De Miljoenennota 1985:
keerpunt en perspectief
DRS. J.A.H. BRON*
,,Het is gelukt” aldus de minister van Financien in zijn voorwoord bij de Miljoenennota 19851)
,,een niet door iedereen geloofwaardig geacht keerpunt in 1984 te verwezenlijken”. Is het echt gelukt?
Zijn de overheidsuitgaven niet langer onbeheersbaar meer? Kloppen de cijfers met betrekking tot het
financieringstekort en is er een perspectief, niet alleen voor de minister van Financier! maar ook voor
de marktsector waar honderdduizenden werknemers op zijn aangewezen voor een baan? Klassieke
vragen bij de behandeling van een neoklassieke Miljoenennota.
Keerpunt
De geest van-de nota
niet heeft, bij een afname moet men kiezen uit wat men al heeft
en daarvan iets opofferen. De eerste reactie zal zijn economischer om te gaan met de beschikbare middelen en keuzen uit te
stellen. Hierdoor neemt de kans toe op vertragingen in het aanpassingsproces, hetgeen reeds door diverse auteurs is gesignaleerd 6).
Aanpassing van de overheidsuitgaven heeft dan ook niet snel
genoeg plaatsgevonden. Deze traagheid bracht velen er toe te
spreken over de onbeheersbaarheid van de overheidsuitgaven.
Het kabinet-Lubbers komt de eer toe met grote daadkracht en
met voorbijgaan aan theorieen van stemmenmaximalisatie de tering naar de nering te zetten. Budgetteringen zijn ingevoerd of
worden overwogen, uitgavenniveaus zijn verlaagd, criteria zijn
aangescherpt, toepassing van het profijtbeginsel is aanvaardbaar geworden, controlemogelijkheden worden uitgebreid en
uiteraard ook de inkomstenkant is niet aan de aandacht ontsnapt.
Het beleid mikt daarbij op drie sporen: sanering van de overheidsuitgaven, herstel van de marktsector en uitbreiding van de
werkgelegenheid. De Miljoenennota 1985 kiest bij het eerste
spoor voor f. 9,3 mrd. aan ombuigingen, voor het tweede spoor
stelt ze een lastenverlichting voor het bedrijfsleven in het vooruitzicht van f. 1,5 mrd. en in het kader van het derde spoor
wordt f. 700 mln. uitgetrokken voornamelijk ten behoeve van
de bestrijding van de jeugdwerkloosheid. Daarbij dient te worden aangetekend dat deze drie sporen blijkens de Miljoenennota
niet los van elkaar staan. Sanering van de overheidsuitgaven
schept de ruimte voor de marktsector waardoor op den duur de
werkgelegenheid zal toenemen. Of dit proces zo automatisch,
dus zonder ingrijpen, verloopt blijft daarbij voor velen een
vraag. Los hiervan is er de derde fase tweeverdienersmaatrege-
Elke Miljoenennota staat in het teken van een bepaalde opvatting, een filosofie of een bepaalde aanpak. Er zijn nota’s geweest die uitgebreid de problematiek behandelden wanneer van
een procyclisch beleid diende te worden overgeschakeld op een
anticyclisch beleid om oververhitting van de economie te voorkomen. Inflatie en een overspannen arbeidsmarkt waren toen de
grootste zorgen. De huidige nota gaat uit van een terugtredende
overheid. Daarbij geldt dat het proces van uitdijen niet omgekeerd is aan dat van inkrimpen. Er is geen sprake van een symmetrisch proces.
Het uit de micro-economic bekende verschijnsel 5) dat een
toename van de uitgaven een ander tijdpad volgt dan een gelijke
afname, gaat ook op voor de overheidsuitgaven. Kan men bij
een toename kiezen uit diverse goederen of diensten die men nog
*) De auteur is plv. directeur van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
1) Zie de Miljoenennota 1985, 18 600, nr. 1, biz. 3. Indien in de tekst
naar een bladzijde wordt verwezen is dit in alle gevallen de besproken
Miljoenennota.
2) Drs. C.P. Maan en drs. N.C.M. van Niekerk, De Miljoenennota 1984
en de verwachte ommekeer, De stoet van plussen en minnen, ESB, 5 oktober 1983.
