Oost-Europa
De Tsiechischeweg van plan
naar markt
Vergeleken met andere Oosteuropese landen verloopt de economische
transformatie in Tsjechië zeer succesvol. Wat zijn de achtergronden
van het Tsjechische succes en wat valt daaruit voor andere landen te
leren?
1994 lijkt het jaar te gaan worden van
de definitieve economische omslag in
Midden- en Oost-Europa. Waar het afgelopen jaar al voorzichtige positieve
signalen te zien waren – met voor het
eerst sinds de omschakeling naar de
markteconomie begon, groeicijfers
boven de nul (in Polen en Tsjechië) lijkt nu de opleving zich steeds duidelijker af te tekenen. Voor diverse landen wordt komend jaar een groei
van het bruto nationaal produkt verwacht: Polen 4-5%, Tsjechië 2-4%, Slovenië 1-3%, Hon~arije 0-3%, Albanië
1-4%, Estland 3% . De overige landen
in de regio maken naar verwachting
het komende jaar wederom een daling door van het bnp, maar aanmerkelijk geringer dan de jaren daarvoor.
Zonder tegenvallers zullen Bulgarije,
Roemenië en Slowakije vanaf 1995
hun geringere daling in lichte groei
kunnen omzetten.
Ook de voormalige DDR kon onlangs voor het eerst sinds de val van
de muur melden dat de produktie in
dat deel van het verenigde Duitsland
was gestegen. Ondertussen noteerde
het gehele land een economische teruggang. Opmerkelijk genoeg vallen
de economisch gunstige vooruitzichten samen met een recessie in het
grootste deel van de Westerse wereld.
Maar ook al lijken voor de gehele
Oosteuropese regio de donkerste tijden achter de rug, de landen verschillen onderling aanzienlijk. Hoewel ze
allemaal de overgang maken van een
staatsgeleide naar een markteconomie, doen ze dat in een verschillend
tempo, volgens een verschillend beleid en met verschillend succes. Eén
van de meest welvarende en economisch meest succesvolle landen van
Oost-Europa is Tsjechië. Hoe valt dit
relatieve succes te verklaren en wat
valt er voor andere Oosteuropese landen uit te leren?
EconOOl~chesituatie
“We hebben geen buitenlandse investeerders meer nodig; we kunnen het
alleen wel af”, zei Vaclav Klaus afgelopen maand. De premier van Tsjechië
had eerder al opzien gebaard met het
afwijzen van Westerse hulp en de uitspraak dat Tsjechië economisch rijp
zou zijn voor toetreding tot de Europese Unie. Klaus staat inmiddels bekend om zijn boude uitspraken. De
man, die ooit verklaarde per dag
meer bedrijven te privatiseren dan
Thatcher in een heel jaar, heeft echter ook reden voor zijn zelfverzekerdheid. De Tsjechische economie laat
in vergelijking met de overige landen
uit Midden- en Oost-Europa inderdaad een relatief rooskleurig beeld
zien.
Een aantal macro-economische
cijfers bevestigt dit beeld. Over het precieze groeicijfer in 1993 bestaat geen
overeenstemming. De meest sombere
cijfers geven aan dat het bnp afgelopen jaar met één procent is gedaald.
Andere tonen juist een groei van één
procent. Het meest realistisch lijkt
aan te nemen dat sprake was van een
zeer bescheiden groei van rond een
half procent. De industriële produktie viel in 1993 terug, maar de dienstensector maakte een sterke opleving door.
Veel opvallender is het voor Westeuropese begrippen extreem lage
werkloosheidspercentage
van 3-3,5%.
Dit gaat samen met een flexibele en
mobiele werkende bevolking: 20%
1. Cijfers zijn gebaseerd op recente (december 1993) voorspellingen van het Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche WIIW (Wenen), PlanEcon (Washington, DC) en The Economist Intelligence Unit (Londen).
veranderde afgelopen jaar van baan.
Eveneens opmerkelijk is het ontbreken van een overheidstekort. Tsjechië behoort tot één van de weinige
landen ter wereld waar de overheidsuitgaven en -inkomsten in evenwicht
zijn.
De inflatie bedroeg in 1993 ongeveer 18%. Een groot gedeelte daarvan is toe te schrijven aan de introductie van de BTW per 1 januari
vorig jaar, die de prijzen met gemiddeld 8% verhoogde.
