Financiele gevolgen van verschillende
vormen van verstedelijking
DRS. O.M. VRIES* – DRS. M.C.I. GERAETS** – DRS. K. PAALMAN**
De beperkte financiele mogelijkheden van de overheid spelen een steeds belangrijker rol bij de
ruimtelijke inrichting van ons land. Bij de afweging tussen verschillende vormen van verstedelijking
wordt op het kostenaspect tegenwoordig meer nadruk gelegd dan voorheen. De auteurs schenken in
dit artikel aandacht aan de financiele aspecten van enkele verstedelijkingsconcepties, met name aan
de kosten en baten voor de overheid van het bouwen in bestaand stedelijk gebied. Deze vergelijken ze
zowel onderling, als met het bouwen in groeikernen. Wanneer met alle kosten rekening gehouden
wordt, blijkt nieuwbouw in de stad vaak goedkoper dan nieuwbouw in groeikernen. Het is echter de
vraag of de mensen ook in de toekomst wel zo graag in de stad blijven wonen.
Inleiding
In het denken over stedelijk functioneren en de ruimtelijke
neerslag daarvan hebben zich de laatste jaren interessante ontwikkelingen voorgedaan. In beleidsnota’s en ruimtelijke plannen van de steden komt dit duidelijk tot uitdrukking. Meer dan
voorheen wordt het accent gelegd op benutting van de mogelijkheden van het bestaande stedelijke gebied en op handhaving van
de kwaliteit daarvan. Dit beleid, dat ook wel het compactestadsbeleid wordt genoemd 1), verschilt van gemeente tot gemeente. Vaak ligt de nadruk op het vinden van woningbouwmogelijkheden binnen de bebouwde kom 2).
In verhouding met eerdere rijksnota’s over de ruimtelijke ordening van Nederland wordt ook in de Structuurschets voor de
Stedelijke Gebieden 1983 meer aandacht besteed aan het beleid
voor de bestaande steden 3). Voor deze gewijzigde beleidslijnen
zijn de volgende redenen aan te voeren:
– in de eerste plaats heeft de geringere bevolkingsgroei, meer
dan in het verleden werd gedacht, de noodzaak van een ruimtelijke spreiding van de bevolking — al dan niet door middel
van gebundelde deconcentratie – doen afnemen;
– in de tweede plaats zijn door de herstructurering van de Industrie, door het afzien van allerlei reserveringen (bijvoorbeeld voor verkeersdoorbraken) en door gewijzigde opvattingen ten aanzien van stedelijk ruimtegebruik de beleidsmogelijkheden voor (woning-)bouw binnen de bestaande stad
toegenomen,
– in de derde plaats hebben verschijnselen als de voortdurende
daling van de bevolkingsomvang van de grote steden (met
consequenties voor het draagvlak van voorzieningen,
diensten, en dergelijke), de economische depressie, de nadelige gevolgen van het toegenomen woon-werkverkeer (vervoerskosten energieverbruik, milieu-aspecten) en dergelijke
de wenselijkheid van beleidsombuigingen in de richting van
bestaande steden doen toenemen.
Uit het voorgaande blijkt dat zowel demografische als economische en maatschappelijke factoren hebben geleid tot een versterkte aandacht voor behoud en beheer van de bestaande stad.
Omdat de verschillende overheden zich niet alleen in ordende zin
met het ruimtegebruik bemoeien, maar ook in financiele zin, dat
wil zeggen aanzienlijke financiele belangen hebben bij verschillende vormen van verstedelijking, is een belangrijke vraag wat
de financiele gevolgen van genoemde beleidswijziging zijn voor
de betrokken overheden 4). Brengt het bouwen binnen de
bestaande stad kostenbesparende effecten met zich mee, zoals
wel wordt gesteld? Is de rijksoverheid duurder of juist goedkoper uit? Dienen degemeenten meer of minder uit eigen middelen
bij te dragen aan de realisering van de bouw van woningen?
1248
Naar dit belangwekkende financiele aspect van het verstedelijkingsbeleid heeft de SEO onderzoek verricht. Opzet en resultaten van het onlangs afgeronde onderzoek worden in dit artikel
samengevat. Ook word ingegaan op enkele mogelijke
beleidsconsequenties.