3) Voorlopige rekening 1983, 18 261, nr. 1 en nr. 2.
4) Voorjaarsnota 1984, 18 425, nr. 16.
5) I .S. Duesenberry, Income, savings and the theory of consumers behaviour, Cambridge, 1949.
6) Prof. dr. P.B. Boorsma, Sanering in de collectieve sector, TH Twente, Enschede, 1981.
Een niet door iedereen geloofwaardig geacht keerpunt zou in
1984 zijn bereikt. Op de geloofwaardigheid werd dan ook in de
vorige Miljoenennota een groot beroep gedaan. Enerzijds werd
toen een daling van het tekort met 0,3% van het nationale inkomen gepresenteerd, geen al te royale ruimte om over een keerpunt te spreken, terwijl anderzijds grote onzekerheid heerste
over de vraag of een aantal posten niet bijgesteld diende te worden. Met een stoet van plussen en minnen diende rekening te
worden gehouden 2), kenschetsten Maan en Van Niekerk een
jaar geleden op deze plaats de toen actuele Miljoenennota. Dat
bleken ware woorden te zijn. Dank zij het herstel van de conjunctuur werd het echter vooral een stoet van plussen aan de inkomstenkant zodat de balans tussen inkomsten en uitgaven zich
met 1,6 procentpunt van het nationaal inkomen verbeterde. Deze ontwikkeling werd reeds duidelijk bij de Voorlopige rekening
1983 (februari-nota) 3) en de Voorjaarsnota 1984 4). In September 1983 schreef de minister dat een keerpunt het perspectief
bood op sanering van de openbare financien. Nu het keerpunt
mede dank zij het economisch herstel is bereikt, wordt het tijd na
te gaan of er perspectief is op blijvend herstel. Dat kan alleen indien de marktsector zich herstelt en de werkloosheid afneemt en
er met het oog op de vele inkomensafhankelijke regelingen met
een ,,open einde” (zoals individuele huursubsidie, studietoelagen) voor de inkomensposities een verbetering zal optreden. Zo
niet dan moet worden gevreesd dat de saneringsperiode van langere duur zal zijn.
914
ten, die gepaard gaat met f. 500 mln. belastingverlichting en als
f maatregel niet zo gemakkelijk in de drie onderscheiden sporen is
in te delen 7).
Tevens wordt melding gemaakt van een ook voor de komende
jarenaanzienlijke ombuigingsproblematiek ter grootte van circa
f. 25 mrd. Hierdoor wordt in 1989 een financieringstekort bereikt van circa 4%, hetgeen nodig is om de stijging van rente en
aflossing binnen de perken te houden 8).
Beheersing van de overheidsuitgaven lijkt als begrip voor zich
de volumegroei van de uitgaven laat zien: voor de periode
1976/1979 is de volumegroei 51A procentpunt en voor de periode
1980/1983 3 procentpunt inclusief de gelden bestemd voor de
werkloosheidsuitkeringen (WWV en RWW). Ook de daling van
de collectieve-lastendruk wijst in die richting. Met een verwacht
niveau van 52,6% daalt het zelfs beneden het in het Regeerakkoord afgesproken niveau van 1982, zijnde 53,6% van het nationaal inkomen. Er is dus een niveau bereikt dat een procentpunt
lager ligt, en bovendien een jaar eerder dan overeengekomen.
te spreken maar is daarmee allerminst duidelijk. Zo hoeft een
ombuigingsproblematiek niet te wijzen op onbeheersbaarheid
van het uitgavenpatroon. Ook los daarvan kan men van mening
zijn dat er moet worden omgebogen, bij voorbeeld om te realiseren dat minder via de overheid en meer via de markt wordt geregeld. Het is voor te stellen dat dit budgettair-neutraal verloopt.
Wanneer ombuigingen niet slagen dan pas kan er sprake zijn van
een te geringe beheersing. Ombuigingen zelf zijn echter doelstellingen die in het politieke krachtenspel thuishoren.
De in de Miljoenennota vermelde onverwachte tegenvallers
zijn wel serieuze f actoren die op een onbeheersbaar karakter wijzen. In totaal komen deze posten uit op ruim f. 6 mrd. over de
twee jaar sinds het aantreden van het kabinet-Lubbers. Van een
aantal onderdelen wordt hiervan de grootte aangegeven in label
1.
