De verrommeling van de financiële verhouding

beleid

De verrommeling van de financiële
verhouding
De financiële verhouding tussen het Rijk enerzijds en de
gemeenten en provincies anderzijds is door een recente
wetswijziging behoorlijk veranderd. Aan de algemene en
specifieke uitkeringen zijn de zogenoemde decentralisatieuitkeringen toegevoegd. De praktijk laat zien dat die
verhouding daardoor onnodig ingewikkeld is gemaakt, terwijl
de beoogde vergroting van de beleidsvrijheid van gemeenten
en provincies niet wordt gerealiseerd.

D

Hans de Groot
Raadadviseur bij de
Algemene Rekenkamer

108

ESB

e financiële verhouding tussen het Rijk
en de decentrale overheden ­ gemeenten
(
en provincies) is al decennialang gebaseerd op een tot voor kort relatief
overzichtelijk systeem. Vanuit Gemeentefonds en
Provinciefonds, onderdelen van de Rijksbegroting,
ontvangen gemeenten respectievelijk provincies een
z
­ ogeheten algemene uitkering. Deze is vrij besteedbaar en daarover dient alleen aan de Gemeenteraad
respectievelijk Provinciale Staten verantwoording
te worden afgelegd. Over de ruim vierhonderd
gemeenten wordt de algemene uitkering verdeeld
op basis van een systeem van circa zestig verdeelmaatstaven. Daarmee wordt beoogd het gemeenten
mogelijk te maken een breed voorzieningenpakket
aan te bieden, waarbij rekening gehouden wordt
met objectieve indicaties van de behoefte aan
voorzieningen en de kosten daarvan, zoals aantallen inwoners, uitkeringontvangers, minderheden,
oppervlakte, bodemgesteldheid en centrumfunctie.
Bij de uitkering wordt bovendien rekening gehouden
met beperkte medefinanciering van het voorzieningenpakket vanuit eigen belastinginkomsten, op basis
van een landelijk normtarief dat toegepast wordt
op de geldwaarde van relevante onroerende zaken
in elke gemeente. Over het niveau van de uitkering
zijn bestuurlijke afspraken gemaakt. Voor provincies
bestaat een vergelijkbaar systeem.
Naast de algemene uitkering ontvangen gemeenten
en provincies specifieke uitkeringen van het Rijk.
Deze zijn bestemd om specifieke ambities van het
Rijk te realiseren waarbij het Rijk het voorzieningenniveau in termen van toekenningscriteria, volume of
prijs zelf grotendeels wil bepalen, maar decentrale
overheden het beleid uitvoeren. Bij gemeenten gaat
het bijvoorbeeld om uitkeringen ter bekostiging
van bijstand, sociale werkvoorziening en openbaar
basisonderwijs. Bij de provincies gaat het vooral
om uitkeringen voor jeugdzorg, verkeer en vervoer,
milieu en natuur. Aan de verstrekking van de specifieke uitkeringen zijn voorwaarden verbonden over de
verantwoording aan het Rijk over de besteding van

94(4554) 20 februari 2009

middelen en over geleverde prestaties of bereikte
maatschappelijke effecten.
Ten slotte is er een bescheiden eigen belasting­
gebied van decentrale overheden. Bij gemeenten
gaat het vooral om de onroerendezaakbelasting, bij
de provincies om de opcenten op de motorrijtuigenbelasting. Voor gemeenten bestonden de inkomsten
in 2007 gemiddeld voor circa 44 procent uit de
algemene uitkering, voor 36 procent uit specifieke
uitkeringen en voor 20 procent uit eigen belastingmiddelen en overige inkomsten. Voor provincies
bestonden de inkomsten in 2007 voor circa 23
procent uit de algemene uitkering, voor 52 procent
uit specifieke uitkeringen en voor 25 procent uit
belastingmiddelen en overige inkomsten (Allers en
Zeilstra, 2008).

