internationaal
Europees mededingingsbeleid
en Paretiaanse welvaartstheorie
A. Heertje
De auteur is emeritus hoogleraar Economie
aan de Universiteit van Amsterdam.
joab@heertje.nl
Deze beschouwing is gewijd aan een confrontatie van het
Europese mededingingsbeleid met de welvaartstheorie,
in het bijzonder de Paretiaanse variant daarvan. Aan de
hand van deze confrontatie vraag ik mij af welke taak aan
het mededingingsbeleid toekomt.
K
ennisneming van de artikelen 81 tot 90 van het Verdrag
van Rome omtrent de regels voor de mededinging van
ondernemingen en de steunmaatregelen van de staten, leert dat
het beperken van de mededinging overwegend wordt getoetst
aan het effect op de economische en technische ontwikkeling,
meer in het bijzonder productie, afzet, prijzen investeringen,
innovatie en regionale achterstand. Op een heterogene verzameling factoren zonder consistente systematiek of onderlinge rangschikking. Het beslissende oogmerk van het Europese mededingingsbeleid is niet het behartigen van de belangen van de
consumenten van nu en straks. Volgens artikel 81, lid 3 kunnen
bepalingen buiten werking worden gesteld die de concurrentie
tussen ondernemingen beperken, indien sprake is van groei,
van verbetering van de verdeling van goederen en technische
ontwikkeling, “mits een billijk aandeel in de daaruit voortvloeiende voordelen de gebruikers ten goede komtâ€. Terloops komen in
artikel 82 de “verbruikers†ter sprake als benadeelden door het
misbuiken van een machtspositie, zonder dat duidelijk wordt
of het om finale consumenten gaat. In artikel 87 over de steunmaatregelen van de staten wordt gewag gemaakt van individuele
gebruikers (Europese Unie, 2003).
Tegen de achtergrond van deze inkleding van de wettelijke grondslag voor het beleid is begrijpelijk dat omtrent de
taak van de mededingingspolitiek grote verwarring bestaat
bij de Europese Commissie en in de literatuur. In 1966 stelde
Hennipman al vast dat de mededingingspolitiek internationaal bezien is uitgegroeid “tot een uitermate onoverzichtelijk en
ingewikkeld geheel. Zij vertoont van land tot land (met inbegrip
van de Europese gemeenschappen) aanzienlijke verschillenâ€
(Hennipman, 1966). De vaststelling van Hennipman heeft nog
niets aan betekenis ingeboet. Ambtenaren en politici leggen bij
de uitvoering van het beleid nu eens de nadruk op het ene en
dan weer op het andere economische gezichtspunt, niet zelden
afhankelijk van eigen opinies en voorkeuren.
Literatuur
Opmerkelijk is dat in het uitvoerige opstel van Hennipman
over de taak van de mededingingspolitiek de burger in de rol
van consument in het geheel niet ter sprake komt. In de eerdere geschriften van Lambers (Lambers, 1950) en Kreukniet
(Kreukniet, 1951) is het niet anders. In 1966 wees de Gaay
220
ESB  19-5-2006
Fortman het terloops doch nadrukkelijk af mededingingsbeleid
te oriënteren op de consumenten, daar het naar zijn oordeel gaat
om “the economic order of society as a whole†(De Gaay Fortman,
1966).
In de recente literatuur is het uitvoerige boek van Motta
een belangrijk beschrijvend geschrift (Motta, 2004). Het
boek biedt een breed overzicht van theorie en praktijk van
het mededingingsbeleid, zowel in de Verenigde Staten als in
Europa. Niettemin is de welvaartstheoretische behandeling
van het onderwerp uiterst gebrekkig. Motta, hanteert als maatstaf voor de welvaart de som van het consumentensurplus en
de totale winst van ondernemingen. Een zonderlinge monetaire maatstaf voor het beoordelen van machtsposities op de
markt, omdat de componenten onderling tegenstrijdige kanten
opwijzen.
