De pirouette van het profijt
PROF. DR. A. A. I. HOLTGREFE
Voorbeeld
Stelt u zich eens de niet geheel hypothetische situatie
voor, waarin de overheid met subsidies het gebruik van
insekticiden in de landbouw wil tegengaan. Agrariers
die kans zien om op milieuvriendelijke wijze hun gewassen
tot rijping te laten komen, kunnen rekenen op financiele
overheidssteun. De regeling blijkt aan te slaan. Vooral de
meer geavanceerde, grotere boerenbedrijven blijken in
staat te zijn diverse, binnen de subsidieregeling vallende
methoden te ontwikkelen.
Dezelfde overheid blijkt ook belang te stellen in de
vraag bij welke groepen in de samenleving subsidies die
aan het gebruik van bepaalde goederen en diensten gebonden zijn, terechtkomen. Vooral in een vergelijking
van deze tertiaire inkomensbestanddelen met de inkomens uit arbeid en vermogen (primaire inkomensbestanddelen) en met de niet aan het gebruik van bepaalde
goederen en diensten gebonden inkomensoverdrachten
(secundaire bestanddelen) is men geinteresseerd. Een
overheidsinstelling gaat op deze vraag studeren en concludeert onder meer dat de subsidie voor de insektenbestrijding vooral naar die landbouwers gaat die reeds in
het genot zijn van de hogere primaire en secundaire inkomens. Het rapport is zuiver beschrijvend en er worden
geen beleidsconclusies in geformuleerd behoudens de conclusie dat de conclusies beleidsrelevant zijn. Een ambtelijke commissie zal zich op basis van het rapport gaan
beraden over het te voeren inkomensbeleid.
Het rapport valt vervolgens ten prooi aan journalistieke
en politieke exegese. Krantekoppen als ,rijke landbouwers eten uit staatsruif” en ,,landbouwsubsidie komt
bij verkeerde groepen terecht” trekken de aandacht. Politici plaatsen kritische kanttekeningen bij de betreffende
subsidie. In diverse heroverwegingsvarianten van de collectieve uitgaven wordt de subsidie beperkt of zelfs geschrapt. En inderdaad, het nieuwe kabinet draait de
subsidiekraan dicht en landbouwers zetten vervolgens de
gifnevelspuit weer aan. De pirouette is gemaakt.
Dit schijnbaar bizarre voorbeeld van een niet-bestaande subsidie illustreert het gevaar dat de overheid loopt
als de oorspronkelijke bedoelingen van de subsidie op de
achtergrond raken. Niet alles in het voorbeeld is echter
uit de duim gezogen. Immers, het Sociaal en Cultured
Planbureau (SCP) heeft aan het begin van het jaar inderdaad
een rapport uitgebracht met de titel Profijt van de overheid
in 1977, waarin getracht wordt om een integraal beeld
te geven van de verdeling van tertiaire inkomensbestanddelen voor het jaar 1977 1). In het 456 bladzijden tellende
rapport wordt onder meer voor de sectoren volkshuisvesting, onderwijs, openbaar personenvervoer, maatschappelijke dienstverlening, cultuur, recreatie en sociaalcultureel werk en gezondheidszorg nagegaan bij welke
inkomensgroepen de overheidssubsidies terechtkomen.
Openbaar vervoer
De wijze waarop de sector openbaar personenvervoer
is onderzocht, is aanleiding voor een kritische beschouwing van de door het SCP gebruikte methoden.
802
Uit het onderzoek blijkt dat de (overheids)uitgaven voor
het openbaar personenvervoer vooral terechtkomen bij
de hoogste- en bij de laagste-inkomensgroepen. Deze
U-vormige verdeling van de uitgaven over de inkomensklassen zou het (boze) vermoeden kunnen doen ontstaan
dat de overheidsgelden bij ,,verkeerde” inkomensgroepen terechtkomen. Dit vermoeden wordt voedsel
gegeven door de wijze waarop de hoofddoelstelling van
het verkeers- en vervoersbeleid (onder meer genoemd in
het Structuw-schema verkeer en vervoer 2)) wordt geinterpreteerd. Het SCP stelt immers dat: ,,men hieruit
(bedoeld is: hoofddoelstelling, H) zou kunnen afleiden dat
als doelgroepen worden beschouwd alle Nederlanders
incl. de autobezitters, maar speciaal de niet-autobezitters
die voor de bevrediging van hun vervoersbehoefte vooral
op het openbaar vervoer zijn aangewezen” 3). Aangezien
niet-autobezitters vooral in de laagste inkomensklasse te
vinden zijn, ligt het voor de hand om te concluderen dat
de uitgaven voor het openbaar vervoer te weinig gaan
naar die groepen in de samenleving waar ze, volgens de
interpretatie van de hoofddoelstelling van de verkeers- en
vervoerssector zelf, thuishoren.
