Economische groei en
economische politiek
De marges voor het economische beleid zijn – het is al eerder opgemerkt – heden ten
dage uiterst smal. Te meer er in ons land sprake is van een gedecentraliseerde
loonvorming, waardoor het befaamde plan-Schouten – loonmatiging gecombineerd met
belastingverlaging – gedoemd te mislukken is. Gegeven het grote financieringstekort
vindt de auteur het beleidsplan van het Centraal Planbureau voor de periode 1986-1990,
mits aangevuld met enige arbeidsduurverkorting, het allerbeste scenario. Het Planbureau
houdt volgens hem het juiste midden tussen wat de vakbonden en de werkgevers willen.
Een sociaal compromis in de zin van een sociaal akkoord kan de economie op de gulden
middenweg brengen.
PROF. DR. D.B.J. SCHOUTEN*
Inleiding
De drie belangrijkste macro-economische factoren, die
de gemiddelde groeivoet van de produktie van de marktsector bepalen, zijn:
– de groeivoet van net relevante wereldhandelsvolume;
– de nominale nationale loonvoetontwikkeling vergeleken met die van buitenlandse concurrenten en gecorrigeerd voor een verschil in de produktiviteitsontwikkeling van arbeid;
– de collectieve-tekortreductiegraad in de zin van een
drukvermindering van de collectieve uitgaven bij een
constante belastingdruk resp. een drukvermeerdering
van de collectieve lasten bij een constante
uitgavendruk.
Alleen de laatstgenoemde budgetpolitiek is nog te rangschikken onder het instrumentarium van een macro-economische politiek; de loonpolitiek niet meer sinds deze
aan decentrale onderhandelingen wordt overgelaten. Zoals ook het Centraal Planbureau (CPB) in zijn heldere analyse in hoofdstuk van het Centraal Economisch Plan 1986
(paragraaf 2) nog eens heeft uiteengezet zijn de buitenlandse exogenen van doorslaggevende betekenis voor de
nationale groeivoet. Zonder het inzakken van het wereldhandelsvolume als gevolg van de beide oliecrises in de
loop van de jaren zeventig en zonder de daarbij behorende
inflatoire prijs- en rentestijgingen, zouden niet of nauwelijks de economische onevenwichtigheden tot stand gekomen zijn die nu geconstateerd worden, zoals de te hoge
werkloosheid, de te hoge gemiddelde en marginale druk
van de collectieve lasten en het desondanks te grote collectieve financieringstekort (om nog maar te zwijgen van
het te enorme betalingsbalansoverschot).
De effecten van een stijgende groeivoet van het wereldhandelsvolume van 3,5% in 1986 naar 5 a 5,5% in
1986/1990 – zoals verwacht voor de komende kabinetsperiode – zijn niet in dezelfde mate evenwichtsherstellend als de effecten van een dalende wereldhandelsvolu-
megroei in de periode 1972/1984 evenwichtsverstorend
waren. Wanneer eenmaal de produktiecapaciteit in de
loop van de recessie is verdwenen moet er eerst weer
nieuwe produktiecapaciteit opgebouwd worden, ook in de
zin van ‘know-how’, wil aan een grotere buitenlandse
vraag kunnen worden voldaan. Vandaar dat voorlopig de
groeivoet van de produktie van de marktsector exclusief
aardgas en woningbezit tegen zal vallen.