De Tsjechische munteenheid, de
Kroon, blonk het eerste jaar van zijn
bestaan uit door stabiliteit. De munt
bleef gekoppeld aan een mandje,
bestaande uit de dollar en de Duitse
mark, en maakte geen waardedaling
door.
De lopende rekening van de betalingsbalans vertoonde in 1993 een
overschot van ongeveer 400 miljoen
dollar. Dit werd vooral veroorzaakt
door een goede exportontwikkeling
en een overschot op de dienstenbalans2. In een beperkt aantal jaren
heeft de Tsjechische export zich kunnen heroriënteren. Inmiddels gaat tussen de 60 en 70% naar OESO-landen.
Het omvangrijke privatiseringsprogramma lijkt zijn vruchten af te werpen. Het aandeel van de particuliere
sector in het bnp is gegroeid van 4%
in 1990 tot 45% eind 1993. Volgens
de Tsjechische regering wordt het
privatiseringsproces eind dit jaar afgerond wanneer 90% van de voormalige staatsbedrijven in particuliere
handen is overgegaan. Het is de
bedoeling dat vervolgens in 1995 het
Ministerie van Privatisering wordt opgeheven.
Een aantal economische gegevens
baart echter ook zorgen. Het lage
werkloosheidscijfer en het beperkte
aantal faillissementen lijken erop te
wijzen dat de herstructurering van
verouderde bedrijven nog niet ver is
gevorderd. Onrendabele bedrijven
blijven doorproduceren en elkaar kredieten verstrekken. De onderlinge
schuld van de bedrijven bedraagt inmiddels 150 miljard Kronen (10 miljard gulden), wat een bedreiging
vormt voor de economische stabiliteit. Ondanks de nieuwe faillissementswet, die in april vorig jaar door
het Tsjechische parlement werd aangenomen, is het aantal daadwerkelijk
uitgesproken faillissementen zeer
beperkt gebleven (dertig eind vorig
jaar). In OESO-verband zijn zorgen
geuit over de achterblijvende her-
E5B 9-2-1994
structurering en de aarzelende houding van Tsjechië tegenover faillissementen3. Het devies van de Tsechische regering is echter: “Eerst
privatisering, dan herstructurering”.
Maar ook het privatiseringsproces verloopt niet geheel zonder problemen.
De tweede golf van de massaprivatisering (de Tsjechische bevolking
krijgt de mogelijkheid om door middel van vouchers aandelen in grote
staatbedrijven te verwerven) is al
meerdere malen uitgesteld. De rechtstreekse verkoop van bedrijven aan
buitenlandse investeerders verloopt
eveneens niet zonder problemen,
voornamelijk veroorzaakt door corruptie en belangenverstrengelingen
binnen de Tsjechische overheid.
Dit alles laat echter onverlet dat het
algemene beeld van de Tsjechische
economie op dit moment gunstig is.
Zeker in vergelijking met de meeste
andere Oosteuropese landen in transitie.
Vergelijking Oost-Europa
Het economische succes van Tsjechië
valt vooral op als een vergelijking
wordt gemaakt met voormalig federatiegenoot Slowakije. Direct na de deling, nu ruim een jaar geleden, groeiden de twee staten economisch uit
elkaar. Vrijwel alle buitenstaanders
verwachtten een negatieve invloed
op de economie van zowel Tsjechië
als Slowakije, maar terugkijkend
blijkt vooral het oostelijk deel van de
voormalige federatie onder de splitsing te hebben geleden. Tsjechië, dat
zich nu volledig kon concentreren op
een voortvarende liberalisering van
de economie en op het Westen, lijkt
nauwelijks schade van de breuk te
hebben ondervonden.
Mede door de afname van het
handelsvolume met de Tsjechische
Republiek en het wegvallen van
geldstromen naar Slowakije, is het
Slowaakse bnp in 1993 gedaald met
6 Ã 7%. Hoewel minder omvangrijk,
wordt voor dit jaar eveneens een negatieve economische groei verwacht.
Andere macro-economische
indicatoren kunnen het beeld niet gunstiger
maken. De werkloosheid is hoog
(15%), evenals de inflatie (25%). Het
privatiseringsproces is na de deling
van Tsjecho-Slowakije vrijwel stil komen te staan. Het overheidsbudget
vertoont een tekort, evenals de lopende rekening.