Vervolgens brengt Motta het begrip consumentenwelvaart
ter sprake, door hem ten onrechte op één lijn gesteld met consumentensurplus. Hij merkt op het lastig te vinden te bepalen of
“competition authorities and courts favour in practice a consumer
welfare or total welfare objectiveâ€. Voorts stelt Motta zonder
nadere toelichting dat het hanteren van de consumentenwelvaart of de totale welvaart als maatstaf geen verschil maakt. Een
zonderlinge opvatting, omdat belangen van consumenten en
producenten tegengesteld zijn, zodra sprake is van monopoloïde
marktsituaties. Motta kiest voor de totale welvaart als maatstaf
voor het beoordelen van machtsposities op de markt, waarbij hij
het gezichtspunt van de welvaart voor de consumenten beperkt
tot het effect van het uitoefenen van macht door producenten
op de prijzen. Door het verwaarlozen van de effecten van nonprice competition, zoals kwaliteit, dienstbetoon, keuzevrijheid en
productinnovatie op de welvaartspositie van de consumenten
berust zijn mening op drijfzand, om maar te zwijgen over het
wegen van de belangen van toekomstige generaties consumenten. De verwarring wordt geoptimaliseerd als Motta uitspreekt
dat de welvaart van de consumenten geen richtsnoer is voor de
mededingingspolitiek, omdat “consumer welfare by definition
does not take into account the gains made by the firmsâ€. Als de
Europese Commissaris voor de mededinging bij haar beleid
rekening moet gaan houden met de negatieve effecten op de
winstgevendheid van ondernemingen, kan zij haar werkzaamheden beter onmiddellijk staken.
inter nationaal
Vastgesteld moet worden dat het lijvige boekwerk van Motta
theoretische diepgang mist.
Welvaartstheorie
In Nederland is de welvaartstheorie uit het zicht verdwenen.
De inhoud van het begrip welvaart wordt tegenwoordig meestal
ingesnoerd tot monetaire calculaties. Als een verslechtering
van de luchtkwaliteit niet kan worden gemonetariseerd, telt dit
negatieve effect op de behoeftebevrediging van de burgers als
consumenten in de meeste kosten-batenanalyses niet mee. De
ogenschijnlijke objectivering bij wijze van karikatuur van de
behoeftebevrediging van de burgers brengt economen er tegenwoordig toe te pleiten voor economische beschouwingen over
geluk (Frey & Stutzer, 2002), zonder te beseffen dat zij daardoor
buiten de sfeer van het economische aspect van de maatschappelijke verschijnselen terecht komen, dat immers is gelegen in
de allocatie van de schaarse middelen. Verwante verwarringen
liggen ten grondslag aan de figuur van de homo economicus en
het toegeschreven rationeel handelen van subjecten (Morgan,
2006).
Worden deze misverstanden hersteld dan kunnen met het
oog op het Europese mededingingsbeleid aan de welvaartstheorie twee hoofdlijnen worden ontleend. De eerste knoopt aan bij
het begrip sociale welvaartsfunctie. De maatschappelijke welvaart in ruime zin hangt dan af van nader in te vullen factoren,
zoals de stroom van consumptiegoederen, de inkomensverdeling, de werkgelegenheid en de uitgaven voor onderzoek en
ontwikkeling.
Worden deze factoren herleid tot individuele nutsfuncties
van de burgers dan komt de aggregatie in de buurt van de
hierna te bespreken paretiaanse welvaartstheorie. Het concept
van de sociale welvaartsfunctie is echter ook geschikt om de
voorkeuren van bewindspersonen of van de vakbeweging voor
bijvoorbeeld de scholing van werknemers een plaats te geven.
Zo kan men zich ook een sociale welvaartsfunctie voorstellen,
die het handelen van de Europese Commissaris voor de mededinging beschrijft met betrekking tot het bevorderen van aanvaardbare mededinging. Factoren die reeds ter sprake kwamen
zoals groei, innovatie en regiobeleid, kan men zich dan als opgenomen in haar sociale welvaartsfunctie voorstellen. Afwisseling
van de wacht bij de Europese Commissie leidt tot een andere
concrete specificatie van de sociale welvaartfunctie, waardoor
de ambtenarij bij de uitvoering van beleid in verwarring komt.
