De erfenis van Ruding
Sinds 1984 hebben de gerealiseerde uitgaven van het rijk de begrote uitgaven steeds met
enkele miljarden guldens overschreden. Vooral de laatste jaren was er sprake van forse
begrotingsoverschrijdingen. Alleen dank zij omvangrijke meevallers aan de
inkomstenkant is het tweede kabinet-Lubbers er in geslaagd de beoogde reductie van het
financieringstekort te realiseren. De financiele problemen van de collectieve sector zijn
echter nog allerminst opgelost. De budgetdiscipline is nog altijd ver te zoeken. En
minister Ruding is zeker niet de kampioen-bezuiniger geweest waarvoor hij in de media
doorgaat.
DR. C.G.M. STERKS – DR. J. DE HAAN – PROF. DR. C.A. DE KAM*
Op 31 mei jl. heeft minister Ruding de Voorjaarsnota
1989aar\ de Tweede Kamer aangeboden1. Ingevolge artikel 14 van de Comptabiliteitswet 1976 geeftdeze nota een
tussenstand van de uitvoering van de rijksbegroting in het
lopende begrotingsjaar. Zelfs door ervaring geharde belangstellenden in het wel en wee van de publieke sector
zullen bij lezing van de nota even hebben moeten slikken.
De slechts acht maanden geleden in de Miljoenennota
1989 gepresenteerde ramingen van de rijksuitgaven worden volgens de huidige inzichten met bruto / 8,6 mrd. overschreden. Dit is geen gevolg van onverwachte en niet te
voorziene schokken; bij een uiterst gematigd verloop van
lonen en prijzen ontwikkelt de nationale economie zich
zelfs nog wat gunstiger dan het afgelopen najaar al werd
voorzien. Daarom lijkt maar een conclusie mogelijk: op het
ogenblik zijn de cijfers in de begrotingshoofdstukken kennelijk op budgettair drijfzand gebaseerd en/of de begrotingsdiscipline laat ernstig te wensen over. Er zijn sterke
aanwijzingen dat beide factoren een rol spelen. Overigens
vormen uitgavenoverschrijdingen geen nieuw verschijnsel.
Ook in de begrotingsjaren 1987 en 1988 waren de gerealiseerde rijksuitgaven aanmerkelijk hoger dan aanvankelijk
was begroot.
De minister van Financien verzwijgt het totaalcijfer van
de uitgavenoverschrijdingen met/8,6 mrd. zorgvuldig. Het
wordt nergens letterlijk in de Voorjaarsnota 70S9genoemd.
Ruding legt daarentegen alle nadruk op het feit dat het financieringstekort van het rijk dit jaar ook volgens de laatste inzichten zal uitkomen op 6% van het nationaal inkomen (ni). Daarmee wordt de doelstelling uit het regeerakkoord van 1986 gehaald. Dit opvallende resultaat kan als
volgt worden verklaard. Ten eerste is er wederom sprake
van een meevaller bij de belastingontvangsten (/1,4 mrd.).
Ten tweede wordt (eenmalig) / 2 mrd. verkregen door afstoting van DSM-aandelen. Ten derde vloeit dit jaar / 0,6
mrd. in de schatkist door de vervroegde aflossing op woningwetleningen. Deze intering op het staatsbezit wordt relevant verklaard voor de bepaling van de omvang van het
financieringstekort. Ten vierde zijn er dit jaar ook begrotingsposten die niet worden uitgeput. Het gaat hierbij in to-
616
taal om circa / 4,2 mrd. Ten slotte wordt minister Ruding
geholpen door het ‘noemereffect’. Het nationaal inkomen
wordt thans / 7 mrd. hoger geschat dan ten tijde van het
opstellen van de Miljoenennota 1989. Dit geefl een extra
budgettaire ruimte van / 0,4 mrd.