Voorkeursvolgorde
Al sinds jaar en dag hanteert het Rijk de zogenoemde voorkeursvolgorde bij het bepalen van de
financiering van nieuwe voorzieningen op decentraal
niveau. De eerste voorkeur heeft het benutten van
het eigen belastinggebied van decentrale ­ verheden.
o
Daarmee wordt recht gedaan aan een optimale
afweging van kosten en baten van regionale en
lokale publieke voorzieningen op het niveau waarop
zij worden aangeboden en genoten. Als vanuit
verdelingsoverwegingen een dergelijke aanpak niet
wenselijk is, dus wanneer een gelijke voorzieningencapaciteit of -niveau in heel Nederland het doel is
ongeacht de draagkracht van de lokale bevolking,
komt eerst de algemene uitkering in beeld en als
laatste de specifieke uitkering. Bij de keuze voor
een algemene uitkering worden omvang en kwaliteit van lokale voorzieningen niet voorgeschreven,
behoudens randvoorwaarden die landelijke wetgeving
stelt. Wanneer het Rijk echter zekerheid wil over de
realisatie van specifieke voorzieningen in omvang of
prijs, resteert de specifieke uitkering als mogelijkheid. In het laatste geval worden meer of minder
gedetailleerde voorwaarden gesteld aan verkrijging,
besteding en verantwoording van de uitkering. De
Algemene Rekenkamer bepleit in haar rapport
Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringen (Tweede
Kamer, 2005-2006) een gemotiveerde keuze tussen
algemene en specifieke uitkeringen, waarbij de wens
van het Rijk om het lokale voorzieningenniveau te
bepalen richtinggevend moet zijn.

Reductie van specifieke uitkeringen
Opeenvolgende kabinetten hebben de ambitie
uitgesproken om het aantal specifieke uitkeringen

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

terug te brengen. De beleidsvrijheid van decentrale
overheden zou langs die weg worden vergroot om
optimale voorzieningen voor de burger te creëren
waarbij rekening wordt gehouden met lokale wensen
en mogelijkheden.
Tussen 1980 en 2000 is het aantal specifieke uitkeringsregelingen fors teruggelopen van meer dan vijfhonderd tot circa honderd, waarna het aantal weer
enigszins toenam (figuur 1). In geld uitgedrukt is de
reductie aanzienlijk minder spectaculair geweest.
Tussen 1980 en 2007 kan die becijferd worden op
circa veertig procent, van 25 miljard in 1980 tot
circa zestien miljard euro in 2007, uitgedrukt in
prijzen van 2007 (Allers en Zeilstra, 2008).
Het huidige kabinet heeft in het coalitieakkoord
de ambitie neergelegd om het aantal specifieke
uitkeringsregelingen nog eens met de helft terug te
brengen. De plannen voorzien in een reductie met
ruim zeventig procent, van 134 uitkeringsregelingen in 2007 tot 37 in 2012 (Ministerie van BZK,
2008a). Dat zou betekenen dat de kabinetsdoelstelling ruimschoots wordt gehaald. Ook hier is de
reductie in geld met circa vijftien procent tot bijna
veertien miljard euro in 2012 minder fors. Vooral
de grote specifieke uitkeringen op het gebied van
bijstand, re-integratie en openbaar onderwijs blijven
bestaan.

