Een requiem voor de stad?

Een requielll voor de stad?
PROF. DR. P. NIJKAMP*

De stedelijke ontwikkeling in de geïndustrialiseerde
landen heeft de laatste jaren het verlies
van functies en het afnemen van de aantrekkelijkheid van de stad versterkt. In dit artikel
wordt getracht een korte schets te geven van een aantal ruimtelijkè en stedelijke o~twikkelingen,
die hierbij een rol spelen. Vervolgens wordt onderzocht aan welke beperkingen en tekortkomingen
de traditionele stedelijk-economische
analyses mank gaan, waarna de mogelijkheden van een
ruimer stedelijk-economisch
analysekader worden verkend. De auteur besluit het artikel
met een pleidooi voor het invoeren van een Stedelijke Effect-Rapportage (SER) en het opzetten van
een Integraal Stedelijk Kwaliteitsplan (ISKP).

Het spanningsveld van de stad
In de jaren zeventig is er grote belangstelling ontstaan voor
stedelijke problemen. Daaraan is uiteraard het stedelijk
verval mede debet geweest I). Terwijl veel economen nog de
loftrompet staken over de vermeende externe voordelen van
de stadsvorming (schaal-, lokalisatie-, urbanisatie- en agglomeratievoordelen) 2), kwamen in de realiteit van het stedelijk
leven toenemende externe nadelen aan het licht. Deze spanning tussen voor- en nadelen van de agglomeratievorming
heeft het stedelijk ontwikkelingspatroon gedurende de laatste
decennia in sterke mate beheerst 3).
In landen waar de verwachte relatieve voordelen van grote
bevolkingsconcentraties de nadelen daarvan overtroffen,
bleef de stedelijke groei onverminderd doorgaan. Met name
in veel ontwikkelingslanden, waar bovendien de slechte
vooruitzichten in de rurale gebieden vaak een permanent
karakter dragen, bleef de grote stad een grote aantrekkingskracht uitoefenen. Gezien de relatief lage eisen die in deze
landen aan het stedelijk leefklimaat werden gesteld, telden de
externe nadelen van de stad minder zwaar. Doorgaande
stedelijke groei was het gevolg.
In andere landen echter viel de perceptie van het stedelijk
woon- en leefklimaat duidelijk uit ten nadele van de grote
stad. Deze minder positieve belevingswaarde van de stad heeft
een immense invloed uitgeoefend op het ruimtelijk spreidingspatroon van bevolking en activiteiten: suburbanisatie en
desurbanisatie waren de directe ruimtelijke gevolgen van het
functieverlies en het aantrekkelijkheidsverlies van de (grote)
stad. Daardoor is een bevolkingstrek op gang gekomen, in
vergelijking waarmee de grote volksverhuizing uit de vierde
en vijfde eeuw na Christus in het niet valt.
Stedelijke ontwikkelingen
Stedelijke ontwikkelingen hangen samen met het interne
functioneren van de stad en met de plaats van de stad in het
gehele ruimtelijke communicatie- en infrastructuurpatroon 4). Zo heeft Van der Knaap 5) aangetoond dat in
Nederland de overgang van een agrarisch-commerciële naar
een stedelijk-industriële samenlevingsvorm zowel heeft geleid
tot een ruimtelijke concentratie als tot een regionale differen844

tIatIe. Naar zijn mening vormt de periode 1900-1910 een
belangrijk keerpunt in de historie van de stedelijke ontwikkeling van 1840tot heden. De periode tot 1910werd gekenmerkt
door een snelle groei van de bevolkingsconcentratie in de
grootste steden; in 1910 woonde ongeveer 25% van de totale
bevolking in deze steden. Daarna trad een geleidelijke daling
van dit aandeel op; in 1970 woonde nog ongeveer 20% van de
bevolking in de grote steden. Ook al groeiden tot het begin
van de jaren zeventig de grote steden nog wel in absolute zin,
hun groei tempo lag lager dan het landelijke gemiddelde.
Vanaf de jaren zeventig is bovendien de groei van de grote
steden omgeslagen in een achteruitgang wat betreft bevolkingsomvang. Een dergelijke herverkaveling blijkt zich in veel
ontwikkelde landen voor te doen 6). Deze ruimtelijk herverdeling kwam voornamelijk ten goede aan de middelgrote
steden en de voorsteden, terwijl ook de kleinere gemeenten
(met name die gelegen op een niet al te grote afstand van grote
en middelgrote steden) flink zijn gegroeid.
Van der Knaap heeft ook laten zien dat met name in de
eerste fase van de groei van het stedelijk systeem de infrastructuur (met name het spoorwegnetwerk) een grote invloed heeft
uitgeoefend op de stedelijke ontwikkeling in Nederland. Ook
al vallen niet alle verschuivingen in het stedelijk ontwikke-

* De schrijveris hoogleraarregionaleeconomieaan de VrijeUniversiteit te Amsterdam. Dit artikel is gebaseerdop een lezinggehouden
voor de Foundation the Northsearegion in an Urbanising World
(NUW), april 1980.
I) B. Kruijt, Stedelijk verval en ruimtelijke economie, Kluwer;
Deventer, 1975;P. Nijkamp en C. Verhage(red.), Stedelijk perspectief, Stenfert Kroese, Leiden, 1975.
2) Zie b.V. E.M. Hoover, The location of economie activity,
McGraw-Hill,New York, 1968.
3) Cf.L.H. Klaassen, Désurbanisation et réurbanisation en Europe
occidentale, in: J.H.P. Paelinck (red.), La structure urbaine e
Europe occidentale, Teakfield, Farnborough, 1978,blz. 119-140.
4) H.L. Gauthier, Geographytransportation and regional development, Economie Geography, vol. 46, 1970,blz. 612-619.
5) G. A. van der Knaap, Population growth and urban systemt:
development; a case study, Martinus Nijhoff, Den Haag, 1980.
6) P. Korcelli, Urban change: An overview of research and planning
issues, Workingpaper WP-8o-30,Internationallnstitute for Applied
SystemsAnalysis,Laxenburg, 1980.

lingspatroon toe te rekenen aan wijzigingen in het infrastructuurpatroon, het is wel een duidelijke zaak dat toegankelijkheid en bereikbaarheid belangrijke voorwaarden zijn geweest
voor structuurveranderingen in het urbane systeem. Zonder
deze voorwaarden zouden de nederzettingspatronen niet
zulke snelle veranderingen hebben doorgemaakt.
Zo woonde iets meer dan een eeuw geleden slechts ongeveer
één procent van de wereldbevolking in steden met meer dan
een miljoen inwoners; nu is dat percentage zeker het tienvoudige 7). Het is geen wonder dat zo’n snelle ruimtelijke verdichting velerlei ernstige stedelijke vraagstukken heeft opgeroepen: congestie, gettovorming, segregatie, verpaupering,
daling van de woonkwaliteit, vervuiling, werkloosheid, gebrek aan goede voorzieningen enz. In ruimtelijk opzicht
dreigt het “equity”-probleem zich niet alleen af te spelen op
het niveau van interregionale ongelijkheid, maar ook op dat
van intrastedelijke ongelijkheid; in sommige stadswijken is
b.v. het werkloosheidspercentage hoger dan in perifere probleemgebieden. Het is dan ook begrijpelijk dat velen geprobeerd hebben om door verandering van woonlocatie de vele
negatieve externe effecten van stedelijke agglomeraties tegen
te gaan. Bij deze beslissingen speelden ook veranderde prioriteiten ten aanzien van leefbaarheid en vrije-tijdsbesteding een
belangrijke rol.
Stedelijkheid en leefbaarheid

