overwegingen van
inkomensverdeling. Dit landbouwbeleid is politiek nauwelijks bespreekbaar, maar heeft grote financiele gevolgen voor de nationale economieen
en aanzienlijke consequenties voor de
Internationale handel in landbouwprodukten.
Anderzijds voeren vele ontwikkelingslanden een handels- en wisselkoerspolitiek alsmede een landbouwprijs- en landbouwbelastingbeleid dat
tot aanzienlijke discriminatie tegen de

landbouwsector leidt. Er zijn vele voorbeelden van Aziatische, Afrikaanse en
Latijnsamerikaanse landen waar een
dergelijk beleid tot aanzienlijke verminderingen van de landbouwproduktie heeft geleid.
Desalniettemin is er enige vooruitgang te bespeuren bij de pogingen om
de handel in landbouwprodukten in het
GATT-systeem te brengen. Het ‘Committee on Trade in Agriculture’ is bezig
een aantal door de ‘Contracting Parties’ goedgekeurde aanbevelingen uit
te werken tot een realistische basis
voor onderhandelingen. Een van de
uitgangspunten hierbij is dat er een
evenwicht gevonden moet worden tussen gerechtigde binnenlandse belangen enerzijds en belangen van Internationale handel anderzijds, waarbij de
balans moet doorslaan ten gunste van
een relatief open en steeds meer geliberaliseerd handelssysteem.
Mocht het te zijner tijd komen tot een
geliberaliseerd handelssysteem in
landbouwprodukten, zal dit dan positieve effecten voor de ontwikkelingslanden hebben? Hierover vindt
men interessante uitspraken in het recente World Development Report 1986
3). In eerste instantie blijkt dat eenzijdige liberalisatie door de ontwikkelde
landen leidt tot een netto welvaartsverlies voor de ontwikkelingslanden. Volgens de Wereldbank zal dit omslaan in
1) Voor een indicatie van de toeneming van
non-larifaire bescherming tussen 1982 en
1984 zie b.v. UNCTAD, Trade and development report 1986, United Nations, New York,
1986, biz. 82, tabel 19, en Julio J. Nogues, Andrezj Olechowski en L. Alan Winters, The extent of nontariff barriers to imports of industrial
countries, World Bank Staff Working Papers,
nr. 789, Washington, 1986, biz. 29-30.
2) De voornaamste zijn: C. Michael Aho en Jonathan David Aronson, Trade Talks; America
better listen!, Council on Foreign Relations,
New York, 1985; Gary Clyde Hufbauer en Jeffrey J. Schott, Trading for growth: the next
round of trade negotiations, Policy Analyses in
International Economics, nr. 11, Institute for
International Economics, Washington, September 1985; Ernest H. Preeg (red.), Hard bargaining ahead: U.S. trade policy and developing countries, Overseas Development Council, Transaction Books, New Brunswick (VS)
en Oxford (VS), 1985; Bela Balassa and
Constantine Michalopoulos, Liberalizing trade
between developed and developing countries,
Journal of World Trade Law, jg. 20, nr. 1,
januari-februari 1986; Shailendra Anjaria, A
new round of global trade negotiations, Finance and Development, jg. 23, nr. 2, juni 1986;
Gardner and Eliza Patterson, Importance of a
GATT review in the new negotiations, The
World Economy, jg. 9, nr. 2, juni 1986.
3) World Bank, World Development Report
1986, Oxford University Press, New York,
1986.

een welvaartswinst indien ook de handel in tropische produkten wordt geliberaliseerd, maar vooral wanneer de
ontwikkelingslanden hun eigen beleid
liberaliseren. Met blijkt dat in geval van
unilaterale liberalisatie juist de landen
die liberaliseren daar profijt van
trekken.

