De Europese staalindustrie:
strijd tussen ,,common sense” en
nationalisme (I)
De crisis in de Europese staalsector
DRS. J. D. HOOGLANDT – MR. J. J. HEUSDENS
– DRS. J. M. M. VAN DER VEN*
De crisis in de Europese staalindustrie heeft zeer ernstige vormen aangenomen.
Weinig bedrijven in deze sector hebben na 1975 nog winst behaald.
De verliezen sinds dat jaar belopen bij de twaalf grootste Europese staalproducenten in totaal zelfs
ruim f. 37 mrd. In dit artikel wordt de situatie in de Europese staalindustrie beschreven.
Er wordt ingegaan op de oorzaken van de slepende staalcrisis. Structurele wijzigingen in de
afzet, starre produktieverhoudingen en een verslechterde concurrentiepositie ten opzichte van
Japan en de Verenigde Staten zijn samen met ongecoordineerde en veelal verkeerd gerichte
overheidssteun volgens de auteurs de belangrijkste factoren in dit verband.
In deel II, dat volgende week in ESB verschijnt, komt de vraag aan de orde welk beleid in de
Europese Gemeenschap is gevoerd en hoe groot de effectiviteit daarvan is geweest.
Inleiding
Speerpuntenbeleid, industriepolitiek, een nieuw elan, sectorbeleid en innovatie nu zijn populaire woorden en waarden
in politiek-economische kringen geworden. De Industrie mag
zich in een hernieuwde politieke belangstelling verheugen.
Naarstig wordt gezocht hoe de economic kan worden aangepast aan Structurele veranderingen in haar omgeving en hoe
de Industrie een nieuwe impuls kan worden gegeven. Niet
alleen Nederland heeft patent op deze ontwikkeling, in het
gehele OESO-gebied is onder druk van de economische
moeilijkheden van een soortgelijke industriele rehabilitatie
sprake. Daarbij trachten nationale overheden, al dan niet
gecoordineerd, meer greep te krijgen op de economische
ontwikkeling.
Alle nationale herstelprogramma’s bij elkaar vormen echter nog geen garantie voor florerende bedrijfstakken en
herstel van de economische vitaliteit. Dit geldt zelfs ook voor
sectoren die een internationaal juridisch/institutioneel kader
kennen voor afstemming en interventie, zoals de staalsector.
De op het oog buitengewoon gunstige omstandigheden voor
industrie-politieke actie hebben niet kunnen voorkomen dat
de staalsector in Europa bijzonder hard door de economische
malaise is getroffen en zeven opeenvolgende jaren van sterk
negatieve resultaten heeft gekend, terwijl er op korte termijn
nauwelijks fundamentele verbeteringen in zicht zijn. Het bestaan van een Europees sectorverdrag met vergaande interventiemogelijkheden en een institutioneel raamwerk (het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor
Kolen en Staal, de EGKS) en het betrekkelijk geringe aantal
zeer grote ondernemingen met een grote staatsinvloed op de
meeste daarvan, hebben dit niet kunnen voorkomen. (Het
laatste werkte zelfs eerder contrair.) Door de specifieke kenmerken van de staalsector, waar nog de functie van nationaal
symbool, de hoge kapitaalintensiteit en het feit dat staal een
basisprodukt is, bijkomen, is het beleid dat in de staalsector is
gevoerd, ongetwijfeld interessant als praktijkvoorbeeld van
sectorpolitiek. Maar qua uitkomst is dit beleid zeker niet voorbeeldig.
Bij de ondertekening van het EGKS-verdrag, dit jaar 30jaar
geleden, waren de verwachtingen ten aanzien van deze eerste
stap op weg naar Europese integratie hoog gestemd. Art. 2
van het verdrag luidt: ,,De Gemeenschap moet in toenemen888
de mate de omstandigheden scheppen, die uit zichzelf de
meest rationele verdeling van de produktie op een zo hoog
mogelijk peil verzekeren en daarbij zowel de continuiteit van
de werkgelegenheid waarborgen, als vermijden, dat in de
economic van de deelnemende staten fundamentele en duurzame moeilijkheden worden veroorzaakt”. Nadat het EGKSverdrag gedurende de lange tijd van na-oorlogse economische
expansie betrekkelijk goed aan zijn doel beantwoordde, zijn
we de laatste jaren echter ver verwijderd geraakt van de
doelstellingen van art. 2. De continuiteit van de werkgelegenheid in de Europese staalindustrie is allerminst verzekerd
gebleven. In 7 jaar is de werkgelegenheid met bijna een derde
verminderd; de staalsector is structured in moeilijkheden
geraakt; de verdeling van de produktie is in economisch
opzicht niet rationed en bovendien niet ,,uit zichzelf ontstaan”, maar — zij het tijdelijk — van bovenaf opgelegd, en
de investeringen in deze sector zijn vanaf een hoog niveau in
een diep dal geraakt, waardoor de technologische geavanceerdheid van het produktieapparaat is gedaald.
Tegen deze achtergrond is de hausse in de belangstelling
voor het staalbeleid vanuit politick en economic begrijpelijk.
Dit artikel beoogt aan deze belangstellingtegemoet te komen.
Achtereenvolgens wordt een algemeen overzicht gegeven van
de plaats van de Europese staalindustrie in de internationale
staalmarkt, de oorzaken van de huidige malaise, de reacties
van nationale en communautaire overheden. Tot slot worden
enkele conclusies geformuleerd en wordt een idee gepresenteerd voor een capaciteitsafbouwregeling om de neerwaartse
spiraal te doorbreken.