Recente ontwikkelingen
Uit het voorgaande zou kunnen worden afgeleid dat
het met de zowel door Rijk als decentrale ­ verheden
o
beoogde beleidsvrijheid op lokaal en regionaal
niveau de goede kant op gaat. Maar dat is bij nader
inzien en gelet op recente ontwikkelingen de vraag.
In de eerste plaats wordt de door het Rijk beleden
voorkeursvolgorde maar zeer ten dele ­ erespecteerd.
g
Vergroting van het eigen belastinggebied van
decentrale overheden lijkt geheel uit beeld te zijn
verdwenen. Nog in 2006 is de onroerendezaak­
belasting voor gebruikers van woningen afgeschaft:
het gemeentelijk belastinggebied werd in een klap
bijna een miljard euro kleiner (Allers en Zeilstra,
2008), alle mooie woorden over de lokale afweging
van kosten en baten van lokale voorzieningen ten
spijt. En dat terwijl het lokale belastinggebied in
Nederland toch al tot een van de kleinste van de
Europese Unie behoort (Eurostat, 2009). Van de
vijttien oude EU-landen heeft Nederland het op twee
na kleinste lokale belastinggebied. Nederlandse
gemeentelijke en provinciale belastingen maken in
2007 circa vijf procent van de totaal in Nederland
geheven belastingen op inkomen en vermogen uit.
Voor het mediane EU-land ligt dat cijfer op tien
procent. Zweden scoort het hoogst met meer dan
tachtig procent lokaal geheven belastingen. Veel
minder aandacht hebben recente aanpassingen van
de Financiële-verhoudingswet (Staatsblad, 2008)
vooralsnog gekregen. Voor een deel bestaan deze uit
kleinere aanpassingen op het gebied van specifieke
uitkeringen, die passen in het beleid gericht op
vermindering van administratieve lasten en waarvoor

Figuur 1

Aantal specifieke uitkeringsregelingen 1980–2007.

600

500

400

300

200

100

0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2007

Bron: Ministerie van BZK, 2007

een breed draagvlak bestaat. Hiertoe behoort onder meer de introductie van een
verzameluitkering per ministerie. Ook zijn wettelijke mogelijkheden gecreëerd
waarmee zowel Rijk als decentrale overheden van dezelfde verantwoordings­
documenten gebruik kunnen maken.

Decentralisatie-uitkeringen
Een belangrijker aanpassing van de Financiële-verhoudingswet is de ­ntroductie
i
van de zogenoemde decentralisatie-uitkering binnen het Gemeente- en Provincie­
fonds, dus naast de algemene uitkering. Het gaat om een uitkering die niet via
de algemene verdeelmaatstaven van de fondsen wordt verdeeld. Was het al
langer mogelijk om voor een bepaalde tijd een uitkering uit de fondsen te doen
die niet volgens de algemene verdeelmaatstaven werd verdeeld, nu kan dat ook
voor onbepaalde tijd. Zoals bij alle uitkeringen uit de fondsen behoeft geen verantwoording aan het Rijk te worden afgelegd over de daarmee bekostigde voorzieningen. Er is dus geen afdwingbare verplichting voor gemeenten en provincies
om de verkregen middelen ook daadwerkelijk aan de bij de verstrekking van de
uitkering benoemde doelen uit te geven. Heldere criteria in de wet voor de keuze
voor de figuur decentralisatie-uitkering ontbreken. De wetstekst vermeldt slechts
Kader 1

Decentralisatie-uitkering Cultuurparticipatie
De decentralisatie-uitkering Cultuurparticipatie is de opvolger van de specifieke
uitkering Actieplan Cultuurbereik en beoogt de deelname van burgers aan
culturele activiteiten te verhogen. De uitkering is bedoeld voor de provincies
en 35 grotere gemeenten en kent een budget van 5,8 miljoen euro per jaar
voor gemeenten en 8,1 miljoen euro per jaar voor provincies. De regeling wordt
uitgevoerd door het Fonds voor Cultuurparticipatie (FCP). Gemeenten dienen een
positief oordeel te verkrijgen van het FCP over een in te dienen verklaring van
deelname. In de verklaring geven gemeenten aan “de uitkering te gebruiken voor
de stimulering van cultuurparticipatie en mee te werken aan kennisuitwisseling
en -verankering, jaarlijkse beleidsmatige monitoring, evaluatie van de regeling
en onderzoekâ€. De verklaring dient te zijn voorzien van “een vierjarenprogramma
met een sterkte-zwakte-analyse, een daarop gebaseerde inhoudelijke
visie plus de beoogde doelen en resultaten voor de programmalijnen en de
doorsnijdende thema’sâ€. Een vergelijkbare procedure geldt voor de provincies.
Bron: Ministerie van BZK, 2008b

