Fiscaal pensioenbeleid
L.G.M. Stevens*
H
et bestaande stelsel van oudedagsvoorzieningen stoat onder druk van twee
belangrijke trends: individualisering en vergrijzing. Deze dwingen tot ingrijpende
beleidsbeslissingen omtrent de vormgeving van bet toekomstige pensioenbouwwerk.
Een eerste vereiste is te komen tot een coherent pensioenbeleid. Thans wordt dit nog
te zeer bepaald door verkokerde en soms onderling tegenstrijdige wetgeving. In dit
artikel komen de fundamentele beleidsvragen aan de orde en warden enkele
oplossingsrichtingen toegelicht.
‘Individualisering’ en ‘vergrijzing’ zijn de twee sleutelbegrippen die de hedendaagse pensioendiscussie beheersen. De te verwachten veranderingen in de omvang en leeftijdsopbouw van de bevolking trekken
een zware wissel op de betaalbaarheid van ons pensioenstelsel en op het daaraan ten grondslag liggende
solidariteitsbeginsel1. De in de naoorlogse jaren als
vanzelfsprekend ervaren gezinsideologie, die ook
aan de vormgeving van de bestaande verzorgingsvoorzieningen ten grondslag heeft gelegen, wordt
thans langs twee sporen opengebroken. Enerzijds
gebeurt dit via het individualiseringsproces, anderzijds door toepassing van het neutraliteitsprincipe.
Het individualiseringsspoor volgend kan het al
of niet samenleven als zodanig geen relevante factor
vormen. De leefvorm is binnen die opvatting een
strikt individuele keuze die geen maatschappelijke
consequenties dient op te roepen. Het gezin verliest
daarmee de exclusieve status die het in dat opzicht
steeds heeft gehad. De aanwezigheid van inkomensafhankelijke partners en/of kinderen binnen een samenlevingsverband is niet langer relevant, noch voor
de verdienende partner voor de vaststelling van zijn
draagkracht, noch voor de inkomensafhankelijke
partner ter beperking van zijn individuele beroep op
sociale zekerheid. De zorgplicht binnen het leefverband wordt overstulpt door de maatschappelijke
zorg via het stelsel van sociale zekerheid. Een relevant beleidspunt in dit verband is de vaststelling van
de hoogte van het individuele sociale minimum op
70 of 50% van het geldende gezinsniveau. Dit heeft
belangrijke consequenties voor de kostenontwikkeling van de sociale zekerheid. Het groeiende relatieve aandeel van de alleenstaanden leidt immers bij
toepassing van de 70%-norm tot extra uitgavengroei.
Het neutraliteitsprincipe houdt wel rekening met
de samenlevingsvorm, maar gaat uit van een gelijke
behandeling van alle leefvormen. Het traditionele onderscheid ‘gehuwd/ongehuwd’ wordt vervangen
door het onderscheid ‘samenlever/alleenstaande’ .
Zowel in de fiscaliteit als in de sociale zekerheid is
de gelijke behandeling van samenlevingsverbanden
langzamerhand regel geworden . De belastingvrije
som is gei’ndividualiseerd op het 50%-niveau; wel is
een overhevelingsmogelijkheid voor alleenverdienersgezinnen ingebouwd. De alleenstaandetoeslag is vanaf 1992 geheel vervallen; alleenstaande ouders hebben een belastingvrije som van 90%.
Het individualiseringsspoor loopt in grote mate
parallel met de in de pensioendiscussie veelal bepleite flexibilisering. Uitgangspunt is dat de burger in
staat moet worden geacht – en dus ook in de gelegenheid moet worden gesteld – zelf zijn oudedagsverzorging te regelen zonder daarbij onnodig door overheidswetgeving te worden gehinderd. Daarbij kan
men denken aan de pensioenbegeleidingswetgeving,
maar ook aan de fiscale wetgeving.
Het pensioengebouw
De geldende pensioenvoorzieningen worden in drie
verzorgingsniveaus onderverdeeld:
• de wettelijke basispensioenen (AOW, AWW en
AAW);
• de aanvullende pensioenregelingen gebaseerd op
een arbeids- of beroepsactiviteit;
* De auteur is hoogleraar Fiscale economic aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam. Dit artikel is de basistekst van de
voordracht op de ESB-conferentie “Metamorfose van de verzorgingsstaat”, Rotterdam, 16 juni 1993.
1. Modelsimulaties suggereren dat pensioenpremies tussen
nu en 2050 als gevolg van de vergrijzing met de helft zullen
stijgen. Zie uitgebreider A.L. Bovenberg, Fiscus en vergrijzing: naar een ander fiscaal systeem?, Weekblad voor Fiscaal Recht, 24 december 1992. Zie ook R.M.A. Jansweijer,
Babyboomers met pensioen, ESB, 21 april 1993.
2. L.G.M. Stevens, Solidair ofsolitair, Kluwer, Deventer,
1986, biz. 10 e.v.