Ontwikkelingen op de internationale staalmarkt
Produktie
Ruime beschikbaarheid van staal is een voorwaarde voor
industriele ontwikkeling en het is dan ook niet verbazingwek-
*Dit artikel is a litre personnel geschreven. De schrijvers zijn werkzaam bij Estel NV te Nijmegen.
kend dat bijna 70% van de totale wereldproduktie van
ruwstaal in 1980 in de vier economische grootmachten werd
gefabriceerd. Wordt de EG als eenheid beschouwd, dan was
zij in 1980, na USSR (149 mln. ton) maar voor Japan (111
mln. ton) en de VS (102 mln. ton) met 128 mln. tonper jaar de
tweede staalproducent van de wereld.
namelijk van 41 mln. ton in 1960 tot 140 mln. ton in 1979,
tegen een verdubbeling van het verbruik;
— de EG en Japan blijven de grootste netto exporteurs. Zij
nemen samen twee derde van de wereldexport voor hun
rekening, waarbij een verhoging van het Japanse aandeel
gepaard is gegaan met een verlaging van het EG-aandeel;
—de VS zijn vanaf begin jaren zestig netto importeurs
geworden; het importaandeel vanuit de EG loopt terug,
Tabel 1. Overzicht van de staalproduktie sinds 1960
1960
1970
1974
198011′
1960
in mln. ton
Europese Gemeenschap
98
138
156
22
93
117
128
102
111
59
aanvankelijk ten voordele van Japan, de laatste tijd meerten
voordele van landen als Canada, Zuid-Korea en Brazilie;
— het verbruik in de ontwikkelingslanden stijgt sneller dan
de eigen produktie, waardoor de import toeneemt. Japan
profiteert hiervan het meest;
— hetzelfde geldt voor de Comecon-landen, waar de staalproduktie ondanks de groei, achterbleef bij het verbruik.
1970 1974 1980b)
in procenten van de
wereldproduktie
29
23
20
16
64
18
14
16
15
8
6
22
8
Daardoor werd het gebied van netto exporteur netto
Overige geindustriali22
Totaal westerse tanden
Ontwikkelingslanden . .
397
463
406
69
67
65
56
8
22
59
210
43
2
4
4
2
3
4
8
29
6
718
100
100
100
100
8
20
31
185
29
335
595
709
86
China en Noord-Korea
import eur.
232
Tabel 2. Ontwikkeling van de staalconsumptie sinds 1960
1960
a) Canada, Australie, Zuid-Afrika, West-Europa buiten EG.
b) Nog geen deflnitieve cijfers (afrondingsverschillen mogelijk).
0ron: Verscheidene publikaties van het International Iron and Steel Institute (IIS1) te
Brussel.
Europese Gemeenschap
Verenigde Staten ……
De wereldstaalproduktie groeide van 1950 tot 1970 zeer
Totaal westerse wereld .
Ontwikkelingslanden . .
81
90
1970 1974 1980b)
in mln. ton
123
1960
1970 1974 1980b)
in procenten van de
wereldconsumptie
17
20
11
24
27
6
8
9
10
8
410
361
65
63
58
50
76
96
6
26
8
189
34
25
3
4
11
27
5
13
30
48
719
100
100
100
100
121
144
76
218
373
19
9
47
152
23
335
595
709
21
21
12
15
16
11
107
115
127
Overige gelndustriali-
28
krachtig (5,9% per jaar), terwijl de groei van 1970 tot 1980
teruggevallen is tot gemiddeld 1,9% per jaar en vanaf 1974 tot
1980 zelfs tot 0,2%. Nog belangrijker dan de groeivertraging
zijn de volgende verschuivingen.
— dating van het aandeel van de gei’ndustraliseerde westerse
landen van 69% naar 56% in de periode 1960-1980;
— deze daling is nog geprononceerder als binnen de westerse
wereld de snelle opkomst van Japan in de jaren zestig niet
wordt meegenomen. Zonder Japan loopt het aantal van de
westerse wereld in de wereldstaalproduktie terug van 63%
in 1960 naar 41% in 1980;
— de aandelen van de EG en de VS dalen beiden aanzienlijk
en gestaag;
— de Comecon-landen hebben hun produktie absoluut
China en Noord-Korea
Wereld …………..
69
7
a) Canada, Australie, Zuid-Afrika, West-Europa buiten EG.
b) Nog geen deflnitieve cijfers.
Bron: Verscheidene IlSI-publikaties.
Schematisch kunnen de belangrijkste handelsstromen,
waarbij vooral de relatieve achteruitgang van de Europese en
Amerikaanse staalindustrie t.o. v. Japan en de groei van derde
landen als netto importeurs in het oog springt, worden weergegeven als in tabel 3 is gedaan.
gezien belangrijk kunnen verhogen;
— het aandeel van de ontwikkelingslanden is stijgend (van
2% in 1960 naar 8% in 1980), maar blijft vooralsnog
gering.
Verliezen en werkgelegenheid in de EG-staalindustrie
Gelet op het feit dat de EG ook in 1980 netto exporteur was,
bestaat het risico dat de gegevens in het voorgaande de ernst
van de situatie in de Europese staalindustrie voor de lezer toch
nog verdoezelen, ook al is de terugval van het aandeel in de
wereldstaalproductie veelbetekenend. De werkgelegenheidssituatie en de rentabiliteit zijn daarvoor sprekender indicato-
Consumptie en handel
Aangezien de ontwikkeling van de staalconsumptie (zie
tabel 2) en die van de staalproduktie in de verschillende
ren.
landen niet synchroon liepen, is ook het patroon van de
wereldstaalhandel gewijzigd. De belangrijkste tendensen vanaf de jaren zestig zijn:
— de wereldstaalhandel stijgt sneller dan het verbruik,
De directe werkgelegenheid daalde van 792.000 man eind
1974 tot 578.000 in april 1981, met een sterke regionale
concentratie van de afvloeiingen in Lotharingen, Wales,
Saarland en de Midlands.
Tabel 3. Staalhandelsstromen 1970 en 1980^ in mln. ton
Europese
Naar
Gemeenschap
^^^~-^___^ 1970
1980
Japan
^^^^^^
Van
1970
1980
1970
Verenigde
Staten
1980
1970
Overige
landen
1980
5
4
7
14
10
4
25
31
4
0
0
1
3
5
1
1
12
0
0
0
2
1
7
9
14
0
2
12
18
6
Totale export
1970
1980
19
17
29
39
5
21
7
6
28
Saldo
1970
1980
+
+
—
—
+
+
—
—
10
17
5
22
15
37
13
39
60
a) Schatting.
Bron: Verscheidene IlSI-publikaties
ESB 16-9-1981
889
Tabel 4.
Werkgelegenheid in de staalindustrie in de EG van de Negen (X. 1.000 man)
Benelux
Bondsrepubliek
Duitsland
112
80
232
191
Frankrijk
Italic
96
158
100
+
4
Verenigd
Koninkrijk
198
95
— 52
Totaal
792
569
— 28
Iron: Eurostat, Jaarboek 1980 en schatting Eurostat, gepubliceerd in het maandelijks bulletin ijzer en staal, juli 1981.