Gered door de plussen
Aan het begin van de jaren tachtig huldigde een meerderheid van de beleidsmakers de opvatting dat de publieke sector in Nederland te groot was geworden. Meer markt
en minder overheid luidde het devies. Vandaar dat beperking van de uitgavengroei van de publieke sector een centrale beleidsdoelstelling werd. De rentelastenproblematiek
vroeg bovendien om een reductie van het financieringstekort. Het regeerakkoord van het tweede kabinet-Lubbers
(uit 1986) bevatte daarom afspraken over een vermindering van het financieringstekort van het rijk en over stabilisering van de collectieve-lastendruk. Het financieringstekort zou volgens een afgesproken tijdschema worden verminderd tot 5,25% ni in 1990. De doelstelling voor het financieringstekort van het rijk voor 1989 was 6% ni. Volgens
de cijfers zoals gepresenteerd in de Voorjaarsnota 1989
wordt deze doelstelling gerealiseerd. Het verdient echter
aanbeveling niet alleen te letten op het saldo van ontvangsten en uitgaven, maar ook te kijken naar het verloop van
de uitgaven en de ontvangsten van het rijk afzonderlijk.
Tabel 1 geeft een geactualiseerd beeld van de ontwikkeling van de rijksfinancien in de periode 1980-1989. Uit
label 1 blijkt dat vanaf 1984 de gerealiseerde uitgaven de
begrote uitgaven steeds met enkele miljarden guldens hebben overschreden. Vooral de laatste jaren was sprake van
enorme uitgavenoverschrijdingen, met / 4 mrd. tot / 7 mrd.
per jaar. De cijfers in het eerste blok van label 1 illustreren
* Vakgroep Algemene Economie, Economische Faculteit Rijksuniversiteit Groningen.
1. Voorjaarsnota 1989, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989,
21 170, nr.1.
Tabel 1. Uitgaven en ontvangsten van net rijk: begroting (raming) en (voorlopige) realisatie, 1980-1989 (in mrd. gld.)
1981
1980
Uitgaven
– begroot
132
– gerealiseerd
129
– verschil(2-1)
140
140
0
_2
1982
149
151
+2
1983
156
155
-1
Ontvangsten
– geraamd
– gerealiseerd
– vervroegde aflossingen
163
163
0
1985
1986
1987
1988
1989
164
166
+2
169
171
+2
168
175
+7
168
172
+4
170
175
+5
127
97
98
90
-7
91
-7
97
93
-4
91
92
+1
135
133
0
+6
– verschil(2-1-3)
Belastingontvangsten
– geraamd
– gerealiseerd
– verschil (2-1 )
1984
143
2
+6
143
164
16
+5
139
160
13
+8
144
150
-1
+7
147
151
0
+4
93
94
+1
97
98
+1
101
106
+5
107
113
+6
112
118
+6
122
123
+1
Bton: Berekend op basis van diverse Miljoenennota’s en de Voorjaarsnota 1989.
dat het onder Rudings bewind met de begrotingsdiscipline
snel bergafwaarts is gegaan. Bij het grote publiek bestaat
echter de indruk dat de huidige (thans demissionaire) minister goed op het huishoudboekje van de Staat heeft gepast. Deze indruk is mede ontstaan door het trompetgeschal waarmee werd aangekondigd dat het financieringstekort kromp conform de afspraken zoals neergelegd in het
regeerakkoord 1 986.
De dating van het f inancieringssaldo was echter slechts
mogelijk door grote meevallers bij de ontvangsten van het
rijk (zie tabel 1 , het tweede resp. derde blok). Aanvankelijk
– in de periode 1986-1988 – brachten vooral de belastingontvangsten boven verwachting veel op. De ambtenaren
op Financien werden kennelijk zelf ook verrast door het
krachtige conjuncturele herstel en de daardoor rijkelijk
vloeiende belastingbaten. Inmiddels zijn de ramingen opwaarts bijgesteld. Dit jaar is er vooral sprake van een aanzienlijke meevaller bij de niet-belastingmiddelen. Het betreft hoofdzakelijk de (in beginsel eenmalige, niet structurele) opbrengsten door verkoop van DSM.
Voorde komendejaren zijn waarschijnlijk minder meevallers bij de rijksontvangsten te verwachten. Naar moet worden gevreesd, zullen uitgavenoverschrijdingen daarentegen
een actueel verschijnsel blijven. De beheersing van de publieke uitgaven laat immers nog veel te wensen over. Terwijl
in de Miljoenennota 1989de uitgaven van het rijk werden begroot op / 170 mrd., blijkt uit de Voorjaarsnota 1989da\ de
rijksuitgaven in 1989 waarschijnlijk / 175 mrd. zullen bedragen. In het volgende onderdeel worden de totaalcijfers voor
1989 omgesprt. Een meer gedetailleerde analyse laat zien
dat Financien met slechts drie departementen afspraken
heeft gemaakt over compensaties voor overschrijdingen.