Maar ook een vergelijking met de
andere ‘tijger’ uit de regio, Polen, kan
Tsjechië met gemak doorstaan. De
groei van het Poolse bnp is weliswaar indrukwekkend en hoger dan
die van zuiderbuur Tsjechië (namelijk
+4%), maar deze werd dan ook voorafgegaan door een grotere krimp.
Wat het bnp per hoofd van de bevolking betreft, scoren de Tsjechen nog
steeds hoger.
Op het gebied van de privatisering
is Polen vèrder gevorderd: ruim de
helft van het bnp wordt gegenereerd
door de particuliere sector. Daar
staan echter weer andere gegevens
tegenover. Waar Polen de grootste
moeite heeft de buitenlandse schulden terug te betalen, heeft Tsjechië
de laagste buitenlandse schuld van
Europa. De werkloosheid en de inflatie baren in Polen grote zorgen (respectievelijk 16 en 39%) en ook de
overheidsfinanciën staan er aanmerkelijk minder rooskleurig voor.
In vergelijkingen met overige landen in Midden- en Oost-Europa staat
Tsjechië er nog beter voor. Hongarije
en Slovenië doen in de voorhoede
mee, maar hoe verder naar het oosten, hoe somberder de economische
situatie. Hoewel recentelijk ook voor
landen als Bulgarije en Roemenië
enig licht aan het eind van de transitie-tunnel gloort, zijn deze landen
nog mijlenver verwijderd van de prestaties van de Tsjechische economie.
Dit zelfde geldt a fortiori voor de
economieën van de voormalige Sovjetunie, waar bovendien de voortdurende instabiliteit betrouwbare voorspellingen moeilijk maakt.
Het economische beleid
Wat is het geheime recept van het relatieve succes van de Tsjechische Republiek? Waarin verschilt het economische beleid van Tsjechië van dat
van de andere voormalige Oostblokstaten?
2. Zie bij voorbeeld: Wiener lnstitut für Internationale Wirtschaftsvergleiehe
WlIW,
The Czech economy: internal and external developments since 1989 and future
options, Forschungsberiehte,
nr. 203, januari 1994.
3. Dit gebeurde onder andere tijdens het
OESO-EDRC (Economie Development Review Committee)-landenexamen
van Tsjechië en Slowakije, 22 november 1993 in
Parijs (verslag wordt gepubliceerd).
Over het algemeen worden er twee
modellen onderscheiden in de overgang van een plan- naar een markteconomie. ‘fen eerste is dat de schoktherapie of radicale benadering en
ten tweede het gradualistische of
evolutionaire model. Als praktijkvoorbeeld van de schoktherapie wordt
meestal Polen genoemd. De Poolse
regering koos kort na de val van de
muur voor een drastische manier om
de markteconomie te introduceren:
snelle liberalisering van prijzen, sluiten van onrendabele staatsbedrijven,
snelle privatisering, terugschroeven
van overheidssteun op allerlei terreinen, convertibiliteit van de munt,
enz. Aanhangers van de schoktherapie menen dat alle markteconomische maatregelen in één keer dienen
te worden ingevoerd, aangezien
elementen van het oude systeem
belemmerend werken.
Het schoolvoorbeeld van de gradualistische benadering is Hongarije,
dat al tijdens de heerschappij van de
communistische partij stappen zette
in de richting van de markteconomie.
In bepaalde sectoren werd het particuliere initiatief gestimuleerd en prijzen werden voor een deel marktconform. De sturende rol van de staat
werd geleidelijk afgebouwd. Aanhangers van de gradualistische of evolutionaire benadering richten zich in
eerste instantie alleen op die elementen van het oude systeem die het
meest dringend verandering behoeven. De rest dient resultaat te zijn van
een (meer of minder snelle) evolutie.
Het debat tussen economen over
de voor- en nadelen van beide modellen is bekend4. In de praktijk echter
blijkt het verschil tussen beide benaderingen gering. Beide leiden tot een
(aanvankelijke) afname van de produktie in ongeveer dezelfde orde van
grootte5. In welke categorie past nu
het Tsjechische ‘transitiebeleid’?
Het economische beleid dat de
Tsjechische regering heeft gekozen
voor de overgang van een plan- naar
een markteconomie vertoont kenmerken van beide benaderingen. Waar
aan de ene kant privatisering en
liberalisering van prijzen snel ter
hand werden genomen, was de
Tsjechische overheid aan de andere
kant zeer terughoudend met het inkrimpen van onrendabele produktie.