Opzet van het onderzoek
In de studie is onderzocht wat de kosten en baten zijn voor de
overheid (rijk en gemeenten) bij verdichten binnen bestaand stedelijk gebied, afgezet tegen het alternatief van bouwen in groeikernen. Het onderzoek is beperkt gebleven tot verdichten voor
de woonfunctie 5). Hierbij wordt onder verdichten verstaan: het
bouwen ten behoeve van de woonfunctie binnen bestaand stedelijk gebied, op terreinen met een tot dan andere functie dan de
woonfunctie, of op braakliggende terreinen; uitgesloten wordt
vervangende nieuwbouw.
In het onderzoek wordt, behalve aan een vergelijking van de
overheidskosten bij verdichten en bouwen in groeikernen, aandacht besteed aan een analyse van de kosten van verdichten bij
verschillende projectgroottes. Hieraan ligt de hypothese ten
grondslag dat mag worden verwacht dat bij toenemende project-
* Senior-medewerker bij de Stichting voor Economise!! Onderzoek van
de Universiteit van Amsterdam en auteurvan het SEO-onderzoek Koslen
en baten voorde overheid bij verdichting, waarop dit artikel is gebaseerd.
** Werkzaam bij de Rijksplanologische Dienst.
Het artikel is geschreven op persoonlijke titel. Het onderzoekrapport is
verkrijgbaar bij de SEO, Jodenbreestraat 23, 1011 NH Amsterdam.
1) Zieb.v. M.A. Mentzel, Decompacte stad, ESB, 18meil983.
2) Zie Rijksplanologische Dienst, De compacte stad gewogen, Verkenning van de zin en onzin van een eigentijds concept, studierapport nr. 27,
1985.
3) Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Structuurschets voor de Stedelijke Gebieden 1983, deel d: regeringsbeslissing, Kamerstuk 18.048, 1984.
4) In de afgelopen jaren zijn enkele studies verricht naar de financiele
aspecten van het verstedelijkingsbeleid. Te noemen zijn: Nederlands
Economisch Instituut, Investeringskosten van woonwijken opalternatievelokaties, ,,deprijs van een waning”, 1981;zieook: J.A. van der Vlist,
Is bouwen in de stad wel zo duur als het lijkt?, ESB, 2 September 1981;
SEO, Stadsvernieuwing en groeikernen, financiele gevolgen voor de
overheid, 1984; zieook: J. VerpalenenO.M. Vries, Stadsvernieuwing en
groeikernenbeleid, Stedebouwen Volkshuisvesling, mei 1984; S. Idema,
De financiele gevolgen van stadsuitbreiding en -inbreiding, gemeente
Delft, 1980; SEO, He! financiele perspectief voor groeikernen, 1985.
5) De compacte-stadsconceptie kan ook betrekking hebben op andere
functies zoals werken, verzorgen, recreeren en verkeer en vervoer.
groottes andere kostenfactoren een rol gaan spelen. Denkbaar is
dat, naarmate een project meer woningen omvat, er enerzijds,
vanwege schaalvoordelen, gemiddeld lagere kosten zullen zijn,
maar anderzijds, door het overschrijden van drempels ten aanzien van het voorzieningenniveau, investeringen nodig zijn, zodat de gemiddelde kosten per woning toenemen. Ook in verband
met de vergelijking met de kosten van het bouwen in groeikernen
is analyse van de gevoeligheid van de kosten voor de projectgrootte van belang.
De voorgaande hypothese impliceert reeds dat er niet alleen is
gekeken naar de kosten die direct verband houden met de
totstandkoming van woningen, maar dat tevens de kosten en baten van andere voorzieningen, zoals voorzieningen ten behoeve
van verkeer en vervoer en onderwijs en welzijn, groenvoorzieningen en nutsvoorzieningen, alsmede de financiele consequenties voor gemeentelijke diensten in het onderzoek zijn betrokken. Verder is niet alleen gekeken naar de kosten en baten die gepaard gaan met de realisatie van de verdichtingsprojecten en het
bouwen in groeikernen, maar ook naar de kosten en baten voor
de overheid die voortvloeien uit het beheer van de lokaties.