Falende budgetdiscipline
__
Via de begrotingsnormering worden doelstellingen voor
strategische grootheden zoals het financieringstekort, de
collectieve-lastendruk en de uitgavenquote vastgelegd. De
budgetdiscipline is erop gericht om met name de afgesproken doelstelling voor de rijksuitgaven te realiseren. Daartoe zijn in januari 1988 de regels van het stringente begrotingsbeleid aangescherpt. Deze regels beogen vooral het
adequaat compenseren van overschrijdingen. De hoofdregel is dat voor alle uitgavenoverschrijdingen – zowel veroorzaakt door beleidsintensiveringen als door exogene
factoren – in principe compensatie op hetzelfde begrotingshoofdstuk is vereist. Mocht de ministerraad besluiten om
compensatie voor een bepaald hoofdstuk achterwege te
ESB 28-6-1989
laten, dan volgt automatisch compensatie die wordt uitgesmeerd over de gehele begroting. Verder geldt dat “bij de
compensatie van overschrijdingen voor de rijksbegroting
als geheel de kasontwikkeling in elk van de onderscheiden
begrotingsjaren maatgevend is”2. Dit betekent dat overschrijdingen geen probleem zijn zolang zij door meevallende ontvangsten kunnen worden gecompenseerd. Tijdens
een hoogconjunctuur kunnen daardoor de teugels van de
budgetdiscipline worden gevierd.
De omvang van de totale uitgavenoverschrijdingen wordt
in de Voorjaarsnota 1989 verdoezeld, doordat alleen saldocijfers worden genoemd waarbij de tegenvallers zoveel mogelijk zijn weggestreept tegen de meevallers. Zoals tabel 2
duidelijk maakt, belopen de overschrijdingen persaldo f 4,4
mrd. De bruto-overschrijdingen bedragen echter / 8,6 mrd.
Daar staat ongeveer / 4,2 mrd. aan lagere uitgaven tegenover. In procenten van de oorspronkelijk begrote uitgaven
vinden de grootste overschrijdingen plaats bij de Aanvullende psoten (46%), het Fonds Investeringsrekening (41%),
VROM (9%), EZ (7%), Algemene Zaken (6%) en O & W (6%).
Tegenover de per saldo / 4,4 mrd. hogere netto-uitgaven staan / 4 mrd. aan meevallende ontvangsten. Voor
een deel zijn de plussen en minnen geen overschrijdingen
en compensaties in de eigenlijke betekenis van het woord.
Het betreft dan budgettair neutrale mutaties zoals desalderingen (uitgavenmutaties die samenhangen met veranderingen in niet-belastingontvangsten) en overboekingen van
aanvullende posten naar begrotingshoofdstukken in verband met de toerekening van loon-en prijscompensatie.
Met deze laatste post is ruim / 1200 mln. gemoeid. Een
beperkt gedeelte van de mutaties vloeit voort uit de begrotingsbehandeling (+ / 511 mln. en -/117 mln). Overschrijdingen doen zich met name voor bij Onderwijs en Wetenschappen (/ 1348 mln.), Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) (/ 1128 mln.), het Fonds
Investeringsrekening (/1000 mln.), het Gemeentefonds (/
422 mln.) en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (/ 416
mln.). De overschrijding bij VROM is ronduit schokkend.
Daar komt voor 1989 een verhoging van / 1,2 mrd. uit de
bus door een opschoning van oude verplichtingen. Tot en
met 1992 loopt dit bedrag op tot cumulatief meer dan / 2
mrd.
In hoeverre staan er compensaties tegenover deze overschrijdingen, en hoe hard zijn deze compensaties? De
tweede vraag is extra interessant, omdat uit een in de Voorjaarsnota 1989 opgenomen voortgangsrapportage blijkt
dat in het verleden afgesproken ombuigingen vaak niet
2. Financien Bericht, 27 januari 1988, 2e jg., biz. 25.
617
Tabel2. Herziening begrotingsbeeld sinds de Miljoenennota 1989 (in mln. gld.)
