De zin van de Maastrichtse
begrotingscriteria
Beleidsmakers en wetenschappers strijden voort over de zin danwel
onzin van de Maastrichtse begrotingsnormen.
De begrotingscriteria voor de Economische en Monetaire Unie (EMU)
ontberen volgens Buiter elke theoretische of empirische onderbouwing
(E5B, 18 maart). Het tekortcriterium
zou niet te verdedigen zijn met een
beroep op externe effecten, het
schuldcriterium zou vergeten dat de
markt reeds budgettaire discipline afdwingt. Erger dan de overbodigheid
van de criteria is volgens Buiter
slechts hun schadelijke effect. Het
plafond van 3% van het bbp voor
het vorderingentekort van de overheid zou een deflatoire tendens geven aan het begrotingsbeleid. Het
plafond van 60% van het bbp voor
de overheidsschuld zou een optimaal schuldverloop (‘random walk’)
dwarsbomen. Onderstaand wordt op
deze punten van Buiters kritiek ingegaan.
Externe effecten
Buiters meest fundamentele kritiek
betreft het karakter van de externe
effecten van financieringstekorten
op EMU-rente en ecu-wisselkoers.
Deze effecten komen tot stand via
de markt en vormen daarom volgens
Buiter geen aanleiding voor internationale coördinatie van budgettair
beleid. Als in een normale markt de
vraag naar bananen stijgt, zal de
prijs van bananen omhoog gaan zonder negatieve gevolgen voor de economische doelmatigheid. Evenzo,
aldus Buiter, geldt dit voor de EMUrente als overheden grotere tekorten
moeten financieren. Deze redenering is echter niet van toepassing op
de EMU.In de EMUis wat betreft de
financiering van tekorten namelijk
geen sprake van een markt met volkomen mededinging.
Zodra marktdeelnemers invloed hebben op de marktprijs, doet strategisch gedrag zijn intrede en ontstaat
een spelsituatie. Relevant voor een
spelsituatie is dat de spelers elkaars
welvaart beïnvloeden. Irrelevant is
of deze welvaartsafhankelijkheid via
ESB 27-5-1992
de markt of buiten de markt om tot
stand komt. Veronderstel bij voorbeeld dat op de bananenmarkt sprake is van prijszetting door oligopolisten. Het feit dat oligopolistische
prijszetting via de markt werkt,
neemt niet weg dat het oligopolistische marktevenwicht suboptimaal is:
er worden te weinig bananen tegen
een te hoge prijs aangeboden.
In de EMU zal eveneens sprake zijn
van een spelsituatie. Er zijn grote landen die via hun budgettair beleid
EMU-rente en ecu-koers beïnvloeden. Gegeven deze externe effecten
kan niet worden aangenomen dat ongecoördineerd beleid doelmatig is.
Marktdiscipllnering
Bovendien, voor zover het bezorgdheid betreft over tekorten die tot
wanbetaling kunnen leiden, kan volgens Buiter worden vertrouwd op de
disciplinerende werking van financiele markten. Het enige wat daarvoor
nodig is, is een ‘no-bail-out’-clausule. Tegelijkertijd erkent Buiter dat de
naleving van deze clausule een politieke zaak is. Juist daarom getuigt
het typisch Angelsaksische vertrouwen in marktefficiëntie van lichtgelovigheid. In het verleden hebben de
lidstaten van de EG aan medelidstaten leningen verstrekt waarvan de
conditionaliteit uiteindelijk weinig
bleek voor te stellen. De vraag is of
de knieën minder zwak zullen zijn
als het op wanbetaling aankomt. Als
markten erop speculeren dat overheden toch voor elkaar op de bres zullen springen, kan niet worden vertrouwd op marktdisciplinering. Het
kan daarom geen kwaad om door
middel van een schuldcriterium te
voorkomen dat de hardheid van de
‘no-bail-out’-clausule al te snel
wordt getest.
Daarnaast kan de markt eenvoudigweg de kredietwaardigheid van debiteuren verkeerd beoordelen. De internationale schuldencrisis en de
financiële crisis van de stad New
York zijn voorbeelden van een verkeerd marktoordeel. De door Buiter
gepresenteerde, theoretisch correcte
maar praktisch weinig bruikbare formule voor de kredietwaardigheid
van overheden zal dergelijk marktfalen niet kunnen voorkomen.