Nijkamp 8) heeft uiteengezet dat de ruimtelijke dynamiek in
de jaren zeventig nauw gekoppeld is aan de leefbaarheids- en
vrijetijdsmobiliteit. Ruimtelijke mobiliteit was een voorwaarde om de vele negatieve externe effecten van de grote stad te
ontvluchten. Deze beweging is vooral vanaf de jaren zestig op
gang gekomen. Tot het begin van de jaren vijftig was de trend
er een van toenemende verstedelijking, zowel wat betreft de
grote als de middelgrote steden. Wel trad er een zekere trek op
naar als plezierig ervaren woongebieden (b.v.langs de kust en
in het Gooi), maar van een grootscheepse volksverhuizing en
daaraan gekoppeld forensisme was nog geen sprake.
In de jaren vijftig trad een sterke trek op naar de Randstad,
met name vanuit het Noorden des Lands, vooral vanwege het
verlies aan arbeidsplaatsen in de landbouw in het Noorden en
de gunstiger werkgelegenheidssituatie in het geïndustrialiseerde Westen des lands. Daarnaast voltrok zich in die
periode een sterke emigratie naar het buitenland. In die
periode begon zich voor het eerst een ruimtelijk spreidingspatroon rond de grote steden af te tekenen, met name naar de
buitenkant der steden. Vooral het woningtekort in de steden
zelf bleek hieraan debet te zijn, waarbij vooral de hogere inkomensgroepen een perifere locatie in de stad konden bekostigen. Hier was dus sprake van een selectief suburbanisatieproces.
In de jaren zestig kwam de grote suburbanisatiebeweging
pas goed op gang 9). Kleine en middelgrote gemeenten bleken
onstuimig te groeien, terwijl de groei in de grotere steden
begon te stokken. Vooral het aantrekkelijker woonmilieu in
de kleinere steden en de dorpen was hiervoor verantwoordelijk. Uiteraard werd deze ruimtelijke spreiding bevorderd
door betere verbindingen, het toegenomen autobezit en de
groei van het inkomen, terwijl de uitstroom uit de grote stad
nog eens werd versterkt door het (kwantitatieve en kwalitatieve) woningtekort aldaar. Ook hier was weer sprake van een
selectief ruimtelijk proces: de “middenklassers” kozen hun
woonlocatie in plaatsen rondom de grote stad, terwijl een
aantal specifieke groepen achterbleven: ouderen, alleenstaanden, jongeren, buitenlandse werknemers, lagere-inkomenstrekkers, studenten enz. Daardoor ontstond in verschillende
stadswijken een eenzijdige sociale structuur met alle gevolgen
van dien.
Tevens deed zich op landsdeelniveau een wijziging voor. De
immigratie naar het Westen sloeg om in een emigratie naar
met name het Oosten en Zuiden. Het ligt voor de hand dat ook
hierbij de verschillen in woon- en leefklimaat de motor
ESB 30-7-1980

vormden achter dit verhuisproces: de woon- en leefsituatie
stimuleerde deze ruimtelijke uitwaaiering. Deze zogenaamde
leefbaarheidsinobiliteit leidde tot een toenemende druk op
groengebieden, op historisch en cultureel waardevolle steden
en op recreatiegebieden. De paradoxale situatie deed zich
daarbij voor dat de leefbaarheids- en vrijetijdsmobiliteit zelf
een aanslag betekende op de schaarse hoeveelheid natuurlijk
milieu.
Inmiddels nam ook de pendelafstand toe. De suburbanisatiebeweging zette zich door tot afstanden boven de twintig à
veertig kilometer vanaf de grote stad, onder meer door het
(kwalitatieve en kwantitatieve) gebrek aan woningen in de
grote stad, de slechte leefbaarheid aldaar en de lage vervoerskosten. Door deze uitstroom uit de grote steden en door de
verminderde bezettingsgraad van de woningen begon het
inwoneraantal van de grote steden te dalen; soms zelfs trad
een daling in het inwoneraantal van een heel stadsgewest op.
Dit desurbanisatieproces 10) zette zich door in de jaren
zeventig, toen ook lagere inkomensgroepen de grote stad
gingen verlaten.
Door de beperkte woningvoorraad in de kleinere gemeenten rond de grote stad en door de gestegen voorkeuren voor
een hooggekwalificeerd woon- en leefmilieu trad in de jaren
zeventig een vèr doorgevoerd suburbanisatieproces op, gepaard gaande met lange-afstandspendel. Daardoor kwamen
Utrecht, Gelderland en Noord-Brabant onder het spervuur
van het forensisme te liggen. Uiteraard was ook dit weer een
selectief migratieproces, voornamelijk van hogere- en middenklasse-inkomensgroepen. In deze periode ging ook het
desurbanisatieproces onverdroten verder. In de nieuwe woongebieden werden echter niet voldoende arbeidsplaatsen gecreëerd, zodat noodzakelijkerwijs grote forensenstromen
ontstonden. Toen bovendien ook nog eens het verkeersbeleid
niet langer trendvolgend werd, ontstonden grote verkeers- en
vervoersproblemen: files, congestie en dichtslibbing 11).
Tegen het eind van de jaren zeventig begon zich echter ook
een omgekeerde trek af te tekenen, nl. de re-urbanisatie. Dit
proces is vooral het gevolg van de stadsvernieuwing die in
sommige steden met veel verve is aangepakt. Met name de
verpaupering in oudere negentiende-eeuwse wijken wordt
aldus tegengegaan, zodat ook de lagere en zwakkere inkomensgroepen een redelijk woon- en leefmilieu kunnen krijgen.
Dit re-urbanisatieproces is dus ook selectief, nl. voor de lagere
inkomensklassen. Daarnaast doet zich een ander selectief reurbanisatieproces voor, nl. de trek van hogere-inkomensklassen naar historisch waardevolle buurten (b.v. de grachtengordels
in
Amsterdam).
Uiteraard
zijn deze
re-urbanisatieprocessen op zich nog lang niet voldoende om
de bevolkingsdaling van de stad tegen te gaan 12). Dat
bovendien op korte termijn de stadsvernieuwing nog weinig
soelaas biedt voor de urgente problemen van vele woningzoekenden in de grote steden bewijzen de recente kraakacties.
Blijkbaar is in het stedelijk woningbouwbeleid onvoldoende
ingespeeld op de veranderde samenstelling van de groep
woningzoekenden en op de wensen van een- en tweepersoonshuishoudens.
.
Naast de dynamiek in het lokatiegedrag van gezinshuishoudingen dient ook de ontwikkeling in de bedrijvensector

7) K.l. Button, Urban economics, MacMillan, Londen, 1976.