(1)
(2)
(3)
(4)
hogere
lagere saldo (1)in%
uitgaven3 uitgaven (1)-(2) begr.
uitg.
1
Huis der Koningin
.
(-)
Algemene Zaken
4
3
(0)
(0)
o
0
4
3
2%
6%
(0)
(0) 505
9
(2)
81
(2)
(18) 238
85
(1)
55
(2)
( ) 391
8
(16) 209
95
()
4
(3) 209
26
(1)
(12) 627
( ) 253
4
23
(1)
( ) 1344
7
0
(5)
0
(0)
(12)
14
(0)
5
(2)
0
-487
124
106
1348
-36
110
260
1128
259
23
88
416
98
21
-701
422
27
1000
28
175
4%
1%
4%
5%
6%
0%
4%
5%
9%
5%
7%
4%
5%
3%
1%
46%
3%
3%
41%
3%
3%
8585 (100) 4169
4416
5%
II Hoge Colleges van Staat
III
IV Kab. Ned. Antillen en
Arubaanse Zaken
V Buitenlandse Zaken
VI Justitie
VII Binnenlandse Zaken
VIII Onderwijs en Wet.
IXA Nationale schuld
IXB Financien
X Defensie
XI VROM
XII Verkeer en Waterstaat
XIII Economische Zaken
XIV Landbouw & Visserij
XV Soc. Zaken en Werkg.
XVI WVC
Ontwik.samenwerking
Aanvullende posten
Gemeentefonds
Provinciefonds
Fonds Investeringsrek
Rijkswegenfonds
Belastingafdracht EG
Totaal
0
18
134
187
1586
48
165
651
1337
355
232
113
1043
351
45
643
423
27
1000
43
180
a. Tussen haakjes als aandeel van hettotaal.
Bron: Afgeleid uit bijlage II-A van de Voorjaarsnota 1989.
worden gerealiseerd. Er treden aanzienlijke besparingsverliezen op. Om enkele belangrijke te noemen: studiefinanciering (/ 337 mln.), arbeidsvoorwaarden collectieve
sector (/ 48 mln.), Algemene Bijstandswet (/ 29 mln.), jongerendossier (/ 100 mln.), volksgezondheid (/ 225 mln).
De meeste grote minposten in de Voorjaarsnota 1989
bestaan uit meevallers: afdracht eigen middelen EG (-/
455 mln.); VUT 60-jarigen (-/ 60 mln.); rente schatkistpapier (-/ 62 mln.); exportkredietverzekering (-/ 55 mln.);
MIP (-/ 60 mln.); Toeslagenwet (-/ 97 mln.); RWW (-/190
mln.); Rijksbijdrage AKW (-/ 50 mln.); verschuivingen en
vertragingen WVC (-/ 152 mln.). Slechts in enkele gevallen is direct binnen een begrotingshoofdstuk naarcompensatie gezocht. Meestal is de onderbouwing buitengewoon
mager, waardoor waarschijnlijk opnieuw besparingsverliezen zullen optreden. Onderwijs en Wetenschappen staat
voor / 123 mln. in het krijt voor de overschrijding van automatiseringsuitgaven tot een bedrag van / 224 mln. De
concrete invulling van dit bedrag is evenwel nog niet gegeven. De rest van de overschrijding wordt Volgtijdelijk’ gecompenseerd over een periode van 12 jaar door een beperking van het bouwvolume in het basisonderwijs en het
speciaal onderwijs. Alsof dat bouwvolume niet uit zichzelf
terugloopt onder invloed van demografische factoren. Bij
Defensie worden uitgavenoverschrijdingen tot een bedrag
van / 176 mln. opgevangen door een fasering van de uitgaven voor groot materieel van de landmacht. De concrete projecten moeten nog worden aangewezen. De overschrijding van de begroting van EZ van vorig jaar (/ 136
mln.) wordt dit jaar gecompenseerd door een verlaging van
de begroting van dat departement. “Hiervan zal 32 miljoen
met maatregelen worden ingevuld en neemt Economische
Zaken voor de overige 103,8 miljoen een kasinspanningsverplichting op zich. De concrete invulling op artikelniveau
dient nog plaats te vinden”3. In latere jaren zal op de
618
VROM-begroting oplopend tot ruim een half miljard gulden
worden gecompenseerd.