Functies van het openbaar vervoer
Ten onrechte is door het SCP slechts een maatschappelijke functie van het openbaar vervoer benadrukt,
namelijk: vervoersgelegenheid bieden voor de nietautobezitters. Deze keuze lijkt ingegeven te zijn door het
streven van het SCP om de overheidsuitgaven aan
individuen toe te rekenen. In het Meerjarenplan personenvervoer 1980-1984 wordt een uitwerking van de in
Structuw’schema verkeer en vervoer geformuleerde
hoofddoelstelling gepresenteerd 4). In deze uitwerking
wordt duidelijk aangegeven dat de kring van belanghebbenden wijder is dan die der gebruikers: ,,De trits van
direct-belanghebbenden bij vervoer, overheden, vervoerbedrijven, reizigers (individueel of collectief) moet daarom worden uitgebreid met de ,,anderen”. De toename van
het verkeer en maatschappelijke ontwikkelingen hebben
gedurende de laatste decennia geleid tot in steeds meer
gevallen conflicterende belangen tussen reizigers gebruik
makend van verschillende vervoerwijzen onderling en tussen reizigers en derden, in casu de omgeving” 5).
Een andere, door het SCP ongenoemde, functie van
het openbaar vervoer is namelijk gericht op het verminderen en beperken van de nadelen van een ongebreideld
gebruik van de personenauto. Deze functie neemt bij het
1) Sociaal en Cultured Planbureau, Profijt van de overheid in
1977, Sociale en Culturele Studies nr. 1, Staatsuitgeverij,
VGravenhage, 1981.
2) Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Structuurschema verkeer
en vervoer, deel d: regeringsbeslissing, Staatsuitgeverij, ‘s-Gra-
venhage, 26 juni 1979, biz. 6 en 7.
3) Sociaal en Cultureel Planbureau, op. cit., biz. 311.
4) Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Meerjarenplan Perso-
nenvervoer 1980-1984, Staatsuitgeverij, VGravenhage, 2 november 1979.
5) Idem, biz. 7.
groeiend autobezit in betekenis toe. De autobezitter die
selectief gebruik maakt van het openbaar vervoer, doet
dat uiteraard omdat het dan voordelen heeft ten opzichte
van de auto. Die, weliswaar individuele, keuze heeft
echter eveneens tot gevolg dat de maatschappelijke nadelige effecten van een autorit worden vermeden. Over-
functies van het openbaar vervoer kan men zich afvragen
wat de zin is van deze uitgebreide rekenexcercities.
Het rapport geeft in de inleiding de relevantie van de
resultaten van het onderzoek aan 8):
a. voor het beleid ten aanzien van de verdeling van het
totaal aan tertiaire inkomensbestanddelen;
heidsuitgaven, zoals de vergoeding van de tekorten van het
b. voor de evaluatie van individuele overheidsregelingen;
openbaar vervoer, die ertoe dienen om de keuze van het te
gebruiken middel van vervoer te beinvloeden, kunnen
c. voor de beoordeling van overheidsregelingen waarvoor
inkomensprijzen gelden.
daarom bezwaarlijk als tertiair inkomen over de gebruikers van het openbaar vervoer worden verdeeld.
Een autobezitter, die soms voor het openbaar vervoer
kiest, betaalt boven de hoge vaste lasten die aan het autobezit verbonden zijn, de relatief hoge kilometerprijs van
het openbaar vervoer (dat gold overigens in 1977 in sterkere mate dan nu omdat de variabele kosten van het autorijden sindsdien sterk gestegen zijn). Het ligt daarom voor
de hand om te veronderstellen dat de autobezitters die
soms van het openbaar vervoer gebruik maken beschikken over een ruim budget en dikwijls behoren tot de
Ada. Wat de sector openbaar vervoer betreft, zo blijkt
uit de beschouwing van de functies, staan tegenover de
overheidsuitgaven niet uitsluitend de aan de gebruikers
geleverde vervoersdiensten. Een onbekend maar aanzienlijk deel van deze overheidsuitaven kan daarom niet
gekenmerkt worden als tertiair inkomen voor de gebruikers. Over de hoofden van de gebruikers van openbaarvervoerdiensten heen wenst de overheid aan groepen in
de samenleving die geen marktpartij zijn, diensten om
niet te verstrekken. Het is overigens erg zinnig om na te
hogere inkomensklassen. Dat zou tevens een verklaring
gaan of zich ook op andere terreinen van overheidszorg
zijn van het U-vormig verloop van het gebruik van openbaar vervoer over de verschillende inkomensklassen.
