De economie van privatisering
Aute ur(s ):
Bovenberg, A.L. (auteur)
Teulings, C.N. (auteur)
Hoogleraar algemene economie, KUB, respectievelijk directeur van het Tinbergen Instituut en hoogleraar arbeidseconomie, EUR. Beide auteurs
zijn verb onden aan het OCFEB. De redactie dankt Kees van Dijkhuizen en André de Jong voor hun b ijdragen aan de totstandkoming van dit
artikel.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4251, pagina 304, 14 april 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
Verschillende ontwikkelingen wijzen in de richting van verdergaande privatisering van overheidstaken. Privatisering vraagt om een
sterke overheid die publieke belangen waarborgt door wet- en regelgeving, concurrentie en regulering. Verder dienen publieke
belangen helder te worden gedefinieerd. Vier leden van de Tweede Kamer geven eveneens hun visie op de toekomst van de
privatiseringsoperatie.
Politicus is een ondankbaar beroep. Hoezeer activiteiten ook worden geprivatiseerd of op afstand geplaatst, als er echt iets mis gaat
houdt het electoraat de politiek verantwoordelijk. Jarenlang was de klassieke reflex om dan een ambtelijke organisatie op te zetten.
Een eigen ambtelijke bureaucratie verschafte echter niet alleen macht en flexibiliteit, maar zadelde de politiek ook op met een
moeilijk te besturen apparaat. Er ontstond daarom behoefte aan alternatieve instrumenten om het maatschappelijke proces bij te
sturen. Zo werden via privatisering taken uitbesteed aan de private sector. De tijdgeest lijkt zich thans tegen verdere privatisering te
keren.
In dit artikel betogen wij dat dit onterecht is. We bespreken een drietal dilemma’s bij het waarborgen van publieke belangen en vatten de
kern van onze analyse samen in een tiental stellingen.
Publieke belangen en eigendom
Alhoewel externe effecten, marktmacht en een ongewenste inkomensverdeling redenen kunnen zijn voor overheidsingrijpen,
rechtvaardigen deze omstandigheden in lang niet alle gevallen politieke interventie. Ook zonder die interventie ontwikkelen zich namelijk
instituties die externe effecten internaliseren. Dit is de bestaansgrond voor bedrijven en niet-commerciële organisaties alsmede voor
maatschappelijke normen. Alleen als de transactiekosten bij het internaliseren van externe effecten binnen de particuliere sector hoog
zijn, kan overheidsingrijpen zijn geboden. Er is dan sprake van publieke belangen die de overheid moet waarborgen. Dit kan door een
publieke, ambtelijke organisatie op te zetten. Een alternatief is dat de politiek de publieke belangen definieert maar de uitvoering
uitbesteedt aan de private sector via contracten, wet- en regelgeving en fiscale instrumenten. Publieke belangen worden dan in
particulier eigendom gewaarborgd. Hierbij definiëren we een eigendomsrecht als het recht om beslissingen te nemen binnen de grenzen
van wet- en regelgeving en juridische contracten. Dit is de zogenaamde residuele beslissingsbevoegdheid 1.
Stelling 1: Het vermogen van burgers om buiten de overheid om externe effecten te internaliseren wordt vaak onderschat.
Het eerste dilemma: flexibiliteit versus zelfbinding
Bij de beslissing om al of niet te privatiseren wordt de overheid geconfronteerd met een dilemma tussen flexibiliteit en zelfbinding. Het
toekennen van residuele beslissingsbevoegdheid aan de overheid waarborgt het primaat van de politiek. De overheid kan bij het
definiëren van haar belangen flexibel inspelen op veranderende omstandigheden zonder daarover te hoeven onderhandelen met een
particuliere partij. Verder kan de overheid de kwaliteit van het geleverde product waarborgen op basis van niet-verifieerbare informatie
die niet gebruikt kan worden in juridisch afdwingbare contracten met particuliere partijen. Publieke residuele beslissingsbevoegdheid is
belangrijk wanneer de overheid niet alle externe effecten kan voorzien en de gewenste kwaliteit van het product niet kan garanderen door
juridische contracten en concurrentie 2. Door in dergelijke omstandigheden de eigendomsrechten in publieke handen te houden wordt de
allocatieve efficiëntie gewaarborgd: de maatschappij krijgt de diensten waaraan ze behoefte heeft.
Aan het behouden van het politieke primaat bij de uitvoering van publieke taken hangt echter een prijskaartje. Door voortdurende
politieke interventies worden de uitvoerders van de publieke taken al snel ontmoedigd om verbeteringen in de efficiëntie door te voeren.