8) P. Nijkamp, Mobiliteit als ruimtelijk analytisch en ruimtelijk
beleidsvraagstuk, in: P. Nijkamp en P. Rietveld (red.), Het stuur uit
handen, Stenfert Kroese, Leiden, 1979, blz. 9-27.
9) Zie ook L. van den Berg, S. Boeckhout en C. Vijverberg, Urban
development and policy response in the Netherlands, Foundations of
Empirical Economie Research, Series, no. 2, Nederlands Economisch
Instituut, Rotterdam, 1978.
10) L. H. Klaassen, Het desurbanisatieproces in de grote steden, ES B,
4 januari 1978, blz. 8-10.
11) F. P. M. Vonk, Recent metropolitan developments in North- West
Europe; an evaluation, in: Managing the metropolis, Planologisch
Studiecentrum TNO, Delft, 1978, blz. 17-34.
12) P. Nijkamp en A. Soffer-Heitman, Stadsvernieuwing, Van Gorcum, Assen, 1979.
845

genoemd te worden. Terwijl grote steden in toenemende mate
hun industriële functie verliezen (onder meer door de creatie
van perifere industrieparken), blijken sommige steden met
name in de tertiaire sector nog wel vooruitgang te boeken (zij
het dat met name in de kantorensector ook een centrifugale
beweging naar de rand zich gaat aftekenen). Daarnaast blijkt
uit sommige Amerikaanse onderzoekingen dat de innovatieve
rol van de grote steden ten aanzien van het bedrijfsleven (zich
onder meer uitend in het aantal hooggekwalificeerde arbeidsplaatsen) verminderd is ten gunste van de middelgrote steden.
Nader onderzoek naar de rol van de grote steden in de
dynamiek van het economisch proces (inclusief de huidige
stagnatie) zal in elk geval hier op zijn plaats zijn.
Overigens dient hierbij te worden aangetekend, dat veel
grote steden wel een deel van hun woonfunctie hebben
verloren, maar dat andere functies wèl bewaard zijn gebleven:
winkelvoorzieningen, culturele voorzieningen, schoolvoorzieningen en (ten dele) werkgelegenheidsvoorzieningen. Hoewel de gebruikswaarde van de stad dus nog wel enigszins
intact is gebleven, is de belevingswaarde hard teruggelopen 13). Door de daling van het inwonertal is bovendien
echter het financiële draagvlak van sommige steden achteruitgegaan, waardoor het moeilijk is om de kwaliteit en de
kwantiteit van de stedelijke functievoorziening te handhaven.
De recente budgettaire maatregelen van de rijksoverheid ten
aanzien van de stadsvernieuwing dreigen het stedelij k functieherstel helemaal in gevaar te doen komen. Al met al is er dus
voldoende reden tot zorg voor de stedelijke revitalisering bij
het ingaan van de jaren tachtig. De grote uitdaging zal dan
gelegen zijn in de afstemming van de stedelijkheid op de
wensen naar de leefbaarheid 14).
Economische theorie en optimale stadsgrootte
Welk antwoord geeft de economische theorie op de gevarieerde vraagstukken van de moderne stadsvorming? Op welke
wijze worden stedelijke-functieverschuivingen, stedelijkeleefbaarheidsvraagstukken,
kwalitatieve en kwantitatieve
woningtekorten, en stedelijke “equity”- en segregatievraagstukken in de economische theorie behandeld? En welke
antwoorden worden ons aangereikt door de economie van de
stadsvernieuwing?
Een centraal element bij veel traditionele economische
theorieën is het begrip agglomeratievoordeel 15). Dit begrip
gaat er van uit dat schaalvoordelen op individueel, bedrijfs- of
stedelijk niveau verantwoordelijk zijn voor de ruimtelijke
samenklontering van allerhande activiteiten. In de traditionele literatuur over optimale stadsgrootte werd het optimum
gedefinieerd op basis van minimale stedelijke kosten per
hoofd (of ook wel: maximale stedelijke opbrengsten per
hoofd) 16). In het empirisch onderzoek bleek er echter een
geweldige spraakverwarring te bestaan over het begrip stedelijke kosten (zijn dit stedelijke infrastructuurkosten, en bovendien ook kosten veroorzaakt door externaliteiten als
pendel en toerisme? Zijn hierin ook particuliere kosten begrepen?); hetzelfde gold voor de term stedelijke opbrengsten. Uit
de veelheid van literatuur over optimale stadsgrootte blijkt
dan ook dat de optimale grootte van een stad kan variëren van
100.000 tot 5.000.000 inwoners!
Er zijn twee redenen voor deze verschillen te noemen. In de
eerste plaats is het begrip “optimale stads grootte” een aggregaat-begrip, waarin de duizenden wensen van even zovele
mensen besloten liggen. Er is geen enkele garantie dat een
aldus bepaalde optimale stadsgrootte in harmonie is met de
wensen der stadsbewoners. Vanuit de optiek van individuele
en groepsgewijze nutsbevrediging op basis van de gevarieerde
functies van de stad is zo’n begrip dan ook weinig zinvol.
Gedesagregeerde prefentie- en perceptie-analyses zullen hier
veel zinvollere bijdragen kunnen leveren. Dergelijke analyses,
die onder meer bij de analyse van individueel koopgedrag
reeds vruchtbaar zijn gebleken, zouden het begrip “bevredigende stadsgrootte” nauw kunnen verbinden met sociaal846

psychologisch en micro-economisch gefundeerd onderzoek.
Tot methoden die daarbij bruikbaar zouden kunnen zijn
behoren onder meer multidimensionale-schalingstechnieken
en logit- en probitanalyses 17).
Een tweede bezwaar tegen het begrip “optimale stadsgrootte” betreft het feit dat optimaliteit hierbij alleen in de zin van
monetaire efficiency wordt gemeten. Het is echter nauwelijks
een reële zaak om de talloze facetten van het stedelijk gebeuren (inclusief “equity”, leefbaarheid, segregatieaspecten en
gettovorming) te vertalen in monetaire grootheden. Een
dergelijke, veelal neoklassiek georiënteerde analyse is wel
gedoemd te mislukken 18). In dit opzicht is het veel zinvoller
om de componenten van stedelijke functies in een multidimensionaal profiel op te nemen in plaats van in een ééndimensionale scalair. Op deze wijze kan men een vraagprofiel
(gebaseerd op de wensen en prioriteiten van stadsbewoners)
en een aanbod profiel (gebaseerd op de beschikbare of potentiële voorraad aan stedelijke functies) onderscheiden met
behulp waarvan een gecombineerde vraag-aanbodanalyse
voor stedelijke functies kan worden uitgevoerd 19). Dergelijke analyses laten zich ook heel goed verbinden met multidimensionale-schalingsmethoden.
De verwarring rond het begrip “optimale stads grootte” en
de negatieve externe effecten van grote steden hebben ertoe
geleid dat ook populaire concepties uit de regionale-beleidstheorie (zoals de groeipooltheorie) kwestieuzer gaan worden
en zeker niet meer een ondubbelzinnig uitgangspunt vormen
voor het regionale ontwikkelingsbeleid. De hierboven reeds
gesignaleerde daling in de innovatiefuncties van de grote
steden geeft reeds aan dat zeker niet geldt: “big is beautiful~.
Concluderend kunnen we dus stellen dat de traditionele
theorie over optimale stadsgrootte ons weinig verder helpt in
de realiteit van een stedelijk ontwiklcelingsbeleid. Met name
door de vergroting in de ruimtelijke reikwijdte van agglomeratievoordelen – mede veroorzaakt door de betere communicatie- en infrastructuurvoorzieningen – is de afbakening
van een agglomeratie (en dus de bepaling van een optimale.
agglomeratie) een hachelijke zaak. De hierboven aangeduide
nieuwe richtingen zullen door middel van sociaal-psychologische en sociaal-economische profielanalyses wellicht meer
perspectief kunnen bieden.
Economische theorie en de dynamiek der steden
De stedelijke dynamiek, de hogere kwaliteitseisen ten
aanzien van stedelijke functies, het kwalitatieve en kwantitatieve woningtekort, de financiering van de stadsvernieuwing,
de desintegratie van de stedelijke structuur en de stedelijke
verdelingsvraagstukken stellen de economische theorie voor