Aanpassingsbeleid
Een tijdige toepassing van extra loonmatiging gecombineerd met collectieve lastenverlaging zou volgens de analyse van het Planbureau een adequate aanpassingspolitiek aan de Internationale malaise zijn geweest. Zij had immers de gewraakte onevenwichtigheden, veroorzaakt
door de oliecrises, gedeeltelijk kunnen neutraliseren zodat
zij slechts in beperkte mate waren opgetreden. Onduidelijk voor mij in de CPB-analyse blijft of door de overheid
overgedragen inkomens als een zelfstandige bron van verstoring moeten worden aangemerkt. Mijns inziens is namelijk voor een adequate aanpassingspolitiek een autonome loonmatiging, gecombineerd met enige autonome
lastendrukvermindering voldoende. Een en ander leidt
dan automatisch, d.w.z. als het ware endogeen, tot een
vermindering van door de overheid overgedragen inkomens, namelijk van inkomensafhankelijke subsidies of
van subsidies aan noodlijdende bedrijven. Bovendien zal
ook de rentevoet lager kunnen zijn en daarmede bijdragen
tot een endogene beperking van de groei van de collectieve uitgaven. Met andere woorden: zonder autonome ombuigingen van de overheidsuitgaven maar wel met een endogene beperking van de uitgavendruk is een Internationale recessie beter te bestrijden dan wanneer men aan de
instrumenten van loonmatiging en lastenverlaging ook
‘Hoogleraar Algemene Economie aan de Katholieke Hogeschool
Tilburg
nog het instrument van autonome extra bezuinigingen zou
toevoegen. Het collectieve financieringstekort behoeft in
dat geval niet zoveel te stijgen. Een en ander hangt natuurlijk wel af van de mate waarin men de stijgende overschotten van werkloosheidsverzekeringen bij een dalende
werkloosheid en constants premietarieven weet terug te
sluizen naar het budget van de staat.
Indien ook in het olie-importerende buitenland tijdig de
hier beschreven aanpassingspolitiek ware gevoerd, zouden ook de internationale inflatiegraad en rentevoet nooit
die historische unieke hoogte hebben bereikt die wij nu
moesten waarnemen. Daardoor zou ook het verschijnsel
van een steeds stijdgende collectieve rentelasttquote met
al haar verdringingseffecten van de normale overheidsuitgeven niet in die mate aan de dag getreden zijn als nu het
geval is. Een adequaat antwoord op de olieprijsstijgingen
zou derhalve hebben bestaan in een coordinate van de
loon-en budgetpolitiek in de beschreven zin. Dit antwoord
is echter uitgebleven.
Een verlate toepassing van de bedoelde aanpassingspolitiek in de loop van de jaren tachtig kan niet tot hetzelfde
gunstige resultaat leiden als men had kunnen verwachten
bij een tijdige toepassing in de loop van de jaren zeventig.
Ondertussen is door de recessie zoveel produktiecapaciteit en know-how afgebroken dat niet in dezelfde mate als
voordien zowel extra kan worden geproduceerd als extra
zou kunnen worden geexporteerd als gevolg van de reele
en relatieve arbeidskostenvermindering. Er zal eerst meer
geTnvesteerd moeten worden en dat kosttijd. De groeivoet
van de investeringen wordt door het CPB echter nogal laag
ingeschat: slechts 4% bij de centrale projectie zonder ombuigingen en nog minder bij een nader voorgesteld beleid.
Het voorgestelde kabinetsbeleid
In een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer
d.d. 8 april 1986 heeft het kabinet een beleidspakket voor
1987 voorgesteld ten bedrage van f. 9,25 mrd. In onderstaand schema wordt dit beleidspakket voor 1987 vergeleken met het nader beleid uit de middellangetermijnverkenning van het CPB, voor zover dit betrekking
heeft op 1987. Tussen haakjes zijn vermeld de kabinetsvooronderstellingen van het CPB over de gehele periode
1986/1990. Deeffecten van het ‘nader beleid’ ten opzichte
van de basisprojectie zijn vermeld in tabel 2. Een belangrijk punt in de politieke discussie is het verlagen van de
collectieve-lastendruk. Of een extra nadruk op bezuinigingen van de overheid ter wille van een verlaging van de collectieve lastendruk, een bijdrage zal leveren tot de groei
blijft ook bij een nadere bestudering van de hoofdstukken
3 (de analyse van het verleden) en 5 (de prognose van de
toekomst) van het Centraal Economisch Plan 1986 onduidelijk. De CPB-formulering in paragraaf 6 van hoofdstuk 3
van het plan: ,,Met dit laatste (de hoge marginale collectieve druk) wordt niet alleen het beter functioneren van de arbeidsmarkt belemmerd, maar worden vermoedelijk ook
grenzen gesteld aan de (waar te nemen) groeimogelijkheden van onze economie”, stoelt niet op een gedegen
analyse.