Het Tsjechische beleid bestaat in
hoofdlijnen uit drie elementen: ten
eerste een te lage, vaste wisselkoers
voor de Kroon, ten tweede lage
lonen en ten derde zo veel mogelijk
instandhouding van de produktie.
De drie elementen liggen in elkaars verlengde. Het vaststellen van
een wisselkoers van de Kroon die
onder de reële waarde van de Kroon
ligt, vergrootte de vraag naar Tsjechische produkten in zowel binnen- als
buitenland. Dit betekende een stimulans voor de binnenlandse produktie.
Produktie die onder normale omstandigheden onrendabel zou zijn, werd
nu door de lage wisselkoers economisch mogelijk gemaakt. Van belang
was ook een stabiele wisselkoers,
zodat buitenlandse investeerders
konden rekenen op vaste uitgangspunten, terwijl bovendien het gunstige effect niet weglekte. Hiervoor was
ook een beperking van de inflatie
noodzakelijk. Het zuinige overheidsbeleid past geheel in deze lijn. Inflatoire effecten die zich in andere
Midden- en Oosteuropese landen
voordeden (doen), traden niet of
nauwelijks op in Tsjechië.
Eveneens noodzakelijk in deze lijn
zijn lage lonen. Door het actief voeren van een loonpolitiek gericht op
het tegengaan van loonstijgingen
bleef de internationale concurrentiepositie van de Tsjechische produkten
sterk en de inflatie relatief beperkt.
De Tsjechische regering schroomde
in dit verband niet om tot instelling
van een loonmaatregel over te gaan.
Deze leidde tot het gewenste resultaat van vrijwel volledige werkgelegenheid. Het gevolg hiervan was op
zijn beurt weer dat de totale binnenlandse koopkracht, ondanks de lage
lonen, op peil bleef.
Voorwaarde voor succes van dit
beleid was de medewerking van de
bevolking, die het met lage lonen
moest stellen. Gelukkig voor de architecten van deze politiek hebben de
lage lonen niet tot sociale spanningen geleid en bleek het Tsjechische
publiek zelfs bereidwillig op het nieuwe beleid te reageren6.
De Tsjechische vice-minister van
Economische Zaken, Vaclav Kupka,
beschreef de ondergewaardeerde
Kroon en de lage lonen als de twee
‘kussens’ waarop de economische
politiek in de overgangsfase rust.
Het Tsjechische transitie-model, dat
hiermee een eigen tussenweg tussen
gradualisme en schoktherapie lijkt te
zijn, ligt in de praktijk ver af van het
beeld dat de regering Klaus graag
naar buiten brengt. Waar velen in het
Westen de retoriek van Klaus associë-
ren met een harde, vrije-marktpolitiek (of schoktherapie) blijken de
Tsjechen juist veel aandacht te hebben voor sociale aspecten en het op
peil houden van produktie. De retoriek vormt eerder een uitvloeisel van
het zelfvertrouwen dat door het
eigen beleid is ontstaan dan de onderstreping van een politiek zoals bij
voorbeeld in Polen wordt gevoerd.
In OESO-verband is vooral op het
kunstmatig in stand houden van produktie kritiek geuit7. Onrendabele
produktie dient zo snel mogelijk stopgezet te worden, om de produktiemiddelen op een wel rendabele
manier te kunnen aanwenden, luidt
het dogma. En ook loonmaatregelen
vallen over het algemeen in Westerse
kringen niet goed. De internationale
economische organisaties en Westerse regeringen zijn meestal geneigd
meer sympathie aan de dag te leggen
voor de meest pure vorm van schoktherapie. Daarbij vergeten regeringen
van Westerse landen nogal eens dat
zij ook zelf ter wille van binnenlandse sociale of economische belangen
water in de vrije-marktwijn doen.
Nu bovendien blijkt dat het Tsjechische model zijn vruchten afwerpt, zal
de Westerse houding enigszins bijgesteld dienen te worden. Dat wil overigens niet zeggen dat de basisprincipes van de vrije (internationale)
markt overboord moeten worden gezet. De Tsjechische beleidsmakers
zijn zich echter terdege bewust van
het feit dat de nu gevolgde economische politiek een overgangskarakter
draagt.