Tabel 1. De belangrijkste regelingen die hebben bijgedragen aan
de tegenvallende exogene ontwikkeling van de rijksuitgaven
1985 tussen Miljoenennota 1983 en Miljoenennota 1985, in mrd.
gtd.
Individuele huursubsidies
Objectsubsidies voor woningbouw
Bijstand thuiswonenden
Studiefinanciering
Exportkredietverzekering
Afdrachten aan de Europese Gemeenschappen
Oosterscheldewerken
+ 1,1
Totaal
+ 3,8
+ 0,4
+ 0,5
+ 0,6
+ 0,5
+ 0,5
+ 0,2
Bron: Miljoenennota 1985.
Van de zeven opgenomen posten hebben er vier betrekking op
inkomensafhankelijke regelingen met een ,,open-eind”-karakter. Voor drie van deze vier regelingen zijn reeds maatregelen genomen of afgekondigd die een verder beroep moeten afremmen.
Voor het rijksbudget vormen deze zeker een bedreiging, maar
eenmaal ingevoerd zijn ze per definitie niet beheersbaar en zullen
dat ook nook uit zich zelf worden. Wel kan uiteraard worden getracht een halt toe te roepen aan de groei van de uitgaven door bij
voorbeeld, zoals wordt voorgesteld, de bijstandsuitgaven ingeval van scheiding te beperken door partners voor de financiele
gevdgen van de scheiding aansprakelijk te stellen.
De post afdrachten aan de Europese Gemeenschappen is
vooral door het Britse optreden niet zozeer onbeheersbaar maar
vooral onvoorspelbaar. Daarnaast is de landbouwproblematiek
hierop van invloed. Dit is het gevolg van een onbeheerst produktieproces van melkplassen en boterbergen. In de keuze wat men
wil beheersen toont zich hierbij de meester.
Het Oosterscheldeproject dat bedoeld was om beheerst om te
gaan met de getijdenstroming, is financieel volstrekt uit de hand
gelopen. De aarzeling van het kabinet bij andere grote projecten
duidt er wellicht op dat een groter kostenbewustzijn inmiddels
zijn intrede heeft gedaan. Het is te hopen dat deze geest niet weer
vervliegt onder invloed van de conjunctuurverbetering.
De stijging van de exportkredietverzekering, die blijkens de
tekst (biz. 86) zelfs uitkomt op een cumulatief tekort van f. 1,5
mrd., en dat in een zeer korte periode, lijkt in dit licht het meest
zorgwekkend. Voorgesteld wordt om maatregelen te treffen, zodat niet het gehele risico ten laste komt van het rijk. Dit is zeker
nodig, evenals meer informatie over aard van de schade, de landen waarin de risico’s zijn opgedaan en de bedrijven en/of sectoren die hierbij zijn betrokken.
De opvatting dat nog steeds sprake is van onbeheersbaarheid
van de uitgaven kan helaas nog niet in haar tegendeel worden
veranderd. Daar staat tegenover dat wel degelijk sprake is van
een keerpunt. De beheersing is duidelijk toegenomen, zoals ook
ESB 3-10-1984
Het ,,gat” in de begroting
Traditioneel past bij een bespreking van de Miljoenennota het
signaleren van eventuele gaten, dat wil zeggen of de uitgaven te
laag of de inkomsten te hoog zijn geschat. Menig minister van
Financien heeft de weinig plezierige aanduiding ,,het gat van”
aan zijn naam verbonden gezien.
Ondanks de sterke reductie van het financieringstekort, zo
blijkt uit de Miljoenennota, blijft de situatie zorgelijk omdat de
tekortreductie nog achterloopt bij het daarvoor in het Regeerakkoord voorgenomen tijdpad. ,,De reductie met 0,8% is geringer
dan werd beoogd” (biz. 9). Deze 0,8% wordt gevonden door een
vergelijking te maken van de vermoedelijke uitkomsten 1984
met de ontwerp-begroting 1985. Wellicht een juiste opstelling
voor een minister van Financien, ook indien het tekort in een
jaar tijd met maar liefst f. 5 mrd. extra is gedaald. Ten slotte is
de verleiding groot van het bezuinigingspad af te wijken, zo
heeft het verleden geleerd.