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

ESB

94(4554) 20 februari 2009

109

dat “het aantal specifieke uitkeringen kan dalen en rijksregels
en decentrale overheden, waarbij
Het Rijk en de
en bestuurslasten worden beperktâ€.
heldere criteria voor de ­oepassing
t
Opvallend is dat in de praktijk bij de aanvraag van decentralivan dit instrument ontbreken.
Tweede Kamer
satie-uitkeringen door gemeenten of provincies, anders dan bij
Het is bovendien zeer de vraag
verliezen zicht op
de algemene uitkering, vaak gedetailleerde voorwaarden door
of de beoogde doelstelling van
het Rijk worden gesteld. Kader 1 geeft daarvan een voorbeeld.
meer decentrale beleidsvrijheid
de realisatie van
De gestelde voorwaarden lijken sterk op die van een klassieke
met mogelijkheden voor meer
de doelen en de
subsidieregeling of specifieke uitkering, maar dan zonder
m
­ aatwerk, slagvaardigheid en
f
­inanciële verantwoording achteraf.
efficiëntie, langs deze weg wordt
daarvoor ingezette
In 2008 en 2009 zijn inmiddels meer dan twintig decentralibereikt. De gedetailleerde voormiddelen die met
satie-uitkeringen gecreëerd, die anders wellicht als specifieke
waarden vooraf bij verstrekking
uitkering vorm zouden zijn gegeven. Het financieel belang van
van een decentralisatie-uitkering
een decentralisatiede decentralisatie-uitkeringen is nog beperkt, maar bedraagt
maken het verschil met een
uitkering worden
in 2009 voor gemeenten naar schatting al hondervijftig
specifieke uitkering marginaal. De
miljoen euro, bijna tien procent van de totale uitkering uit het
vraag is ook of de Tweede Kamer
beoogd
Gemeentefonds. Waarom voor een decentralisatie-uitkering
genoegen wil nemen met een
wordt gekozen, en niet voor een specifieke uitkering of algeontbrekend of beperkt zicht op de
mene uitkering, wordt uit de gegeven informatie doorgaans niet duidelijk. In
inzet van rijksmiddelen en daarmee bereikte resultaenkele gevallen wordt expliciet gewag gemaakt van vermindering van verantwoorten, als doelen op rijksniveau in het geding zijn. Het
dingslasten of de gewenste reductie van het aantal specifieke uitkeringen.
valt te hopen dat de in de wet opgenomen jaarlijkse
verplichting om te toetsen of een decentralisatieBeoordeling
uitkering kan worden overgeheveld naar de algemene
De praktijk van de decentralisatie-uitkering laat zien dat binnen het Gemeenteuitkering in de praktijk serieus wordt genomen. Juist
en Provinciefonds quasi-specifieke uitkeringen lijken te ontstaan. Oppervlakkig
die overheveling zou in overeenstemming met de uitbeschouwd lijkt dit voor zowel Rijk als decentrale overheden een win-winsituatie:
gangspunten van het kabinet de beoogde decentrale
het Rijk behoudt enige sturingsmogelijkheden en de verantwoordingslasten voor
beleidsvrijheid daadwerkelijk dichterbij brengen.
decentrale overheden verminderen. Vermoedelijk is dat ook de reden dat de herziening van de Financiële-verhoudingswet zonder veel wijzigingen door het parlement is geloodst. Opvallend was het negatieve advies van zowel de Raad voor
de financiële verhoudingen (Rfv) als de Raad van State over het introduceren
van de decentralisatie-uitkering (Tweede Kamer, 2007-2008a, 2007-2008b).
Beide adviseurs zien niet de meerwaarde in van een dergelijke uitkering, naast
de ­ lgemene uitkering, voor het beoogde doel: vergroting van de decentrale
a