Uitvoerders hebben weinig belang bij specifieke investeringen in kennis en expertise en bij het benutten van hun private informatie over
mogelijke kostenreducties en kwaliteitsverbeteringen 3. De politiek kan immers niet bindend toezeggen de vruchten van innovaties niet
weg te zullen belasten ten bate van goede doelen.
Stelling 2: Terwijl het politieke primaat kan waarborgen dat de maatschappij diensten naar behoefte krijgt, tast het de
productieve en dynamische efficiëntie aan.
Door privatisering bindt de overheid zich om de opbrengst van private informatie en innovaties aan de uitvoerders te laten. De stabielere
randvoorwaarden waarbinnen de uitvoerders opereren verbeteren de prikkels voor niet-contracteerbare investeringen. Bovendien wordt
het verzilveren van machtsposities (‘rent seeking’) door belangengroepen ontmoedigd vanwege de hardere budgetrestrictie van de op
afstand geplaatste uitvoerders.
Aangezien de politiek na privatisering niet op haar residuele interventiemacht kan terugvallen, wordt zij gedwongen het publieke belang
vooraf nauwkeurig vast te leggen. Een belangrijke voorwaarde voor succesvolle privatisering is dan ook dat de overheid leert publieke
taken van tevoren helder te definiëren.
Stelling 3: Privatisering vereist een heldere bepaling van het publieke belang.
Het dilemma tussen flexibiliteit en zelfbinding speelt ook bij de vraag of privatisering onomkeerbaar dient te zijn. Enerzijds verhoogt
onomkeerbare privatisering de geloofwaardigheid van de zelfbinding van de overheid om niet in de bedrijfsvoering in te grijpen.
Anderzijds verliest de overheid de optie om terug te keren op haar schreden als experimenten met privatisering onverhoopt falen. De
zelfbinding van de overheid en de onomkeerbaarheid van privatisering zijn overigens relatief. De overheid kan altijd, zij het meestal tegen
hoge kosten, op een privatiseringsbeslissing terugkomen. Die hoge kosten vervullen een belangrijke functie: zij maken de belofte van de
politiek geloofwaardig om niet te snel te interveniëren.
Europese regelgeving verhoogt deze kosten en geeft een belangrijke impuls aan het privatiseringsproces. Deze regelgeving dwingt
overheden om publieke taken aan te besteden, zodat ook buitenlandse aanbieders een kans hebben om deze taken uit te voeren. Dit
resulteert vaak in de privatisering van voorheen publieke uitvoerders zodat deze uitvoerders op voet van gelijkheid kunnen concurreren
met buitenlandse aanbieders. Verder wordt zo voorkomen dat de overheid als toezichthouder met een belangenconflict wordt
geconfronteerd, omdat zij tevens eigenaar is van één van de concurrerende aanbieders.
Het tweede dilemma: niet verifieerbare informatie versus legitimatie
Een efficiënte maatschappelijke ordening vereist effectieve tegenkrachten tegen machtsposities. Een transparante markt beperkt macht
door concurrentie. Monopoliemacht in de particuliere sector is soms aanleiding voor politieke interventie, maar veelal wordt een zekere
marktmacht getolereerd omdat de optimale maatschappelijke ordening toch niet bereikbaar is. Het democratische proces van collectieve
besluitvorming gaat namelijk gepaard met hoge transactiekosten. Zo zijn verkiezingen een imperfect mechanisme om de macht van politici
te disciplineren. Verder spelen grote informatieproblemen bij het evalueren van het doen en laten van politici.
De beperkingen van de democratie impliceren dat aanvullende mechanismen nodig zijn om de overheid te disciplineren. De overheid is
daarom gebonden aan rechtsprincipes. Zo beschermt rechtszekerheid eigendomsrechten van burgers. De overheid kan daarmee
geloofwaardig toezeggen de vruchten van activiteiten van een particulier ongemoeid te laten. Verder voorkomt rechtsgelijkheid dat
politici hun macht misbruiken, bijvoorbeeld door vriendjespolitiek.
Stelling 4: Publieke uitvoering is niet noodzakelijk om rechtsprincipes te waarborgen. Integendeel: rechtsprincipes zijn vereist
om de macht van de overheid te disciplineren.