Diensten
Traditioneel is de GATT, op enkele
uitzonderingen na, niet van toepassing
geweest op de Internationale handel in
diensten. De VS hebben echter sinds
enige jaren met kracht en een keur van
argumenten de wens op tafel gelegd
om de handel in diensten in de GATT in
te brengen. De achtergrond hiervan is
duidelijk. De ontwikkelde landen niet alleen de VS – zien in de dienstensector een mogelijkheid om voordelen te behalen waar hun concurrentievermogen in de meeste traditionele
industrieen aan het afnemen is. De
ontwikkelingslanden
daarentegen
voelen weinig voor het opnemen van
diensten in de GATT. Hun standpunt
houdt in dat waar de ontwikkelde landen op zoveel manieren de GATT beginselen inzake de handel in industriele produkten met voeten treden, het
niet aangaat dat die landen tegelijkertijd proberen de competentie van de
GATT uit te breiden naar een terrein
waar zij voordelen voor zich zelf zien.
Bovendien zien de ontwikkelingslanden weinig mogelijkheden voor zich
zelf in de export van diensten 4).
Natuurlijk zijn er ook qua inhoud vele
problemen te overwinnen. Allereerst
moet vastgesteld worden wat diensten
precies zijn. Daaraan gerelateerd is
het probleem van de buitenlandse investeringen. Vanwege het feit dat
diensten veelal niet vervoerbaar zijn,
gaat de handel in diensten, meer dan
bij goederen, vaak gepaard met buitenlandse investeringen. In het bijzonderde ontwikkelingslanden vrezen dat
zij, vanwege het non-discriminatiebeginsel van de GATT, buitenlandse investeerders op gelijke voet zouden
moeten behandelen met binnenlandse
producenten. Dit zou hun onderhandelingspositie ten opzichte van transnationale ondernemingen kunnen verzwakken.
De aard van de beschermende
maatregelen ten aanzien van diensten
is anders dan bij goederen. Zo kunnen
tarifaire maatregelen geen rol spelen.
Voorts rijst de vraag or alle GATTprincipes wel toepasbaar kunnen zijn
op diensten, in het bijzonder omdat de
noodzaak tot bescherming van de consument hier vaak belangrijker lijkt te
zijn dan bij goederen. Men denke bij
voorbeeld aan het bankwezen, verzekeringen en professionele diensten.
Maar ook overwegingen met betrekking tot de bescherming van de eigen
cultuur kunnen een rol spelen, bij voorbeeld bij massacommunicatie. Dit
soort zaken is natuurlijk in onderhandelingen te regelen. Hierbij zou een
overkoepelende code vastgesteld kunnen worden, waarin algemene aspek-

ESB 10-9-1986

ten van de toepasbaarheid van GATTprincipes op diensten geregeld worden. Daarnaast zouden voor individuele sectoren sectorcodes, toegespitst
op de speciale kenmerken van elke
sector, overeengekomen kunnen worden.
Textiel en Kleding
Onlangs is het vierde multivezelakkoord in working getreden. Het multivezelakkoord houdt een van de meest
flagrante schendingen in van de
GATT-principes. Het regelt, zoals bekend, alleen de textiel- en kledinghandel tussen ontwikkelingslanden en ontwikkelde landen. De betreffende handel tussen ontwikkelde landen onderling is voornamelijk alleen aan tarieven
onderhevig.
De ontwikkelingslanden widen de
nieuwe ronde gebruiken om afschaffing van het multivezelakkoord te bewerkstelligen. Een dergelijke afschaffing kan aanzienlijke voordelen voor de
ontwikkelingslanden hebben. Zo zou
afschaffing door de EG de werkgelegenheid in de ontwikkelingslanden die
verbonden is aan uitvoer van textiel en
kleding naar de EG met 20 tot 45 procent doen toenemen 5). Aangezien de
regeling van de Internationale handel
in textiel en kleding tegen die tijd zo’n
dertig jaar bestaan heeft en wereldwijd
produktie- en handelsstructuren grondig verstoord heeft, zal zij vermoedelijk
niet ineens afgeschaft kunnen worden.
Een aantal overgangsmaatregelen zal
nodig zijn, welke een paar jaar kunnen
duren. Hierbij kan gedacht worden aan
het geleidelijk verhogen van de exportquota’s van de grote aanbieders en het
afschaffen van de quota’s van de kleine aanbieders. Men zou ook de quotaregeling in zijn geheel kunnen afschaffen en vervangen door tarieven. Deze
zouden dan geleidelijk kunnen worden
verminderd. In alle gevallen is er vermoedelijk nog wel steun voor aanpassing van de binnenlandse Industrie nodig. Essentieel is ook een goede regeling van de vrijwaringsproblematiek.