3. Om administratief-technische redenen zal het alternatieve samenlevingsverband op vergelijkbare wijze als de huwelijkssluiting kenbaar moeten worden gemaakt, bij voorbeeld door het laten registreren van het samenlevingsstatuut bij de burgerlijke stand.
• vrijwillige voorzieningen, die de werknemer zelf
tot stand brengt en die in beginsel ‘los’ staan van
de arbeidsovereenkomst .
Voor elke laag zijn afzonderlijke wettelijke voorschriften van toepassing. Gevolg van deze verkokerde
regelgeving is dat het uiteindelijke pensioenresultaat
op nogal toevallige wijze wordt bei’nvloed en dat er
nauwelijks een coherent pensioenbeleid kan worden
ontwikkeld. Het is dan ook maar zeer de vraag of de
geintegreerde pensioenresultaatbenadering voldoende realiteitsgehalte heeft.
Basispensioen
Het basispensioen moet bestaanszekerheid tot het
sociaal minimumniveau garanderen. In de pensioen-
door de doorsnee burger in toenemende mate als
belastingen ervaren. De premielast wordt afgewenteld in de loonsom en vergroot de wig. Daardoor
wordt arbeid uitgestoten. Aangezien de sociale
verzekeringen worden gefinancierd bij wijze van
omslag over de loonsom, veroorzaakt dit uitstotings-
proces een zorglijk spiraalefFect 10
Aanvullend (werknemers)pensioen
In haar oorspronkelijke vorm was de pensioenregeling in sterke mate geent op de verzorgingsgedachte.
In de loop van de tijd is het prestatie-element even-
wel sterker op de voorgrond gekomen, zodat het
pensioen thans in grotere mate als ‘uitgesteld loon’
wordt ervaren. Dit neemt niet weg dat in de huidige
pensioenregelingen toch nog veel solidariteitselementen een rol spelen. Zo betalen ongehuwden in het algemeen mee aan het nabestaandenpensioen van gehuwde collegae en kinderloze werknemers aan het
wezenpensioen van werknemers met kinderen.
Erkenning dat het pensioen kan worden be-
sfeer zijn van belang het ouderdomspensioen
(AOW), het nabestaandenpensioen (AWW) en het arbeidsongeschiktheidspensioen (AAW). In deze basispensioenen is de maatschappelijke individualiseringstendens duidelijk herkenbaar aanwezig, zowel in de
vormgeving van de verzorgingsvoorziening als in de
bekostigingswijze.
De verzorgingsvoorziening wordt in toenemende
mate op individuele basis vorm gegeven. De AOWuitkering is gei’ndividualiseerd. Het AOW-pensioen is
ben dat het karakter van de pensioenregeling weer
nadrukkelijker door het equivalentiebeginsel zal worden bepaald. In die benadering is individualisering
van de pensioenregeling goed verdedigbaar en ook
gekoppeld aan het wettelijk minimumloon op netto-
te verwachten11. Uit welvaartstheoretisch oogpunt is
basis. Als uitgangspunt geldt dat de alleenstaande
een pensioen ontvangt dat gelijk is aan 70% van het
wettelijk minimumloon; gehuwden of samenwonenden die 65 jaar oud of ouder zijn ontvangen ieder
een pensioen gelijk aan 50%. Zolang een van de partners jonger is dan 65 jaar ontvangt de pensioengerechtigde een uitkering van 70% van het minimumloon plus een eventuele toeslag van maximaal 30% .
het immers beter de pensioengerechtigde zelf te laten kiezen hoe hij de pensioenpremie wil besteden.
De wens om keuzemogelijkheden voor werknemers
te introduceren, vloeit met name voort uit de toenemende heterogeniteit van het deelnemersbestand,
waardoor het moeilijker is een bevredigend collectief
pakket samen te stellen. De fiscale wetgeving zal
evenwel zodanig moeten worden aangepast dat deze
Deze toeslag is afhankelijk van de omvang van het in-
flexibilisering ook daadwerkelijk tot de mogelijkhe-
komen dat de jongere partner geniet uit of in ver-
den behoort.
Flexibilisering vindt haar begrenzing waar zij het
gemeenschappelijk draagvlak van een regeling begint aan te tasten of de uitvoeringskosten tot een onevenredig hoog niveau opvoert. De behoefte aan individueel maatwerk op pensioengebied kan ten koste
band met arbeid in het beroeps- of bedrijfsleven .
Het proces van individualisering heeft ook consequenties voor het nabestaandenpensioen. Zo zal de
huidige AWW worden vervangen door de Algemene
Nabestaandenwet waarin het bestaande rolconformis-
schouwd als uitgesteld loon zal tot consequentie heb-
tische uitgangspunt, dat een weduwe8 per definitie
onverzorgd achterblijft, niet langer wordt gehand-
haafd. In de vervangende wetgeving zal het behoeftecriterium van de nabestaande sterker worden bena-
drukt. Ook voor de AAW is een individueel recht op
een uitkering het uitgangspunt.