13) L. Bak, De stad en haar toekomst, in: Binnenstadsvernieuwingen
midden- en kleinbedrijf, (uitgave NMB), Eikelboom, Zwanenburg,
1977, blz. 9-14.
14) Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Verkenningen inzake leefbare stedelijkheid, ‘s-Gravenhage, 1976.
15) Zie voetnoot 2.
16) Zie b.V. W. Alonso, The economics of urban size, Papers ofthe
Regional Science Association, vol. 26, 1971, blz. 76-83; H.W.
Richardson, The economics of urban size, Saxon House, Farnborough, 1973.
17) Zie b.V. H. Blommestein, P. Nijkamp en W.M. van Veenendaal,
Shopping perceptions and preferences, Economie Geography, 1980
(te versèhijnen); P. Nijkamp, Multidimensional spatial data and decision analysis, Wiley, Londen/New York, 1979; W.F.J. van Lierop
en P. Nijkamp, A utility framework for interaction modeIs, Sistemi
Urbani, vol. I, no. I, 1979, blz. 41-64; W.F.J. van Lierop en P.
Nijkamp, Spatial choice and interaction modeIs, Urban Studies, 1980
(te verschijnen).
18) Zie ook P. Nijkamp, Naar een prijzenswaardig milieu?!, Van
Gorcum, Assen, 1979.
19) Zie ook P. Nijkamp, Dilemma’s in distributie-planologisch
onderzoek, ESB, 30 april 1980, blz. 523-530; P. Nijkamp, Multidimensional spatial data and decision analysis, Wiley, Londen/New
York,1979.

vele problemen. Met name in de Anglo-Amerikaanse stedelijk-economische literatuur mogen de modellen van het stedelijke landgebruik (“urban land use modeis”) zich in een grote
populariteit verheugen. Deze modellen gaan uit van nogal
gestileerde en abstracte concepties van een stedelijke structuur, zoals de veronderstelling van een homogene oppervlakte
en van gelijke lokatiemogelijkheden vooreconomischeactiviteiten in het stedelijk territorium.
Wat betreft de locatie van bedrijven wordt veelvuldig
gebruik gemaakt van het bekende model van Von Thünen 20). Dit model gaat uit van de veronderstelling dat kopers
van grond in het stedelijk territorium hieruit de grootst
mogelijke opbrengst willen halen, dat verkopers van deze
grond een zo hoog mogelijke prijs ervoor willen krijgen en dat
door afstandsfricties de bereikbaarheid van bedrijfslokaties
voor potentiële klanten zal dalen met toenemende afstand van
het centrum. Bij een gegeven kostprijsstructuur voor een
bedrijf en bij een gegeven prijsgradiënt voor stedelijke grond,
zal dan elke ondernemer zijn optimale vestigingsplaats kunnen bepalen.
Het is duidelijk dat dit model op nogal heroische veronderstellingen berust: het neoklassieke concurrentie- en evenwichtskader van deze analyse weerspiegelt nauwelijks de
werkelijkheid, de homogeniteit van de grond is veelal een
fictie en het stadscentrum is lang niet het enige brandpunt
voor verkoop van goederen. Terecht stelt Richardson 21) dat
het vrijwel onmogelijk is om een sluitende theorie te vinden
voor de lokatie van bedrijven in de stad als geheel of voor
bepaalde typen bedrijvigheid; meestal zijn de beste lokaties
reeds bezet, zodat voor een nieuw bedrijf een suboptimale
vestigingsplaats resulteert. Een dergelijk partieel evenwicht
hangt samen met het statische karakter van de stedelijkelandgebruikmodellen, waar dynamische sleutelvariabelen
zoals veranderingen in het niveau en de ruimtelijke verdeling
van de bevolking, transportverbeteringen, ruimtelijke transformaties, economische structuurveranderingen (zoals de
groei van de tertiaire sector) en technologische innovaties niet
in voorkomen. Recente stedelijke veranderingen kunnen dan
ook met behulp van traditionele landgebruiktheorieën moeilijk verklaard worden.
De stedelijke-grondgebruikmodellen worden ook gebruikt
bij de analyse van het vestigingsgedrag van gezinnen. Met
name in de recent ontwikkelde “new urban economies”
(NUE) worden deze modellen veel gebruikt 22). De biedprijscurve voor stedelijke grond heeft in deze modellen meestal een
dalend verloop vanaf het centrum, uitgaande van een concentrische zonale structuur (het Von- Thünenmodel). Aanpassingen via het Z.g. “multi-nucleimodel” en het “radiale-sectormodel” zijn eveneens mogelijk. Door de concurrentie tussen
vragers voor verschillende functies van de grond zal het
gebruik van de grond worden bepaald door de hoogste bieder.
Wanneer bedrijven meer kunnen bieden om een bepaalde
toegankelijke vestigingsplaats te bemachtigen, zal de woonfunctie worden gedirigeerd naar minder bereikbare stadsdelen. Daarbij zullen uiteindelijk de laagste inkomens vaak de
slechtste posities bezetten, aangezien onaantrekkelijke woongebieden minder hoge grondprijzen zullen hebben. Door de
concurrentie met het bedrijfsleven kan bij grote ruimteclaims
van bedrijven een trend tot hetzij hoge grondprijzen in
onaantrekkelijke woongebieden, hetzij een neerwaartsefiltering van de woningen ontstaan.
Het voordeel van deze theorieën is dat ze veel aandacht
geven aan het concurrentiemechanisme als bron van vele tekortkomingen van de stedelijke woningmarkt. Een nadeel is
echter de vaak gemaakte veronderstelling over de rol van het
centrum als spil van alle activiteiten, waardoor de invloed van
vertrekkende bedrijven op de stedelijke arbeids- en woningmarkt onvoldoende wordt belicht. Tevens worden ook de
kwalitatieve discrepanties en de deelmarkten op de woningmarkt (zoals b.v. de woonwensen van een- en tweepersoonshuishoudingen en van grote gezinnen) en de rol van de
speculatie bij de grondconcurrentie vrijwel geheel verwaarloosd. Daardoor is de waarde van de landgebruikmodellen
ESB 30-7-1980