De vaak rigide rechtsregels kennen een prijs omdat ze de flexibiliteit van de overheid beperken om in te spelen op niet-verifieerbare
informatie. Dit verklaart de veelvuldige klachten van politici over ongewenste interventies van rechters. Ook hier wordt de overheid dus
geconfronteerd met een dilemma tussen zelfbinding en flexibiliteit. Ditmaal is de zelfbinding niet ten opzichte van de uitvoerders van
publieke taken, de agenten van de politiek, maar de kiezers, de principalen van de politiek. Veel flexibiliteit bij het definiëren van publieke
belangen en een veelvuldig gebruik van niet-verifieerbare informatie geeft politici een grote vrijheid om beslissingen te nemen die niet
door de kiezers kunnen worden getoetst of zijn gelegitimeerd.
Stelling 5: Politieke en ambtelijke willekeur dreigt zonder een helder bepaald publiek belang en bij interventies op basis van
niet-verifieerbare informatie.
Heldere rechtsregels zijn ook vereist om monopoliemacht in de particuliere sector te disciplineren. In transparante markten hoeft echter
minder vertrouwd te worden op rechtsprincipes, omdat concurrentie de betrokken partijen disciplineert. Wanneer een uitvoerder een taak
niet naar behoren uitvoert, kan de burger zich tot een concurrerende uitvoerder wenden. Zelfs indien de concurrentie wordt beperkt door
specifieke investeringen, kan niet-verifieerbare informatie worden benut. Het dreigende verlies aan reputatie van de uitvoerder voorkomt
namelijk dat deze zijn verplichtingen niet nakomt. Bij het uitbesteden van publieke taken zijn concurrentie en het reputatiemechanisme
belangrijke hulpmiddelen om het verlies van publieke residuele beslissingsmacht te compenseren.
Het reputatiemechanisme werkt beter naarmate de moderne informatie- en communicatietechnologie het eenvoudiger maken om
informatie te verspreiden. Zo kunnen niet-gouvernementele organisaties sneller informatie verschaffen over het gedrag van bedrijven.
Dit geeft een impuls aan de vermaatschappelijking van het particuliere bedrijfsleven, waarbij ondernemers handelen in overeenstemming
met de heersende maatschappelijke normen. Door de toenemende mogelijkheden voor zelfregulering wordt het aantrekkelijker om private
uitvoerders residuele beslissingsbevoegdheid toe te vertrouwen.
Stelling 6: Concurrentie en het reputatiemechanisme zijn belangrijke alternatieven voor rigide rechtsprincipes. Het
reputatiemechanisme functioneert beter naarmate de communicatietechnologie het eenvoudiger maakt om informatie te
verspreiden.
Het derde dilemma: goede prikkels versus afroming van overwinst
Behalve dat concurrentie de benutting van niet-verifieerbare informatie vergemakkelijkt, genereert concurrentie ook informatie over de
kostenstructuur waardoor overwinsten worden afgeroomd. Concurrentie dwingt aanbieders namelijk hun private informatie over de
kostprijs te onthullen. Als een aanbieder met marktmacht wordt geprivatiseerd, ontbeert de overheid deze informatie waardoor ze wordt
geconfronteerd met een dilemma tussen een efficiëntere productie enerzijds en het afromen van de overwinsten ten gunste van de
belastingbetaler anderzijds. De aanbieder zal immers alleen efficiënter produceren als de overheid zich bindt om het surplus dat
voortvloeit uit de informatievoorsprong van het management niet af te romen. Door een uitvoerder binnen de publieke sector te houden
wordt dit dilemma overigens niet opgelost. Ook binnen de publieke sector blijft de aanbieder een monopolie die haar
informatievoorsprong zal benutten om het surplus naar zich toe te trekken.
Concurrentie op de kapitaalmarkt is behulpzaam bij het afromen van het surplus dat voortvloeit uit de superieure informatie van een
geprivatiseerde onderneming met marktmacht. De waarde van de verhandelbare aandelen verschaft namelijk informatie over de
overwinsten van dat bedrijf. De overheid kan dit surplus afromen ten gunste van de belastingbetaler door haar aandelen, eventueel
geleidelijk, aan de hoogste bieder te verkopen. Soms is het aandelenbezit van de geprivatiseerde bedrijven wijd verspreid onder de
Nederlandse bevolking, bijvoorbeeld via pensioenfondsen. In dat geval komt ook het surplus dat niet is verdisconteerd in de
verkoopprijs van de aandelen ten goede aan brede lagen van die bevolking.
Stelling 7: De aandelenmarkt is een belangrijk hulpmiddel voor het afromen van overwinsten van geprivatiseerde bedrijven.
