Een toekomst zonder
ambtenaren
H
et Europese integratieproces en de tendens tot decentralisatie van de uitvoering
van overheidstaken noodzaken tot een fundamentele herziening van bet
takenpakket en de werkwijze van de nationale overheid. Daarnaast vergen
technologische en arbeidsmarktontwikkelingen een compleet andere inrichting van
de arbeidsorganisatie en bet arbeidsvoorwaardenbeleid in de collectieve sector. De
traditionele ambtenaar heeft zijn langste tijd gehad.
W.S.P. Fortuyn*
De noodzaak tot bestuurlijke vernieuwing
Ons land kampt met een wijdverbreid moderniseringsprobleem. Geen sector van de maatschappij
ontsnapt daaraan. De consensusmaatschappij heeft
ons land belegd met een tapijt van ingenieuze en
fijnvertakte instituties. Instituties, die in niet onbelangrijke mate bestaan bij de gratie van het daaraan
geparenteerde beambtendom. De meeste van onze
instituties kampen met een legitimatieprobleem. De
achterbannen van weleer zijn reeds lang verdwenen
of sterk uitgedund, maar de bureaucratieen, bemenst door professionals, besturen door, zonder
daartoe te worden gelegitimeerd door de zuilen van
weleer. De instituties in onze maatschappij berusten
nog grotendeels op de collectiviteiten zoals deze
zich vormden aan het begin van deze eeuw, terwijl
die collectiviteiten heden in veel gevallen in vergaande staat van ontbinding verkeren.
Veel heeft de consensusmaatschappij bijgedragen aan
onze welvaart, het onderwijs, de gezondheidszorg, de
sociale zekerheid en de spreiding daarvan over brede
lagen van de bevolking. Dat mag ons echter niet beletten haar feilen onder ogen te zien. Te dikwijls bdfloont zij conformisme en ontmoedigt het tegendraadse, bevordert zij het gangbare en remt vernieuwing,
zorgt zij voor de gevestigden en hindert de buitenstaanders, uniformeert zij waar veelkleurigheid op
haar plaats is en zweert zij bij procedures waar flexibiliteit een uitkomst kan bieden.
In de huidige staat van maatschappelijke en economische ontwikkeling, is een herziening van instituties
geboden om vernieuwingen een kans te geven. Vernieuwingen die samenhangen met het proces van
economische en politieke integratie in West-Europa
en een herdefiniering van de taak en positie van de
verschillende lagen van het overheidsbestuur.
Het proces van Europese eenwording is in een
stroomversnelling geraakt. Het is alleszins aannemelijk dat dit proces de komende jaren in een hoog tempo voortgaat. Het wegvallen van de binnengrenzen in
1993 en het naderbij komen van de monetaire unie direct daaropvolgend, zuilen ons noodzaken de overdracht van bevoegdheden van het nationale naar het
EG-niveau te versnellen. Met name traditionele en vi-
tale nationale bevoegdheden op het terrein van de
monetaire en belastingspolitiek, de economische en
sociale politick en de defensie en buitenlandse politick zuilen in belangrijke mate worden geamendeerd
door Brusselse regelgeving en besluitvorming.
Daarnaast heeft vanaf het begin van de jaren tachtig
in ons land een zekere mate van decentralisatie van
het overheidsbestuur plaatsgevonden. Mede onder invloed van de noodzaak tot bezuinigingen op de overheidsuitgaven is de gemeente als centrum van effectief bestuurlijk handelen herontdekt. Hierbij heeft een
rol gespeeld dat regelgeving en de uitvoering daarvan
op nationaal niveau in een steeds omvangrijkere bureaucratic vastliepen. Dit laatste probleem werd reeds
in de jaren zeventig onderkend. De opeenvolgende
commissies-Van Veen en -Vonhoff hebben over de oplossing van dit probleem geadviseerd. Hun oplossingen warden evenwel gekenmerkt door een groot vertrouwen in centrale sturing, mits het bestuur zou
worden bemenst door zeer daadkrachtige ministers
met vergaande bevoegdheden.