Concluderend stellen wij dat er sprake is van zeer aanzienlijke overschrijdingen. Voor zover daarvoor wordt gecompenseerd, gebeurt dat – anders dan de regels van het
stringente begrotingsbeleid zouden doen verwachten nauwelijks per begrotingshoofdstuk. Verder vindt compensatie nagenoeg alleen plaats uit meevallende uitgaven of
ontvangsten. De weinige expliciet afgesproken extra compensatiemaatregelen zijn onvoldoende geconcretiseerd of
zij worden pas in latere jaren bereikt.
De uitgavenmutaties (per saldo / 4416 mln.) worden in
de Voorjaarsnota 1989 onderscheiden in mutaties door de
macro-economische ontwikkeling en in mutaties door de
normale begrotingsuitvoering. De eerstefactorleidttoteen
zeer beperkte stijging van / 69 mln. Deze stijging is het saldo van enerzijds een hogere loon- en prijsbijstelling (/ 611
mln.) en anderzijds lagere uitgaven voor werkloosheid (/
199 mln.), rente (/ 63 mln.) en ‘overige’ posten (/ 280 mln.).
De normale begrotingsuitvoering leidt tot een stijging van
de uitgaven van per saldo / 4347 mln.
Financiele problemen niet opgelost
Ondanks de overschrijdingen, ziet het er naar uit dat de
doelstelling voor het financieringstekort in 1989 wordt gehaald. Dit is het gevolg van een aantal factoren. Ten eerste
is er wederom sprake van een – in het licht van de afgelopen
jaren overigens bescheiden – meevaller bij de belastingontvangsten (/ 1,4 mrd.). Volgens de regels van het stringente
begrotingsbeleid mag deze belastingmeevallerworden weggestreept tegen hogere uitgaven. Die regels zijn mede daardoor dus heel wat minder stringent dan wel wordt gedacht.
Hier wreekt zich de keuze voor een normering van het fe/te////cetekort. Door de meevallende economische ontwikkeling
wordt het eenvoudiger om de doelstelling voor het feitelijke
financieringstekort te realiseren. De op langere termijn noodzakelijke ombuigingen blijven achterwege, terwijl eigenlijk
schoon schipzou moeten worden gemaakt, opdatde volgende recessie vanuit een situatie met gezonde overheidsfinancien tegemoet kan worden getreden.
Ten tweede wordt voor / 2 mrd. staatsbezit verkocht (afstoting van DSM-aandelen). ‘Potverteren’ placht een vroegere liberale oppositieleider zo’n vorm van eenmalige middelenverwerving te noemen. Doordat de Haagse politiek
volstrekt geen belangstelling heeft voor de netto-vermogenspositie van het rijk, kan de opbrengst van zulke incidentele transacties worden gebruikt om de doelstellingen
voor het financieringstekort te realiseren4. De ontvangsten
uit hoofde van dividenden DSM op het begrotingshoofdstuk
EZ lopen nu uiteraard terug, waardoor een opwaartse druk
op het toekomstige financieringstekort ontstaat.
Ten derde vloeit dit jaar / 0,6 mrd. in de schatkist door
de vervroegde aflossing op woningwetleningen. Deze post
wordt opeens weer relevant verklaard voor de bepaling van
de omvang van het financieringstekort, terwijl de bedoelde
aflossingen de afgelopen jaren juist uitdrukkelijk niet als relevant werden beschouwd. Hierdoor ontstaat opnieuw intering op staatsbezit. Zulke staaltjes van comptabele creativiteit blijven de onbevangen waarnemer verbazen.
Ten vierde zijn er dit jaar ook begrotingsposten die niet
worden uitgeput. Het gaat hierbij in totaal om circa / 4,2
mrd. Ten slotte wordt minister Ruding geholpen door het
‘noemereffect’. Het nationaal inkomen wordt thans hoger
3. Voorjaarsnota 1989, biz. 9-11.
4. Zie ook J. de Haan, De staatsbalans: wikken en wegen, Openbare Uitgaven, 21 e jg, 1989, nr. 1, biz. 31-36 en C.G.M. Sterks,
De gewone dienst en de kapitaaldienst van de Rijksbegroting: een
zinnig onderscheid?, Bestuur, nr. 2, februari 1989, biz. 38-43.
geschat dan ten tijde van het opstellen van de Miljoenennota 1989. Terwijl in de Miljoenennota 79S9werd uitgegaan
van een nationaal inkomen van / 413 mrd., stijgt het nationaal inkomen volgens de jongste inzichten tot / 420 mrd.