Overigens merken we nu reeds op dat het onderzoek geen bre-
de maatschappelijke kosten/batenanalyse beoogt te zijn.
Verderop in dit artikel wordt hier nog nader op ingegaan.
Uitgangspunlen
van de terreinen waarop woningbouw plaatsvindt. Er mag
immers worden verwacht dat aanvullende woningbouw op
een voormalig bedrijfsterrein in de binnenstad andere
kostenconsequenties heeft dan verdichtingsbouw op een
groenstrook in een ruim opgezette na-oorlogse nieuwbouwwijk.
Resultaten van het onderzoek
Het onderzoek is uitgevoerd middels een analyse van gegevens
van negen verdichtingsprojecten en twee groeikernwijken. De
projecten, die voornamelijk lokaties in de Randstad betreffen,
zijn voor het merendeel reeds voltooid. De negen onderzochte
verdichtingsprojecten betreffen: KKU-terrein, Utrecht; Madelaan, Delft; Veldzicht-Notweg, Amsterdam; Jan Oudegeeststraat, Amsterdam; Kasteel-Noord, Tilburg; Oostblok,
Delft; Delfshaven-Buitendijks, Rotterdam; Groesbeekdreef,
Amsterdam en Juliana van Stolbergkazerne, Amersfoort.
In label 1 is het kostenoverzicht van de negen verdichtingsprojecten samengevat, waarbij geldt:
– de plankosten hebben betrekking op de planvormingskosten
van de gemeente bij de projectrealisatie, op kosten van verwervingen en sloop, op rentekosten van de grondexploitatie
en dergelijke;
– onder de openbare werken zijn verantwoord de kosten van
Het bouwen binnen bestaand stedelijk gebied brengt met zich
groenvoorzieningen, kosten van verhardingen, verlichting,
mee dat in veel gevallen gebruik kan worden gemaakt van reeds
aanwezige voorzieningen. Dit is met name het geval als een voorziening een groter draagvlak heeft. Een belangrijk aspect bij de
kostenberekeningen is de aanpak van deze aanwezige voorzieningen. Moeten hiervan kosten aan de verdichtingsprojecten
worden toegerekend, en zo ja, op welke wijze? In het onderzoek
is in principe uitgegaan van het vaststellen van de extra kosten
die de overheid moet maken ten opzichte van de situatie dat geen
riolering en dergelijke;
– de kostengroep voorzieningen betreft onderwijs- en welzijnsvoorzieningen, die overigens voor een groot deel reeds aanwezig zijn bij de verdichtingslokaties.
Tabel 1. Kosten voor de overheid per woning, in duizenden guldens van 1982
aanvullende woningbouw zou hebben plaatsgevonden. Dit betekent dat vooral is gekeken naar de kosten- en opbrengslenfacloren die varieren met de mate waarin van een bepaalde voorziening gebruik wordt gemaakt. Vaste lasten, voortvloeiend uit in
het verleden reeds gedane investeringen, blijven dus buiten beschouwing. Investeringslasten worden pas in de berekeningen
meegenomen als er een vervangingsinvestering plaatsvindt.