De financiering van de basispensioenen geschiedt op basis van het omslagstelsel. De voor de
uitkeringen vereiste gelden worden via de Wet Financiering Volksverzekeringen geheven bij alle belasting-
plichtigen jonger dan 65 jaar. Aanvankelijk hadden
deze volksverzekeringen, met name door de separate
premieheffing, nog duidelijk herkenbare verzekeringskenmerken. De premies waren dientengevolge
aftrekbaar voor de loon- en inkomstenbelasting9. Met
ingang van 1990 is deze aftrekbaarheid afgeschaft en
zijn de grondslagen voor de premieheffing volksverzekeringen en de loon- en. inkomstenbelasting geiiniformeerd. De in de fiscale wetgeving doorgevoerde
(beperkte) individualiseringsoperatie is daarmee
automatisch ook voor de premieheffing volksverzekeringen van kracht geworden. Deze premies worden
ESB 21-4-1993
4. Deze voorzieningen zou ik om deze reden ook niet tot
het pensioenbegrip willen rekenen.
5. WRR, Ouderen voor ouderen, rapport 43, Den Haag,
1993, biz. 139.
6. Deze toeslag wordt 50% als het basispensioen op 50%
wordt gesteld.
7. Op grand van een overgangsregeling is een aantal groepen vrijgesteld van de inkomensafhankelijkheid van de toeslag.
8. De noodzaak daartoe was extra groot geworden door de
beslissing de Centrale Raad van Beroep dat ook weduwnaars, op dezelfde wijze en onder dezelfde voorwaarden
als weduwen, voor een AWW-uitkering in aanmerking
moesten komen (RSV 1989, 67).
9. In feite was dit veigelijkbaar met de thans nog in de
werknemersverzekerings- en pensioensfeer gebruikelijke
toepassing van de omkeerregel.
10. L.G.M. Stevens, Belasting naar draagkracht, Kluwer,
Deventer, 1980, biz. 312. Zie ook B.M.S. van Praag, V. Halberstadt en H. Emanuel, De valkuil van de sociale zekerheid, ESB, 27 oktober 1982.
11. P. van Yperen, Ge’individualiseerd pensioen, Intermediair, 22 februari 1985.
flatierisico en moeilijk individueel verzekerbare risi-
waarvoor de partners persoonlijk worden belast in
de loop van de tijd stapsgewijze uitgebreid. Ongelijke inkomensaanbreng door de huwelijkspartners kan
co’s moeten worden opgevangen vormen in sterk
derhalve tot relatief hogere belastingdruk leiden .
gaan van de schaal- en kwaliteitsvoordelen van collectieve regelingen. Maar ook de wijze waarop het in-
geflexibiliseerde regelingen een probleem.
Particuliere voorzieningen
De particuliere voorzieningen lopen geheel via de
markt en zijn gegoten in overeenkomsten van levensverzekering, gebaseerd op het equivalentiebeginsel.
Soms treedt de overheid hierin sturend op door ver-
zekeringsplicht en/of acceptatieplicht af te kondigen;
soms bevordert de werkgever de totstandkoming
door subsidiering van collectieve contracten. Ook
via de fiscale wetgeving worden dergelijke voorzieningen gestimuleerd.
Fiscalisering premies volksverzekeringen?
Fiscalisering van de premieheffing
volksverzekeringen
Alhoewel de heffing van de premie volksverzekeringen en de loon- en inkomstenbelasting zijn gecombi-
neerd, zijn toch nog enkele opmerkelijke verschillen
blijven bestaan:
a. de premieheffing wordt slechts geheven in de eerste inkomensschijf;
b. voor 65-plussers geldt een lager premiepercentage; zij betalen in plaats van 25,4% slechts 7,5%
premie;
c. personen die niet verzekerd zijn voor de volksverzekeringen (personen werkzaam in buitenlandse
dienstbetrekking) betalen geen premie.
Equivalentie of solidariteit?
De premieheffing volksverzekeringen wordt weliswaar in verband gebracht met het equivalentiebegin-
De twee eerstgenoemde verschillen verdienen nadere aandacht.
sel, maar draagt duidelijk de sporen van het solidari-
Ad a. Lastenophoping eerste inkomensschijf.
teitsprincipe. De relatie tussen de premieheffing en
het uitkeringsrecht is op de meeste plaatsen immers
geheel verbroken. Het meest in het oog springend is
Door de vergrijzing en de geldende omslagmethode
gaat de premielast relatief steeds zwaarder op de jongere generaties drukken (1990: 22,1%; 1993: 25,4%).