Ten slotte knoopt Buiters beroep op
marktdisciplinering uitsluitend aan
bij het vermijden van wanbetaling.
Een minstens zo relevant gevaar
voor de monetaire stabiliteit in de
EMUechter zijn tekorten die inflatoir
werken. Dergelijke tekorten kunnen
wellicht enige marktreactie in de
vorm van een hogere risicopremie
uitlokken, maar de disciplinerende
werking hiervan, zo leert de praktijk, schiet ruimschoots tekort.
Meerwaarde van criteria
Er is derhalve voldoende reden om
naast de disciplinerende werking
van de markt afspraken te maken
over het kader voor nationaal budgettair beleid. Zoals naar voren
kwam bij de bespreking van de ‘nobail-out’-clausule hebben hierbij
naast economische ook politieke
overwegingen een rol gespeeld. Wat
Sterks, De Haan en De Kam opmerken over het sneuvelen van goede
voornemens van regeringen, is ook
bij regeringen bekendl. Landen als
Duitsland en Nederland die al een
harde munt en een lage inflatie hebben, hebben daarom een minimum
aan waarborgen geëist o~dat de ecu
minstens zo hard zal zijn . Tegen
deze achtergrond moet worden bekeken of de begrotingscriteria doelmatig zijn.
Wat is de exacte functie van de criteria? De criteria fungeren als seinlichten die voor bepaalde risico’s moeten waarschuwen. In de eerste plaats
dienen ze te waarschuwen voor tekorten die de monetaire stabiliteit bedreigen als gevolg van oververhitting van de economie of als gevolg
1. C.G.M. Sterks, J. de Haan en C.A. de
Kam, Maastrichts compromis: geen
voodoo-economie, E5B, 18 maart 1992.
2. Strikt economisch bekeken klopt Buiters vaststelling dat voor Nederland de baten van één munt relatief klein zijn. Immers, de meeste becijferbare baten van
de EMU worden al in het voortraject gerealiseerd: de interne markt, de kapitaalliberalisatie enz. De introductie van één
munt is echter meer dan een economischpolitiek doel. Niet voor niets is ook besloten een aanvang te maken met een Europese Politieke Unie. Deze politieke unie
kan, als het leidt tot een krachtiger Europa, op zijn beurt belangrijke economische gevolgen met zich meebrengen.
van overbelasting van het monetair
beleid bij een te grote effectieve
vraag. Opgemerkt zij dat in de EMU
bij een vraagoverschot in een lidstaat geen alarmsignaal meer kan uitgaan van een lopende-rekeningtekort. Overbelasting van het monetair
beleid kan optreden als een vraagoverschot dwingt tot een zeer restrictief monetair beleid. De onafhankelijkheid van de ECBkan in zo’n
situatie op de proef worden gesteld
als de regeringen vervolgens de ECB
aanwijzen als de verantwoordelijke
voor de hoge rentestand. Verder kunnen begrotingstekorten via hun effect op de rente ook het wisselkoersbeleid doorkruisen.
In de tweede plaats dienen de criteria te waarschuwen voor tekorten
die een onhoudbare schuldpositie
genereren. Dat wil zeggen een
schuld die zo hoog is dat een effectief monetair en budgettair beleid
wordt bedreigd of die uiteindelijk tot
wanbetaling kan leiden. Bij een
schuld waarvan de rentelasten een
groot beslag leggen op de begroting,
bestaat kwetsbaarheid voor het rentebeleid van de ECB.
Van belang om te realiseren is dat,
als één van de lichten op rood
springt, pas na een evaluatie van de
budgettaire situatie in een bredere
context wordt bepaald of er sprake
is van een excessief tekort. Bij deze
beslissing zal bovenal het doel van
de criteria in het achterhoofd worden gehouden: vormt de budgettaire
situatie van het betrokken land een
bedreiging voor de monetaire stabiliteit? Zo niet, dan kan coulanter worden gereageerd. Buiter vergeet dit
en bestempelt de criteria te snel als
star.