Produktiviteitsverhogingen bij stagnerende afzet en be-
Structuurbreuk in de vraag.
wustwording van het structurele karakter van de crisis hebben sinds 1978 geleid tot een versnelling van de afvloeiingen,
welke tendens zich voorlopig Hjkt voort te zetten. De
personeelsinkrimping bedroeg de laatste zes jaar gemiddeld
5% per jaar, waarbij Engeland (halvering!) en Frankrijk
(verlies een derde) het sterkst zijn getroffen (zie tabel 4). Opvallend is de bijzondere positie van Italie, dat als enige EG-
land nog een uitbreiding van de werkgelegenheid in de staalindustrie over de beschouwde periode te ziengeeft. Volgensde
laatste berichten heeft de Italiaanse staalindustrie inmiddels
een plan ingediend bij de regering om ook tot een zekere personeelsreductie over te gaan.
De crisis blijkt het duidelijkst uit de bedrijfsresultaten van
de staalindustrie. De twaalf grootste staalondernemingen van
de EG (goed voor bijna driekwart van de totale EG-produktie) verloren gezamenlijk per saldo, d.w.z. onder aftrek van
eventuele winsten, van 1975 t/m 1980 meer dan f. 37 mrd.
Gemiddeld betekent dit ruimf. 0,5 mrd. verlies per (grote)
onderneming per jaar gedurende zes jaar! Geen enkele industrietak kent negatieve resultaten van een dergelijke omvang
De vraag naar staal wordt enerzijds bepaald door de
ontwikkelingen binnen een groep afnemerssectoren, zoals de
bouw, de machinebouw en de scheepsbouw, die vooral
afhankelijk zijn van de investeringsgeneigdheid. Anderzijds
wordt de vraag bepaald door de gang van zaken binnen
eveneens conjuctuurgevoelige sectoren als de auto-industrie
en de produktie van duurzame consumptie-artikelen. Als
gevolg van een en ander blijkt er een nauwe relatie te bestaan
tussen de nationale investeringsquote en het staalverbruik (zie
figuur 1).
Figuur 1. Investeringsquoten en staalintensiteit ten opzichte van
het bruto nationaal produkt
en duur.
Tabel 5. Netto resultaten van de twaalf grootste staalbedrijven
in de EG 1975 t/m 1980, in mln. gld.
1975 …………………
1976 …………………
1977 …………………
1979 …………………
1980 …………………
—
3.350
5.250
9.700
Bron: Centrale marketingstaven Estel.
———: investeringsquote-index (1963 = 100) in procenten van het bnp.
———: index staalintensiteit (1963 = 100), d.w.z. staalverbruik in kg per J 1.000 bnp (in dollars van 1963).
Bron: Jaarverslagen van bedoelde ondernemingen.
Omrekening tegen gemiddelde jaarkoers, boekjaren niet in alle gevallen kalenderjaar.
In het navolgende zullen we ingaan op de oorzaken van
deze desastreuze ontwikkeling en achtereenvolgens aandacht
schenken aan de structuurbreuk in de afzet, de inflexibiliteit
van het produktieapparaat, de achteruitgang van de concurrentiepositie en de overheidssteun. Beide eerste factoren zijn
van algemene aard, beide laatste factoren specifiek voor de
Europese situatie.
Met name in de EG blijkt de conjunctuurgevoeligheid van
het staalverbruik nog groter te zijn dan die van de investeringen. Bovendien blijkt uit het verloop van de staalintensiteit
ten opzichte van het bnp in Japan, EG en de VS dat de
elasticiteit van de vraag naar staal t.o.v. het bnp geringer
wordt naarmate het industrialisatieproces verder is gevorderd: de eerste fase van industrialisatie gaat gepaard met
een elasticiteit groter dan 1, om via een min of meer constante elasticiteit bij een zich ontwikkelende Industrie om
te slaan in een elasticiteit kleiner dan 1 voor een volledig
ontwikkelde economic. Deze trend is in zijn algemeenheid
vroegtijdig onderkend. De versnelling die daarin is opgetre-
Oorzaken van de crisis in de staalindustrie
den, mede als gevolg van de internationaal-economische
gebeurtenissen en van de verschuivingen in de structuur van
De afzet van staal aan verwerkende sectoren groeide in de
westerse, gei’ndustrialiseerde wereld tot eind van de jaren
zestig nog met ca. 6% jaar. In de periode 1973 t/m 1977 was
daarentegen sprake van een jaarlijkse gemiddelde doling van
significante verandering in het groeipercentage (trendbreuk)
van de afzet was bij nadere beschouwing statistisch al waarneembaar aan het eind van de jaren zestig, dus ruim voor de
de nationale bestedingen, is echter te laat onderkend. Een
ruim4%. Gedurende de periode 1974-1980 trad eendalingop
oliecrisis (zie label 6)!
van 2,2% per jaar. In een studie 1), gewijd aan de oorzaken van
de terugval in de vraag naar staal halverwege dejaren zeventig,
concludeert het IISI, dat er geen enkelvoudige oorzaak valt
aan te geven voor de plotselinge en sterke dating van het
staalverbruik in 1975, die werd gevolgd door een periode van
stagnatie. Verschillende factoren hebben hierbij een rol
gespeeld.
1) IISI, Causes of the mid 1970’s recession in steel demand, Brussel,
1980.
890
Tabel 6. Staalafzet aan verwerkende sectoren
Gemiddelde jaarlijkse
groei in procenten
betrokken jaar van
vddr
na
trendbreuk trendbreuk tijds panne tiendbreuk
5,6
4,9
5,4
9,2
4,9
3,2
2,4
15,3
— 0,4
-0,4
0,3
2,2
— 0,3
– 1,2
– 0,4
2,4
1958-1977
1957-1977
1958-1978
1958-1978
1958-1977
1958-1977
1948-1977
1958-1978
1969
1970
1970
1968
1969
1968
1972
1969
Bron: HSI, Causes of the mid-1970s recession in steel demand, Brussel, 1980.