Voor een juiste interpretatie van de onderzoeksresultaten is
het nuttig nog op de volgende uitgangspunten te wijzen:
– er is verondersteld dat elk verdichtingsproject gei’soleerd
staat, dat wil zeggen er is bij de kostenberekeningen geen rekening gehouden met andere projecten in de directe nabijheid. Dit uitgangspunt is met name van belang voor het berekenen van kosten van voorzieningen. Bij meerdere verdichtingsprojecten zijn de consequenties voor voorzieningen na-
melijk anders dan bij een project. In dit soort situaties is in
het onderzoek echter voorzien door te varieren met de
projectgrootte;
– de aanvullende woningbouw zorgt voor extra inwoners ten
opzichte van de situatie dat de lokatie onbebouwd was gebleven. De inwoners komen als het ware uit een andere stad, dan
wel zouden zonder de aanvullende woningbouw in een andere stad (bij voorbeeld een groeikern) zijn gaan wonen. De
verdichting heeft dus een positieve invloed op het inwoneraantal van de betreffende stad. Mede in verband met de vergelijking met de kosten van het bouwen in groeikernen is dit
uitgangspunt van belang. Ook bij groeikernen komen de inwoners van ,,elders”;
Plankosten
EKU
Madclaan
Veldzicht
Oudegccststraat
Kasteel
Oostblok
Delfshaven
Groesbeekdreef
Stolbergkazerne
171,3
33,5
4,8
1,9
4,6
2,3
6,0
2,9
7,2
Openbare
Voorzieninwerken
gen
35,9
28,3
33,1
18,2
19,2
24,0
23,1
29,1
27,0
Diensten
74,9
4,3
71,7
47,2
11,7
69,4
18,1
30,5
3,2
46,3
27,1
16,9
47,2
61,2
55,6
50,9
47,9
49,0
Wo- Grond- Totaal
ningen
uitgil’te
238,2
197,9
197,4
177,7
173,5
214,1
220,8
156,8
130,9
– 13,7
578,2
– 16,3
-13,1
– 10,6
– 14,0
– 12,3
– 15,4
-11,9
-17,8
294,6
303,1
252,6
285,1
286,9
371,8
252,0
233,2
– bij de diensten zijn geboekt de kosten van gemeentelijke
overheidsdiensten als algemeen beheer (secretarie), politic en
brandweer en (semi-)overheidsbedrijven als openbaar vervoeren nutsbedrijven en de PTT;
– onder woningen zijn verantwoord de in directe zin uit de woningbouw voortvloeiende kosten voor de overheid, zoals de
jaarlijkse objectsubsidies bij woningwetwoningen en de individuele huursubsidie voor bewoners;
– bij gronduitgifte zijn de gemeentelijke opbrengsten uit de
verkoop van de bouwrijp gemaakte grond geboekt, alsmede
door het rijk verstrekte lokatiesubsidie.
Naar aanleiding van label 1 kan worden geconcludeerd dat el-
ke (verdichtings-)siluaiie wordi gekenmerkl door specifieke omslandigheden die slerk verschillende koslenoverzichlen lol ge-
– de kosten per verdichtingslokatie zijn berekend over een pe-
volg hebben. Dit is op zich geen opzienbarende conclusie. De
riode van 50 jaar. Er is voor deze onderzoekperiode gekozen
in verband met de economische levensduur van nieuwe woningwetwoningen en veronderstelde verbeteringsinvesteringen van de woningen om de 25 jaar. Zoals duidelijk zal zijn
meest in hel oog springende specifieke omslandigheden die van
invloed zijn op de kostenoverzichten hebben te maken met de
voormalige bestemming van de verdichlingslokaties, met de gemiddelde woninggrootte, met het gemiddeld inwoneraantal (wo-
levert berekening van kosten over een dergelijk lange periode
ningbezettingsgraad) en mel de projeclgrootte. Zo maakt het
veel onzekerheden op. Er moet worden gewerkt met veronderstellingen ten aanzien van rentepercentages, jaarlijkse
huur- en prijsstijgingen en dergelijke. Ten einde vergelijking
tussen projecten mogelijk te maken zijn alle kosten op een
prijspeil (guldens van 1982) gebracht;
– bij de selectie van de te onderzoeken verdichtingsprojecten is
niet alleen gelet op variatie in projectgrootte, maar tevens is
gevarieerdheid nagestreefd in de voormalige bestemming
voor de plankoslen nogal wat uil als eersl een duur bedrijfspand
moel worden verworven of als op reeds in gemeenlebezil zijnde
grond kan worden gebouwd. De woninggrootte heeft vooral invloed op de hoogte van de objectsubsidies, lerwijl het inwoner-
ESB 11-12-1985
aantal – dai mel de woninggroolle verband houdt – van invloed is op de omvang van de behoefle aan voorzieningen en
diensten.
Om een zo zuiver mogelijke vergelijking te krijgen, mede in
1249
verband met de vergelijking met de kosten van het bouwen in
nieuwe woningen tot stand komen neemt de behoefte aan uit-
groeikernen, zijn enkele berekeningen uitgevoerd waarbij voor
kostenverschillen veroorzaakt door verschillen in woninggrootte en inwoneraantal is gecorrigeerd (zie label 2). Deze correctie
heeft plaatsgevonden door een aantal kostengroepen niet te ver-
breiding van het voorzieningenniveau toe. Bij kleine verdich-
gelijken op basis van kosten per woning, maar op basis van beter
bij die kostengroepen passende vergelijkingsgrondslagen (aantal
inwoners en dergelijke). Door middel van de rekeneenheid ,,re-
kenwoning” zijn de kosten op een noemer gebracht.