Kortom, in wezen creëren de criteria meer zekerheid dat de ECB haar
taak, handhaving van prijsstabiliteit,
kan vervullen. In die zin zijn ze complementair aan het verbod op monetaire financiering en bevoorrechte
toegang van de overheid tot financiele markten en aan de ‘no-bail-out’clausule. In dit licht is eveneens
begrijpelijk dat er in de EMUgeen
verbod op indirecte monetaire financiering geldt. Immers, van de ECB
mag worden verwacht dat zij verstandig met deze vrijheid zal omgaan.
SChadelijke effecten?
Inderdaad zullen de begrotingscriteria in de meeste lidstaten de eerstkomende jaren nopen tot een meer deflatoir beleid dan de afgelopen jaren
is gevoerd. De vraag is of dit be-
zwaarlijk is. Ondanks een geringe
verbetering in 1990-1991 van de gemiddelde begrotingstekorten in de
EG, een daling van 4,7% bbp tot
4,3% bbp, is dit niveau te hoog.
Landen als Portugal (5,4%), Italië
(9,90/0)en Griekenland 07,9%) hadden in 1991 naast excessieve tekorten ook een hoge inflatie (CPI):
respectievelijk 11,7%, 6,4% en 20%.
Alhoewel deze cijfers illustreren dat
er geen mechanisch verband bestaat
tussen de tekort en inflatie, suggereren ze wel dat het tekort (mede in
combinatie met de financiering ervan) een belangrijke medebepalende factor is. Met name in Italië en
Griekenland zijn mede met het oog
op inflatiereductie herhaaldelijk
budgettaire aanpassingen voorgenomen maar niet uitgevoerd. Het zou
tot de baten in plaats van de kosten
van de EMUmoeten worden gerekend als deze landen hun ambities
dank zij de begrotingscriteria zouden waarmaken. Hetzelfde geldt
voor landen als Nederland, België
en Ierland die vooral een te hoge
overheidsschuld hebben.
Naast dit aanvankelijke deflatoire
effect van de criteria wijst Buiter op
de beperking van cyclische tekortvariaties tot een plafond van 3%.
Sterks, De Haan en De Kam hebben
er in hun artikel al op gewezen dat
cyclische variaties rond 2% dus wel
zijn toegestaan. Dit biedt voor de
meeste landen, met uitzondering
van Portugal en Spanje waar bruto
overheidsinvesteringen tussen 4 en
5% liggen, in beginsel voldoende
ruimte voor conjuncturele fluctuaties in combinatie met de gulden
financieringsregel.
Met betrekking tot het effect van het
schuldcriterium op het schuldverloop volstaat een kort antwoord. In
theorie mag een ‘random walk’ optimaal zijn, in de praktijk kiezen overheden regelmatig voor een ‘silly
walk’ van steeds stijgende schuld.
Dergelijk overheidsgedrag vraagt
om een pragmatisch antwoord in de
vorm van een schuldcriterium.
Conclusie
Er kan niet van worden uitgegaan
dat ongecoördineerd budgettair beleid in de EMUdoelmatig is. Bovendien is de disciplinerende werking
van de markt onvoldoende om de
monetaire en financiële stabiliteit te
verzekeren. De criteria voor overheidstekort en overheidsschuld vormen daarom belangrijke hulpmiddelen voor het veilig stellen van een
gezond budgettair en vooral mone-
tair beleid in de EMU.Bovendien
laat de signaalfunctie van de begrotingscriteria toe dat rekening kan
worden gehouden met de specifieke
situatie van een lidstaat. De schadelijke effecten die de criteria in theorie
zouden kunnen hebben, zijn gegeven het werkelijke gedrag van overheden niet van belang. Integendeel,
een eventueel deflatoir beleid in de
komende jaren zou eerder tot de baten van de EMUmoeten worden gerekend.
B. de Haas
De auteur is beleidsmedewerker op de
afdeling Internationale Monetaire Zaken
van het Ministerie van Financiën. Hij
dankt Leo Verwoerd, Henk Huisman en
Pieter Stek voor hun commentaar. De inhoud van dit artikel geeft de persoonlijke
mening van de auteur weer.