Sterk gestyleerd ziet het beeld er dan aldus uit: mensen
uit de laagste inkomensklassen hebben dikwijls geen auto
en zijn dan aangewezen op openbaar vervoer; mensen uit
demiddelste inkomensklassen hebben weliswaar veelal een
dergelijke verschijnselen voordoen. Wegens de in ieder
geval optredende onzuiverheid in de analyse van de sector
openbaar vervoer is de beleidsrelevantie van de studie
ten aanzien van de verdeling van het totaal aan tertiaire
inkomensbestandelen beperkt.
Ad b. Een evaluatie van overheidsregelingen in de
auto maar kunnen zich dikwijls niet 66k nog eens openbaar
sector openbaar vervoer zou op basis van het onderzoek
vervoer veroorloven; mensen uit de hoogste inkomensklassen kunnen zich de luxe van een keuze veroorloven,
ook al hebben ze een auto.
Een derde functie van het openbaar vervoer is geba-
van het SCP volstrekt onvolledig zijn. Zoals hiervoor
reeds aangegeven is, heeft het SCP ten onrechte uitsluitend de nadruk gelegd op de voordelen voorde gebruikers
van het openbaar vervoer. Bij een evaluatie behoren alle
functies van het openbaar vervoer betrokken te worden.
Ad c. Dit is niet van toepassing op regelingen voor
de sector openbaar vervoer.
seerd op het zogenaamde ,,beschikbaarheidsnut”. Ook
voor degenen die er geen gebruik van maken is het een
geruststellend idee dat in noodgevallen (individueel of
collectief) teruggevallen kan worden op het openbaar
vervoer. In tijd van dreigende energiecrisis krijgt dit beschikbaarheidsnut een extra accent. Het moge duidelijk
zijn dat overheidsuitgaven die verricht kunnen worden ten
behoeve van dit beschikbaarheidsnut, geen bestanddeel
Conclusies
vormen van het tertiair inkomen van de gebruikers van
In het aangedikte voorbeeld waarmee dit verhaal begon, draaide de overheid, de oorspronkelijke doelstellin-
het openbaar vervoer.
gen van de subsidie vergetend, een volledige pirouette.
Het openbaar personenvervoer blijkt voor het SCP een
moeilijk ,,geval” te zijn, want ook in een ander rapport,
getiteld De kwartaire sector in dejaren tachtig, tobt men
ermee 6). Daar blijkt het openbaar personenvervoer net
Mijn bezwaar tegen de aanpak van het SCP is dat, door
de fixatie op de tertiaire inkomensverdeling, de overheid
geholpen wordt om te ,,vergeten”. De grondigheid van
de studie en de op het eerste gezicht eenvoudig te interpreteren resultaten betreffende die tertiaire inkomensverdeling maken het de overheid daarbij gemakkelijk.
in de kwartaire sector te passen, omdat: ,,de overheid
belang hecht aan de beschikbaarheid van de betreffende
diensten. Het zijn dan ook maatschappelijke overwegingen gelegen in de sfeer van beperking van de hinder van
het gemotoriseerde verkeer, ruimtelijke ordening, energieschaarste. verkeersveiligheid en milieubeleid, welke de
overheid er toe brengen niet alleen de continui’teit van
In het voorgaande is geprobeerd aan te tonen dat de
studie zich op een simplistische en daardoor onjuiste
interpretatie van de functie van het openbaar vervoer
baseert. Daarom is deze studie niet relevant voor het
beleid in de verkeers- en vervoerssector. Het lijkt zinvol
het huidige openbaar vervoer te waarborgen doch ook
om ook ten aanzien van de overige beschreven sectoren
het gebruik ervan te bevorderen” 7). Deze argumentatie
van overheidszorg na te gaan in hoeverre de eenzijdige
gerichtheid op de tertiaire inkomensverdeling bepaalde
functies van die sectoren negeert of onderwaardeert.
Een pirouette mag dan artistiek verantwoord zijn, wetenschappelijk komt ze ditmaal niet rond.
van het SCP geeft juist goed aan dat het openbaar vervoer niet alleen ten behoeve van de gebruiker in stand
wordt gehouden, maar is dubieus als pleidooi voor een
indeling in de kwartaire sector.
A. A. I. Holtgrefe
Relevantie van het onderzoek
Alle overheidsuitgaven (excl. de door de overheid
rechtstreeks gefinancieerde infrastructuur) ten behoeve
van het openbaar vervoer zijn in het rapport Profijt van de
overheid van het SCP via een uniforme reizigerskilometersubsidie toegerekend aan de diverse inkomensklassen. Tegen de achtergrond van de hiervoor beschreven
I ESB 19-8-1981
6) Sociaal en Cultureel Planbureau en Centraal Planbureau,
De kwartaire sector in dejaren tachtig, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1980.
7) Idem, biz. 135.
8) Sociaal en Cultureel Planbureau, op. cit., biz. 11 t / m 15.
803