Al ligt de lange-termijnstructuurbreuk in het staalverbruik
voor 1975, het complex van macro-economische factoren als
samenvallende nationale conjunctuurcycli, ,,konzertierte Ak-
tion” van de overheden en de ineenstorting van het stelsel van
Bretton Woods met daarbovenop de oliecrisis leidde pas in
1975 tot een de facto sterke daling van de Staalafzet. Ten
gevolge van de plotselinge overcapaciteit in vele sectoren
eind 1974, gekoppeld aan algemene malaise en stagnatiepsychologie daalde de staalconsumptie sterk. De volgende
factoren speelden in dit verband een belangrijke rol:
— de investeringen in de vaste-kapitaalgoederenindustrie,
zoals bekend een staalintensieve sector, lagen in 1975 voor
de zeven belangrijkste westerse industrielanden 13% lager
dan in 1973;
— de daling van de Staalafzet in het jaar 1975, is mede
veroorzaakt door extreme voorraadafbouw bij de afnemers. Staal is bij uitstek geschikt voor lange-termijnvoorraadvorming. De vraag naar staal wordt daarom be’invloed door een aparte voorraadcyclus. In 1975 beliep de
voorraadafbouw voor de zeven belangrijkste OESO-landen b.v. 11 mln. ton, ca. 5% van nun jaarafzet. Deze trend
zette zich in de daaropvolgende jaren nog door;
— binnen de investeringen vond een verschuiving plaats van
uitbreidingsinvesteringen naar arbeidsbesparende en
kostprijsverlagende investeringen. De staalintensiteit van
de eerste categoric is groter dan die van de tweede
categoric;
— de investeringsgroei, die al sinds 1960 aan een zekere
vertraging onderhevig was ten gevolge van een dalende
kapitaalopbrengst, is structured verder verlaagd door een
relatieve verschuiving van groeibevorderende overheidsinvesteringen, zoals infrastructurele werken, naar uitbreiding van overheidsuitgaven voor algemeen welzijn (met
geringe staalintensiteit);
— in de transportsector, een van de belangrijkste staalafnemers, is een overheersende tendens ontstaan naar ge-
wichtsreductie en dus het verminderen van het materiaalverbruik (in de VS 20 tot 30%). Dit treft in het bijzonder
staal, welk materiaal bij dit streven tevens nog, zij het niet
wezenlijk, door lichtere materialen wordt vervangen;
— door verbetering van staalproduktietechnieken, m.n. de
opkomst van het continu gieten, stijgt de hoeveelheid
walserijprodukten welke per ton ruwstaal kunnen worden
gemaakt, voortdurend, waardoor de benodigde ruwstaalproduktie relatief daalt. Dit betekent dat het verbruik in
ruwstaal gemeten minder stijgt dan het werkelijk verbruik
van walserijprodukten. In Japan b.v. leverde in 1960
1 ton ruwstaal 770 kg walserijprodukt op, in 1980 is dit
cijfer 905 kg geworden. Het verloop vande produktie van
ruwstaal in de westerse wereld bevestigt het bovenstaande beeld (zie figuur 2).
De conjuncturele en de seizoenschommelingen in de
staalindustrie zijn groot (de conjunctuurcyclus in de staalsector bedraagt 4 a 5 jaar) en de produktiegroei is structured
laag. Bovendien blijkt dat 1980 voor de westerse staalindustrie een bijna even desastreus conjunctureel dal betekent als
891
Figuur 2. Gemiddelde maandelijkse ruwstaalproduktie in
de westerse wereld a)
teit van ruwstaal in de EG groeide tussen 1974 en 1977 nog
met 12% en die van walserijprodukten met 11%, terwijl de
vraag, zoals gezien, krachtig daalde.
Niet alleen vraagt uitbreiding van capaciteiten dus relatief
lange tijd, ook in neerwaartse richting is de flexibiliteit gering: de ondeelbaarheid van installaties bestemd voor massaprodukties, vormt een technische belemmering voor kleine
capaciteitsreducties. Individuele ondernemingen hebben —
behalve in geval van herbouw — slechts de keus tussen
Maanden
volledige instandhouding van het bestaande produktieapparaat, tijdelijke plaatsing ,,in de mottenballen” met later hoge
opstartingskosten of definitieve buitenbedrijfstellingvan grote installaties. De meeste producenten gaan niet snel tot de
tweede en zeker niet tot de laatste optie over (en worden
daarin om wille van b.v. werkgelegenheidsoverwegingen
gesteund door hun overheden).
Bron: IIS1 World Suel in figures. 1981.
a) 29 landen die 98% van de westerse ruwstaalproduktie vertegenwoordigen.
1975. De EG heeft zich allerminst aan deze ontwikkelingen
kunnen onttrekken, zoals figuur 3 laat zien. De neergang in de
EG zet zich voort in 1981 en is sterker dan in de westerse
wereld als geheel. Volgens een OESO-rapport 2) over de
staalmarkt in 1980 en de perspectieven voor 1981 werd de EG
het hardst door de recessie getroffen en wordt, bovenop een
daling van de ruwstaalproduktie van 9% in 1980, een daling
van 10% in 1981 verwacht.
Figuur 3, Ruwstaalverbruik en -produktie in de Europese
Gemeenschap (van de negen)
in nun, ton
160 ‘
Anderzijds is het voor de staalbranche als geheel op grond
van de lage vraagelasticiteit niet mogelijk door eventuele
prijsconcessies de in de recessie teruglopende vraag op peil te
houden, zodat overcapaciteit en prijsverval optreden. Bedroeg in 1974 de bezettingsgraad van de produktie-installa-
ties in de EG nog 87%, begin 1981 was deze teruggelopen
tot 55%. Volgens de Algemene Doelstellingen Staal 3) (een
document van de Commissie dat de cijfermatige achtergrond
en de voorspellingen over ontwikkelingen op de staalmarkt
levert als basis voor het EG-staalbeleid) zal dit gat ook in 1983
nog niet zijn weggewerkt: indien van de gunstigste hypothese
voor de vraagontwikkeling wordt uitgegaan (15% stijging
t.o.v. 1980, een inmiddels gewaagde veronderstelling, aangezien 1981 nog een teruggang t.o.v. 1980 te zien zal geven)
bedraagt de staalovercapaciteit in de EG in 1983 nog ca. 25
mln. ton, tenzij de afbouw in de nabije toekomst sneller
verloopt. Rekening houdend met capaciteitsdefmities en
majorering in de capaciteitsopgave door de producenten,
waardoor in de praktijk een volledige bezetting van de
produktiecapaciteit bij 85% wordt bereikt, zal ook in 1985
nog van een overcapaciteit sprake zijn en wel van ca. 16 mln.
ton (zie figuur 4).