Tabel2. Kosten voor de overheidper rekenwoning a) in duizenden guldens van 1982
—————
Plankosten b)
Openbare
werken
Voorzieningen
Diensten
Woningen
Tolaal
268,5
268,0
283,5
Verdichting
– klein
– middclgroot
– 2,7 31,7
– 8,9 18,5
10,5
18,5
49,3
50,8
– groot
– 7,4 25,4
32,5
49,2
179,7
189,1
183,8
25,9
22,4
37,5
50,4
190,8
327,0
6,3
Verdichting
– bedrijfsterrein
– niet-openbaar
overheidsterrein
– openbaar overheidsterrein
26,4
15,6
52,5
177,4
274,1
– 9,0 27,0
28,5
50,5
183,4
280,4
Groeikernwijk
-12,5
101,5
72,7
156,9
396,4
78,4c)
a) de ,,gemiddelde woning” uit het onderzoek {ccn woning met 2,96 kamers en 2,04
inwoners, waarvan 0,72 in de leeftijd van 0-25 jaar)
b) inclusief gronduitgifte
c) inclusief wegverbinding groeikern-donorstad
be in tabel 2 weergegeven kosten betreffen de gemiddelde
kosten van de negen verdichtingsprojecten, onderscheiden naar
tingslokaties wordt de extra vraag naar voorzieningen binnen de
bestaande capaciteit opgevangen, terwijl in de groeikern alles
nieuw wordt gebouwd.
Bij de diensten zijn de kostenverschillen gering. Dit wordt verklaard uit het feit dat de grootste kostenpost personeelskosten
betreft. Deze zijn in verband met de veronderstelling van een relatie tussen bevolkingsomvang en personele omvang van het gemeentelijk apparaat bij alle verdichtingsprojecten in gelijke mate in de kostenoverzichten meegenomen. Het kostenverschil met
de groeikernwijk van circa f. 20.000 per woning is grotendeels
toe te rekenen aan het openbaar vervoer. Gaat de aanvullende
woningbouw voor de bestaande steden, ten gevolge van een betere benutting van de aanwezige capaciteit, gepaard met een bate
voor het openbaar vervoer varierend van f. 4.000 tot f. 9.000 per
woning, de bouw in een groeikern vergt, onder andere ten gevolge van aangelegde railverbindingen tussen groeikern en donorstad, een bedrag van bijna f. 13.000 per woning.
De grootste kostenpost treffen we aan bij de object- en subjectsubsidies ten behoeve van woningen en haar bewoners. De
groeikernwijk is bij deze categoric f. 25.000 per woning goedkoper, hetgeen vooral wordt veroorzaakt door hogere vraaghuurpercentages in de groeikernsituatie.
Rijk en gemeenten
Het grootste deel van de overheidskosten komt voor rekening
van het rijk, zowel bij de verdichtingsprojecten als bij de groeikernwijk. De groeigemeente draagt ruim 20 procent van de
kosten, de gemeenten met verdichtingslokaties rond 16 procent
van de totale kosten (zie tabel 3).
Tabel 3. Totale kosten per woning, absoluul, in duizenden guldens van 1982, en procentueel, verdeeld over rijk en gemeente
projectgrootte of voormalige bestemming van de lokaties. Uit de
Verdichting
label blijkt dat het kostenbeeld zich rond f. 300.000 per woning
beweegt. Verdichtingsprojecten op voormalige bedrijfsterreinen
vallen circa f. 30.000 per woning duurder uit.
Groeikernen
In tabel 2 is ook een vergelijkbaar kostenoverzicht van het
bouwen in groeikernen opgenomen. Deze kosten zijn vastgesteld
op grond van gegevens van twee groeikernwijken, te weten Buy-
tenwegh te Zoetermeer en De Batau te Nieuwegein. Afhankelijk
van de voormalige bestemming van de verdichtingslokaties is de
aanvullende woningbouw binnen bestaand stedelijk gebied, gemeten over 50 jaar, circa f. 70.000 tot f. 120.000 per woning
goedkoper dan het bouwen in groeikernen. De hogere kosten
middclgroot
klein
Groeigroot
abs.