Intussen kan worden vastgesteld dat de oplossingsstrategie van de commissie-Vonhoff niet is overgenomen door de opeenvolgende kabinetten-Lubbers
en, wat wellicht belangrijker is, dat de oplossingsrichting zelf als achterhaald kan worden beschouwd. Het is niet te veel gezegd dat zich momenteel in de maatschappij een consensus aftekent die
de oplossing veeleer zoekt in de richting van decentralisatie van de uitvoering van overheidstaken, zowel in de richting van de collectieve als de particuliere sector. Decentralisatie van de uitvoering van
overheidstaken brengt met zich mee een herdefiniering van de taak en positie van het nationale niveau.
Zowel de decentralisatie van de uitvoering van overheidstaken als de overdracht van overheidstaken naar
het niveau van de Europese Gemeenschap vereist dat
* Dit artikel is een verkorte versie van de rede die door de
auteur is uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt
van bijzonder hoogleraar aan de Faculteit der Sociale Wetenschappen, op de Albeda-leerstoel aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. De volledige tekst wordt uitgegeven
door de SOU, Den Haag.
het nationale niveau, wil het van gewicht blijven,
meer dan ooit moet worden geconcentreerd op taken
van strategisch belang. Dit klemt des te meer indien
wordt bedacht dat de economische structuur steeds
minder zal worden bepaald door lokale en nationale
overwegingen en belangen. Het bewaken en het bevorderen van het niveau van nationale en lokale welvaart en welzijn zullen bij uitstek taken zijn en blijven
voor het nationale en lokale bestuur, dat hieraan poli-
tieke prioriteit zal moeten geven op straffe van verlies
van de kiezersgunst. Daarnaast vormt de infrastructuur in de meest brede zin van het woord, dat wil zeggen inclusief onderwijs, gezondheidszorg en milieubeheer, een gebied van voortdurende en intensieve
bewerking door het nationale en lokale bestuur. Ten
slotte zullen het bewaken en het bevorderen van de
nationale identiteit, zonder welke we veel van onze
vitale potenties in kracht zullen zien afnemen, veel
vergen van een op nationaal en lokaal niveau gevoerde cultuurpolitiek.
Departementen nieuwe stijl
De tot nu toe gevolgde gedachtengang leidt als vanzelf naar de opvatting dat departementen zullen
moeten worden omgevormd tot centra van strategische beleidsvorming. Deze centra houden zich bezig met globale beleidsontwikkeling op middellange en lange termijn en zijn belast met de controle
op de uitvoering van dat beleid.
Dergelijke departementen behoeven niet veel groter
te zijn dan het huidige departement van Algemene
Zaken, dat immers, meer dan welk ander departement, reeds een centrum van strategische beleidsvorming is. Om de gedachten te bepalen, de vakdepartementen zullen in de nieuwe opzet met tussen
de vijfhonderd en achthonderd ambtenaren toe kunnen. Overigens wel ambtenaren die voor een deel
over andere bekwaamheden beschikken dan het
huidige personeel. Een deel van hen zal het beste
hebben te leveren op het gebied van strategische beleidsontwikkeling. Departementen zullen dit personeel moeten kunnen aantrekken op de relevante
segmenten van de arbeidsmarkt en dan ook een arbeidsvoorwaardenpakket moeten kunnen bieden
dat op zijn minst concurrerend is.
Daarnaast zal het departement nieuwe stijl zich moeten concentreren op de globale controle van de uitvoering van het beleid dat door middel van contracten is uitbesteed aan derden. In deze contracten
wordt geregeld de aard van de te verlenen dienst, de
kwaliteit daarvan en de prijs. De vaststelling van het
contract gebeurt door de politieke leiding van het departement en in samenspraak met het parlement. Het
is een van de gewichtige momenten van politieke besluitvorming. De taken van de politieke leiding liggen, in dit bestuur op afstand, op het terrein van de
strategische beleidsontwikkeling en op het gebied
van de globale toetsing en controle van de uitvoering.
De ministeriele verantwoordelijkheid wordt op deze
manier tegelijkertijd verdiept en beperkt. Zij verdiept
zich doordat meer dan tevoren vraagstukken van strategische beleidsafweging onderwerp zijn van politieke besluitvorming. Zij beperkt zich doordat de verantwoordelijkheid voor de beleidsuitvoering zich
bepaalt tot een reele controle daarop.