voor het stadsvernieuwingsbeleid vrij beperkt, nog afgezien
van het feit dat deze modellen geen operationeel instrumenteel kader bieden. De conclusie kan dan ook zijn dat de traditionele grondgebruikmodellen geen grote waarde hebben om
tot een onderlinge afstemming van woon- en werklocaties in
het totale stedelijke beleid te komen. In dit opzicht zal een
geintegreerde en dynamische systeemanalytische benadering
wellicht een breder en meer compleet kader scheppen 23).
De beperkingen van de neoklassiek getinte landgebruikmodellen komen ook in sociaal opzicht naar voren. De sociaaleconomische nadelen die onder meer ontstaan ten gevolge van
een stedelijke deconcentratie van bedrijven kunnen leiden tot
segmentering van bevolkingsgroepen per stadswijk. Volgens
sommige studies wordt de postindustriële stad, waarin de
tertiaire sector sterk domineert, in toenemende mate gekenmerkt door een tweetoppige sociaal-economische structuur 24). Dit impliceert een sociale en ruimtelijke segmentering van (kans)armen en (kans)rijken, of van werklozen en
beter betaalde werkenden, waarbij de armen en ongeschoolden, die zijn aangewezen op de dienstensector in de stad,
tevens op de onaantrekkelijkste locaties gehuisvest zijn.
In het verlengde van het denken over “equity”-vraagstukken in een stedelijke structuur ligt het radicale, vaak marxistisch getinte denken over het stedelijk functioneren 25). Bijdit
denken staan met name de distributieve aspecten en de
ongelijk verdeelde negatieve externe effecten van de grote
agglomeraties centraal. Het is niet verwonderlijk dat in deze
literatuur woorden als uitbuiting, machtsconcentratie en
meerwaarde tot het geijkte jargon behoren. Het is een positief
punt in het radicale denken dat daarin wordt gewezen op het
geringe maatschappelijke realiteitsgehalte van het gangbare
denken, dat maar al te vaak impliciet of expliciet de bestaande
sociale, economische en ruimtelijke structuren in stand houdt.
Tot nog toe heeft dit radicale denken niet geleid tot een
duidelijk uitgekristalliseerde en uitgebalanceerde theorievorming, ook al is er met name in het stedelijk-economisch
denken wel enige invloed te bespeuren. Maar het gevaar is hier
groot dat een consequente ideologisering een integraal zicht
op stedelijke verschijnselen verduistert. Het is immers een
vergissing te menen dat zaken als sociale achterstand, segregatie en stedelijke verpaupering specifiek tot het radicale wetenschapsdomein zouden behoren.
Huisje, boompje, beestje
Hierboven is reeds gesignaleerd dat leefbaarheidsvoorkeuren een krachtige stimulans zijn voor het stedelijk ontwikkelingsproces gedurende de laatste decennia. Met name de
verouderde en dicht bebouwde woon buurten rond het centrum van de stad blijken vaak weinig wooncomfort te bieden.
Dit leidt tot een aantal specifieke ruimtelijk-distributieve
effecten. Zo zullen – bij gegeven transportkosten – hogereinkomensgroepen een grotere voorkeur hebben voor het
wonen in woonbuurten met lagere woondichtheden en een
hogere leefbaarheid 26), alhoewel terecht door Kruijt is opge-

20) W.A. Alonso, Location and landuse. Harvard University Press,
Cambridge, 1964.
21) Zie b.V. H.W. Richardson, op. cit., 1973.
22) Zie b.v. H.W. Richardson, The new urban economics. Pion,
Londen, 1977.
23) Zie ook J. J. Dotman, Dynamics of housing and planning.
Douwcentrum, Rotterdam, 1974; K. J. Veldhuisen en L. L. Kapoen,
Een regionaal Locatiemodel, in: P. Nijkamp en P. Rietveld (red.),
Het stuur uit handen? Stenfert Kroese, Leiden, 1979, p.p.131-156.
24) Zie ook R. Pahl, Poverty and the urban system, in: M. Chisholm
en G. Manners (red.), Spatial policy of the British economy. Cambridge University Press, Cambridge, 1971, blz. 126-145; J. Vipond,
City size and unemployment, Urban Studies. vol. 11, 1974, blz.
39-46.
25) B.v. D. Harvey, Socialjustice andthe city. Arnold, Londen, 1970.
26) L. Wingo, Transportation and urban land. The Johns Hopkins
Press, Daltimore, 1961.
847

merkt dat dit niet betekent dat lagere-inkomensgroepen een
duidelijke voorkeur voor een vestiging nabij stadscentra
zouden hebben 27).
Theoretisch betekent het voorgaande dat de vraag naar
woningen niet alleen vanuit objectiveerbare en vaak prijsgebonden kenmerken kan worden verklaard. Kwalitatieve en
kwantitatieve aspecten van de woning bepalen als geheel de
perceptie van het woongenot: niet de woning zelf, maar de
eigenschappen van dit goed, de Z.g. woondiensten (inclusief
lokatiegebonden attributen zoals de leefbaarheid) bepalen de
effectieve vraag (cf.Lancaster’s “multi-attribute utility theoryj. Daardoor wordt ook tegelijk het ruimtelijk vestigingspatroon bepaald, terwijl op deze wijze ook de substitutie-effecten (o.m. bij het Z.g. “filtering”-proces en bij functieverlies)
kunnen worden verklaard. Ook in dit opzicht kunnen schalingsmethoden en gedesagregeerde keuzemodellen een belangrijke functie vervullen.
Bij renovatie wordt ernaar gestreefd om – in kwantitatief
en in kwalitatief opzicht – de woondiensten te verbeteren.
Het voorgaande duidt reeds aan dat daarbij niet alleen de
woning in engere zin, maar ook de ruimere woon- en leefomgeving als geheel in het geding is. In dit opzicht zal renovatie
beslist een integraal karakter dienen te hebben. Anders zal de
trend van een verdere ruimtelijke uitwaaiering van de steden
zich onvermijdelijk voortzetten: de voorkeuren voor een
“huisje, boompje, beestje” in de directe nabijheid zijn dáárvoor te sterk. Uit verschillende onderzoekingen blijkt ook
inderdaad dat de kwaliteit van het fysieke milieu in met name
oudere woongebieden door velen als negatief wordt ervaren.
Door de geringe doorstromingsmogelij kheden op de woningmarkt en door financiële beperkingen wordt evenwel voorlopig nog de mobiliteit – ook in ruimtelijk opzicht -enigszins
binnen de perken gehouden.

. het veronderstelde gedrag van het model en de formele
specificatie daarvan, gebrek aan inzicht in indirecte effecten,
te mechanische oplossingsprocedures, en de enorm hoge
kosten van het stedelijk “modelleren”. Er zij opgemerkt dat
veel van deze kritiek terecht is, hoewel er direct aan moet
worden toegevoegd dat deze kritiek zich minder richt tegen
het stedelijk “modelleren” als zodanig, maar eerder tegen het
misbruik van modellen, de onterechte verwachtingen en de
verkeerde interpretaties en toepassingen van uitkomsten.
Vanuit een politiek-economische invalshoek heeft Sayer 31) eveneens kritiek geuit op het stedelijk “modelleren”. Hij
verzet zich vooral tegen de neoklassieke paradigma’s die ten
grondslag liggen aan vele stedelijke modellen. In plaats van
“abstractions on human practice” staat hij een historischmaterialistische conceptie van de stad voor, gebaseerd op
,comprehensiveness” en “human practice”. Deze laatste kritiek slaat echter niet zozeer op pogingen om het stedelijk
gebeuren in modelvorm te gieten, maar eerder op de daaraan
ten grondslag liggende politiek-economische uitgangspunten.
Het geheel overziènde is er mijns inziens duidelijk behoefte
aan het bouwen van een geïntegreerd, operationeel, maar niet
al te gecompliceerd stedelijk model, waarin de stedelijke
ontwikkelingen op het terrein van wonen, recreëren en werken in samenhang met het stedelijk beleid worden belicht. Om
deze behoefte in daden om te zetten is nodig:
– nauwkeurige omschrijving van het doel waarvoor een
dergelijk model is opgezet;
– beschikbaarheid en verzameling van data, die bij het
voorgaande doel aansluiten;
– inventarisatie van relevante instrumenten voor het stedelijk beleid;
– inzicht in de ruimte- en tijdsdimensies van stedelijke ontwikkelingen.