Totaal
abs.
%
abs.
%
abs.
%
314,6
90,8
405,4
Kosten rijk
Kosten gemeente
%
78
22
235,8
36,9
86
14
255,2
84
16
389,1
106,6
495,7
23
272,7
47,0
302,2
78
Als ook de algemene uitkering van het Gemeentefonds in de
berekeningen zou worden betrokken resteert voor de gemeenten
die aanvullende woningbouw plegen een financieel positief sal-
van de groeikernwijk zijn met name toe te wijzen aan openbare
werken, voorzieningen, openbaar vervoer en de wegverbinding
groeikern-donorstad. Daarentegen zijn de kosten van woningen, dat wil zeggen de directe volkshuisvestingskosten, in de
do, varierend van f. 7.000 per woning tot meer dan f. 80.000 per
woning. Gezien het progressieve karakter van de gemeentefondsuitkering is het voor grote gemeenten in financiele zin aantrekkelijker om te verdichten dan voor kleinere gemeenten.
groeikernsituatie lager, terwijl de baten uit gronduitgifte in de
Tabel 4. Subsidies en bijdragen per woning, absoluul, in duizenden guldens van 1982, en procentueel, verdeeld naar herkomst a)
groeikernwijk hoger zijn. Afgezien van eventuele verwervingsen sloopkosten zijn de plankosten bij de kleine verdichtingsprojecten hoger dan bij de middelgrote en grote projecten. De plankosten van de groeikernwijk liggen in de zelfde orde van grootte
Verdichting
Groei-
als bij de kleine verdichtingsprojecten. Ook bij openbare werken
zijn van de verdichtingsprojecten de kleine projecten het duurst
per woning. De groeikernwijk is aanzienlijk duurder. Het
kostenverschil tussen de verdichtingslokaties en de groeikernwijk wordt enerzijds verklaard door het feit dat in de groeikern
klein
abs.
middelgroot
%
abs.
groot
%
abs.
»/o
abs.
%
alles nieuw moet worden aangelegd, terwijl anderzijds de hoeveelheid groen in de groeikern groter is. De wegverbinding tussen groeikern en donorstad is bovendien verantwoordelijk voor
een bedrag van ruim f. 11.000 per woning.
Bij de voorzieningen valt de invloed van de projectgrootte dui-
deh’jk te constateren. Rekening houdend met verschillen in inwoneraantal (woningbezettingsgraad) blijken de kleine projecten het goedkoopst te zijn (f. 10.500 per woning), gevolgd door
de middelgrote projecten (f. 18.500 per woning), terwijl de grote
verdichtingsprojecten met f. 32.500 per woning het duurst zijn.
Dit is echter nog ruim goedkoper dan de kosten in de groeikernwijk die iets boven f. 100.000 per woning liggen. Ook hier is de
oorzaak van de kostenverschillen evident. Naarmate er meer
1250
VROM
256,7 80,2
40,7 12,7
22,3 7,0
-5,3 –
BiZ
0& W
V& W
Rijkswegenfonds
Overiee
1
0,2
0,1
191,0 81,0 201,5 78,9 201,9 52,3
22,1 9,4 28,5 11,2 20,3 5,3
17,5 7,4 21,9 8,6 115,6 29,9
3,3 1,3 26,4 6,8
5,2 2,2
11,9 3,1
_
_
0,1
00
10,0
?6
a) gecorrigeerd voor koopwoningen
Uit tabel 4 blijkt dat het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) het grootste
deel van de totale rijksbijdragen voor haar rekening neemt.