De langdurige overcapaciteit is dus een tweede oorzaak van
de crisis in de Europese staalsector, die samen met de
vraagvermindering een extra prijsdruk veroorzaakt.
Figuur 4.
Overcapaciteit van ruwstaalproduktie in de EG
(van de negen)
1970
1975
1980
Nominate aangcmelde
capatiteit ca. 199 mln.
ton
‘Geschatte reele capacitcit
ca. 186 mln. ton*1
(Bcnodigde) evenwichts-
200
Bron: interne grafiek Estel m.b.v. cijfers van bet I1SI.
Concluderend kan worden gesteld dat de negatieve Europese vraagontwikkeling, waartegenover de enigszins toegenomen export tegen zeker niet goede voorwaarden maar
gedeeltelijk soelaas bood, een van de hoofdoorzaken van de
crisis in de Europese staalindustrie vormt.
capaciteit ca. 170 mln.
b)
160
ton )
Produktieprognose
ca. 144 mln. ton
Verbmiksprognose
Inflexible produktiecapaciteiten
ca. 126 mln. ton
De structuurbreuk in de vraagontwikkeling die in het
voorgaande is beschreven heeft men zich te laat gerealiseerd.
1974 was een absoluut topjaar qua staalafzet en elke ton die
geproduceerd kon worden, werd ook verkocht. In de euforie
van dat moment en van de voorafgaande jaren zijn op grond
van optimistische toekomstverwachtingen grote projecten
geentameerd die tot een aanzienlijke capaciteitsuitbreiding
zouden leiden. Door het vertragingseffect van staalinvesteringsbeslissingen (tussen beslissing en ingebruikname van de
installaties liggen 3 tot 6 jaar) is de structuurbreuk in de
vraagontwikkeling niet gevolgd door een snelle en adequate
aanpassing van de produktiecapaciteit. De produktiecapaci892
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
a) Veronderstelde ,,papieren” capaciteit 13 mln. ton.
b) Uitgaande van een volledige bezetting bij 85%.
Bron: Europese Commissie, Investeringen in de ijzer- en staalindustrie. samenvattend verslag
stand 1 januari 1980. Enige aanpassingen op grond van recente gegevens zijn onzerzijds
aangebracht.
2) OESO-rapport, Staalmarkt 1980 en vooruitzichten 1981, Pariis
1981 (DOC. SC 81(17)).
Verslechtering van de concurrentiepositie van de EG
De conjuncturele inzinkingen in 1975 en in 1980/1981,
— bovenop de structuurbreuk in de groei van de staalconsumptie en het vertragingseffect van investeringen, zijn van toepassing op de gehele staalindustrie in de OESO-landen. Desondanks is de EGKS harder getroffen dan haar concurrenten.
De ..financiele resultaten” van haar staalindustrie liggen
aanzienlijk lager dan die in de VS en Japan. Voor het verlies
aan concurrentiekracht, de derde hoofdoorzaak van de
problemen van de Europese staalindustrie, kunnen de volgende factoren worden aangemerkt:
— de ontwikkeling van de staalproduktie vond in het
verleden plaats bij de vindplaatsen van kolen (Ruhrge-
bied, Borinage, New Scotland, Zuid-Wales) of ijzererts
(Lotharingen). Sinds betere, of vergelijkbare kwaliteiten
tegen lagere kosten, beschikbaar kwamen in gebieden als
Australia, Afrika of Noord-Amerika is de vestigingsplaats
van vele Europese ondernemingen mede uit het oogpunt
van (stijgende) intra-Europese transportkosten ongunstig
geworden. Nieuwe geintegreerde staalbedrijven zijn de
laatste vijftien jaar dan ook alleen aan de kust gebouwd
(Fos, Sidmar, Tarente);
— modernisering van het produktie-apparaat is in zijn
algemeenheid, niet in de laatste plaats vanwege de financiele situatie van de laatste jaren, achtergebleven t.o.v.
Japan en sommige andere jonge industrielanden, met hun
per definitie modern opgezette installaties. Binnen Europa
zijn de technologische verschillen erg groot en naast
moderne geavanceerde bedrijven (b.v. Thyssen, Estel
Hoogovens, Sidmar, Tarente) komen zeer oude bedrijven
voor (b.v. delen van Usinor, Cockerill-Sambre en BSC).
Trekken we een technologische vergelijking met Japan,
dan blijkt dat het percentage continu gegoten staal, een
betrekkelijk nieuw precede dat minder energie en materiaal vergt, in Japan in 1980 een aandeel in de totale
produktie heeft van 60% tegen 39% in Europa; de
cokesconsumptie per ton ruwijzer was in 1979 in Japan
wikkelingen. In de VS bestond b. v. tot voorkorthet,,hire/Jre” beginsel (snelle (en tijdelijke) ontslagen bij teruggang). In de Japanse staalindustrie wordt, naast een kern
van zeer vast aan het bednjf verbonden personeel, veel
gewerkt met onderaannemers voor de bedrijfsvoering.
Een verschillende sociale ,,cultuur” in het nadeel van
Europa;
— de Europese staalindustrie werkt op economische merites
beoordeeld te versnipperd en nationaal opgedeeld, waardoor de voordelen van produktie op grote schaal of samenwerking ook over de grenzen heen niet voldoende benut worden. Verder vallen de loonkosten, maar soms ook
de energie- en grondstoffenkosten, hoewel per land sterk
verschillend, vaak in het nadeel van Europa uit. Op de
laatste heeft de hoge dollarkoers de laatste tijd een sterk
kostenverhogend effect.
De Amerikaanse concurrentiepositie is op onderdelen
weliswaar vergelijkbaar met de Europese, doch wordt be-
gunstigd door de grote nationale staalmarkt die redelijk
effectief wordt afgeschermd door protectionistische maatregelen, terwijl een grotere prijsdiscipline ook bijdraagt tot
betere financiele resultaten dan in Europa. Bovendien be-
schikken de meeste Amerikaanse staalbedrijven over eigen
grondstoffen. Ten slotte zijn de staalprijzen in de EG een
factor van belang. Hierop komen we bij de uiteenzetting van
het crisisbeleid terug.
Overheidssteun aan de staalindustrie in de EG
Als laatste oorzaak van de crisis van de staalindustrie kan,
na vraagdaling, inflexibele produktiecapaciteiten en technologische achterstand, staatssteun worden genoemd.