De ontwikkelingen op de woningmarkt zijn complexe
verschijnselen, die zich ook moeilijk in eenvoudige beleidskaders en -uitgangspunten laten vangen. Deze ontwikkelingen
hebben ten minste drie kenmerken: zij zijn interdependent,
ruimtelijk gekwalificeerd en dynamisch. Het is geen wonder
dat een heel scala van dynamische stede lijke systeemmodellen
is ontwikkeld om meer inzicht te krijgen in het complexe
patroon van stedelijke ontwikkeling, woonkeuze en mobiliteit. Ten einde de beïnvloedingsmogelijkheden voor het
stedelijk gebeuren beter in het vizier te krijgen, wordt in
toenemende mate ook gebruik gemaakt van simulatiemodellen. Het “modelleren” van stedelijke processen (b.v. woonwerkverkeer-relaties, stedelijke attractie- en repulsiefenomenen) geschiedt zowel om de ontwikkeling van een dynamisch
stedelijk systeem te doorzien (of eventueel te begeleiden) als
ook om via normatieve beleidscriteria een goede bijsturing
van het stedelijk systeem mogelijk te maken.
Indien dergelijke modellen de stedelijke ontwikkeling goed
willen weergeven, dan is ook uitgebreide aandacht voor de
woningmarkt nodig, waarbij de geografische, categoriale en
typologische facetten van deze markt voldoende moeten
worden belicht 28). Men zie voor een aanzet voor zo’n
dynamisch econometrisch model onder meer 29). Het zal
duidelijk zijn dat het opzetten van een integraal stedelijk
woningmarktmodel geen sinecure is; knelpunten hierbij zijn
onder meer de uitsplitsing naar deelmarkten, de invloed van
woningveroudering op onderhoud en speculatie, de relatie ten
opzichte van de arbeidsmarkt, de invloed van publieke voorzieningen, de veranderingen in demografische en sociale
structuur, de effecten van stadsrenovatie en re-urbanisatie, de
invloed van de gestegen welvaart op leefbaarheidsvoorkeuren, het optreden van het “free riders” probleem bij woningonderhoud en de richting en omvang van de pendel.
Uiteraard zijn ook de pogingen tot het modelleren van
stedelijke ontwikkelingen niet zonder kritiek gebleven. Zo
heeft Lee 30) in zijn bekende artikel “requiem for large-scale
modeis” de volgende tekortkomingen genoemd: een te grote
polyvalentie van stedelijke modellen, gebrek aan zinvolle
detailinformatie, enorme datavereisten, discrepanties tussen

Bij de huidige stand van zaken moet men echter nog geen
overdreven verwachtingen koesteren ten aanzien van stedelijke modellen: stedelijke econometrie is een nog nauwelijks
bestaande discipline. Wel is het – in geval van onzekere data
en onnauwkeurig inzicht in de structuur van modellenmogelijk om een beroep te doen op “soft econometrics” , maar
ook deze tak van de econometrie staat nog in de kinderschoenen 32).

848

Stedelijk beleid

Het stedelijk beleid is pluriform wat betreft doelstellingen
en instrumenten. De doelstellingen zijn vaak vrij algemeen
van aard en hebben betrekking op traditionele economische
variabelen (zoals inkomen en werkgelegenheid) of op leefbaarheidsvariabelen (zoals voorzieningen, recreatiemogelijkheden, milieukwaliteit enz.). Pas in concrete gevallen is het
mogelijk deze doelstellingen te operationaliseren. In een
periode van economische stagnatie als de huidige zal het b.v.
van belang kunnen zijn om de innovatieve rol van de stad in
het gehele ruimtelijke systeem te accentueren, om aldus de rol
van de stad in de groeicyclus van een ruimtelijk systeem meer
te belichten.
Voor het stedelijk beleid zijn vele verschillende instrumeJ:lten beschikbaar. Direct ingrijpen in het stedelijk ontwikkelingsproces is mogelijk, maar ook marktconforme maatrege-

27) B. Kruijt, De prijsontwikkeling op de tweedehands gebouwenmarkt, Kluwer, Deventer, 1974.
28) Zie ook H. Priemus, Woningmarktonderzoek, Stedebouw en
Volkshuisvesting, jg. 52, no. I, 1971, blz. 450-465.
29) P. Nijkamp en A. Soffer-Heitman, op. cit., 1979.
30) D.B. Lee, Requiem for large-scale modeis, Journal ofthe American lnstitute of Planners, vol. 39, 1973, blz. 163-178.
31) R.A. Sayer, A critique of urban modeUing, Progress in Planning,
vol. 6, deel 3, 1976, blz. 187-254.
32) P. Nijkamp, Soft econometrics, Research Memorandum 1980-5,
Economische Faculteit, VV, Amsterdam, 1980.