Zouden bedrijven werkelijk te weinig investeren – zo
vragen wij ons af – omdat het knelpunt van de produktiemogelijkheden de geschoolde arbeidskracht is en zou de
scholingsgraad werkelijk zoveel hoger worden bij een minder hoge marginale lastendruk? Zou er dan meer geproduceerd en geTnvesteerd worden? Als dit alles waar zou zijn,
dan zou in elk geval een gerichte, selectieve onderwijspolitiek meer zoden aan de dijk zetten dan een algemene onderwijspolitiek in de zin van hogere netto lonen naar gelang van meer scholing. Zo’n loonpolitiek mag niet gefrustreerd worden door te hoge marginale belastingtarieven.
De te ver doorgevoerde loonnivellering frustreert uiteraard
een goede werking van de arbeidsmarkt doch het is de
vraag of een extra bezuinigingswoede ter wille van lagere
marginale tarieven de groei niet nog meer beperkt vanwege optredende allocatiemoeilijkheden.
Tabel 1. Vergelijking van twee beleidsscenario’s a)
Nader beleid
CPB 1987
Kabinetsbeleid
voor 1987
(1986/1990)
Ombuigingen op de collectieve uitgaven:
– rijksbegroting in enge zin
– volksgezondheid
– sociale zekerheid (o.a. fraudebestrijding)
– arbeidsvoorwaarden collectieve sector
(o.a. verlaging werkgeverspremies aan
ABP)
– verlaging loon- en inkomstenbelasting
(
(
5,0)
1,0)
2,25
0,6
1,2
1,2
3,6
Verhoging ontvangsten:
– verlaging voorraad- en vermogensaftrek
– verhoging van de BTW
– verkoop van staatsdeelnemingen
– fraudebestrijding bij belastingen
– extra inzet van aardgas
2,5
0,5
(
9,0)
5,25
2,5
(
2,0
(
05]
0,2 > (
0,2 J
– 1 ,5
2,5)
4,0)
0,1)
( – 3,0)
1,8
2
0,25
–
–
3,9
Totaal pakket
Overige beleidsuitgangspunten:
– loonmatiging gemiddeld per jaar
– lagere huurstijging gemiddeld per jaar
( 4,5)
4,05
7,5
(13,5)
9,3
1%
1%
–
a) Merk op dat de essentiele verschillen de sociale zekerheid, de arbeidsvoorwaarden
collectieve sector, de loon- en inkomstenbelasting en de loonstijging zijn.
Naast geschoolde arbeidskrachten zijn nog steeds kapitaalgoederen in de zin van rendabele arbeidsplaatsen
schaars. Deze schaarste vormt een belemmering voor hogere groei. De investeringsbedrijvigheid, ter creatie van
arbeidsplaatsen in arbeidsintensieve produktieprocessen, kan gestimuleerd worden via een relatieve loonmatiging van ‘matig geschoolde’ arbeid. Bovendien wordt
daardoor de rendabiliteit van bestaande traditionele arbeidsplaatsen hoger zodat zij langer mee kunnen gaan.
Dit alles is bekend. Maar of de gewenste reele loonmatiging van minder geschoolde arbeid in tijden van deflatie
ook gerealiseerd wordt is zeker in geval van een gedecentraliseerde loonvorming uiterst onwaarschijnlijk. Het belangrijkste instrument van de macro-economische groeipolitiek, een zodanige nominate loonmatiging gepaard
gaande met een belastingverlaging, dat het reele effect
daarvan op de beschikbare inkomens miniem is, hebben
we nu eenmaal in dit land uit handen genomen van de centrale instanties op grond van de opgeeiste autonomie door
de lagere instanties. De consequentie daarvan is dat een
schuchtere poging van het CPB om althans voor de komende kabinetsperiode de lessen van de geschiedenis op
te volgen en een beleidsvariant te presenteren waarin
loonmatiging gecombineerd wordt met belastingverlaging, onmiddellijk door het zittende kabinet wordt
getorpedeerd.