De 6%-norm voor het tekort impliceert dan een extra budgettaire ruimte van / 420 mln.
Terwijl bij velen de indruk bestaat dat het financieringstekort door het gevoerde bezuinigingsbeleid is teruggedrongen, blijkt uit cijfers van de OESO dat het structurele
tekort van de Nederlandse overheid nauwelijks is afgenomen. Het structurele tekort is het overheidstekort dat ontstaat als het feitelijke tekort wordt gecorrigeerd voor conjuncturele invloeden. In 1987 bleef het structurele tekort
constant, terwijl het in 1988 daalde met slechts 0,2% ni.
Voor 1989 en 1990 verwacht de OESO dat het structurele
tekort van de Nederlandse overheid niet verderzal verminderen5.
Lessen voor de formateur
De budgettaire ontwikkeling in 1989 onderstreept ten
overvloede het failliet van een norm voor het feitelijkeftnancieringstekort. Door de gunstige conjunctuur zwellen de
belastingontvangsten op, waarmee gaten aan de uitgavenkant worden gestopt. Op het moment dat de conjunctuur
omslaat – en dat moment komt steeds dichterbij – zijn de
rapen gaar. De belastingontvangsten blijven dan in verhouding achter en de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen
en vergelijkbare posten schieten omhoog. Onder deze omstandigheden zullen politici – begrijpelijk – niet snel tot extra bezuinigingen besluiten. Zo staat het uitgavenpeil echter voortdurend onder opwaartse druk, in goede en in kwade tijden. Volgens de Voorjaarsnota 1989 loopt de uitgavenquote van het rijk in 1989 op met 0,4% punt ni ten opzichte van de in de Miljoenennota 1989 verwachte ontwikkeling, ondanks het gunstige noemereffect6. Het is daarom
noodzakelijk in het nieuwe regeerakkoord een norm voor
het structurele tekort op te nemen. Helaas ziet het er niet
naar uit dat dit zal gebeuren. Blijkens de financiele verantwoording van de concept-verkiezingsprogramma’s van de
drie grootste politieke partijen streven zowel CDA, PvdA
als VVD naar een vermindering van het feitelijke financieringstekort met 2%-punten van het nationaal inkomen. In
het beste geval – en aannemend dat het gerealiseerde tekort over 1989 inderdaad uitkomt op 6% ni – loopt het tekort dan terug tot 4% van het nationaal inkomen in 1993.
Gooit een conjuncture^ omslag roet in het eten, dan zal
het gerealiseerde tekort tegen die tijd niet lager zijn dan nu
het geval is. Stabilisatie van de rentelasten in procenten
van het nationaal inkomen – een doel waarnaar alle genoemde partijen streven – is dan helemaal een illusie7. Dus
gaat op de rijksbegroting de ‘crowding out’ van andere dan
rente-uitgaven onverminderd door.
Bij het opstellen van de begroting worden sinds het begin van de jaren zeventig zogenoemde meerjarenramingen
gebruikt. De ontwikkeling van de overheidsuitgaven bij ongewijzigde voortzetting van het beleid wordt hierbij tot vier
jaar vooruit geraamd. Deze meerjarenramingen zijn jaarlijks als bijlage bij de Miljoenennota gevoegd. De bedoeling is dat ambtenaren en politici aldus een beeld krijgen
van te verwachten uitgavenontwikkelingen. De budgettaire berichtgeving in de Voorjaarsnota 1989 illustreert het belang van beter gefundeerde en meer betrouwbare begrotingscijfers en meerjarenramingen. Het lijkt wel zeker dat
het voortdurend optreden van begrotingsoverschrijdingen
mede samenhangt met een tekortschietende kwaliteit van
de ramingen. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)
illustreert in een recent rapport met talrijke voorbeelden dat
de ramingen op het ogenblik onvoldoende consistent wor-
ESB 28-6-1989
den onderbouwd met veronderstellingen over achterliggende (demografische) ontwikkelingerr.