len (b.v. via belastingen en subsidies). De overheid heeft
.binnen het stedelijk gebeuren de volkshuisvesting in het
algemeen en de stadsvernieuwing in het bijzonder tot haar
taak genomen, mede door de onvolmaakte werking van de
woningmarkt en door de erkenning dat huisvesting als een
“merit good” dient te worden beschouwd. Naast een directe
huisvestingspolitiek kennen we in Nederland dan ook een
daarmee samenhangende inkomens-, huur- en subsidiepolitiek.
De oorzaken van het proces van stedelijk verval zijn:
velerlei te lage inkomens, externe effecten, hoge onderhoudskosten, demografische ontwikkelingen, marktonevenwichtigheden, institutionele factoren enz. De te hanteren instrumenten zijn derhalve mede afhankelijk van de oorzaken van het
stedelijk verval en van de doelstellingen van het stedelijk
beleid. Daarom zal het ook onmogelijk zijn om in het
algemeen aan te geven welke de beste instrumenten van het
stedelijk beleid zijn. Het is daarom beter om bij voorbaat geen
enkel zinvol instrument buiten beschouwing te laten en om
pas in concrete gevallen te zoeken naar de best denkbare en
toelaatbare combinatie van instrumenten.
Dit kan b.v. van invloed zijn op de discussie over huursubsidie versus inkomenssubsidie. Volgens sommigen zijn huursubsidies inferieur aan inkomenssubsidies, omdat ze vrijheid
van consumeren in de weg staan 33). Inderdaad is het waar
dat, wanneer een inkomensdaling in oudere wijken leidt tot
sterke veroudering van de woningeri, een inkomenssubsidie
een oplossing kan betekenen. In dat geval zou een subjectsubsidie een positief effect kunnen hebben op de woningkwaliteit.
Indien echter in een concreet geval de inkomenselasticiteit
met betrekking tot wonen erg laag is, zal een vergroting van
het inkomen niet leiden tot hogere uitgaven voor wonen,
zodat er nauwelijks een gunstig effect is op het vervalproces.
In zo’n geval zouden juist huursubsidies of meer directe
ingrepen in de woningmarkt tot een betere doorstroming
kunnen leiden.
In het licht van de leefbaarheidsmobiliteit en de daarmee
samenhangende gevolgen voor het stedelijk functioneren is
het alleszins redelijk te verwachten dat het stedelijk beleidsinstrumentarium veel aandacht schenkt aan woningdifferentiatie en milieu- en leefbaarheidsvoorzieningen. Stadsvernieuwing zal een eenvormigheid in het woonpatroon dienen te
voorkomen, wil ze althans de trend van de desurbanisatie
tegengaan. Uiteraard is het ieders wens om goedkope en
goede woningen te hebben met lage huren, maar door de hoge
grond- en bouwkosten (samenhangend met sloopkosten,
grondspeculatie en bouwtechnische belemmeringen) is dit
ideaal vrijwel niet te verwezenlijken. Uiteraard zal via een
goede woningbouw- en grondpolitiek moeten worden getracht om goed wonen betaalbaar te houden, maar daarnaast
zal mogen worden verwacht dat een groter deel van het
huishoudbudget wordt besteed aan goed, modern en comfortabel wonen. In dit opzicht is het een moeilijke zaak dat
woonsubsidies voor sommige gezinshuishoudingen een bijna
structureel karakter gaan dragen.
.
Overigens richt het stedelijk beleid zich niet alleen op
woonfuncties, maar ook op bedrijfsfuncties. Met name de
ernstige problemen van de kleine middenstand in stadsvernieuwingsgebieden zijn bekend. Voor zover het behoud van
de kleine middenstand hier wordt gezien als een “merit good”
(vanwege zijn bijdrage aan de stedelijke variëteit, herkenbaarheid en kleinschaligheid) is een investeringsgarantie of -subsidie niet een onlogische zaak. Een complementaire maatregel
zou daarbij tevens kunnen zijn het afremmen van de vestiging
van grootschalige winkelbedrijven (b.v. belastingheffing c.q.
verbod). Ook hier is weer geen algemeen, uniform geldig
beleidsinstrumentarium denkbaar.
Daarnaast richt het stedelijk beleid zich ook op de mobiliteit in directe zin. Aangezien bij stadsvernieuwing meestal het
totale aantal beschikbare wooneenheden vermindert, zal
stadsvernieuwing niet een oplossing kunnen betekenen voor
alle woningmarktvraagstukken. Daarom zal een zekere mate
van overloop en mobiliteit altijd blijven doorgaan na stadsESB 30-7-1980

vernieuwing; zo is b.v. een van de doelstellingen van de bouw
van Almere het mede mogelijk maken van de stadsvernieuwing in Amsterdam.
Niet noodzakelijke en negatieve mobiliteit binnen de stad
kan echter worden afgeremd, b.v. door middel van heffingen,
afsluiting van de binnenstad voor particulier niet-zakelijk
verkeer (men zie b.v. de oplossingen van Singapore en Rome),
vermindering parkeerplaatsen overdag, enz. Ook hier zal het
telkens weer gaan om een zinvolle combinatie van ge- en
verboden en van marktconforme maatregelen. Vanzelfsprekend zullen hierbij ook de distributieve aspecten in de beschouwing moeten worden betrokken. Als algemene richtlijn
is het wellicht zinvol om een dieper ingrijpend instrument pas
te gebruiken als een minder ingrijpend instrument onvoldoende effect sorteert ten aanzien van een gegeven doelstelling.
Gegeven de rijke variëteit in stedelijke ontwikkelingsprocessen en met het oog op een nauwe betrokkenheid van het
stedelijk beleid op het stedelijk gebeuren, is een gecentraliseerd beleid voor de stad veelal weinig efficiënt en effectief.
Een gecoördineerde decentralisatie vanuit een “bottom-up”fjlosofie zou dan ook alleszins zijn te overwegen. Dit betekent
b.v. ten aanzien van stadsvernieuwing een veel grotere stedelijke autonomie (zie ook het Concept gewijzigd ontwerp van
wet op de stadsvernieuwing). Daarvoor is uiteraard ook een
grotere financiële armslag nodig, b.v. door een andere verdeling der middelen en door steden een grotere bevoegdheid te
geven bij het zelfstandig innen van belastingen ten behoeve
van de algemene stedelijke leefbaarheid. Als geheel zal er dus
een grotere zelfstandigheid en slagvaardigheid van het stedelijk beleid nodig zijn, met duidelijke en efficiënte beleidsprocedures. Het stedelijk management zal duidelijk moeten
worden verbeterd.
Stedelijke Effect-Rapportage (SER)
Hierboven is reeds uiteengezet dat de moderne stedelijke
ontwikkelingen aanleiding geven tot velerlei ontevredenheidsgevoelens. Stedelijke processen zijn pluriform van aard
en voor beleidsinstanties vaak moeilijk te doorzien. Het
stedelijk beleid van veel gemeenten draagt vaak een verbrokkeld en wisselvallig karakter. Stedelijke ontwerpers hebben
vaak niet de kans om vanuit een coherente visie het stedelijk
gebeuren te plannen; de tijd is voorbij dat b.v. in een stad als
Hilversum de bekende stadsarchitect Dudok op basis van een
totaalconceptie een rijk geschakeerde, maar desalniettemin
logisch samenhangende vorm kon geven aan de “gelaat van
de stad”.
.
Met name de huidige praktijk van de stadsvernieuwing in
sommige steden is verre van fraai: rotte plekken uit verouderde gebieden worden soms weggesneden en vervangen door
eigentijdse bouwsels, die de oorspronkelijke structuur alleen
maar verder aantasten. Daarnaast wordt maar al te vaak
nauwelijks rekening gehouden met allerlei indirecte effecten.
Hetzelfde geldt overigens voor het stedelijk verkeersbeleid.
De ruimtelijke, sociale en milieudimensies van stedelijke
ontwikkelingen worden slechts zelden geïntegreerd in de
beschouwing genomen.
Daarom is er alle reden om – analoog aan de op handen
zijnde verplichte Milieu-Effect-Rapportage (MER) – ook de
invoering van een Stedelijke Effect-Rapportage (SER) voor
alle mogelijke stedelijke beleidsvoornemens te overwegen.
Zo’n SER zou een raming dienen te bevatten van alle voorzienbare gevolgen van een bepaald stedelijk beleidsvoornemen tegen de achtergrond van het gehele stedelijke gebeuren.
Via een dergelijke verplichte impact-analyse zou het stedelijk
beleid worden geconfronteerd met alle directe en indirecte,

33) R.F. Muth, Urban economie problems. Harper and Row, New
Vork,

1975.