Staatssteun heeft de financiele ineenstorting van grote
staalondernemingen in Belgie, Frankrijk, Groot-Brittannie
en Italic moeten voorkomen. De vindingrijkheid waarmee de
lidstaten en ondernemingen op dit terrein te werk zijn gegaan
12% lager dan in Europa, de gemiddelde converterinhoud
is soms verbluffend. Garanties en rentebonificaties op leningen, overname van rentelasten op bestaande schulden, verho-
en hoogovendiameter in Japan is groter enz. Op praktisch
alleterreinen bestaat in Europa een technologische achterstand, die ook tot uiting komt in een Europese aankoop
van Japanse know-how. Deze achterstand is verklaarbaar
taalafschrijving, schuldovername, schuldenmoratoria, verliescompensatie en ,,preis participatifs” vormen daarbij de
meest gehanteerde specifieke middelen. Daarnaast is het per
uit het verschil in investeringsuitgaven door een toene-
mend kapitaalgebrek in Europa;
— van de investeringsuitgaven is in de EGKS bovendien een
proportioneel groter deel bestemd voor onderhoud van
het (oudere) produktie-apparaat, terwijl in Japan meer
gelnvesteerd is in een reductie van de produktiekosten
(energiebesparing b.v.) en verbetering van de produktiviteit (zie label 7). De daling van de ree’le investeringen per
ton is nog sterker: in prijzen van 1970 zijn deze in de EG
in 1979 teruggevallen naar 8 ERE per ton;
Tabel 7. Investeringsuitgaven in de staalindustrie van de EG
en Japan (in mln. ERE)
Ja pan
EG
totaal
per ton
(in ERE)
totaal
per ton
(in ERE)
2.169
17,0
19.1
20,1
19,2
26,4
24,5
18,7
15,5
14,2
2.128
24,0
1 918
1Q 8
14 9
3.120
30,5
3.828
2.241
2.205
2.160
35,5
21,9
21.6
JA 8
1971 ……………….
1972 ……………….
2.639
3.028
1974 ……………….
2.989
3.317
1976 ……………….
3.293
1978
1359
2.022
2.000
1979 ……………….
19,3
ging van het eigen vermogen met overheidsmiddelen, kapi-
land sterk uiteenlopende reservoir aan niet-specifiek op de
staalindustrie gerichte steunvormen (energiesteun, regionale
regelingen, milieusteun, maatregelen voor zekerstelling van
grondstoffen, investeringspremieregelingen, onderzoeks- of
ontwikkelingssteun, fiscale steun, overname van kosten voor
infrastructurele voorzieningen, speciale spoorwegtarieven,
steun voor verbetering van de arbeidsomstandigheden enz.)
een belangrijke, doch moeilijk controleerbare bron van
steunverlening. Dat via deze vaak ondoorzichtige kanalen,
aparte potjes van ministeries of geheimeovereenkomsten, een
aanzienlijk deel van de steunverlening zich volledig aan het
oog heeft onttrokken, is een van de belangrijkste redenen
waarom een volledig steunoverzicht over wat de individuele
ondernemingen van hun overheden ontvangen hebben nauwelijks te maken is. Ook de Europese Commissie beschikt
voor de periode 1976-1980 niet over alle gegevens, al hebben
de lidstaten onlangs een vragenlijst toegezonden gekregen om
hierin verbetering te brengen.
Al laten we de niet-specifieke steunverlening buiten beschouwing, het netto-subsidie-equivalent van specifieke
steunverlening is, zelfs als alle voorwaarden bekend zouden
zijn — quod non —, moeilijk te becijferen. Zo stijgt het
kwalitatieve steunelement van een overheidsgarantie op
leningen naarmate de lange-termijnvooruitzichten voor de
betrokken onderneming slechter zijn. De mate waarin een
garantie een feitelijke subsidie blijkt te zijn, wordt eerst in de
— de Europese Industrie heeft minder dan haar concurren-
ten in Japan en de VS de mogelijkheid tot een aanpassing
van het aantal werknemers aan korte termijn vraagontESB 16-9-1981
3) De laatste dateert van 1978; aan een nieuwe serie wordt binnenkort begonnen.
893
steun in de verschillende landen, met ieder hun eigen ,,steun-
Usinor-Creusot-Loire en Sacilor-PUK met f. 460 mln.
,,prets participatifs”.
cultuur”, te vergelijken, is dus nauwelijks doenlijk. D.m.v.
uitgebreide landenstudies hebben wij ons niettemin in deze
materie verdiept. Op grond daarvan hebben wij een —
tentatieve — berekening gemaakt hoeveel de specifieke
steunverlening aan de staalindustrie heeft bedragen, en wat is
toegezegd. Splitsen we de steun in twee globale hoofdcatego-
Italic (ruwstaalproduktie in 1980: 26,5 mln. ton):
— verhogjng van het bedrijfskapitaal van Italsider via de
financiele (staats)holdings Finsider en IRI met ca. f. 2,2
mrd. in 1977, 1978 en 1979;
— goedkeuring in december 1980 door interministeriele
toekomst duidelijk. Het vinden van objectieve criteria om de
rieen, enerzijds subsidies, anderzijds kredieten door de staat
staatscommissie voor industrieplahning (CIPI) voor steun
verschaft of van staatswege gegarandeerd dan blijkt dat in de
tot een bedrag van f. 3,3 mrd., waarvan f. 3 mrd. voor
EG, met name in Belgie, Frankrijk, Luxemburg, Italic en het
Italsider, bestaande uit rentebonificaties ca. f. 1.275 mln.,
Verenigd Koninkrijk, naar schatting in totaal ca. f. 40 mrd.
aan subsidies en ca. f. 40 mrd. aan kredieten is verleend of
toegezegd over de periode 1976-1984 4). In sommige gevallen
werd, gezien de financiele situatie van de betrokken onderne-
verliescompensatie ca. f. 575 mln. en bijzondere kredieten
ca. f. 1.150 mln.;
ming, kredietverlening daarbij gedeeltelijk als subsidie be-
schouwd.