beleids- en bestedingsvrijheid. De Rfv oordeelt in een later advies bij de begroting 2009 van het Gemeentefonds zelfs dat “het systeem ten principale is
gewijzigd en de uitkomst strijdig is met het vrij besteedbare en onvoorwaardelijke
karakter van het Gemeentefonds†(Rfv, 2008; Goedvolk en Kooistra, 2008). Het
kabinet heeft de genoemde adviezen naast zich neergelegd. Wel is een evaluatieLiteratuur
b
­ epaling in de wet opgenomen die het Rijk dwingt jaarlijks te bezien of een
Allers, M. en A. Zeilstra (2008) Decentrale overheden. In:
decentralisatie-uitkering kan worden omgezet in een algemene uitkering of een
Jaarboek overheidsfinanciën 2008, Den Haag: Sdu.
Eurostat (2009) Current taxes on income and wealth etc.; local and
tijdelijke uitkering uit het Gemeente- of Provinciefonds.
general government. Luxemburg: Eurostat.
Minder oppervlakkig beschouwd is sprake van een sub-optimale uitkomst voor
Goedvolk, E. en G. Kooistra (2008) Heeft de specifieke uitkerzowel Rijk als decentrale overheden. Het Rijk en de Tweede Kamer verliezen
ing haar langste tijd gehad? Bestuurswetenschappen, 62(5),
zicht op de realisatie van de doelen en de daarvoor ingezette middelen die met
93–102.
een decentralisatie-uitkering worden beoogd. Lokaal maatwerk wordt onmogelijk
Ministerie van BZK (2007) Overzicht specifieke uitkeringen
2007. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
gemaakt door de gedetailleerde voorwaarden die bij verstrekking worden gesteld.
Koninkrijksrelaties.
De introductie van decentralisatie-uitkeringen heeft overigens een belangrijk
Ministerie van BZK (2008a) Overzicht specifieke uitkeringen
voordeel voor het Rijk. Voor zover specifieke uitkeringen worden omgezet in
2008. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
decentralisatie-uitkeringen, wordt immers direct bijgedragen aan de eerder
Koninkrijksrelaties.
genoemde doelstelling van het coalitieakkoord: een halvering van het aantal
Ministerie van BZK (2008b) Septembercirculaire gemeentefonds
van 19 september 2008. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse
specifieke uitkeringen. Al met al lijkt in de praktijk bij de keuze voor een decenZaken en Koninkrijksrelaties.
tralisatie-uitkering boven een specifieke uitkering de vermindering van adminiRfv (2008) Advies Periodiek Onderhoudsrapport Gemeentefonds
stratieve lasten belangrijker dan de gewenste mate van sturing door het Rijk.
2009. Den Haag: Raad voor de financiële verhoudingen.
Door het wegvallen van de verantwoording achteraf wordt bovendien een belangStaatsblad (2008) Wet van 3 juli 2008 tot wijziging van de
rijk uitgangspunt verlaten dat wel geldt voor specifieke uitkeringen en subsidies:
Financiële-verhoudingswet en enkele andere wetten. Staats­
blad, 194(312) .
als bij verstrekking voorwaarden worden gesteld, dient verantwoording plaats te
Tweede Kamer (2005-2006) Beleidsvrijheid en specifieke uitkerinvinden over de naleving van die voorwaarden.
gen, 30498, nr. 2.
Tweede Kamer (2007-2008a) Wijziging financiële-verhoudingswet,

Slot
De introductie van de decentralisatie-uitkering binnen het Gemeente- en
Provincie­onds heeft geleid tot een complexere financiële verhouding tussen Rijk
f

110

ESB

94(4554) 20 februari 2009

Memorie van toelichting, 31327, nr.3.
Tweede Kamer (2007-2008b) Wijziging financiële-verhoudingswet,
Advies en nader rapport, 31327, nr.4.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.