Daar het tekort een saldo-begrip is richten we de aandacht
eerst op de inkomsten en vervolgens op de uitgaven, waarna deze
twee met elkaar in verband zullen worden gebracht.
De inkomsten vallen daarbij uiteen in een viertal categorieen,
te weten de kostprijsverhogende belastingen zoals BTW, accijns
e.d. en de belastingen op winst, inkomen en vermogen. Daarnaast zijn er twee belangrijke niet-belastingbronnen: de aardgasbaten en de diverse retributies e.d. Bovendien wordt nog rekening gehouden met een post diverse middelen bestaande uit verkoop en opbrengst staatsschuld en liquiditeitsvoorschotten. In
tabel 2 is een overzicht samengesteld op basis van de laatste drie
Miljoenennota’s.
Tabel 2. Inkomsten van het rijk naar vijf categorieen, in mrd.
gld.
Vermoedelijke
Ontwerpbegroting
uitkomsten
1983
Kostprijsverhogende belastingen
Belasting op winst, inkomen
en vermogen
Niet-belastingmiddelen
Aardgasbaten
Diverse middelen
Totaal
1984
1983
1984
1985
41.080 45.000
38.850 44.000 46.050
50.920 50.000
18.448 20.325
12.850 15.050
1.290
1.290
50.250 49.250 50.950
17.583 18.592 21.213
14.900 13.650 15.300
1.290
1.290
1.290
124.588 131.665 122.873 126.782 134.803
Bron: Miljoenennota 1983,1984,1985.
Uit de tabel valt af te leiden dat het verschil tussen vermoedelijke uitkomsten en Ontwerpbegroting is toegenomen van
f. 1.715 mln. voor 1983 tot maar liefst f. 4.883 mln. gulden in
1984. De inkomsten voor 1985 zijn dan ook duidelijk in opwaartse richting bijgesteld. Niettemin doet de raming van de
aardgasbaten conservatief aan. (Deze raming weerspiegelt niet
alle baten, voor een ander deel zitten deze in de belastingmiddelen.) Weliswaar is dit overeenkomstig de aanbeveling van de Studiegroep Begrotingsruimte om voorzichtige op structurele cij-
7) Miljoenennota 1985; van deze belasting kan een ontmoedigend effect
uitgaan op het arbeidsaanbod.
8) In de Miljoenennota 1985 worden hiervoor drie varianten uitgewerkt,
zie biz. 40 t/m 44. Opvallend is de lage nominale rente van 6% bij variant
A en 63/4 % bij variant B. Bij een lage inflatie zijn dit redelijke schattingen indien de rente zich gedraagt zoals de boekjes zeggen.
915
fers gebaseerde ramingen te hanteren, maar met de huidige hoge
stijgen dan nu wordl aangenomen. Lopen we de belangrijkste
dollarkoers zou een verhoging ook met de nodige prudentie toch
,,risico-posten” in willekeurige volgorde door dan rijst het vol-
meer in de lijn der verwachting liggen.
De kostprijsverhogende belastingopbrengsten zijn eveneens
voorzichtig geraamd. De sterke stijging tussen 1983 en 1984
wordt niet voortgezet, ondanks de verwachte economische
gende beeld:
a. de schoolgeldheffing van f. 140 mln. kon direct weer op fel
verzet rekenen van de grote partij en uit de Tweede Kamer.