In absolute zin ontloopt de bijdrage van VROM in de verdich-
tingssituaties de bijdrage in de groeikernsituatie niet veel. Rela-
tief gezien is de bijdrage van VROM in de groeikernwijk aanzienlijk lager. De reden hiervan is dat het groeikernenbeleid ook
voor andere ministeries dan VROM financiele consequenties
heeft. Zo is er voor de groeikernwijk een relevant kostenaandeel
ten laste van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen
(nieuwbouw van onderwijsvoorzieningen en personeelskosten)
evenals, zij het in bescheidener mate, ten laste van het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat (aanvulling tekorten openbaar vervoer) en het Rijkswegenfonds (wegverbinding tussen groeikern
en donorstad).
worden betrokken en waarbij wordt gelet op de verdeling van de
lasten over verschillende groepen betrokkenen (overheden, bewoners, beleggers, ondernemers en dergelijke) wordt gezien
haar complexiteit echter nauwelijks haalbaar geacht. Het hier
behandelde onderzoek is slechts een bouwsteen in een dergelijke
algehele maatschappelijke kosten/batenanalyse. In dit verband
is het aardig te vermelden dat onlangs een studie van het Geografisch Instituut van de Universiteit van Amsterdam is verschenen,
waarin getracht is de woonlasten voor bewoners op verschillende
lokaties in het woningmarktgebied van Amsterdam te vergelijken 12). Belangrijke conclusie van het onderzoek is dat Amster-
dam de concurrentie met de omliggende groeikernen wat betreft
de prijs aan kan, wat de kwaliteit betreft echter minder.
Lokatiekeuze
In het verleden heeft de Tweede Kamer meerdere malen ge-
Beleidso verwegi ngen
vraagd om informatie over de kosten van verschillende vormen
van verstedelijking. Het onderhavige onderzoek levert een be-
langrijke bijdrage aan de kennis over de genoemde kosten 6).
Met name het inzicht in de kosten en baten bij de afzonderlijke
kostencomponenten is hierbij van belang. De besluitvorming
over de lokatiekeuzes van grote aantallen woningen kan nu beter
worden onderbouwd 7).
In de Structuurschets voor de Stedelijke Gebieden 1983 wordt
crop gewezen, dat door bouwen in bestaand stedelijk gebied
kostenbesparingen mogelijk zijn ten aanzien van infrastructuur
en voorzieningen. Bouwen in bestaand stedelijk gebied is daardoor voor de overheid als geheel goedkoper dan het bouwen in
groeikernen, zo toont het onderzoek aan. Voor het Ministerie
van VROM blijkt het bouwen in bestaand stedelijk gebied echter
(enigszins) duurder te zijn dan het bouwen in groeikernen. Dit
komt onder meer door de hogere objectsubsidies en de wat hogere bijdrage aan de totstandkoming van projecten. De gememo-
reerde kostenbesparingen doen zich voor bij gemeenten en bij
andere ministeries dan VROM.
Maatschappelijke kosten/batenanalyse
Natuurlijk moet bij afweging tussen verschillende vormen van
verstedelijking niet alleen worden gekeken naar de budgettaire
gevolgen voor de verschillende betrokken overheden. Er zou tevens moeten worden gelet op de kosten en baten voor de indivi-
Bouwen in de stad is voor de overheid (als totaal) budgettair
voordeliger. Dan lijkt het voor de hand te liggen zoveel mogelijk
in de stad te bouwen. Deze op het eerste gezicht logische handelwijze wordt bemoeilijkt door het feit dat de noodzakelijke financiele middelen van verschillende departementen afkomstig zijn.
Het Ministerie van VROM heeft er geen duidelijk financieel belang bij in de bestaande stad te bouwen (in tegendeel). De Ministeries van Onderwijs en Wetenschappen en van Verkeer en
Waterstaat hebben van het bouwen in de stad echter wel financieel voordeel. Er zou dan kunnen worden geconcludeerd, dat de
Minister van VROM middelen moet claimen bij zijn collega’s
vanO&WenV&W.