Een verlaging van de werkgeverspremies is uiteraard
een andere vorm van loonmatiging waarbij sprake is van
een belasting- (i.e. premie)vermindering zonder dat hierdoor het beschikbare reele looninkomen wordt aangetast.
Voor zover echter de inverdieneffecten van deze maatregel onvoldoende zijn, zou de overheid – zo redeneert men
– naar andere financieringsbronnen moeten uitkijken om
het verlies aan voldoende premieontvangsten te compenseren. Een uitruil van WIR-subsidies met werkgeverspremies lijkt voor sommigen een mogelijkheid. Een dergelijke
uitruil schijnt echter, althans volgens het CPB, ongunstig
voor de economie te zijn. Ik weet niet of de door het CPB
daarbij gehanteerde investeringsfunctie de werkelijkheid
wel adequaat modelleert, doch ik vermoed dat bedoelde
uitruil in elk geval de particuliere spaarquote zal verminderen, hetgeen op den duurook de nationale investeringsbedrijvigheid zal aantasten. Bedoelde uitruil is derhalve ook
mijns inziens niet goed zolang meer investeringen, ook in
de diepte, dus in meer kapitaalintensieve richting, uitermate gewenst zijn.
filR
Tabel 2. Kerngegevens 1986/1990 volgens de basisprojectie en de projectie met nader beleid
Projectie met
Basisprojectie
nader beleid
gemiddelde procentuele mutaties
per aar
1,5
2,5
0,6
1,5 a 2
(excl. woningen)
Volume goederenuitvoer excl. energie
Produktievolume marktsector excl.
4
6
3,6
6 a 6,5
delfstoffenwinning, woningbezit
3,5
OaO,5
3 a 3,5
Loonsom per werknemer in bedrijven
Volume particuliere consumptie
Volume bruto investeringen bedfijven
Prijspeil particuliere consumptie
OaO,5
niveaus in 1990
Werkgelegenheid (in arbeidsjaren x 1 .000)
Geregistreerde werkloosheid
(personen x 1.000)
Arbeidsinkomensquote bedrijven a)
4720
675
81,5
4720
685 c) 635 d)
80,5
Financieringstekort overheid (% netto nationa-
le produkt (NNP) b)
Belasting- en premiedruk (% NNP)
8,4
50,8
voorzichtig: niet elk geprivatiseerd hoger onderwijs, openbaar vervoer, sociale gezondheidszorg en sociale woningbouw is zonder meer beter dan de desbetreffende collectieve dienstverlening!
5,5
51,0
a) Gecorrigeerd voor aardgas en dergelijke.
b) Ingeval geen debudgettering zou hebben plaatsgevonden.
c) Exclusief scholingsprogramma.
d) Inclusief scholingsprogramma.
Bron: Centraal Planbureau.
Het collectieve financieringstekort in de komende kabinetsperiode zal onder invloed van dalende energieprijzen
en dollarkoersen weer zo hoog worden dat extra bezuinigingen noodzakelijk zijn om een dreigende vertrouwenscrisis met betrekking tot de openbare financien te voorkomen. Een dergelijke crisis zou immers tot onbeheersbare
effecten leiden die erger zouden zijn dan de kwalen die
men ondervindt bij een tijdige bestrijding van te hoge collectieve tekorten. Door een Keynesiaanse bril bekeken is
elke collectieve bezuiniging, die eerder de particuliere
besparingen aantast dan de particuliere consumptie, op
kortetermijn minder groeibeperkend. Daartoerekenikdus
de WIR-subsidies aan het bedrijfsleven. Afschaffing daarvan is in geval van hoge nood bij de openbare financien
des te meer verantwoord naarmate ook een verdergaande
loonmatiging wordt gerealiseerd. In dat geval worden immers de rendementen per saldo niet aangetast.