gelegen in de eis van dit artikel om getroffen landen compensatie te verschaffen.
De ontwikkelde landen wensen in de
toekomst een vereenvoudiging van de
vrijwaringsprocedures. De ontwikkelingslanden zien echter legalisering
van de bestaande praktijken op dit gebied niet als een oplossing. Integendeel, zij wensen dat bij vrijwaring de
nadruk komt te liggen op aanpassing
in het importerende land. Immers, de
kern van het probleem wordt gevormd
door de wereldwijde verschuiving in
comparatieve voordelen. In de traditionele, arbeidsintensieve industrieen
verschuiven de comparatieve voordelen naar de ontwikkelingslanden. De
ontwikkelde landen moeten zich dus
dienovereenkomstig aanpassen en dit
proces niet frustreren.

Integratie van ontwikkelingslanden
in de GATT
Een belangrijk resultaat van de
Tokio-ronde was het afsluiten van de
‘framework’ overeenkomsten. Deze
waren bedoeld om het GATT-systeem
te versterken. Een van de frameworkovereenkomsten betrof de zogenaamde ‘enabling clause’. Deze clausule legaliseerde preferentiele behandeling
van ontwikkelingslanden, maar stelde
daarbij tevens dat het te verwachten is
dat de ontwikkelingslanden meer bij
zullen dragen aan de GATT, naarmate
hun economische ontwikkeling en
handelspositie hen dat mogelijk
maakt.
Kortom, van de ontwikkelingslanden
wordt verwacht dat ook zij een bijdrage
aan het GATT-proces leveren. Deze
bijdrage moet substantieler zijn naarmate de landen meer ontwikkeld zijn.
Het leveren van een grotere bijdrage
aan het GATT-proces, waarbij inbegrepen het verminderen van preferentiele
behandeling, wordt aangeduid als het
integreren van de ontwikkelingslanden
in de GATT. Vanwege de gevoeligheid
van dit punt staat het natuurlijk niet als
zodanig op de agenda van de nieuwe
ronde. Maar overwegingen in deze
Vrijwaring
richting hebben natuurlijk wel hun uitHet hete hangijzer van de toepas- werking op de wijze waarop de ontwiksing van artikel XIX – de vrijwarings- kelde landen zich bij de diverse punten
clausule – van de GATT is een over- tegenover een aantal ontwikkelingsblijfsel uit de Tokio-ronde. Dit artikel landen opstellen.
biedt de mogelijkheid om onder bijzonWaaruit kan de bijdrage van de ontdere omstandigheden tot bescherming wikkelingslanden aan het normale
van de binnenlandse Industrie over te GATT-proces bestaan? Vermindering
gaan. Het grootste probleem daarbij van de preferentiele behandeling vindt
was de wens van de EG – als een van al plaats binnen het kader van de
de weinigen – om de mogelijkheid tot bestaande algemene preferentiele
selectiviteit daarin op te nemen, dit wil systemen. Dit wordt meestal aangezeggen de legate mogelijkheid te duid als graduatie. Alle preferentiele
scheppen tegen individuele buiten- overeenkomsten kennen clausules die
landse aanbieders te vrijwaren. De ont- het mogelijk maken preferentiele bewikkelingslanden wensten daar onder
geen beding mee akkoord te gaan,
aangezien zij vreesden daarvan het 4) Hier kan men zich afvragen of er niet te veel
grootste slachtoffer te worden. Natuur- sprake is van pessimisme over de export van
hun kant.
lijk worden de ontwikkelingslanden 5) Zie K.A. Koekkoeken L.B.M. Mennes, Libeook nu al, buiten artikel XIX om, op vele ralizing the multi fibre arrangement; some
wijzen via selectieve vrijwaring getrof- aspects for the Netherlands, the EC and the
fen. Een van de redenen om vrijwaring LDCs, Journal of World Trade Law, jg. 20, nr.
buiten artikel XIX om toe te passen is 2, maart/april 1986.
885