De uitvoering van het beleid zelf behoort tot de verantwoordelijkheid van de leiding van de uitvoerende
ESB 13-2-1991
instantie. De uitvoering van beleid kan op zeer diverse manieren worden aanbesteed. Verschuiving van beleidsuitvoering van de collectieve naar de particuliere
sector is een perspectief biedende en in ons land nog
veel te weinig verkende mogelijkheid. Het vormt tevens een belangrijke bijdrage aan de terugdringing
van het financieringstekort en het kan een goed instrument zijn voor de herverdeling van de kosten van
de dienstverlening. Immers, bij private uitvoering zal
de rekening meer dan thans worden gepresenteerd
aan de genieters van de betreffende dienst.
Verzelfstandiging van overheidsdiensten
Daarnaast zijn verzelfstandiging van overheidsdiensten en delegatie van de uitvoering aan lagere overheden belangrijke instrumenten. Zij dragen bij tot een efficientere uitvoering, maar belangrijker nog tot een
effectievere uitvoering, eenvoudigweg omdat deze
diensten dichter tegen de vragers van de diensten zitten aangedrukt en sneller, indien dat nodig is, door
de afnemers van deze diensten zullen worden gecorrigeerd. Het vervagen van de grens tussen de particuliere en de collectieve sector zal tot gevolg hebben dat
private bedrijven zich zullen gaan bewegen op de traditionele markten van de collectieve sector en deze
markten zullen verruimen door het ontwikkelen van
nieuwe produkten, zoals overheidsbedrijven en instellingen zich zullen gaan bewegen op de markten van
de particuliere sector. De omvorming van de dienst
studiefinanciering tot de Informatiseringsbank en de
privatisering van de PTT en het RCC, maar ook van
de OV-Studentenkaart BV, vormen daarvan uiteenlopende voorbeelden.
Voorts zal deze voortschrijdende diffusie tussen collectieve en particuliere sector het public-private partnership stimuleren. Waar de overheid terugtreedt zal
zonodig door anderen moeten worden gecoordineerd, maar ook nieuwe beleidsterreinen lenen zich
bij uitstek voor een dergelijke vorm van partnerschap.
Deze veelvormigheid in uitvoeringsinstanties, lopend
van verzelfstandigigde overheidsdiensten tot en met
particuliere ondernemingen, zal van invloed zijn op
de structurering van de arbeidsmarkt en ondergraaft
op doorslaggevende wijze de basis van een apart arbeidsvoorwaardenbeleid voor de collectieve sector.
Opkomst van Euregio’s
De verschuiving van een deel van de nationale besluitvorming naar Brussel, de decentralisatie van de
beleidsuitvoering op nationaal niveau, de openstelling van de binnengrenzen in 1993 en de vorming
van de monetaire unie, dragen er toe bij dat het euregionale en het grootstedelijke niveau van bestuurlijke
besluitvorming van aanzien verandert en in belang
zal toenemen. Niet in de laatste plaats omdat het geheel ook nog te besturen moet zijn. Het verschil met
de oude regie’s en het daarop geente regionale beleid, alsook met vroegere agglomoraties als Rijnmond
en Eindhoven, is de naar buiten gerichtheid van de
besturen. Het gaat om gebieden waarin gewerkt
wordt aan de vergroting van de economische samenhang en het uitbaten van de comparatieve voordelen
in relatie met gelijksoortige gebieden in West-Europa.
Zoals gezegd is dit lokale niveau ook ontdekt door de
nationale overheid. De departementen zijn druk in de
weer met de spreiding van een beperkt aantal uitvoeringstaken.Er ontstaan politieregio’s, milieuregio’s,
vervoersregio’s en regie’s voor de arbeidsvoorziening
om er enkele te noemen. Ook de functionele samenwerking tussen gemeenten op het gebied van de infrastructuur en het openbaar vervoer, op dat van de uitgifte en planning van bedrijfsterreinen, alsmede op
dat van onderwijs en arbeidsmarkt neemt een grote
vlucht. Een lappendeken aan regelingen en gebiedsindelingen is het gevolg. De steeds weer andere gebiedsindeling, afhankelijk van het onderwerp van regeling, is deels ingegeven door de inhoud van de te
regelen materie en deels door slechte ervaringen opgedaan in het recente verleden met van bovenaf opgelegde vormen van bestuurlijke samenwerking.