in dat verband het feit dat de premieheffing tot een
Doordat de premies slechts worden geheven over de
inkomensmaximum afhankelijk is van het inkomen,
eerste inkomensschijf hoopt de lastenverhoging die
terwijl de uitkering in beginsel inkomensonafhankezozeer hun verzekeringskarakter verloren, dat het
door de vergrijzing in de sfeer van de volksverzekeringen wordt opgeroepen zich daar zorglijk op. Daardoor zal de premielast aan de onderkant van het in-
nut van een afzonderlijke premieheffing niet langer
komensgebouw relatief sterk gaan oplopen. Deze
lijk is . De volksverzekeringen hebben inmiddels
overtuigend is. Om die reden is het wenselijk de premieheffing te fiscaliseren en de uitkeringen ten laste
van de algemene middelen te brengen. In 1990 is in
het kader van de Oort-operatie reeds een stap in
deze richting gezet door de premieheffing volksverzekeringen en de loon- en inkomstenbelasting te combineren en de heffingsgrondslagen te uniformeren.
premielast wordt afgewenteld in de loonsom en vergroot de wig. Bij gevolg wordt aan de onderkant van
de arbeidsmarkt arbeid uitgestoten, hetgeen een wigvergrotend effect, waardoor de arbeidsmarktproblemen verder oplopen.
Ad b. Premievrijstelling 65-plussers. De huidige
premievrijstelling van 65-plussers voor de AOW/
AWW en AAW past in het equivalentiebeginsel. Nu
Individuele heffing of gezinsbelasting?
Het individualiseringsproces werpt de vraag op welk
stelsel van inkomenstoerekening moet worden geko-
zen voor de belastingheffing van personen die in gezinsverband samenleven. Het belang van deze keuze
neemt toe naarmate de tariefstructuur sterker progressief is. In Nederland geldt het beperkte-samenvoe-
gingsstelsel. Dit is een tussenvorm tussen een pure
gezinsbelasting en een individuele heffing. Bij dit stelsel wordt samenvoeging van de inkomsten der gezinsleden als uitgangspunt genomen. Voor bepaalde, als
persoonlijk bestempelde, inkomensbestanddelen worden de gezinsleden zelfstandig naar een individueel
de volksverzekeringen in toenemende mate hun
verzekeringskarakter hebben verloren en fungeren
als een basisvoorziening, is bekostiging uit de algemene middelen een voor de hand liggend alternatief.
In die benadering is het passend de heffingsgrond-
slag te verbreden door de vrijstelling van 65-plussers
te laten vervallen. Een dergelijke aanpassing last de
koopkracht van het basispensioen niet aan. Via de
netto-netto-koppeling in de AOW blijft de uitkering
immers op nettobasis gelijk1 . De lastenverzwaring
van de 65-plusser heeft betrekking op zijn niet-AOWinkomen (onder andere aanvullende pensioenen).
Desgewenst kan compensatie worden geboden door
tarief belast. Ondanks de in 1984 ingevoerde zoge-
noemde Tweeverdienerswetgeving is de ongelijke
behandeling van gehuwden en ongehuwd samen-
wonenden nog steeds niet geheel opgeheven. Ten
aanzien van de formulering van het inkomensbegrip
is een belangrijk verschil in behandeling blijven
voortbestaan. Ongehuwd samenwonenden moeten
hun belastbare inkomen immers op puur individuele
basis berekenen, terwijl gehuwden de niet-persoons-
gebonden inkomsten in beginsel moeten samenvoegen. Wel is de categoric inkomstenbestanddelen
12. In 1985 bleek het zonder veel tumult mogelijk de premieheffing te individualiseren (voor gehuwden kon dit
zelfs verdubbeling van het premiebedrag inhouden) zonder
dat het gezamenlijke bedrag van de aanspraken wijziging
onderging.
13. Om die reden heb ik mijn oratie Solidair ofsolitair, op.
cit., biz. 25, het optioneel splitsingsstelsel als alternatief toerekeningsstelsel uitgewerkt.
14. Uiteraard dient ook rekening te worden gehouden met
de uitstralingseffecten van het hogere bruto AOW-bedrag
via de franchise naar de pensioenregeling.
een deel van het niet-AOW-inkomen van de ge’integreerde heffing vrij te stellen. Deze vrijstelling kan
worden opgezet als een ingroeiregeling. Om beleidsmatige redenen kan worden gestart met een binnen
de groep van 65-plussers budgettair neutraal vrijstellingsbedrag, welk bedrag jaarlijks wordt verminderd.