handeling te verminderen of af te
schaffen. voor producten waarvan ontwikkelingslanden als voldoende concurrerend beschouwd worden. De
Amerikaanse Trade and Tariff Act’
1984 Rent ook de mogelijkheid om in
de toekomst preferentiele behandeling
voor landen in zijn geheel af te schaffen, afhankelijk van hun handelspolitieke ‘gedrag’ 6). Integratie in deze
vorm is dus onvrijwillig, aangezien de
preferentiele overeenkomsten eenzijdige overeenkomsten zijn.
De andere bijdrage die van ontwikkelingslanden wordt verwacht ligt in
het vlak van de wederkerigheid van
concessies. Van ontwikkelingslanden
wordt verwacht dat ze hun markten
meer open zullen stellen. Openstellen
kan daarbij inhouden het doorzichtiger
maken van hun handelspolitieke maatregelen, het vastleggen, respectievelijk verminderen van hun tarieven, het
omzetten van quota in tarifaire maatregelen, en dergelijke.
Overigens is duidelijk dat dit soort
concessies vooral van de meer ontwikkelde ontwikkelingslanden verwacht
wordt. Welke men daarbij op het oog
heeft is niet altijd even duidelijk, maar
het aantal zal de 20 a 30 niet te boven
gaan.

Ter afsluiting
De lange lijst van agendapunten
voor de volgende ronde van handelsbesprekingen is eigenlijk symp’tomatisch voor de geringe bereidheid om de
werking van het internationale handelssysteem systematisch aan de orde
te stellen. Het lijdt geen twijfel dat het
GATT-systeem op het ogenblik in vele
opzichten niet goed functioneert. Zoals bekend zijn de voornaamste principes van dit systeem doorzichtigheid,
wederkerigheid en vooral non-discriminatie.
Het is echter duidelijk dat de EG niet
bereid is tot verdere liberalisatie op
‘most favoured nation’-basis wanneer
het gaat om sterke concurrenten die

zelf niet van protectionisme kunnen
worden vrijgepleit. In plaats daarvan
zijn preferenties een gewild instrument
van buitenlandse economische politiek van de EG geworden.
In dit opzicht verschilt de EG niet van
de groep van ontwikkelingslanden die
de voorkeur geeft aan ‘special and differential treatment’ boven wederkerigheid 7). Deze voorkeur heeft de ontwikkelingslanden het algemeen preferentieel systeem opgeleverd; anderzijds
hebben de ontwikkelingslanden daardoor geen essentiele invloed op het onderhandelingsproces van de GATThandelsrondes kunnen uitoefenen en
niet kunnen profiteren van de most favoured nation tariefreducties.
Met andere woorden: zowel de EG als
de groep van ontwikkelingslanden zijn
van mening dat een internationale economische orde gebaseerd op comparatieve voordelen niet goed functioneert wanneer het gaat om ongelijke
partners. Daarom prefereren zij protectie gebaseerd op discriminatie. Dit
ondermijnt in feite de liberate internationale economische orde die de basis
van de GATT is. Het is niet aan te nemen dat hieraan in Punta del Este veel
aandacht zal worden gegeven.

K.A. Koekkoek
L.B.M. Mennes
De eerste auteur is als ontwikkelingseconoom
werkzaam op de Erasmus Universiteit Rotterdam, de tweede is hoogleraar ontwikkelingsprogrammering aan dezelfde universiteit

en tevens directeur van het NEI.
6) Miguel Rodriguez Mendoza, Latin America
and the U.S. Trade and Tariff Act, Journal of
World Trade Law, jg. 20, nr. 1, januari/februari
1986, biz. 51-52.
7) Zie hierover Martin Wolf, An unholy allian-

ce: the European Community and developing
countries in the international trading system,
in L.B.M. Mennes en J. Kol (red.), European

trade policies and the developing world,
Croom Helm, Londen, 1987 (nog te verschijnen).