tie van intermediaire organisaties in de gezondheidszorg. Ik heb de oplossing gezocht in de richting van
het openbreken van de discussies en de besluitvorming in deze organen, door de stelselmatige introductie van ‘countervailing powers’ en door een heldere
koppeling van verantwoordelijkheden en instrumenten, waaronder uiteraard de financien, om deze verantwoordelijkheden waar te maken. Dat betekent dat
enerzijds wordt gebroken met de traditie van de Hollandse consensusmaatschappij waar in elk relevant orgaan elk te onderkennen gevestigdbelang is vertegenwoordigd. Anderszijds houdt dit in dat nieuw
opkomende belangengroepen ruimschoots de gele-
Democratisch tekort
ventileren. De formele democratische legitimatie van
deze netwerken is daarmee niet onmiddellijk geholpen, maar wel de informele democratische legitimatie, in de zin van vergroting van de betrokkenheid
van belanghebbenden bij hen regarderende besluiten
en regelingen. Het openbreken van het nieuwe en
het oude maatschappelijke middenveld heeft daarbij,
door de grotere openbaarheid van het debat en de besluitvorming in die velden, als neveneffect dat gemeenteraden, meer dan thans, in staat zijn om hun
controlerende taak, ook voor bovengemeentelijk beleid en voor beleid waarin de particuliere sector een
rol speelt, waar te maken.
genheid krijgen om hun standpunten en inzichten te
De democratische besluitvorming moet in de huidige bestuurs- en samenwerkingsovereenkomsten
worden gered door het benadrukken van de autonomie der gemeenten. Echter, dit zal in de praktijk van
alle dag weinig om het lijf hebben. Net zoals op het
niveau van de Europese Gemeenschap bereikte
compromissen niet of nauwelijks door nationale parlementen zijn te doorbreken, is het buitengewoon
moeilijk voor een enkele gemeenteraad om een met
veel inzet en moeite bereikt compromis, met zoveel
andere medespelers, nog te amenderen.
Blijkens de nota Bestuur en stedelijke gebieden
denkt het Ministerie van Binnenlandse Zaken dit democratisch tekort te kunnen oplossen door de instelling van bovengemeentelijke bestuurlijke autoriteiten voor een beperkt aantal duidelijk herkenbare
taken en gecontroleerd door een direct of indirect
gekozen orgaan. De readies uit bestuurlijk Nederland stemmen intussen niet hoopvol. Gemeentebesturen voelen er over het algemeen niets voor om
thans te gaan experimenteren met de instelling van
bovenlokale bestuurlijke autoriteiten. Men houdt de
vinger liever zelf aan de pols door het aangaan van
functionele samenwerking met relevante partners,
zowel in de collectieve als in de particuliere sector.
Daarnaast doet zich het probleem voor dat de gebieden voor dergelijke functionele vormen van samenwerking nogal eens kunnen verschillen. Samenwerking op het gebied van de planning van
bedrijfsterreinen, de uitgifte daarvan en de acquisitie daarvoor, behoeft geenszins samen te vallen met
de regio-indeling van bij voorbeeld politiekorpsen
of het openbaar vervoer, om nog maar te zwijgen
van zoiets als logistieke samenwerking met gebruikmaking van informatica-netwerken. Men wringt de
inmiddels gecompliceerde werkelijkheid niet graag
meer in het keurslijf van een betrekkelijk willekeurige gebiedsindeling, wijzer als men is geworden
door de ervaringen met deze van de Haagse tekentafels afkomstige bestuurlijke constructies. Duidelijk
is wel dat zich op den duur een nieuwe bestuurlijke
indeling in Euregio’s en grootstedelijke gebieden zal
aftekenen. Deze is dan, als men in Den Haag nu
even niets doet, van onderaf aan opgebouwd en zal
naar men mag aannemen daardoor ook eerder mogen rekenen op brede maatschappelijke ondersteuning. In de tussentijd blijft het formeel democratische gat een feit. Maar daar valt, meer dan tot op
heden gebeurt, toch wel degelijk iets a’an te doen.