Een meer realistische weg voor de Minister van VROM lijkt
echter om de resultaten van het onderhavige onderzoek te gebruiken in de onderhandelingen met de Minister van Financien
over de voor het verstedelijkingsbeleid benodigde budgettaire
middelen. De Minister van Financien zou akkoord moeten gaan
met een verhoging van bij voorbeeld de middelen voor het stadsvernieuwingsfonds. De gemeenten krijgen dan de beschikking
over meer armslag om zelf daadwerkelijk te kunnen kiezen voor
bouwen in de bestaande stad. Deze verhoging zou gecompenseerd kunnen worden in de onderhandelingen van de Minister
van Financien met zijn collega’s van O&W en V&W 13). Op die
wijze worden de financiele prikkels daar gelegd waar ook de
besluitvorming plaatsvindt, met als gevolg een voor de overheid
als geheel goedkoper eindresultaat.
duele burger en het individuele bedrijf 8). Of nog algemener
gesteld, de maatschappelijke kosten en baten van de verschillen-
M.C.I. Geraets
K. Paalman
de ruimtelijke alternatieven zouden in ogenschouw moeten worden genomen. Als – meestal niet in geld uit te drukken – positieve effecten van de compacte stad ten opzichte van meer uit-
O.M. Vries
eengelegde vormen van verstedelijking kunnen verder onder
meer worden genoemd 9):
– een plaatselijke versterking van het draagvlak van die voorzieningen die sterk afhankelijk zijn van consumenten in hun
(onmiddellijke) nabijheid (wijk- en buurtvoorzieningen en
culturele voorzieningen);
– een stimulans voor het gebruik van fiets, bus en tram en daarmee een beperking van de verkeersoverlast en milieuhinder;
– een beperking van de aantasting van het landelijk gebied
door woningbouw, bedrijfsbebouwing en wegenaanleg;
– meer in het algemeen: een betere benutting van gedane investeringen (kostenbesparende effecten).
De compacte stadsconceptie kent naast vele pleitbezorgers
ook de nodige critici. De kritiek werd op 26 november 1984 nog
verwoord in een hoorzitting van de vaste Commissie voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van de Tweede Kamer 10).
In uiteenlopende bewoordingen werd gesteld dat het streven
naar de compacte stad op zich juist is, maar dat een dergelijk be-
leid tegen het eind van de eeuw toch onvoldoende zal blijken te
zijn. Wanneer wonen, werken en recreeren in de stad moeten
worden ondergebracht zal dat ten koste gaan van de kwaliteit
6) Voor zover de auteurs bekend is hier sprake van een — ook wanneer
we over de grenzen van Nederland heenkijken — unieke vorm van
onderzoek.
7) In dit verband kan ook worden gewezen op het zogenaamde grondkostenclassificatiesysteem, Grontmij N.V., Grondkosten-classificatiesysteem, 1983.
8) Zie Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1984, op.cit.; zie ook: J. Menger, H. Olden en K. Paalman, Een
beschouwing over economische recessie en ruimtelijke ordening, ESB, 17
augustus 1983.
9) Zie Rijksplanologische Dienst, 1985, op.cit.
10) De Volkskrant, De ,,compacte stad” werkt niet meer in de jaren negentig, Hooggeleerde kritiek op overheidsbeleid, 1 december 1984.
11) Ook wordt er dikwijls op gewezen dat de compacte stadsconceptie te
weinig rekening houdt met de woonvoorkeuren van individuele burgers,
zie bijv. D. de Jonge, Woonvoorkeuren leiden tot model van de compacte stad, Financieel Dagblad, 26 maart 1985. Anderen daarentegen signaleren momenteel reeds een verlangen naar terugkeer naar de stad, zie b.v.
J.G. van der Ploeg, Vrijheid blijheid in woonplaatskeuze, Financieel
van het woonmilieu. Lawaai, gebrek aan ruimte voor openluchtrecreatie en hoge woonlasten zullen mensen met hogere inkomens dan weer de stad uitjagen 11).
Om tot een goede afweging van de verschillende vormen van
ruimtelijke-ordeningsbeleid te komen zou een algehele maatschappelijke kosten/batenanalyse wenselijk zijn. Een dergelijke
Dagblad, 25 april 1985.
analyse waarbij ook niet in geld uit te drukken kosten en baten
1983.
ESB 11-12-1985
12) J. van de Yen en P. Terhorst, Intraregionale differentiatie in woonlasten: het stadsgewest Amsterdam, deel I: woningwelwoningen
1978-1982, Amsterdam, 1985.
13) Hiermee wordt het zogenaamde non-interventiegedrag omzeild. Zie
L. Koopmans en A.H.E.M. Wellink, Overheidsfmancien, 1983 en Stu-
diegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven,
1251