Voorzichtigheidshalve zou nu al rekening gehouden kunnen
worden met het niel doorgaan van deze heffing. Zeker is dal
nog niel. Men mag verwachten dat de betrokken minister nog
wel een argument paraat heeft nu de Kamer nog maar zo kort
geleden deze maatregel zo massaal heefl verworpen;
b. bevriezing van de kinderbijslag heeft eveneens reeds veel kriliek ontmoet. Indien deze maalregel geen doorgang zal vinden slijgen de collectieve uitgaven met circa f. 300 mln. Het
financieringstekort blijft wegens het omslagkarakter van de
kinderbijslag echler onaangelasl;
c. verlaging van hel uitkeringspercentage van een aantal sociale
regelingen (WW, WWV, WAO) lol 70% onlmoel vooral bezwaar wat belreft de arbeidsongeschiktheidsregeling. Financiering hiervan gebeurt eveneens geheel builen de overheid
om. Dus er is nagenoeg geen invloed op hel financieringsle-
groei. Meer dan de helft van de inkomsten is afkomstig uit de
omzetbelasting. Voor 1985 wordt rekening gehouden met
f. 29,3 mrd. De opbrengst over 1984 bedraagt vermoedelijk
f. 28,5 mrd. zodat een accres wordt geraamd van f. 800 mrd.
Dat is een heel bedrag, maar nog altijd niet de helft van het vergelijkbare cijfer van vorig jaar. Toen werd bij een verwachte
economische groei van 0,5% een toename verwacht van f. 1.9
mrd. Daar staat tegenover dat er dit jaar geen structurele verhoging zal plaatsvinden, zoals vorig jaar met de verhoging van het
BTW-tarief.
De belastingen op inkomen, winst en vermogen zijn eveneens
bescheiden toegenomen. Deze raming komt, gelet op het recente
verleden, realistisch voor. Niet alleen daalde de opbrengst van
1983 op 1984, maar ook is de vennootschapsbelasting structureel
verlaagd. Weliswaar zijn de financieel compensabele verliezen
grotendeels verwerkt, aldus de Miljoenennota, maar goed inzicht op dit punt blijft moeilijk. Een lichte toename kan daarbij
korl bij een wijziging. Dil geldt niet voor de WWV. Hel ligl
echter in de bedoeling deze te integreren mel de WW en in zijn
geheel ten laste le brengen van het Algemeen Werkloosheids-
wel eens wegvallen tegen de in sommige categorieen optredende
fonds (AWF). Gebeurl dit dan is het financieringstekorl hier-
inkomensdaling. De plannen in het kader van de belastingen op
tweeverdieners zorgen in deze categoric ook voor een vermindering van de belastingopbrengsten.
Dat de opbrengst van relevante niet-belastingmiddelen toeneemt duidt op een verdere economisering bij de overheid alsmede op een verdere doorvoering van het profijtbeginsel. Deze
structurele veranderingen zijn van belang voor een beter besef
door niel meer bei’nvloedbaar;
d. de Ziektewetplannen. Ook hier geldt het een slruclurele
maalregel die niel van grole invloed zal zijn op het tekort van
hel rijk.
worden opgeofferd. Ook de winstafdrachten van overheidsbedrijven vallen onder deze post. Op grond hiervan is een stijgende
tendens waarneembaar. De Macro Economische Verkenning
De belangrijksle bedreiging voor hel lekort naast bovenslaande poslen koml vermoedelijk uit de sfeer van arbeidsvoorwaarden in de collectieve seclor. Hiervoor wordl aan ombuigingen een bedrag geraamd van f. 2,5 mrd. Het pakket maatregelen is echler nauwelijks ingevuld om de minisler van Binnenlandse Zaken gelegenheid le geven eersl overleg le lalen voeren
1985 (MEV) wijst er eveneens op dat de ,,niet-belastingmiddelen
met de belrokken bonden van overheidspersoneel. Wal belrefl
dat bij alle verstrekte voorzieningen schaarse middelen moeten
waaronder aardgasbaten, winstuitkeringen van overheidsbedrijven en woningwetrente sterk zullen toenemen”. Daar wordt wel
rekening gehouden met de positieve invloeden van de conjunctuur en de doorwerking van de dollarkoers op de aardgasbaten
9).
Een apart punt vormt de reeds gememoreerde dollarkoers.
Niet alleen is deze van invloed op de aardgasbaten maar zij bevordert ook direct de toeristenbalans en de uitvoer van goederen. In het meest recente Centraal Economisch Plan (CEP)
staat een label die aangeeft wat de gevolgen zijn van een verhoging van de dollarkoers met 10%. Deze label is hier overgenomen.
Tabel 3. Gevolgen van een 10% hogere dollarkoers in 1984, in
procentuele mutaties.