In mijn advies aan de staatssecretaris van Volksgezondheid, getiteld Ordening door ontvlechting, neb ik
een oplossing beproefd voor het tekort aan legitima-
Nieuwe bureaucratisering
Terecht wordt in de eerder genoemde nota van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken gewaarschuwd tegen het ontstaan van een nieuwe bureaucratiseringsgolf. Immers, al deze nieuwe vormen van samenwerking behoeven een of andere vorm van ambtelijke
ondersteuning. Dit klemt des te meer daar de hedendaagse politicus of de leiding van een beetje onderneming nauwelijks meer iets zelf bedenkt. Een misplaatste overaccentuering van het managen van het openbaar bestuur of de onderneming heeft van hen veeleer procesbegeleiders gemaakt dan innovatieve denkers. Anderen zullen dus voor hen moeten denken en
uitvoeren en dat leidt onvermijdelijk tot het ontstaan
van nieuwe instituties bevolkt door beambten.
Hoe vanzelfsprekend dat kennelijk is mag blijken uit
het rapport van de commissie-Houben, getiteld Openbaar vervoer: naar een geintegreerde regionale opzet,
over de invoering van produkt- en klantgerichte openbaar-vervoerregio’s. De geleerden van het vermaarde
organisatie-adviesbureau McKinsey hebben het bedacht. Het wemelt er van de regionale bestuursautoriteiten, afstemmingscolleges, fondsvormingscolleges
en dergelijke, alsof het voormalige Oost-Europa in vogelvlucht aan de lezer voorbijtrekt. En met die colleges ziet men de cohorten beambten reeds binnenmarcheren. Zo wordt in de kortste keren een uitstekend
idee, dat veel zou kunnen bijdragen aan de kwaliteitsverbetering van het openbaar vervoer, op zijn hoilands om zeep gebracht. Waarom niet gekozen voor
de voor de hand liggende oplossing om de marktleider in het openbaar vervoer in de betreffende regio te
belasten met de afstemmings- en kwaliteitsbevorderingsproblematiek? Geen nieuwe bureaucratic en tegelijkertijd een beloning voor het goed positioneren
van het bedrijf en het sterker maken van wat reeds
sterk is. lets soortgelijks ligt in de rede voor bovengenoemde functionele samenwerkingsverbanden. Laat
de noodzakelijke ambtelijke begeleiding vooral
plaatshebben, door teams te vormen uit de reeds bestaande ambtelijke organisaties en door deze aan te
vullen met werknemers afkomstig uit relevante onderdelen van de particuliere sector.
Het betoog tot dusverre overziend, is er maar een conclusie mogelijk ten aanzien van de arbeidsorganisaties en het arbeidsvoorwaardenbeleid in de collectieve sector: de maatschappelijke ontwikkeling in het
komende decennium eist flexibele en multi-inzetbare
arbeidsorganisaties en deze zijn buitengewoon moeilijk te realiseren met de huidige verstarde structuur
van de overheidsdienst en het daarin functionerende
arbeidsvoorwaardenbeleid. Plastischer gesteld: de huidige organisatie van de arbeid in grote delen van de
collectieve sector is goeddeels achterhaald en de wijze waarop het gros der arbeidsvoorwaarden tot stand
komt, getuigt ervan dat men ziende blind is.
Vernieuwing arbeidsvoorwaardenbeleid
In het voorgaande heb ik aannemelijk gemaakt dat
er een aantal macro-ontwikkelingen gaande is, die
het huidige arbeidsvoorwaardenbeleid in de collectieve sector en de huidige structuur van de arbeidsorganisaties in die sector onder grote druk zullen
plaatsen. Ik wil daarnaast nog wijzen op een aantal
meer specifieke ontwikkelingen en problemen, die
bij de eerder genoemde argumenten kunnen worden gevoegd, die leiden in de richting van een
decentraal, flexibel en arbeidsmarktgeorienteerd arbeidsvoorwaardenbeleid in de collectieve sector.