In het achtste rapport van de Studiegroep begrotingsruimte wordt geadviseerd dat het Ministerie van Financien,
samen met de voor de meerjarenramingen primair verantwoordelijke vakdepartementen een exercitie opzet voor het
komende regeerakkoord, om na te gaan of en in hoeverre
de huidige meerjarencijfers een adequaat beeld geven van
de budgettaire gevolgen van ongewijzigd beleid9. Op 25
meijl. heeftde minister van Financien zijn collega-bewindslieden gevraagd om medewerking bij zo’n meerjarencijfer(mjc)-exercitie10. Het ligt in het voornemen de prijs- en
volumecomponent van de betrokken posten zo veel mogelijk expliciet te maken. Tevens dient duidelijk te worden in
hoeverre bij de opstelling van de ramingen rekening is gehouden met macro-economische en demografische factoren11. In September aanstaande moeten technisch verbeterde meerjarenramingen van in aanmerking komende
open-einderegelingen beschikbaar zijn. De resultaten van
de exercitie kunnen dan worden betrokken bij de opstelling
van een nieuw regeerakkoord. Gezien de beschikbare aanwijzingen voorde aanvechtbare kwaliteit van sommige bestaande ramingen, zal het ons niet verbazen als bij deze
exercitie veel financieel vuil boven water komt. Mocht dit
het geval zijn, dan worden potentiele coalitiepartijen voor
een niet gering probleem geplaatst, aangezien alle politieke groeperingen de financiele verantwoording van nun program hebben gebaseerd op het thans bekende meerjarenkader.
De Voorjaarsnota 1989 illustreert ook eens te meer hoe
verleidelijk het kennelijk is om overschrijdingen bij de lopende uitgaven te compenseren door in te teren op het
staatsbezit door verkoop van aandelen, versnelde schuldaflossing door debiteuren enzovoort en door te knabbelen
aan de financiele middelen voor investeringsprojecten. Om
beter aan deze verleiding weerstand te kunnen bieden, is
het wenselijk systematisch meer aandacht aan de ontwikkeling van de staatsbalans te schenken en overte gaan tot
herinvoering van het onderscheid tussen de gewone dienst
en de kapitaaldienst van de rijksbegroting12.
De Voorjaarsnota 1989 kan worden beschouwd als een
boedelbeschrijving van de rijksfinancien. Op de erfenis van
het tweede kabinet-Lubbers blijken zware hypotheken te
rusten. Anders dan het burgerlijk recht kent het staatsrecht
niet de mogelijkheid van boedelverwerping. De opvolger
van minister Ruding zit nolens volens met diens erfenis opgescheept. Wel kan de rijksboedel bij de komende formatie beter worden beredderd. De moraal van ons verhaal is
kort gezegd: 1. normeer het structurele tekort; 2. verbeter
de uitgavenramingen en de (meerjaren)cijfers; 3. voer opnieuw het onderscheid tussen gewone en kapitaaldienst
op de rijksbegroting in.
Cees Sterks
Jakob de Haan
Flip de Kam
5. OESO, Economic Outlook, december 1988, biz. 28.
6. Voorjaarsnota 1989, biz. 3.
7. Bij een nominale inkomensgroei van 4,5% en een gegeven ren-
tevoet treedt Stabilisatie van de rentequote pas op bij een financieringstekort van ongeveer 3%.
8. Sociaal en Cultureel Planbureau, Trendrapport kwartaire sector 1970-1993, Samson, Alphen aan den Rijn.
9. Naar gezonde overheidsfinancien, Tweede Kamer, vergaoerjaar 1988-1989, 20 995, nr.1, biz. 49.
10. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 995, nr.2, biz. 49.
11. Hierbij wordt verwezen naar een aantal suggesties van C.L.
Jansen en H. de Groot, Beheersing van de rijksuitgaven in theorie en praktijk, ESB, 29 maart 1989, biz. 318-322.
12. J. de Haan, C.A. de Kam, C.G.M. Sterks, Naar gezonde overheidsfinancien?, ESB, 8 februari 1989, biz. 137.
619