Een dergelijke basisvrijstelling heeft ook tot gevolg
Tabel 1. Nominate belastingdruk bij belastingvrije-sontmethode en
tax-creditmetbode volgens tariefstructuur 1993. Tax-creditbedrag
is gestetd op 38,4% van belastingvrije som ad f 5.769 is f 2.215
(1)
(2)
Alternatieve tariefstructuur
Ter verlichting van de gesignaleerde lastendruk op
de onderkant van het inkomensgebouw kan worden
overgeschakeld naar het tax-creditsysteem. Een be-
sen ten aanzien van de overhevelingsmogelijkheid
van de belastingvrije som te handhaven, aangezien
de aftrekwaarde in beginsel voor alle partners gelijk
medioae
methode
75.000
100.008
150.000
200.000
in%
31,»
••–^->9J8i–.-:.:
32;9
13.145
31,0
32,9
• 17;767-
35,6
670
30.26T
40,4
‘”‘ ‘4Z&”-“44,1
44115
••”‘• 48^ J 74:115V ‘ ••’• 49,4
‘• ‘-‘• -1W€115 -“‘” 52,1
670
1.247
29.597
•’ : 41868
;
••”‘ 72.86* •102.868
34,2
39,5
iiiguldlns’
1
iri%
Fiscale behandellng van pensioen
Uitsteltheorie
Naast de rechtstreekse bemoeienis van de overheid
met het basispensioen, heeft zij indirect invloed op
het pensioenresultaat via de fiscale regelgeving op
het terrein van de pensioenbesparingen. Het geldende fiscale inkomensbegrip heeft een pragmatisch karakter. Inkomen is datgene wat in de maatschappij
als inkomen wordt ervaren. Op het pensioenterrein
is deze inkomensbeleving verwoord in de omkeerre-
is. Invoering van de tax-creditmethode in plaats van
de inkomensaftrekmethode (belastingvrije som) betekent echter wel een versteiling van de progressielijn.
De commissie-Stevens becijferde de vervanging van
de bestaande belastingvrije sommen door tax-credits
op een budgettaire opbrengst van/ 1,6 miljard .
Deze versteiling kan — als dat politick gewenst is —
worden afgezwakt door schijfverlenging of door ver-
gel van de loonbelasting. Pensioenaanspraken zijn
van belastingheffing vrijgesteld en werknemersbijdragen van het loon aftrekbaar; de pensioenuitkeringen
zijn echter belast. Deze behandeling correspondeert
met de belevingswereld van de meeste werknemers;
zij ervaren de pensioenaanspraak doorgaans niet als
verdiend inkomen. De in de pensioenpremie beslo-
laging van de tariefpercentages van de tweede en der-
ten liggende solidariteitselementen versterken dat ge-
de schijf.
het arbeidskostenforfait te verhogen. Het CPB bepleit
voel . Zeker waar de pensioenbijdragen berusten op
een wettelijke verplichting is deze uitsteltheorie in
overeenstemming met de maatschappelijke opvattin-
het bestaande percentage van 5% tot 8% te verhogen
gen omtrent het fiscale inkomensbegrip.
en het maximumbedrag op te trekken tot/ 3.000 .
Naast een theoretische argumentatie vanuit het
fiscale inkomensbegrip, zijn ook financieel-politieke
argumenten beschikbaar om de uitsteltheorie te verdedigen. Daarbij valt te denken aan de maatschappelijke wenselijkheid dat de burgers zelf adequate verzorgingsvoorzieningen treffen. Ook de toenemende
twijfel over de bekostigingsmogelijkheid van de verzorgingsstaat en de noodzaak te moeten nadenken
over een afgeslankt stelsel van sociale zekerheid kan
zo’n argument zijn19. Uitstel van heffing kan ook
Ook zou de wig kunnen worden verkleind door
Een dergelijke maatregel verhoogt de arbeidspartici-
patie. Bijkomend voordeel is de vereenvoudiging van
de uitvoering, omdat discussie over omstreden aftrek-
posten vaak niet meer lonend is. Wel moet worden
gewezen op de ongewenste cumulatie van belastingvrije kostenvergoeding en forfaitaire aftrek, maar het
alternatief verdient serieuze overweging.
Nieuwe heffingen die verandering moeten brengen in de belastingmix ter ontlasting van de factor
loon, zoals de energieregulerende heffing, acht ik
vooralsnog geen realistisch alternatief. Een regulerende heffing op nationale basis last immers de binnenlandse concurrentiekracht aan en doet het draagvlak
voor milieuverbeterende maatregelen afbrokkelen.
Het ingebouwde terugsluiseffect via verlaging van sociale lasten heeft voorts als bezwaar dat als de regulerende heffing bereikt wat zij beoogt, namelijk het terugdringen van energieverbruik, de opbrengst van de
heffing zal dalen en heMerugsluiseffect zal afnemen.
Energiebesparing wordt dan ‘afgestraft’ met verhoging van de sociale lasten. Dergelijke ingrepen in de
belastingmix leiden tot te grote instabiliteit in ons heffingsstelsel17.
ESB 21-7-1993
(4)
VerscM
belastingin
inguldens
9.305
13:145
17.017
30.000
40.000
50.000
langrijke eigenschap van de huidige belastingvrije-
sommen-methode is dat de belastingwaarde van de
belastingvrije som afhankelijk is van het geldende
toptarief. Bij toepassing van de tax-creditmethode
wordt de belastingvrije som vervangen door een belastingreductie ter grootte van het heffingspercentage
van de eerste heffingsschijf over de huidige belastingvrije som. Bij toepassing van de tax-creditmethode is
het niet nodig de bestaande beperkende inkomensei-
Tax^credit
ingulderis
dat het netto-pensioenresultaat van de lage loongroe-
pen verbetert; het houdt voorts vele 65-plussers buiten de aanslagsfeer.