Invoerprijspeil
Uitvoerprijspeil
Consumptieprijspeil
4
3
0,7
Financieringstekort van de
overheid op kasbasis
0
Saldo lopende rekening
(in mrd. gld.)
– 0,5
Volume particuliere consumptie
Volume gdederenuitvoer
Produktievolume van bedrijven
Reeel nationaal inkomen
– 0,6
OaO.5
0
– 0,5
Bron: CPB, CEP 1984.
het totaal van de uilkomslen over 1984 kan worden geconslaleerd dal deze mel een verrassende nauwkeurigheid van 99,9%
juisl werd voorspeld.
Hel saldo van de uilgaven en inkomsten, het financieringslekorl, bedraagl nu 164,245 – 134,803 = f. 29,442 mrd. Vergelijken we dil cijfer mel dal van de MEV, dan blijkl dal hel CPB
een lekorl raaml van ,,ongeveer f 30 miljard, maar daaronder is
begrepen f 2,3 miljard voor de lagere overheid (0,7%)” 10). In
de opstelling van de Miljoenennota komt het financieringssaldo
van de lagere overheid ter groolle van 1,2% van hel nalionaal inkomen nog eens bovenop hel lekorl van hel rijk. De Miljoenennota wijst crop dat het verwachle financieringstekorl van de lagere overheden in 1984 feitelijk minder was dan de trendmatig
geraamde 1,2%, en wel 0,5%.
De Miljoenennola houdl echler vasl, met een verwijzing naar
de rapporten van de Sludiegroep Begrolingsruimle, aan de
irendmalige raming van hel financieringssaldo van de lagere
overheden. Bovendien neeml de Miljoenennola aan (biz. 50) dal
hel huidige lage niveau hel gevolg is van hel zeer lage niveau van
de gemeentelijke kapitaaluitgaven. Een loename is allerminst
uitgeslolen en zou zelfs een logisch gevolg zijn van een aanlrekkende economie. Met een ombuiging van circa een miljard gulden ten lasle van het Gemeente- en Provinciefonds en mel loenemende koslen, bij voorbeeld als gevolg van de bijsland waarmee.
Inmiddels (ten opzichte van hel gehanteerde tijdstip van het
CEP) is de dollarkoers met zo’n 30% gestegen. Weliswaar is er
sprake van een vertraging waarmee aardgasprijzen aan de dollarkoers worden aangepast, maar de doorwerking moel nu toch
al aanzienlijk zijn. Het financieringstekort van de overheid zal
daarmee vermoedelijk in positieve zin kunnen worden bijgesteld. Ernstiger is dat als gevolg van een 10% stijging van de dollarkoers de invoer een prijsstijging van 4% laat zien. Toename
van de inflatie is op grond hiervan voor 1985 te verwachten, helgeen hard zal aankomen, daar een grool deel van de inkomenstrekkers nauwelijks of geen verbetering van nun inkomen mag
de gemeenlen worden geconfronleerd terwijl ook andere departementale bezuinigingen kunnen doorwerken in de gemeentelijke sfeer, is de veronderslelling van een toename van de uitgaven
aan kapitaalgoederen van de lagere overheden niet erg overtuigend.
Concluderend kan worden gesteld dal als de lekenen niet bedriegen (soms doen ze dat, bij voorbeeld indien bepaalde ombuigingen niet worden gehaald, dan wel bepaalde inkomsten niet
worden verkregen) er weliswaar sprake kan zijn van een gal,
verwachten.
De andere kant van de balans bestaat uil de uilgaven. Daarbij
9) CPB, Macro Economische Verkenning, Staatsuitgeverij, ‘s-Graven-
kunnen zich Iwee problemen voordoen. De ombuigingen kun-
hage, 1984, biz. 17.
nen minder worden dan verwachl en de uitgaven kunnen meer
10) Idem.
916
maar dan met een ander teken dan in voorgaande jaren. Het
blijft echter gaan om een raming van een tekort dat ook als het
meevalt als te hoog dient te worden bestempeld.
net zal worden hersteld. In de opvattingen van het kabinet past
een gedifferentieerde loonvorming. Passend is dan ook dat voor
de eigen sector een eigen koers zal worden gevaren. Reeds voor
de resultaten bekend zijn uit de studie naar de pakketvergelijking lijkt deze koerswending duidelijk te worden. Vermindering
Het gevaar voor de toekomst
van de aantrekkingskracht van de publieke sector om zo bij te
De geest van de Miljoenennota is die van ombuigen ter wille
van een min of meer automatisch herstel van de marktsector.