In de eerste plaats wil ik wijzen op de noodzaak om
het financieringstekort van de rijksoverheid nu werkelijk aan te pakken. De achtereenvolgende kabinettenLubbers hebben het tekort trachten te beheersen door
het afdwingen van generale bezuinigingen. Politieke
keuzes over de vervulling van overheidstaken zijn
daarbij over het algemeen uit de weg gegaan. Daarnaast heeft men bezuinigd door enige tijd de salarissen van ambtenaren op de minlijn te drukken en
door enige tijd de koppelingen te bevriezen. De economische groei van de laatste jaren staat een dergelijk
beleid niet meer toe. De koppelingen zijn om partijpolitieke en coalitie redenen hersteld en van een eenzijdig opgelegd arbeidsvoorwaardenbeleid voor ambtenaren kan sedert de nadagen van de ambtsvoorganger van de huidige minister van Binnenlandse
Zaken, K. van Dijk, geen sprake meer zijn. Werkelijke
terugdringing van de overheidsuitgaven kan daarom
vrijwel alleen worden bereikt door het loon- en salarisbeslag op de rijksbegroting substantieel terug te
dringen door eeji forse inkrimping van het aantal rijksambtenaren. Gevoegd bij de bureaucratiseringsproblematiek betekent dit politieke keuzen maken van taken die de rijksoverheid wel en niet tot de hare dient
te rekenen en dat impliceert op zijn beurt een andere
werkwijze en een ingrijpende reorganisatie van de
rijksoverheid, opdat arbeidsorganisaties effectiever en
doelgerichter gaan werken.
Dat brengt mij op een aantal op de arbeid en de arbeidsorganisaties zelf betrekking hebbende argumenten voor een ander arbeidsvoorwaardenbeleid.
Ten eerste is daar de arbeidsmarkt. De arbeidsmarkt
segmenteert heden op een iets andere wijze dan
voorheen. Veel meer dan vroeger segmenteert de arbeidsmarkt naar bekwaamheid en raken bedrijfstaksegmentatie en opdeling in collectieve en particuliere sector meer en meer op de achtergrond. Dit heeft
ESB 13-2-1991
tot gevolg dat de overheid meer dan voorheen heeft
te concurreren op bepaalde segmenten van de arbeidsmarkt. Zij ontmoet daar particuliere bedrijven
als concurrenten en zal dus een concurrerend bod
moeten doen. Natuurlijk hebben arbeidsvoorwaarden niet alleen betrekking op materiele zaken, maar
ook op de aard van het werk, de werkomgeving en
de arbeidsomstandigheden. Het gaat dus om het totale pakket aan voorwaarden dat concurrerend
moet zijn. In het recente verleden is hoog opgegeven van met name de immateriele arbeidsvoorwaarden en van de arbeidszekerheid in de collectieve
sector. De laatste staat de komende jaren voor belangrijke categorieen ambtenaren zonder meer op
de tocht. Maar ook de werkomgeving en de arbeidsomstandigheden zijn in veel overheidsorganisaties
of delen daarvan bepaald niet concurrerend. Het is
dikwijls helemaal zo leuk niet meer om bij de overheid in dienst te zijn. Grote werkdruk, een lage politieke en maatschappelijke waardering, hierarchische en machtspolitieke verhoudingen die
remmend werken op de creativiteit en de slagvaardigheid, weinig complimenten in materiele en immateriele vorm voor goed functionerende ambtenaren,
armzalig ingerichte kantoren, om maar enkele veel
gehoorde klachten te noemen. De overheid zal hebben te leren om als goed werkgever concurrerend
op te treden op de arbeidsmarkt. Toeslagen die hier
en daar worden gegeven zijn slechts een povere eerste stap op weg naar deze nieuwe werkgeversrol.
Ten tweede eisen de technologische ontwikkeling, de
toegenomen scholing en de emancipatie een andere
benadering van de werknemer. Wil men nieuwe technologieen, vooral informatietechnologieen, goed kunnen gebruiken dan zullen de arbeidsorganisaties platter moeten worden. Immers, informatie kan alleen
effectief worden aangewend en geinterpreteerd, door
mondige, verantwoordelijkheid dragende medewerkers. Toegenomen scholing en meer in het algemeen
de emancipatie van de werknemer plaatsen hierarchische verhoudingen onder druk en vergen ruimte in
de arbeidsorganisatie voor de ontplooiing van de
werknemer. Dat vereist een specifiek, op situatie en
persoon toegesneden, arbeidsvoorwaardenbeleid.