Van een overheersend gezichtspunt voor het mededingingsbeleid is dan geen sprake. Het tot de komst van mevrouw N. Kroes
gevoerde Europese mededingingsbeleid sluit bij deze opvatting
van de sociale welvaartsfunctie aan.
Paretiaanse welvaartstheorie
De paretiaanse welvaartstheorie verbindt de subjectieve en
formele welvaart, die consumenten ontlenen aan het bevredigen
van behoeften, met de allocatie van de goederen. Voor zover een
subjectieve toestand van geluk onafhankelijk is van het omgaan
met schaarse middelen, valt deze categorie buiten de economische analyse. Anderzijds is aanstonds duidelijk dat het beperken
van de welvaart tot de uitkomst van monetaire calculaties, het
bestaan van niet-calculeerbare waarderingen van burgers als
consumenten miskent.
De paretiaanse welvaartstheorie verwijst bij wijze van definitie naar een productietechnisch bereikbare, Pareto-optimale
allocatie, met de eigenschap dat elke consument het nut maximeert dat aan zijn goederencombinatie wordt ontleend, gegeven
het nutsniveau van de andere consumenten. Daar deze allocatietheorie de welvaart van de burgers beschouwt uit het oogpunt
van hun individuele voorkeuren als consumenten, houdt een
Pareto-optimum ook optimale maatschappelijke welvaart in.
Pareto-optimalisatie is onafhankelijk van de inkomensverdeling en de institutionele vormgeving van de allocatie. Alleen
deze vaststelling onderstreept het hennipmaniaanse inzicht
(Hennipman, 1995) dat het bij Pareto-optimaliteit om een ‘analytical tool’ gaat en niet om een norm voor het beleid, zoals de
meeste economen menen (Blaug, 1980).
Pareto-optimaliteit is een belangwekkende en theoretische
constructie, omdat in zeer uiteenlopende statische en dynamische situaties wordt beschreven welke allocatie van de schaarse
middelen uit een oogpunt van de consumenten van nu en straks
bij een gegeven inkomensverdeling de behoeftebevrediging
maximeert. Pareto-optimaliteit beschrijft een toestand die feitelijk niet wordt bereikt. Als de consumenten over onvolledige
of gebrekkige informatie beschikken, wordt het verwezenlijken
van een Pareto-optimale allocatie beïnvloed door het tekort
aan informatie. Als het bereiken van een Pareto-optimum
afhankelijk is van de werking van de markt als institutie, zijn
monopoloïde marktvormen een sta-in-de-weg, omdat producenten de macht hebben niet Pareto-optimale prijzen te kiezen.
Het marktmechanisme kan voorts gebreken vertonen uit een
oogpunt van het aantal markten. Markten kunnen ontbreken of incompleet zijn, waardoor consumenten hun wensen
gestuit zien. Een ontbrekende markt is die van paraplu’s indien
op 1 mei 2015 sprake is van buitensporige regenval. Markten
van financiële activa ontbreken veelal in eerste instantie,
doch ontstaan door lagere transactiekosten als gevolg van de
informatietechnologie.
Voorts weerspiegelen markten niet alle paretiaanse welvaarteffecten. De externe effecten van consumptie en productie
worden niet of niet zonder meer weerspiegeld in de prijzen.
Zuiver collectieve goederen, waaraan de consumenten evenzeer
nut ontlenen, kunnen per definitie niet door de markt worden
voortgebracht. Bij deze opsomming zie ik af van allerlei wiskundige verfijningen, waaraan nutsfuncties en de verzameling
waarop ze zijn gedefinieerd moeten voldoen om Pareto-optimaliteit vast te stellen.
In de werkelijkheid van alledag komt niet alleen de rol van
de burger als consument aan de orde. Burgers treden ook op als
werknemers, als ondernemers, als deelnemers aan het officieuze
circuit, als ambtenaren en als politici.