Het gat van de Miljoenennota valt eerder mee dan tegen. Zo te
zien zijn alle voorwaarden voor een herstel vervuld. Er dreigt
echter een gevaar, namelijk dat het beleid zijn doel mist. Dan
zullen de aantallen werklozen blijven toenemen. Ook na de stelselherziening blijft het eindstation de RWW, die bijna geheel ten
laste komt van het rijk. Werkgelegenheidspolitiek is daardoor
geen luxe beleid, maar harde financiele noodzaak. Het lijkt er op
dat het kabinet dit is gaan beseffen en een aantal prikkels heeft
dragen aan herstel van de aantrekkingskracht van de particuliere
sector, dat lijkt de prikkelende boodschap. Bovendien zorgt vermindering van de belasting- en premiedruk er voor dat de werknemers in de particuliere sector er nog eens 2% op vooruitgaan
zonder dat dit een uitstraling heeft op de werknemers in de publieke sector. Ook hier geldt dat sprake is van voorwaarden-
scheppend beleid om herstel mogelijk te maken.
Moeilijker ligt het bij de maatregelen op het terrein van de sociale zekerheid. Zijn de voorstellen alleen maar bezuinigingen of
mag er ook meer van worden verwacht. Het kabinet neemt op de
komende stelselherziening een voorschot door per 1 januari 1985
ingebouwd bij de voorgestelde maatregelen die een herstel moe-
de uitkeringspercentages van de WW, WWV en de WAO ter ver-
ten bevorderen. De particuliere sector wordt aantrekkelijker gemaakt. Men speelt zo in op de marginale afweging tussen nut en
offers. Vandaar dat in de aanhef bij dit artikel gesproken werd
over een neoklassieke miljoenennota. In de neoklassieke school
speelt de marginale afweging immers een grote rol. Door gebruik
te maken van het effect van prikkels lijkt het kabinet het gevaar
te bezweren van een uitblijven van het verwachte automatische
lagen tot 70% (met een maximum) van het laatstverdiende loon.
Dat er geen verschil meer bestaat tussen de werkloosheidsregelingen en de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen is goed te
beargumenteren gelet op het streven een aantrekkingskracht van
een der beide regelingen te vermijden. Ten einde een signaalwerking te voorkomen is het verstandig om ervoor te zorgen dat deze
twee groepen werklozen en arbeidsongeschikten, niet met elkaar
herstel.
worden vermengd. In het recente verleden is dat veel te veel ge-
Zo heet het kabinet ondernemersvriendelijk te zijn. Niettemin
kregen de ondernemers niet de gevraagde verdere verlaging van
de vennootschapsbelasting met een procentpunt. Wel zal deze in
1986 doorgaan en wordt reeds nu aangekondigd dat voorbereidingen in de loop van 1985 zullen worden getroffen. Het kabinet
wenste de lastenverlichting aan het bedrijfsleven te besteden aan
verlaging van de werkgeverslasten om zo de ondernemers te
prikkelen meer werknemers in dienst te nemen. De maatregel
heeft bovendien als voordeel dat het ook werkzaam is voor bedrijven en instellingen die geen vennootschapsbelasting betalen.
In feite keert het kabinet daarbij terug op de beleidslijn uit het
kabinet-Den Uyl, toen onder druk van de arbeidskostentheorie
aanzienlijke rijksbijdragen werden verstrekt aan de sociale
fondsen. Deze bijdragen zijn in de loop der tijd steeds meer teruggetrokken, echter zonder dat dit de uitgaven van het rijk
sterk heeft verminderd zoals label 4 laat zien.
beurd en dat heeft er voor gezorgd dat de ongunstige aspecten
van onze economische ontwikkeling veel te laat werden onderkend. Of er ook een herstel ontstaat doordat de afstand tussen
uitkeringshoogte en loonniveau wordt vergroot en zo dus een
derde prikkel gaat vormen, is op objectieve gronden moeilijk
aantegeven 11).