Om een indruk te geven van de omvang van de steunoperaties volgen hieronder een aantal financiele cijfers en modali-
— april 1981: aankondiging door CIPI van een steunpakket
met o.a. een lening van ca. f. 4,5 mrd. met 11% rentebonificatie en een looptijd van 7 jaar; uitkering van ca. f. 225 per
ton ruwstaal en ca. f. 340 per ton walserijprodukt die op
grond van internationale produktie-afspraken (zie deel II
in ESB van volgende week) minder geproduceerd worden;
gedeeltelijk staatsovername van de verhoging van de
teiten van enkele van de belangrijkste steunmaatregelen met
betrekking tot de staalindustrie. Zij vormen slechts een
selectie uit de veelheid van regelingen, programma’s en
steunoperaties. De informatie over de overheidssteun aan de
— September 1981: een obligatielening tegen zeer zachte
staalindustrie komt in veel gevallen uit de tweede hand. Het
voorwaarden van maar liefst f. 4,5 mrd. voor Italsider, om
onderstaande overzicht kan daarom ook niet meer doen dan
o.a. de lonen over augustus van dit jaar te kunnen betalen!
een indruk geven van de steunverlening.
(Er dient hier wel rekening te worden gehouden met
mogelijke verschillen tussen aankondiging en realisatie.)
Belgie (ruwstaalproduktie in 1980: 12,3 mln. ton):
— Plan Claes 1978-1983: staatsparticipatie t.w.v. ca. f. 640
elektriciteitsprijzen; f. 450 mln. voor de opbouw van
grondstofvoorraden;
Luxemburg (ruwstaalproduktie in 1980: 4,6 mln. ton):
mln., schuldenmoratorium 1978-1983 voor ca. f. 3.550
— herstructureringsprogramma 1979-1984, met o.a.: 25%
mln., overname van rentelasten voor een bedrag van
subsidie (waarvan 10% eventueel later terug te betalen)
f. 2.050 mln., verliescompensatie t.w.v. ca. f. 1 mrd.;
voor investeringen t.w.v. ruim f. 1,3 mrd., bijnarenteloze
— mei 1981: staalnota Claes voor Cockeril-Sambre: consolidering van f. 1,7 mrd. overbruggingskredieten, investerin-
leningen voor ca. f. 67 mln., staatsgaranties op EGKS-leningen a ca. f. 900 mln., loonsubsidies, steun voorsluiting
gen t.w.v. ruim f. 1,8 mrd., waarvan ten minste een derde
na kapitaalverhoging of participerende converteerbare
terrein van Arbed en fiscale maatregelen.
van installaties en infrastructurele werken op het fabrieks-
obligaties, f. 1,5 mrd. toekomstige verliesovername en
bijna f. 0,5 mrd. ,,fonds de roulements” (door de banken
Nederland (ruwstaalproduktie in 1980: 5,3 mln. ton):
onder overheidsdruk toegezegd).
— achtergestelde NIB-lening tegen marktvoorwaarden a
Bondsrepubliek Duitsland (ruwstaalproduktie in 1980: 43,8
mln. ton):
— herstructureringsprogramma Saarland: investeringssubsidie van f. 220 mln., kredietgaranties t.w.v. ca. f. 1 mrd.,
overheidsbijdrage in eigen vermogen van ca. f. 275 mln.;
— researchsteun (BMFT) a f. 0,5 mrd.;
herstructureringsprogramma van juli 1981 voorde periode 1982-1984 van in totaal ca.f. l,8mrd., waaronder voor
onderzoekssteun ca. f. 660 mln., voor investeringssubsidies f. 600 mln. en sociale uitkeringen.
Denemarken (ruwstaalproduktie in 1980: 0,7 mln. ton)
— mei 1981: Plan tot financiele herstructurering van de
Deense staalindustrie t.w.v. ca. f. 210 mln., waarvan f. 75
mln. voor schuldovername en ca. f. 18 mln. voor kapitaal-
deelname.
Frankrijk (ruwstaalproduktie in 1980: 23,2 mln. ton):
— Plan Acier van oktober 1978: schuldenmoratorium in de
vorm van ,,prets participatifs” (0,1% rente, na 1983 1%
rente) t.w.v. ca. f. 10,3 mrd. en bevriezing van bankleningen t.w.v. ca. f. 4,2 mrd., waardoor de jaarlijkse rentelast
in procenten van de omzet voor de twee grootste staalondernemingen (Usinor en Sacilor) van 13,2 naar 5 werd
treruggebracht. Bovendien een kapitaalinjectie door verschillende (hoofdzakelijk staats)instellingen t.w.v. ca.
f. 940 mln.;
— ..Convention de la Protection Sociale” (1979), met sociale
regelingen voor afvloeiing van staalwerknemers: ca f. 3,3
mrd.;
— voorjaar 1981: ondersteuningvandeovereenkomsttussen
894
f. 350 mln. en investeringssteun van f. 50 mln. voor
continu-gietinstallatie.
Verenigd Koninkrijk (ruwstaalproduktie in 1979: 21,4 mln.
ton; in 1980: slechts 11,3 mln. ton als gevolg van stakingen bij
BSC):
— herstructureringsprogramma van februari 1981: kapi-
taalsherstructurering: afschrijving van (overheids)kapitaal (,,public dividend capital” en ,,new capital”) t.w.v.
ruim f. 15 mrd., kwijtschelding van ,,National Loans”
t.w.v. ruim f. 2,5 mrd. en dekking van de financieringsbehoefte van BSC voor 1980/1982 van ca. f. 9,5 mrd.
Ook de ,,Wirtschaftsvereinigung Eisen und Stahl” in de
Bondsrepubliek heeft onderzoek gedaan naar de subsidieverleningen aan de Europese staalindustrie waarbij werd getracht de bedragen per ton toe te rekenen. Hoewel er in
theoretisch opzicht aan deze berekening veel voetangels en
klemmen zitten, kunnen we uit het Duitse overzicht wel
concluderen (zie label 8) dat de steunverlening (incl. kredietverlening) globaal rond de DM 100 per ton bedraagt, hetgeen
min of meer overeenkomt met onze eigen bevindingen.
Het mag dan ook geen bevreemding wekken dat de invloed
van de overheden op de staalindustrie voortdurend toeneemt:
het deel van de EG-staalproduktie dat in al dan niet officieel
genationaliseerde staalondernemingen wordt geproduceerd,
is van 1974 op 1980 gestegen van ca. 25% tot ca. 60%.