(3>
Belastingvrije-soni-
Belastbaar
inkomen
15. Commissie-Stevens, Graag of niet…, Den Haag, 1991,
biz. 50.
16. CPB, Nedetiand in drievoud, 1992, biz. 191.
17. L.G.M. Stevens, Regulerende energieheffing: droombeeld of nachtmerrie?, Weekblad voor Fiscaal Recht, 5
maart 1992.
18. Nederland neemt met deze invulling van het fiscale inkomensbegrip geen ongebruikelijk standpunt in. Zie. S.
Cnossen, Hervorming van de inhomstenbelasting – een tnternationaal perspectief, Geschrift 182 van de Vereniging
voor Belastingwetenschap, Kluwer, Deventer, 1990, biz. 41.
19. K. Groenveld, Van verzorgingsstaat naar waarborgstaat,
ESB, 2 oktober 1991; A. Klink, Kerntaken voor de overheid,
ESB, 2 oktober 1991; C.A. de Kam, Ontwikkelingen in de sociale zekerheid, ESB, 30 oktober 1991.
.
1.247
1.247
wenselijk zijn ter beteugeling van de loonkosten.
Belastingheffing over de pensioenaanspraak zou als
nadeel hebben dat geheven wordt over inkomsten
die nog niet in liquide vorm beschikbaar zijn. De heffing zou daardoor tot een relatief sterke aantasting
van het netto beschikbare looninkomen leiden. De
gemiddelde en marginale druk neemt dan toe en de
afstand tussen de loonkosten en het netto beschikbaar loon wordt nog groter. Voorts zou belastingheffing over de pensioenaanspraak door de progressieve tariefstructuur de gemiddelde belastingdruk
opstuwen. Ook is van belang dat de uitsteltheorie
het heffingspotentieel naar de toekomst verschuift,
hetgeen beter aansluit bij het kostenpatroon dat door
de vergrijzing wordt opgeroepen.
Beperking van de uitstelfaciliteit
Op het moment waarop een kabinet worstelt met de
flnancieringszorgen die voortvloeien uit een snel oplopende staatsschuld, wordt gemakkelijk de gelegenheid aangegrepen om de belastinguitsteltheorie ter
discussie te stellen. De wenselijkheid van belastinguitstel voor verzorgingsvoorzieningen moet dan concurreren met een groot aantal andere sociaal-economische en politieke doelstellingen20. Als bijkomend
contra-argument wordt aangevoerd dat de uitstelfaciliteit een gelijke behandeling van spaarstromen verstoort. In wezen was dit ook de kern van de klacht
van het -toen nog traditionele – spaarwezen over de
ongelijke fiscale behandeling van spaarstromen. Zij
vormde het startsein voor de brede-herwaarderingdis-
kleurig; dit door toevoeging van de tot verstarring
leidende passage “mede in verband met diensttijd en
genoten beloning”. Deze toevoeging zou beter kunnen vervallen. De op deze salaris/diensttijdnorm gebaseerde, door de fiscus gehanteerde vuistregels, dat
het ouderdomspensioen maximaal 70% van het eindloon mag zijn en het weduwepensioen niet kan stijgen tot boven 80% van het ouderdomspensioen,
zouden zodoende hun starre wetmatigheid verliezen.
Ook flexibiliteit ten aanzien van de ingangsleeftijd
van het pensioen, alsmede het deeltijdpensioen zou
tot de mogelijkheden moeten gaan behoren. De huidige fiscale regelgeving op pensioenterrein is te eenzijdig afgestemd op de pensioentoezeggingen aan directeuren-grootaandeelhouders en op de vrees voor
oneigenlijk gebruik door deze categoric pensioengerechtigden.
Franchisebepaling in depensioendefinitie
In de Pensioennota wordt, mijns inziens terecht,
pensioen beschouwd als een uitgestelde beloning.
De consequentie daarvan is dat de hoogte van het
aanvullende pensioen niet afhankelijk dient te zijn
van burgerlijke staat of leefvorm. Geconstateerd
wordt dat bij de gebruikelijke hoge franchises op het
niveau van 20/7 x AOW gehuwdenpensioen alleen-
staanden en tweeverdieners niet aan de 70% eindloonnorm toekomen.
De overstap naar een ge’individualiseerde – en
dus enkelvoudige – AOW-inbouw impliceert echter
een substantiele verhoging van de pensioenkosten.
cussie. Daarbij kan men denken aan de mogelijkheid
Verlaging van de AOW-franchise betekent immers
om het belastinguitstel in de vorm van aftrekbaarheid
van de pensioenpremies weer af te schaffen en de
pensioenaanspraken (werkgeverspremies) te gaan belasten 1. Een dergelijke ingreep zou budgettair uiteraard flink wat zoden aan de dijk zetten2 ! De commissie-Stevens becijferde dat de Nederlandse fiscus in
1989 in totaal wegens pensioenbesparingen uitstel
van belastingheffing heeft gegeven over/ 62 mrd.
een overeenkomstige verhoging van de pensioengrondslag. Sterk generaliserend gesteld vergt een verhoging van de pensioengrondslag ter grootte van het
verschil tussen de hoge en de lage franchise een eenmalige koopsom van circa/ 32 mrd en voorts jaarlijks / 2 mrd23. Het invoeren van een franchise op
het niveau van het minimumloon kan hierin uitkomst
Brede herwaardering
20. Zie A.L. Bovenberg, Overvloed en onbehagen. Overspa-
Flexibilisering vanpensioen
ren en investeren in Nederland, Tinbergen Instituut, 1991.