Tabel4. Financiering van de sociale zekerheid, inprocenten van
het nationale inkomen (tussen haakjes de aandelen in het totaal)
1960
Sociale premies
Rijksbijdragen
Rechtstreekse overheidsfinanciering
Totaal overheid
Totaal
1965
1970
1975
1980
1984
8,5
(84)
0,5
(5)
1,1
(11)
(16)
10,1
11,7
15,1
(85)
1,0
(6)
19,3
(78)
1,9
(8)
20,2
(73)
3,8
(14)
3,7
(13)
(27)
27,7
23,4
(86)
0,7
(5)
1,2
(9)
(14)
13,6
1,7
3,4
(9)
(15)
17,8
(14)
(22)
24,6
(76)
0,8
(2)
6,7
(22)
(24)
30,9
Bron: Miljoenennota 1985.
Er heeft voornamelijk een verschuiving plaatsgevonden tussen rijksbijdragen en rechtstreekse overheidsfinanciering. Telt
men deze op dan kan worden geconstateerd dat in 1984 het aandeel van het rijk in de financiering van de sociale zekerheid nog
altijd twee procentpunten hoger ligt dan in 1975.
De vraag is nu of er een prikkel uit zal gaan van de verlaging
van de werkgeversbijdragen. Denkbaar is dat het verstrekken
van rijksbijdragen aan de sociale fondsen minder heeft gewerkt
omdat deze maatregel niet zichtbaar werd op het niveau van het
individuele bedrijf. De prikkel zal overigens vermoedelijk dan
pas gaan werken indien actoren zich bewust worden dat ook
door deze maatregel de bedrijfsresultaten positief worden bei’nvloed. Dan dient ten minste met een half jaar ,,aanlooptijd” rekening te worden gehouden.
Het kabinet laat het hier niet bij. De maatregelen met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden voor de collectieve sector,
hoewel nog niet feitelijk ingevuld, laten een tweede prikkel zien.
Tot slot
De Miljoenennota 1985 is geen vrolijke nota. Mensen moeten
weer inleveren terwijl hun bereidheid daartoe af neemt omdat ze
al ingeleverd hebben en omdat ze juist nu vele gunstige berichten
zien over het economisch herstel. Om toch weer offers te kunnen
vragen is nodig meer te bieden dan alleen het perspectief van ge-
saneerde overheidsfinancien. Daarvoor is nodig dat een perspectief wordt geopend op economisch herstel 12).
De prikkels om de marktsector aantrekkelijker te maken en financieel meer ruimte te geven werken in de juiste richting. Ondertussen blijven de investeringen echter achter bij het gewenste
niveau. Welke redenen hieraan ten grondslag liggen is niet duidelijk. Zijn het afzetverwachtingen of verwachtingen over het
ondernemersklimaat op langere termijn of is het de bekende
traagheid waarmee aanpassingsprocessen zich plegen af te spelen? Aanpassingsprocessen kosten nu eenmaal tijd. Het kabinet
heeft echter niet zoveel tijd meer. De volgende Miljoenennota
zal het werkelijke perspectief dienen te bieden waarnaar in deze
nota wel wordt gewezen maar waar nog geen uitzicht op bestaat.
,,Ik kan het paard wel naar de drinkplaats brengen” heeft de
minister-president eens gezegd ,,maar ik kan het niet laten drinken”. Misschien vergist hij zich en is het paard een ezel. Een gerichte schop wil dan wel eens helpen.
Jacques Bron
11) Drs. J.A.H. Bron, F. van Gaans en drs. R.D.J. Nieuwenhuizen, Integratie van werkloosheidsregelingen, Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven, lOO-reeksnr. 7, VGravenhage, 1983.
12) Bedacht dient te worden dat afgezien van conjuncturele schomme-
Na twintig jaar trendbeleid is in 1984 voor het eerst met dit beleid
lingen de werkgelegenheid in de particuliere sector sinds het eind van de
gebroken en het ziet er niet naar uit dat dit spoedig door dit kabi-
jaren zestig niet meer is gestegen.
ESB 3-10-1984
917