4) Men vergelijke deze steunbedragen met de in label 5 genoemde
verliezen van de twaalf grootste staalconcerns!
protectionistische maatregelen, beter op peil. Hoe laag de
prijzen in Europa zijn, blijkt uit de cijfers in label 9, die zijn
gebaseerd op lijstprijzen. Door uiteenlopende rabatten, met
dientengevolge andere effectieve prijsverhoudingen, geven
label 8. Schatting van de overheidssteun in Belgie, Frankrijk,
Verenigd Koninkrijk en Italic a)
Belgie
Frankrijk
8,3
4,7
13
6,6
4,4
11
Verenigd
Koninkrijk
Italic
deze prijzen slechts een indicatie van de werkelijke verschil-
Totaal
lende op eigen binnenlandse markt.
Indien overheden vanaf het begin van de crisis geen steun
zouden hebben verleend, of indien uit sociaal oogpunt on-
geschatte subsidies in mrd. DM
1975 t/m 1980 . . .
1981 t/m 1983 . . .
1975 t/m 1983 . . .
15,8
8,6
24,4
7,2
37,9
32,8
70,7
15,1
22,3
vermijdelijk steun aan stringente, intergouvernementeel
in DM per ton ruwstaal
1975 t/m 1980 . . .
1981 t/m 1983 . . .
1975 t/m 1983 . . .
113,7
129,2
118,7
48,5
152,9
166,7
157,6
59,1
75,1
64,7
65,6
54,1
135,9
188,2
150,7
80,7
146,9
102,0
overeengekomen en voor alle bedrijven geldende criteria zou
zijn gebonden, zou aanpassing van het aanbod aan de vraag in
het recente verleden hebben plaatsgehad op veel grotere schaal
dan nu het geval is geweest, vooral bij de structured zwakke
105,0
186,4
131,7
49,8
202,4
102,1
ondernemingen. Op deze wijze zou de crisis dan reeds nu
goeddeels zijn opgelost.
De indirecte gevolgen van de overheidssteun op de lange
in DM per ton walserijprodukt
1975 t/m 1980 . . .
1981 t/m 1983 . . .
1975 t/m 1983 . . .
194,1
266,9
214,8
63,2
261,3
130,4
termijn zijn voor de Europese staalindustrie zo mogelijk nog
a) Bijgewerkt tot medio juli 1981.
ernstiger. De subsidies hebben geresulteerd in kunstmatige
instand houding van een belangrijke overcapaciteit, die als
Bron: Wirtschaftsvereinigung Eisen und Stahl, Positionspapier, Dusseldorf, februari 1981,
plus recente aanvullingen.
een donderwolk boven de markt hangt, waardoor een
negatieve druk op de prijzen onafgebroken is blijven bestaan.
Op zich zou men kunnen menen dat een Europese industriele
sector wel tijdelijk zou kunnen leven met een zeker overschot
aan produktiecapaciteit zonder dat dit een verderfelijke
invloed op de prijzen heeft. Voor de Europese staalsector is
De gevolgen van (de intensiteit van) de steunverlening is
voor de producenten die geen, of hierbij vergeleken (nog)
dat echter niet zo, doordat het marktbeleid hier faalde. De
neerwaartse spiraal van grote verliezen — staatssteun — in
stand houden overcapaciteit — prijsdruk — verliezen, die in
nauwelijks steun kregen (voornamelijk (grote gei’ntegreerde)
Duitse en Nederlandse bedrijven, waaronder Estel, en daar-
naast vele kleine ondernemingen in de hele EG) funest. Door
gang is gezet door de vraagdaling van 1975, moet worden
de overheidssteun werd de concurrentiepositie van deze
bedrijven zowel direct als indirect, ernstig aangetast. Rechtstreeks is hun concurrentiepositie aangetast doordat de steun,
die veelal ten goede komt aan de oudste en minst rendabele
doorbroken.
Op verschillende punten kan het beleid van de Europese en
de nationale overheden en de gezamenlijke producenten
inhaken: op korte termijn zijn prijsmaatregelen van groot
belang; op de lange termijn gericht moet atbouw van overcapaciteit en modernisering van het produktie-apparaat worden afgedwongen door maatregelen in deze richting als con-
ondernemingen, leidt tot nivelleringvan de efficiencyverschillen tussen de ondernemingen en tot een handhaving van
marktaandelen ten gunste van de minst competitieve ondernemingen. Daarnaast heeft de steun geleid tot jarenlange
prijsstelling beneden kostprijs, wat strijdig is met de uitgangspunten van de markteconomie.
Het extreem lage prijsniveau — nu nog 10 a 15% onder
Japanse of Amerikaanse binnenlandse niveaus — is vooral
veroorzaakt door, en kan slechts bestaan bij de grade van
overheden die verliezen compenseren. In de door de Europese
producenten gevoerde prijzenslag ligt dan ook een van de
hoofdoorzaken voor de slechte resultaten van de Europese
staalindustrie in vergelijking met haar concurrenten: de
staalprijzen in Amerika blijven, ook bij stijgendeonderbezetting, door een grotere marktdiscipline en tamelijk effectieve
ditio sine qua non voor overheidssteun te stellen. Dat in de
afgelopen jaren verwoede, maar uiteindelijk nog weinig succesvoile pogingen zijn gedaan het beleid in dezezin om te bui-
gen, zullen we in deel II van dit artikel uiteenzetten.
J. D. Hooglandt
J. J. Heusdens
J. M. M. van der Ven
Tabel 9. Lijstprijzen in de Bondsrepubliek Duitsland, Japan en de Verenigde Staten, februari 1981a)
Verschil tussen
Bondsrepubliek Duitsland en
Produkt
Bondsrepubliek Duitsland
Verenigde Staten
(1-3)
Japan
Verenigde Staten
Japan
(1-5)
in DM per ton
in $ per ton
in DM per ton
in Yen per ton
in DM per ton
in DM per ton
in DM per ton
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(«)
(7)
720
705
735
755
740
720
900
439
471
460
430
474
474
510
939
1.008
984
920
1.014
1.014
1.091
90.500
91.000
87.000
79.000
85.800
85.800
94.300
950
956
914
830
893
893
990
—
—
—
—
—
—
—
219
303
249
165
274
294
191
—
—
—
—
—
—
230
251
179
75
153
173
— 90
a) Wisselkoers:
1 US-$ = DM2,14
100 Yen = DM 1,05
Bron: Wirtschaftsvereinigung Eisen und Stahl, Positionspapier, Dusseldorf, februari 1981.
ESB 16-9-1981
895