849

korte-termijn- en lange-termijn-, geldelijke en niet-geldelijke
consequenties van een beleidsvoornemen. De effecten die
daarbij onder meer in aanmerking dienen te worden genomen
zijn: geldelijke effecten (kosten, economische levensvatbaarheid, grondprijsgevolgen enz.), ruimtelijke effecten (verhuizingen van individuen en bedrijven, distributieve aspecten
enz.), verkeerseffecten (congestie, bereikbaarheid, parkeereffecten enz.), arbeidsmarkteffecten (werkloosheid, dualiteit
enz.), woningeffecten (aanbod en vraag woningdeelmarkten
enz.), voorzieningeneffecten (winkels enz.), milieueffecten
(recreatiefaciliteiten, geluid enz.), en energie-effecten.
Uiteraard zal bij zo’n SER erg veel aandacht moeten
worden geschonken aan de ontwikkeling van alternatieve
plannen, aan de onzekerheden in de stedelijke ontwikkeling,
aan distributieve consequenties voor verschillende groepen,
aan symbiotische effecten van clusters van activiteiten en aan
de bredere gevolgen voor de omringende gemeenten (inclusief
desurbanisatie- en re-urbanisatie-effecten). Uiteraard kunnen
bij zo’n effectenanalyse ook stedelijke systeemmodellen een
goede rol spelen.
Het zou inderdaad een goede bijdrage aan een weloverwogen stedelijk beleid kunnen betekenen wanneer de effecten
van alternatieve stedelijke ontwikkelingsplannen opcoherente wijze zouden worden geraamd. Met name in de Verenigde
Staten gaat het denken ook reeds zeer sterk in de richting van
zulke stedelijke impactanalyses en vanaf 1980 is voor sommige stedelijke plannen zo’n analyse zelfs verplicht 34). In het
bijzonder zou een SER zeer wel aansluiten bij de invoering
van een Z.g. stadsvernieuwingsplan, zoals dat in het Concept
Gewijzigd Ontwerp van Wet op de Stadsvernieuwing is
voorgesteld. Een dergelijke nieuwe analysekader zal beslist
ook de opzet van een geïntegreerde en goed opgezette stedelijke databank – een vrome wens van zovele onderzoekers vereisen. Mijns inziens zou het stedelijk beleid en de stedelijke
leefbaarheid zeer zijn gediend met de invoering van een SER
niet alleen wat betreft de totale stedelijke structuur, maar ook
wat betreft kleine deelgebieden uit de stad 35).
Een Integraal Stedelijk Kwaliteitsplan (IS KP)
In het Concept gewijzigd ontwerp van wet op de stadsvernieuwing wordt de idee van een stadsvernieuwingsplan
gelanceerd. Een dergelijk plan strekt tot behoud, herstel,
verbetering, herindeling of sanering van een bepaald gebied.
Het geeft bestemmingen aan van b.v. de grond in herindelings- of saneringsplannen, maar daarnaast bevat het ook een
uitvoeringsschema van de diverse onderdelen van het plan.
Een dergelijk stadsvernieuWingsplan is inderdaad een zinvolle gedachte, maar richt zich alleen op de stadsvernieuwing,
heeft nog niet direct oog voor alle afgeleide effecten en laat
andere beleidsvelden buiten beschouwing. Daarom zou het te
overwegen zijn om een bredere opzet te kiezen waarin alle
facetten van het stedelijk gebeuren geïntegreerd in één plan
zijn opgenomen 36). In een dergelijk Integraal Stedelijk
Kwaliteitsplan (ISKP) zou niet alleen aandacht moeten
worden gegeven aan vraagstukken van woningen, bedrijfslocaties, verkeersknelpunten e.d., maar ook aan sociale ontwikkelingen, culturele voorzieningen, demografische ontwikkelingen, en leefbaarheids- en energieaspecten. Zo’n plan zou
een coherente visie op de gemeentelijke ontwikkeling dienen
te bevatten, waarbij met name de gemeentelijke woon- en
leefmilieukwaliteit centraal zou dienen te staan.
Zo’n ISKP zou niet een blauwdruk voor de stad moeten
geven, maar de randvoorwaarden dienen te bevatten waarbin-

nen het toekomstige ontwikkelingspatroon van de stad zich
zou moeten afspelen. In een dergelijke conceptie zouden
verschillende gemeentelij ke normen voor een betere leefbaarheid nader dienen te worden gepreciseerd en gèintegreerd. Te
denken valt hierbij onder meer aan milieuhygiënische normen, geluidhinder, woonkwaliteit, congestie, bevolkingsdichtheid en bevolkingssegregatie, bescherming van de
binnenstad, niveau van kleinschaligheid, recreatie- en
sportvoorzieningen, winkelvoorzieningen, verkeers- en parkeervoorzieningen, fietsers- en voetgangersvoorzieningen
enz. Uiteraard zal een ISKP zoveel mogelijk naar wijkniveau
gedesagregeerd moeten worden om ook de verdelingselementen adequaat bij de stedelijke vormgeving te betrekken.
Overigens zij hierbij aangetekend dat niet alleen de steden,
maar ook de dorpen zo’n ISKP zouden dienen te overwegen,
om aldus ook bij desurbanisatie- en re-urbanisatietrends een
evenwichtige lange-termijnontwikkeling voor een heel ruimtelijk systeem mogelijk te maken. Aldus zou een ISKP een
belangrijk gèintegreerd referentiekader kunnen vormen voor
het stedelijk beleid. Tevens zou zo’n plan een toetsingskader
kunnen vormen voor gemeentelijke beleidsvoornemens die
via een SER nader kunnen worden belicht.
Vanzelfsprekend zou een ISKP gepaard moeten gaan met
een simultaan, concreet en complementair financieringsplan.
Daarbij valt niet alleen te denken aan uitkeringen uit het
Gemeentefonds, maar ook aan gemeentelijke heffingen,
waaronder nieuw in te vOeren heffingen. In dit kader valt ook
een forensenbelasting op de arbeidsplaats te overwegen,
omdat een aanzienlijk deel van de stedelijke fricties wordt
veroorzaakt door forensenstroom van buiten.
Een belangrijk onderdeel van een ISKP is een signaleringssysteem voor verouderingsprocessen van woningen en woningverval. Door het “free riders” probleem kunnen sommige
oudere woonbuurten soms snel in kwaliteit achteruitgaan en
het is zaak om op tijd oog te hebben voor een stroomversnelling in het stedelijk vervalproces. Een goed bijgehouden
woningkartotheek is nodig om het kritische punt voor woningvèrbetering (het z.g. “tipping point”) tijdig te signaleren.
Natuurlijk is het opzetten van een ISKP voorlopig nog een
wensdroom. Maar het is beslist niet onmogelijk en het zou
veel meer doorzichtigheid van en betrokkenheid bij het
stedelijk beleid opleveren. In dit opzicht zou het zeker de
moeite waard zijn om via enige experimenten de realitèits- ‘
waarde van een en ander te beproeven. Het streven om de stad
weer “het tehuis van de mens” te maken is immers alleszins de
moeite waard 37). De huidige haat-liefdeverhouding van de
mens ten opzichte van de stad, waarbij de;mens de stad alleen
nog maar nodig heeft voor bepaalde voorzieningen, maar
waarbij hij de stad de rug toekeert als het om zijn leefbaarheid
gaat, heeft diep ingrijpende nadelige gevolgen gehad: leegloop
van de binnenstad, overconcentratie van kantoren en winkels,
verlies van herkenbaarheid en kleinschaligheid enz. Het is
zeker een belangrijke zaak om de broedplaatsfunctie van de
stad via een integrale visie weer nader gestalte te geven.
P. Nijkamp

34)N. J. Glickman, The urban impacts offedera/ po/icies. The Johns
Hopkins University Press, Baltimore, 19S0.
35) Zie voor de Z.g. postzegelplannen b.V. I. T. H. Hilhorst, J. R.
Hunfeld, F.A.M. Schreiner, Opheffen, verplaatsen of verzetten?,
Intermediair, jg. IS, no. IS, 19S0,blz. 57-61.
36) Zie P. Nijkamp en A. Soffer-Heitman, op. cit., 1979.
37) B. Ward, The home of man, Norton en Co., New Vork, 1976.