Confectie hindert, maatwerk is noodzakelijk. Om effectiever en doelgerichter te kunnen werken zijn kleinere en plattere arbeidsorganisaties nodig, maar dezelfde eisen worden gesteld door de verandering van
de aard en kwaliteit van de werknemer. De leiding
van de arbeidsorganisatie heeft voor het bereiken van
deze situatie instrumenten nodig. Een van de belangrijkste instrumenten is het arbeidsvoorwaardenbeleid
in de meest brede zin van het woord. Veel overheidstaken zijn taken in de sfeer van de dienstverlening.
De kwaliteit van die dienstverlening hangt in doorslaggevende mate af van de kwaliteit van het ‘human
capital’. De leiding van de dienstverlenende instelling
zal daarin hebben te investeren. Het arbeidsvoorwaardenbeleid is daartoe een onontbeerlijk instrument.
Dat betekent decentralisatie van dat beleid en een
hele grote mate van vrijheid van de leiding van de instelling om de gewenste opbouw van de arbeidsorganisatie na te streven en om het gewenste personeel te
kunnen aantrekken en in zijn arbeid en vooral arbeidsvreugde te stimuleren.
Ten derde is de sociale constructie van de klassieke
‘civil servant’, met zijn eigen normen en waardenpa-
.JBI
troon, verleden tijd. De klassieke ambtenaar bezig
met de vervulling van een verheven, al dan niet van
God gegeven, taak is niet meer. De overheid als
werkgever wordt door de ambtenaar niet meer beleefd als een bijzondere werkgever. De toekenning
van het stakingsrecht aan ambtenaren vormt het
markeringspunt van deze ontwikkeling, die met de
opstand tegen het paternalisme in de jaren zestig in
gang is gezet. Een klein onderzoek onder jonge
ambtenaren door het bureau De Bussy heeft dat
ook uitgewezen. De jonge ambtenaar kiest niet voor
werken bij de overheid, maar kiest voor een leuke
baan, met goede doorgroeimogelijkheden en een
perspectief biedend inkomen. Als de overheid hem
dat biedt komt hij er graag werken, maar als een particulier bedrijf betere voorwaarden biedt kiest hij
even gemakkelijk daarvoor. Ook vanuit de arbeidsorganisaties in de collectieve sector zelf zal dus de
diffusie tussen collectieve en particuliere sector worden bevorderd. Vooralsnog is het echter niet zo dat
de stroom van arbeidskrachten uit de particuliere
naar de collectieve sector echt op gang komt, terwijl
van het omgekeerde – met name in de hogere segmenten – wel sprake is. Een op den duur gevaarlijke ontwikkeling, die noopt tot een met de particuliere sector concurrerend arbeidsvoorwaardenbeleid.
De collectieve sector heeft op het terrein van de arbeidsvoorwaarden, de indenting van de arbeidsorganisatie en de interessantheid van het werk, een zorgwekkende achterstand in te lopen. Dat noopt tot
snelheid en doortastendheid, welke haaks staan op
de procedure gerichte en bureaucratische werkwijze van veel arbeidsorganisaties in de collectieve sector. Een grote uitdaging voor de leidingen en het
personeel van die arbeidsorganisaties. Een gedecentraliseerd, flexibel en arbeidsmarktgericht arbeidsvoorwaardenbeleid moet hen helpen die uitdaging
aan te kunnen.
Dit leidt tot een aantal concrete aanbevelingen inzake dat arbeidsvoorwaardenbeleid.
— Invoering van een budgetfinancieringssysteem,
waarin een grote vrijheid voor de leiding van de arbeidsorganisatie om te bepalen voor welke doelen
vervatte rechten in de reorganisatiepraktijk van
alle dag reeds met voeten getreden door het creatief interpreteren van regels en de ontwijking
daarvan, voor een ander deel staan zij haaks op
de noodzaak van een flexibel op de persoon en
de situatie toegesneden arbeidsvoorwaardenbeleid. Daarnaast hinderen zij in hoge mate de leiding van de arbeidsorganisatie bij het bepalen
van de opbouw en vormgeving van de arbeidsorganisatie en het geven van prikkels aan de daarin
werkzame personen.