In al deze rollen hebben zij voorkeuren die van invloed zijn
op de allocatie van de productiemiddelen. Rolbepalende voorkeuren kunnen onderling tegenstrijdig zijn. Burgers willen als
consumenten dat de winkels dag en nacht open zijn; als werkÂ
nemer en middenstander denken zij er anders over. De overheid, die in dit rollenspel een coördinerende taak heeft en ook
zelf door politieke voorkeuren de allocatie beïnvloedt, kan niet
uit de voeten met paretiaanse welvaartstheorie, die de allocatie
uitsluitend beschouwt uit een oogpunt van de preferenties van
de consumenten.
Tot zover is wellicht de indruk ontstaan dat de paretiaanse
welvaartstheorie een fraai theoretisch schema behelst, doch voor
de praktijk betekenis mist. Niets is minder waar. Dat in de werkelijkheid om allerlei redenen de feitelijke allocatie niet aansluit
ESB  19-5-2006
221
internationaal
bij de Pareto-optimale, die de voorkeuren van de consumenten
weerspiegelt, brengt de paretiaanse welvaarttheorie in de positie
van een analytisch instrumentarium dat het in de theorie vergelijken van de Pareto-optimale allocatie met de werkelijke aanwending van de productiemiddelen in het economische leven
door toedoen van machtige ondernemingen, een sterke vakbeweging, actiegroepen en de publieke sector mogelijk maakt. In
dit verband dient te worden overwogen dat Pareto-optimaliteit
geen willekeurige analytische vergelijkingsmaatstaf is. Paretooptimaliteit geeft, dogmen-historisch beschouwd, uitdrukking
aan de normatieve uitspraak van Adam Smith in de derde druk
van zijn Wealth of Nations: “Consumption is the sole end and
purpose of production; and the intent of the producer ought to be
attended to, only so far as it may be necessary for promoting that
of the consumer†(Smith, 1784). Het staat politici vrij dit oogmerk tot hoeksteen van beleid te maken.
Europees mededingingsbeleid
De tweede reden waarom aan de paretiaanse welvaartstheorie grote praktische betekenis toekomt, is gelegen in het
scheppen van orde in het gefragmenteerde mededingingsbeleid,
zowel op nationaal als op Europees niveau. Mijn hypothese is
dat het mededingingsbeleid uiteindelijk beoogt de welvaart
van de consumenten van nu en straks te verhogen en Paretoverbeteringen tot stand te brengen die in de richting gaan van
Pareto-optimaliteit.
Ik ga een stap verder door de veronderstelling te wagen
dat de huidige commissaris voor de Europese mededinging,
mevrouw N. Kroes, blijkens haar publieke uitingen Paretooptimaliteit tot norm voor haar beleid heeft verheven. Voor
een politica is deze handelwijze niet strijdig met het analytische
karakter van Pareto-optimaliteit. Het betekent eenvoudig dat
de maatregelen die de Europese Commissie neemt op het terrein van de mededinging beslissend worden getoetst aan het
verbeteren van de positie van de consument. Deze opvatting van
het mededingingsbeleid houdt in dat aan andere overwegingen
zoals de groei geen zelfstandige betekenis toekomt. Groei wordt
gerechtvaardigd door de behoeftebevrediging van de consumenten. Dat moet ook wel, omdat het mededingingsbeleid zich
anders enerzijds keert tegen machtsposities van ondernemingen en
deze anderzijds in stand houdt vanwege een positief groei-effect.
Als Pareto-optimaliteit voor de Europese consumenten van
nu en straks het finale oogmerk is van het Europese mededingingsbeleid, wordt het bevorderen van innovatie in dit oogmerk
betrokken door de welvaartseffecten voor de consumenten te
onderkennen. Productinnovaties als gevolg van fundamenteel
en toegepast onderzoek voorzien in verwachte behoeften van
consumenten. Bij procesinnovaties is de toets of deze direct
aansluiten bij de nutsfuncties van de consumenten, dan wel
uitsluitend de winstgevendheid van de ondernemingen bevorderen, bijvoorbeeld omdat mogelijke prijsdalingen niet worden
doorgegeven.