4. Zie voor een meer gedetailleerde
beschrijving van beide modellen en een
weergave van het debat onder anderen
N. van der Lijn (red.), De overgang naar
een markteconomie
in Oost-Europa,
Stenfert Kroese, Culemborg, 1993, met
name blz. 62-69.
5. United Nations, Economie Commission
for Europe, 1993, blz. 29.
6. Uit een opinieonderzoek
van juni 1993
bleek dat 60% van de Tsjechische bevolking instemt met de hoofdlijnen van de
gekozen transitiestrategie, inclusief de
daarbij behorende offers. Slechts 6% van
de ondervraagden wezen het beleid
totaal, en 18% gedeeltelijk af.
7. Dit gebeurde onder andere tijdens
het OESO-EDRC (Economie Development
Review Committee)-landenexamen
van
Tsjechië en Slowakije, 22 november 1993
in Parijs (verslag wordt gepubliceerd).
Vooruitzichten
Hoe ziet nu de economische toekomst van Tsjechië eruit en wat valt
te leren van het Tsjechische overgangsmodel?
De comfortabele ‘kussens’ die de
Tsjechische economie dichterbij WestEuropa hebben gebracht, dragen op
het eerste oog het gevaar in zich dat
ze de werkelijke herstructurering van
de economie ophouden. In de praktijk is hun belemmerende werking
beperkt. De ‘kussens’ scheppen juist
voorwaarden waaronder de herstructurering en heroriëntering kunnen
plaatsvinden. De twee kussens zullen
vanzelf verdwijnen. Door vast te houden aan een vaste wisselkoers en bij
een voortdurende, zij het beperkte,
inflatie, vindt een reële appreciatie
van de kroon plaats. Dit vergroot de
druk op Tsjechische exporteurs en
het bedrijfsleven in het algemeen om
de arbeidsproduktiviteit en de kwaliteit te verhogen. Deze druk legt de
basis voor een gezonde en open internationale concurrentie. De vanuit
het Westen ingestroomde technologie
en kennis ondersteunen de internationale concurrentiepositie van de Tsjechen in de nieuwe situatie.
De opwaartse druk op de lonen zal
de komende tijd eveneens toenemen.
De noodzaak van hogere arbeidsproduktiviteit, maar ook de werkloosheid zullen daardoor groter worden.
Kortom, wanneer de Tsjechische
economie zich naar verwachting zo
verder zal ontwikkelen, laat het de
overgangsfase achter zich en vervaagt, zoals premier Klaus aankondigde, het verschil met de economieën
van West-Europa.
Conclusie
Bij het wel of niet succesvol verlopen
van de overgang van een plan- naar
een markteconomie spelen vele factoren een rol. Behalve het hierboven
besproken economische beleid, spelen omstandigheden als de flexibiliteit van de bevolking, de stand van
de economie op het moment dat de
hervormingen werden ingezet, de interne politieke en etnische stabiliteit
en de betrokkenheid van het buitenland (in de vorm van investeringen,
hulp of handel) een belangrijke rol.
Ook het economische verleden is
van invloed. In dat opzicht bestaat er
een groot verschil tussen de landen
van de voormalige Sovjetunie (GOS)
en de rest van Oost-Europa. De economieën van Oost-Europa zijn vernield door het communisme; de
economieën van de voormalige Sov-
jet-staten zijn gebouwd door het communisme.
Daarom is het gevaarlijk om directe
conclusies te trekken uit het relatieve
succes van het Tsjechische model.
Het is voor de landen in zowel Oostals West-Europa evenwel belangrijk
te zien dat er een weg is tussen
schoktherapie en gradualisme en dat
die weg tot positieve resultaten kan
leiden. Het Oosten kan het Tsjechische model, indien aangepast aan
eigen omstandigheden, overnemen.
Het Westen kan zich flexibeler tegenover andere dan puur marktmodellen
opstellen en zijn waardering laten blijken door opneming van die landen
die economisch succesvol zijn in de
eigen kring.
S.M. Wiemers
De auteur studeerde internationaal recht
en internationale economische betrekkingen aan de Rijksuniversiteit Leiden en de
University of Connecticut School of Law
(VS) en is thans werkzaam als beleidsmedewerker bij het Directoraat-generaal
voor
de Buitenlandse Economische Betrekkingen van het Ministerie van Economische
Zaken. Dit artikel is op persoonlijke titel
geschreven.