— In de lijn van de afschaffing van het ARAR ligt de
opheffing van de aparte rechtsgang voor ambtenaren en daarmee de opheffing van het instituut der
ambtenarenrechter. De rechtsgang van de ambtenaar wordt dezelfde als die van de werknemer in
de particuliere sector. Vanaf dan kan ook de ambtenaar toe met de kantonrechter.
— Opheffing van de huidige wachtgeldregeling en
het vrijmaken van de daarvoor gereserveerde gelden voor het soepel doen verlopen van de noodzakelijke en omvangrijke reorganisatie van de collectieve sector. Eendeels betekent dit het naar
voren halen van uitgaven en daardoor het tijdelijk
oplopen van het begrotingstekort. Op termijn gezien is dit echter veel goedkoper dan het reorganisatieproces aan te vatten met handhaving van de
huidige wachtgeldregeling, welke de overheid immers tot in lengte van jaren opscheept met salaris-
zij de ter beschikking gestelde gelden aanwendt.
betalingen aan ontslagen ambtenaren. Afkoopre-
De afweging van investeringen in gebouwen en apparatuur, van investeringen in arbeidsvoorwaarden
in het bijzonder en in hun ‘human capital’ in het algemeen, van investeringen in de opbouw van de
arbeidsorganisatie en dergelijke wordt door de leiding van de arbeidsorganisatie zelfstandig gedaan.
Dit last, in tegenstelling tot hetgeen vaak wordt beweerd, geenszins het budgetrecht van de Staten-Generaal aan. Het leidt wel tot veel minder gedetailleerde rijksbegrotingen, maar daar is vanuit
politick oogpunt meer voor dan tegen. Dat dwingt
tot meer en beter discussieren over hoofdlijnen van
het beleid. De controlefunctie van de Kamer komt
tot haar recht bij de afsluiting van de hierboven vermelde contracten met beleidsuitvoerders en bij de
bespreking van de wijze waarop de minister zijn
controlerende taak vervult op het terrein van de beleidsuitvoering.
– Rigoureuze decentralisatie van de onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden. Het verdient de
voorkeur daarmee ruimhartig en op grote schaal
te experimenteren. Een zekere creatieve chaos is
verre te prefereren boven een angstvallig beleid
van stapje voor stapje. Grote ontwikkelingen vereisen ruimte. Wordt deze niet geboden dan gaan
de ontwikkelingen met de beleidmakers op de
loop. Men dient er zich terdege van bewust te
zijn dat een eenmaal in gang gezet decentralisatieproces zijn eigen vitale momentum kent. Draait
het vliegwiel dan zullen de centrale bestuurders
en planners het tempo daarvan moeilijk kunnen
bepalen. Het is beter dit vooraf te onderkennen
dan straks op centraal niveau voortdurend achter
de feiten aan te moeten hollen.
— Op korte termijn afschaffing van het ARAR, het reglement waarin de rechtspositie van ambtenaren
is vastgelegd. Voor een deel worden de daarin
gelingen moeten daarvoor in de plaats komen.
Deze hebben het voordeel dat ze op termijn goedkoper uitpakken en de betrokkenen in de gelegenheid stellen de afkoopsom te investeren. Bij
voorbeeld door het geld aan te wenden voor het
starten van een eigen onderneming, of voor een
management buy-out, dan wel door het geld te
gebruiken voor het verbeteren van zijn of haar
kwalificaties voor de arbeidsmarkt. Meer dan met
de huidige regeling wordt daardoor voorkomen
dat redelijk opgeleid personeel verdwijnt in het
leger van moeilijk bemiddelbare werklozen c.q.
uitkeringsgerechtigden.
Dit alles brengt ons op korte termijn een toekomst
zonder ambtenaren, maar met gemotiveerde werknemers die een deel van of hun gehele beroepsloopbaan doorbrengen in de collectieve sector en instellingen in die sector, die op hun beurt optreden als
goede, op de arbeidsmarkt met vele anderen concurrerende, werkgevers.
W.S.P. Fortuyn