21. Zie F. de Kam, Intermediair, 3 november 1988. In dat
kader bepleitte hij ook afschaffing van de lijfrentepremie-af-
De door de nota Spaarstromen in gang gezette brede-
herwaarderingsoperatie bestrijkt alle fiscale faciliteiten voor de oudedagsvoorziening. De aftrekbaarheid
van de lijfrentepremie en de onbelastbaarheid van de
rente op kapitaalsverzekeringen is sinds 1 januari
1992 strakker gereglementeerd en aan stringente antimisbruikwetgeving onderworpen. Het resultaat daar-
van is echter een verwarrend gedetailleerde en hopeloos gecompliceerde wetgeving.
Thans spitst de discussie zich toe op de pensioen-
voorziening. Aanvankelijk werd door introductie van
trek en de fiscale oudedagsreserve voor ondernemers. Zie
ook F. de Kam en F. van Herwaarden, Deprijs van de beschaving, Academic Service, Schoonhoven, 1989, biz. 164
e.v. Zie voor een waarschuwing J. Frijns en C. Petersen, De
zekerheid van pensioentoezeggingen, ESB, 17 februari 1993.
22. Overigens is deze benadering niet nieuw. In het Weekblad voor FiscaalRecht van 12 juni 1986 werd een soortgelijke gedachte geventileerd door P.J.M. de Mooy.
23. Zeer sterk generaliserend gesteld kost een verhoging
van de pensioengrondslag met/ 1.000 bij een 70% eind-
loonregeling jaarlijkse circa/ 96. Bij een verhoging zou het
‘comingservice’-verleden (25-41 jaar) moeten worden inge-
de ‘natuurlijk maximum’-doctrine een zeer flexibel fis-
kocht (indien men af-financiert), hetgeen een koopsom van
caal pensioenregime in het vooruitzicht gesteld. On-
/ 1.536 betekent. Stel dat het bovenstaande geldt voor drie
van de 3,6 miljoen werknemers, dan zou aan koopsom
/ 4,6 miljard op tafel moeten komen plus ongeveer/ 288
miljoen per jaar. Zouden wij bij voorbeeld uitgaan van het
der parlementaire druk moest deze benadering ech-
ter worden verlaten en daardoor dreigt er van de in
de Pensioennota beloofde flexibiliteit van pensioenen maar bitter weinig terecht te komen23. De flscale
definitie van het pensioenbegrip lijkt flexibel omdat
de maatschappelijke opvattingen omtrent pensioen
als norm fungeren; de praktijk is echter minder roos-
hele verschil tussen de hoge en de lage franchise ter groot-
te van/ 7.000 dan komen wij op respectievelijk circa/ 32
en/ 2 miljard. Berekeningen zijn uitgevoerd door de Vereniging van Bedrijfspensioenfondsen ten behoeve van mijn
voordracht op hun jaarvergadering van maart 1981.
bieden. Ik acht het aanvaardbaar de AOW-ontwikkeling en de pensioenontwikkeling op grotere afstand
van elkaar te zetten door het minimumloon als franchise te hanteren. Op die wijze wordt ook beter de
gescheiden verantwoordelijkheid tot uitdrukking gebracht: die van de overheid voor de AOW als basisvoorziening en die van de sociale partners voor het
pensioen.
De WRR gaat echter van de geintegreerde benadering uit. Hij noemt als instrumenten die de kostenstijging die daardoor wordt opgeroepen moeten beteugelen: a. een terughoudend AOW-koppelingsbeleid,
b. verbreding van de heffingsgrondslag AOW en c.
verhoging van de AOW-leeftijd 24
Eindloon of middelloon
Fiscaal is toepassing van het eindloonstelsel van
stond of aan geaccepteerd. Dit stelsel heeft mede
daardoor maatschappelijk een grote vlucht genomen.