De kwalitatieve kanten van de werkgelegenheid worden
evenzeer binnen het gezichtsveld van de paretiaanse welvaartstheorie getrokken door in de arbeid niet alleen een productiefactor, maar ook een consumptiegoed te zien. Werknemers,
ontwikkelen in toenemende mate voorkeuren omtrent de arbeid
die zij verrichten, alsof zij een consumptiegoed aanschaffen. In
die hoedanigheid brengen zij tot uitdrukking met wie, waar,
in welke perioden en hoe lang zij willen werken. Wordt deze
222
ESB  19-5-2006
zienswijze van arbeid als consumptiegoed aanvaard, dan kan
het mededingingsbeleid worden ingezet om de kwaliteit van de
arbeid in de ogen van de werknemer respectievelijk consument
te verbeteren.
Conclusie
Om allerlei redenen wijkt in de werkelijkheid de aanwending
van de schaarse productiemiddelen bij een gegeven inkomensverdeling af van de Pareto-optimale die de allocatie verbindt
met de behoeftebevrediging die de voortbrenging van goederen
en diensten, het behouden van overgeleverde natuur en cultuur
en de arbeid, de consumenten oplevert. Aan die omstandigheid
ontleent de paretiaanse welvaartstheorie zowel haar analytische
als haar economisch-politieke betekenis.
Wanneer door machtsposities van de ondernemingen of door
nationalistisch gedrag van soevereine staten Pareto-optimaliteit
niet vanzelf resulteert, wordt het mededingingsbeleid ingezet.
De hypothese dat het Europese mededingingsbeleid Paretooptimaliteit als norm hanteert, houdt in dat concurrentie en
staatssteun uitsluitend worden beschouwd uit een oogpunt van
de belangen van de consumenten. Die zienswijze brengt helderheid in de besluitvorming met zich. Andere overwegingen, zoals
werkgelegenheid, groei en innovatie zijn onder- en niet nevengeschikt aan de bevrediging van de behoeften van de consumenten van nu en straks. Zij worden aan dit oogmerk getoetst. Deze
doelstelling wordt geconcretiseerd door te letten op het effect
van de mededinging op de kwaliteit en de prijzen van goederen
en diensten. Wordt van die gedragslijn afgeweken, bijvoorbeeld
om reden van Europese veiligheid, dan kan de inbreuk op de
potentiële Pareto-verbetering worden benaderd.
Wij bereiken deze eenvoudige slotsom door van de eenzijdigheid van de paretiaanse zienswijze – alleen de consument
telt in het allocatiespel – een deugd te maken, een werkwijze
die haaks staat op de economische wetenschap, die de Paretoo
 ptimaliteit als onrealistisch terzijde schuift. n
Arnold Heertje
Literatuur.
De Gaay Fortman, B. (1966) Theory of Competition Policy. Amsterdam:
North Holland Publishing Company.
Europese Unie (2003) Geconsolideerde Verdragen. Luxemburg: Europese
Gemeenschappen.
Hennipman, P. (1966) De taak van de mededingingspolitiek. De Economist 114,
379-417.
Hennipman, P. (1995) Pareto optimality: value judgment or analytical tool?
In: Donald Walker, Arnold Heertje en Hans van den Doel (red.) Welfare
Economics and the Theory of Economic Policy. Aldershot: Edward Elgar.
Kreukniet, P.B. (1951) Aanvaardbare Mededinging. De Economist, 99, 1-21.
Lambers, H.W. (1950) Marktstrategie en Mededinging. De Economist, 98,
801-827.
Morgan, M.S. (2006) Economic Man as Model Man: Ideal Types, Idealization
and Caricatures. Journal of the History of Economic Thought, 28, 1-28.
Motta, M. (2004) Competition Policy, Theory and Practice. Cambridge:
Cambridge University Press.
Smith, A. (1784) An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of
Nations, II, Londen: W. Straham en T. Cadell.