De particuliere investeringen komen ook zonder WIRsubsidies tot stand, als de rendementen maar voldoende
zijn en daarnaast de bestedingen voldoende groeien. Hoe
zouden immers de ondernemingen hun te accumuleren
winsten anders moeten aanwenden? Voorwaarde voor
een dergelijke investering van ingehouden winsten is wel
dat de alternatieve beleggingsmogelijkheden niet al te
hoog renderen, m.a.w. dat de reele rentevoet niet al te
hoog is. Daarover bestaat twijfel.
Zoals vermeld in label 1 handhaaft het CPB de WIRpremies, maar verlaagt wel de vermogens- en voorraadaftrek, waardoor de lasten voor het bedrijfsleven stijgen.
Het verlagen van de pensioenpremies (het werkgeversaandeel daarin uiteraard) voor ambtenaren ten tijde van
deflatie is een ander standaardvoorbeeld om de particuliere besparingen (i.e. die van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds) te verminderen ten bate van de collectieve
besparingen. Veel nadelige bestedingseffecten zijn op
korte termijn van beide hier besproken maatregelen niet te
verwachten. Overigens is het vraagstuk van de optimale
reductie van het collectieve tekort in de komende kabinetsperiode nog niet opgelost, ook niet door de Commissie
van Economische Deskundigen van de Sociaal-Economische Raad. Desondanks conformeert het CPB zich aan
het advies van deze commissie het financieringstekort in
1990 terug te brengen tot 5,5% van het nationale inkomen.
Van geen betekenis voor het collectieve saldo maar wel
voor de collectieve baten en lasten is een privatisering van
allerlei quasi-collectieve diensten. Men zij daarbij evenwel
Slot_______________________
Samenvattend kan gesteld worden dat de mogelijkheden om een macro-economische groeipolitiek te bedrijven
in tijden van deflatie zeer beperkt zijn, vooral bij een gedecentraliseerde loonvorming. Door de deflatie wordt ook de
vereiste loondifferentiatie ter bevordering van de scholingsgraad van de beroepsbevolking gefrustreerd. Men
zou bijna concluderen: wat vervelend dat onze valuta zo
sterk is want mede daardoor hebben we zulk een ongewenste deflatie! Tevens maakt de energieprijs- en dollarkoersdaling het praktisch onmogelijk de marginale belastingdruk te verlagen zonder weer nieuwe vertrouwenscrises met betrekking tot de openbare financien in het leven te roepen of buitensporige bezuinigingen te entameren.
Al met al vind ik het door het CPB voorgestelde beleidsplan, aangevuld met enige arbeidsduurverkorting,
voor zover bedrijfstijdver/eng/ng mogelijk en wenselijk is,
een goed plan, in feite het allerbeste plan wat tot nu toe onder mijn ogen is gekomen. Ter linkerzijde wil men minder
bezuinigingen en meer collectieve lastendrukverzwaringen. Ter rechterzijde uiteraard meer bezuinigingen, minder arbeidsduurverkorting en meer lastenverlichting. Het
CPB-beleidsplan, aangevuld met een voorwaardelijke arbeidsduurverkorting, houdt het juiste midden maar kan
niet uitgevoerd worden zonder een centraal akkoord tussen overheid en sociale partners. Ik hoop van harte dat
een dergelijk compromis tot stand komt. Niets is immers
zo groeibevorderend als een macro-economisch kader dat
alle partijen gezamenlijk onderschrijven omdat het in
ieders belang is en omdat het perspectief biedt; niets daarentegen is zo groeibelemmerend als loonstrijd, stakingen
en een gebrek aan een optimistisch vooruitzicht, omdat
men niet weet waaraan men toe is.
D.BJ. Schouten