Maar het is de vraag of wij ons voor de toekomst de
luxe van een pensioenopbouwstelsel op basis van
het eindloonstelsel nog wel kunnen veroorloven. Het
leeftijd-inkomensprofiel maakt duidelijk dat het beloningsniveau van 45-plussers in het algemeen reeds
boven hun produktiviteit uitgaat. Het eindloonstelsel
versterkt dit beeld. Alle veranderingen in de pensioenformule werken in een dergelijk stelsel veel sterker door dan in een gemiddeld-salarisstelsel. Voorts
worden daarin de toch al grote bedragen die op basis van al dan niet overleefde solidariteitselementen
in de pensioenregelingen van de ene pensioengerechtigde naar de andere worden overgeheveld extra
opgeblazen. Naast de forse financieringslast is voorts
een belangrijk bezwaar van de eindloonregeling dat
zij ongelijke beloning impliceert tussen snelle en trage carrieremakers en tussen werknemers met een
statisch en een mobiel arbeidsverleden. Voorts is de
pensioenbreukproblematiek die door dit stelsel
wordt opgeroepen niet gemakkelijk oplosbaar en
zijn garanties voor te fors pensioenverlies noodzakelijk voor personen die aan het einde van hun carriere
op het gebied van hun beloning een stapje terug willen doen.
Fiscale positie van pensioenlichamen
Uitgangspunt van de brede-herwaarderingsoperatie
was te komen tot een fiscaal gelijke behandeling van
spaarstromen. In dat kader is de bestaande subjectieve vrijstelling van vennootschapsbelasting voor de
directiepensioenlichamen (onder andere pensioenbv’s) ingaande 1992 terecht afgeschaft. Vrijstelling
van directiepensioenlichamen zou de levensverzekeringsmaatschappijen immers in een ongelijke concurrentiepositie brengen, hetgeen op gespannen voet
staat met het neutraliteitsprincipe. Hiermee is echter
in strijd dat in dezelfde wet de pensioentoezegging
die wordt verzekerd door een eigen pensioenlichaam
wordt uitgesloten van de omkeerregel in de loonbelasting. Zoals reeds eerder ten aanzien van de
lijfrenteovereenkomsten verplichte winkelnering bij
de beroepsverzekeraars werd voorgeschreven, zo
geschiedt dit thans voor de pensioenregelingen.
De pensioenfondsen, niet zijnde directiepensioenlichamen, behouden hun subjectieve vrijstelling voor
ESB 21-4-1993
SS=
de vennootschapsbelasting. Hun beleggingsopbrengsten blijven derhalve onbelast en kunnen dus in hun
geheel ten gunste van de pensioenreserve worden gebracht. Ter beteugeling van te fors geachte reserveringen is invoering van een ‘overschotheffing pensioenfondsen’ voorgesteld. Dit wetsvoorstel suggereert,
mijns inziens ten onrechte, dat de pensioenfondsen
in het algemeen een te grote vrije reserve hebben en
dat derhalve overtollige gelden naar de pensioengerechtigden moeten worden teruggesluisd . Deze conclusie is echter uitermate voorbarig getrokken. De
pensioenbreukproblematiek, de koppeling met het
basispensioen, het wegvallen van de AWW en de consequenties van het bruteren van de overhevelingstoeslag zijn nog lang niet opgelost. Gelukkig is dit wetsvoorstel, naar het schijnt, inmiddels in de politieke
diepvriezer gelegd. Verplichte belegging door pensioenfondsen in infrastructurele voorzieningen schijnt
daarvoor als ‘wisselgeld’ te worden gevraagd. Beleggingen die de markttoets niet doorstaan, en daarom
moeten worden afgedwongen, zijn in feite verkapte
belastingen. Ze moeten ook als zodanig worden beoordeeld en in casu worden afgewezen.
Conclusie
De slotconclusie is dat het bestaande complex van
de AOW, AWW en aanvullende pensioenregelingen
meer weg heeft van een lappendeken dan van een
evenwichtig, samenhangend pensioenstelsel. Dit pensioencomplex dreigt even ingewikkeld, onpersoonlijk en onbestuurbaar te worden als het sociale-zekerheidsstelsel en de belastingwetgeving. Er zullen dan
ook principiele keuzen moeten worden gemaakt.
Mijn beleidsconclusies zijn:
• voorzichtige voortzetting en fiscale stimulering
van het flexibiliseringsbeleid;
• verdergaande fiscalisering van de premieheffing
volksverzekeringen;
• ontlasting van de lastendruk op de eerste inkomensschijf door verbreding van de heffing tot 65plussers en invoering van het systeem van heffingskortingen en verhoging van het
arbeidskostenforfait;
• handhaving van het belastinguitstel voor oudedagsvoorzieningen in de loon- en inkomstenbelasting;
• ontkoppeling van de verantwoordelijkheid voor
de bekostiging van het basispensioen en het aanvullend pensioen;
• geen invoering van de overschotheffing pensioenfondsen.
L.G.M. Stevens
24. WRR, op.cit., biz. 175. In de praktijk betekent dit echter
een verschuiving van de kosten naar de aanvullende pensioenen.
25. A.L. Bovenberg introduceert in zijn artikel Fiscus en vergrijzing: naar een ander fiscaal systeem?, Weekblad voor Fiscaal Recht, 24 december 1992, een ‘overrenteheffing’ die de
pensioenfondsen moet verzekeren tegen lange-termijninvesterings- en inflatierisico’s.