Ongewenste verdelingseffecten zijn vaak het grootste obstakel bij privatisering. Naast de angst dat efficiëntiewinsten vooral ten goede
komen aan de aandeelhouders van de geprivatiseerde bedrijven, spelen andere verdelingsproblemen. Zo impliceert privatisering dat
impliciete kruissubsidies wegvallen. De overheid kan deze kruissubsidies, zo ze al zijn gewenst, vervangen door expliciete kruissubsidies.
Een voordeel kan zijn dat vraagfinanciering, bijvoorbeeld door persoonsgebonden budgetten, in plaats komt van aanbodfinanciering,
waardoor burgers over meer keuzevrijheid beschikken. De transparante verstrekking van kruissubsidies dient ook de democratische
legitimatie. Daar staat tegenover dat de kruissubsidies onderwerp dreigen te worden van voortdurende politieke onderhandeling. Verder
kunnen deze subsidies meestal alleen gebaseerd zijn op verifieerbare informatie. Concurrentie tussen uitvoerders kan dan leiden tot
risicoselectie op basis van niet-verifieerbare informatie waarvan zwakke groepen het slachtoffer worden. Wel dient te worden bedacht
dat het gebruik van niet-verifieerbare informatie binnen publieke organisaties tot rechtsongelijkheid en willekeur kan leiden, zoals het
tweede dilemma aangaf.
Stelling 8: Ongewenste verdelingseffecten zijn vaak het grootste obstakel bij privatisering.
Conclusies
Ondanks deze verdelingsproblemen wijzen verschillende trends in de richting van verdergaande privatisering van overheidstaken: de
toenemende mondigheid van burgers, het grotere belang van innovatie, het beter functioneren van het reputatiemechanisme en de
daarmee gepaard gaande vermaatschappelijking van het bedrijfsleven, betere mogelijkheden om activiteiten te contracteren en
internationalisering. In een grotere markt ontstaat meer arbeidsdeling, waardoor het voor overheden aantrekkelijker wordt om hun taken
uit te besteden aan gespecialiseerde, onderling concurrerende, private bedrijven. Privatisering impliceert niet dat er geen rol meer zou zijn
weggelegd voor de overheid. Integendeel, privatisering vraagt om een sterke overheid die haar belangen veilig stelt door wet- en
regelgeving, concurrentie, regulering en toezicht.
Stelling 9: Privatisering vraagt om een sterke overheid die publieke belangen veilig stelt door wet- en regelgeving,
concurrentie, regulering en toezicht.
Door haar ordenende taak te ontvlechten van haar presterende taak, kan de overheid zich beter richten op haar kerntaak van het
definiëren en beschermen van publieke belangen. Binnen de stabiele randvoorwaarden opgelegd door de overheid kunnen private
ondernemingen zich vervolgens oriënteren op het vergroten van de aandeelhouderswaarde van de onderneming. Als externe effecten
moeilijk te contracteren zijn, kunnen ook niet-commerciële organisaties die zich laten leiden door andere doelen dan de
aandeelhouderswaarde een nuttige rol spelen 4. In het onderwijs, de zorg, de sociale zekerheid en de infrastructuur bestaan er nog vele
mogelijkheden voor een beter samenspel tussen overheid, particuliere ondernemingen en maatschappelijke organisaties, waarbij elk van
deze partijen zich specialiseert in haar comparatieve voordeel. Zo kunnen publieke belangen niet alleen effectiever maar ook efficiënter
worden gewaarborgd.
Stelling 10: Verschillende trends geven een belangrijke impuls voor verdere privatisering van publieke taken. Nederland dient
de mogelijkheden voor privatisering verder te verkennen.
Zie ook:
W.C.G.. Voûte-Droste, Liberaliseren en privatiseren in het belang van de consument
J. van Walsem, Markt en overheid
J.S.J.. Hillen, Maatwerk in privatiseren
F.J.M. Crone, De maakbare markten – niet alles valt te privatiseren
1 Zie A.L. Bovenberg en C.N. Teulings, De grenzen van de publieke sector, Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, 2000, te verschijnen.
2 O. Hart, A. Shleifer en R.W. Vishny, The proper scope of government: theory and an application to prisons, Quarterly Journal of
Economics, 1997, blz. 1127-1161.
3 Zie A. Shleifer, State versus private ownership, Journal of Economic Perspectives , 1998, blz 133-150.
4 Zie Shleifer op. cit..
Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)